Cultura de la legalidad y reglamentación municipal. Sumario

Transcripción

1 Cultura de la legalidad y reglamentación municipal Dr. Eduardo de Jesús Castellanos Hernández Director General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional Secretaría de Gobernación Sumario Introducción 1. Hacia la plena integración democrática del municipio 2. Compilación y difusión jurídica municipal 3. Orden jurídico municipal y cultura de la legalidad Introducción El actual proceso de consolidación democrática de México requiere de la concurrencia y compromiso de los diferentes órdenes de gobierno que, formalmente, impulsan los mecanismos y acciones que desde el Estado materializan la participación ciudadana en todos los aspectos de la vida nacional. Pero también necesita de la confianza de esos ciudadanos en las autoridades rectoras de ese impulso y de su propia convicción en las vías institucionales previstas en la ley para construir conjuntamente una mejor sociedad. Por ello, es una política pública de fundamental importancia la difusión del orden jurídico y su disponibilidad, al mismo tiempo que la formación en la legalidad de la población en general así como de los servidores públicos, primeros responsables de que esa legalidad se observe en las relaciones entre gobernantes y gobernados y en el ámbito privado de las personas también. Sin una base axiológica arraigada por la práctica ejemplificativa y la auténtica democratización del Estado, sus estructuras y actos, difícilmente la población asumirá como intrínseca una forma de vida que requiere aceptar las eventuales inconveniencias personales a cambio del beneficio colectivo que da la certeza en cuanto el límite de los propios derechos y obligaciones, así como de las atribuciones de cualquier autoridad. Largos años de simulación y ejercicio patrimonial del poder corroyeron la base principal del pacto social: la confianza del pueblo en sus instituciones políticas y el precio fue el alejamiento popular de la vida política y el desinterés por la cosa pública como parte de la esencia ciudadana en un Estado de Derecho. Desde el primer documento constitucional emitido en México se prevé ya la necesidad de crear una voluntad nacional que encuentre en la ley su vehículo más 1

2 eficaz para fortalecer los derechos tan duramente ganados y que corresponde al gobierno y sus instancias asegurar en un entorno material de progreso, calidad de vida y libertades. Así, el artículo 20 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, mejor conocido como la Constitución de Apatzingán, de 22 de octubre de 1814, dice que: La sumisión de un ciudadano a una ley que no aprueba no es un comprometimiento de su razón ni de su libertad; es un sacrificio de la inteligencia particular a la voluntad general. De ahí la importancia del trabajo conjunto de cada orden de gobierno Federación, estados y municipios-, a partir de su propio entorno de actividad y competencia, en una gran movilización nacional con propósitos comunes y procesos convergentes que tengan en la legalidad su fundamento y su objetivo para sentar las bases de un efectivo desarrollo desde su raíz local, por regiones, sectores y actividades, hacia un país mejor. 1. Hacia la plena integración democrática del municipio El municipio es, además de la base de la división territorial y organización administrativa de las entidades que conforman nuestro país, un orden de gobierno que acerca esencialmente la gestión pública a la población, por su cercanía personal con la ciudadanía y la identidad que las raíces comunes y los proyectos y visión de vida compartidos dan a gobernantes y gobernados. Es por esto que el municipio en México representa la expresión inmediata del pacto federal, la materialización de la distribución constitucional de competencias y la célula política de nuestro sistema democrático de gobierno. La administración federal que encabeza el Presidente Felipe Calderón Hinojosa ha trabajado, desde su inicio, en contribuir a fortalecer al municipio con la operación de políticas públicas y su coordinación nacional encaminada a darle mayor presencia, participación y decisión en la construcción del desarrollo nacional. Para la definición de las ejes de política pública, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo , se realizaron foros y espacios de consulta que permitieron incorporar a dicho instrumento programático la visión y las necesidades específicamente municipales, y dieron al mismo los contenidos y objetivos también enfocados a este ámbito. En el Plan se prevé imprimir una nueva dinámica a la administración pública y construir una nueva relación fundada en la corresponsabilidad entre sociedad y Gobierno, entre los tres Poderes de la Unión y entre la Federación, los estados y los municipios. 2

3 En cada uno de los ejes de política pública se atiende el aspecto municipal a partir de la estrategia integral planteada para hacer del desarrollo humano sustentable un parámetro perceptible, medible y evaluable para la acción del Estado. De manera específica se atiende la cuestión de consolidación de la legalidad como una nueva base de la convivencia social, apuntándose al respecto que la sociedad requiere un México en el haya leyes modernas, suficientes, claras, y sencillas que normen de manera efectiva todos los ámbitos de la vida nacional, quieren que la ley se cumpla y se haga cumplir. En suma, la sociedad exige un Estado democrático de Derecho, con una sólida cultura de la legalidad, con certeza jurídica y seguridad para todos. En el propio Plan se destacan 43 temas prioritarios cuya atención por los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales prácticamente involucran en su totalidad al municipio, incluso los referentes a defensa y seguridad nacionales, habida cuenta de la importancia que en estos temas tiene la colaboración y cooperación intergubernamental para la implementación y éxito de políticas de combate a las amenazas que actualmente enfrenta en Estado mexicano en su conjunto. Esta participación se destaca también en el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, suscrito el 21 de agosto de 2008, al expresarse que cada uno de los poderes y cada uno de los órdenes de gobierno debe ejecutar la parte que le corresponde, en el marco de sus atribuciones, para cumplir los compromisos asumidos de acuerdo con las metas y los tiempos convenidos. Mediante este Acuerdo Nacional, las asociaciones de alcaldes suscriptoras asumieron compromisos que incorporan a sus municipios a la estrategia nacional planteada para reforzar al Estado de Derecho como parte indispensable de la misma, al operar acciones que incorporan a su componente social a la dicha estrategia, y encargarse de su despliegue en su entorno mediante programas locales aplicables. Por su parte, desde la Secretaría de Gobernación se llevan a cabo acciones que además de contribuir al objetivo principal de garantizar la gobernabilidad democrática del país con la participación de los tres órdenes de gobierno, tienden a traducirse en mejores niveles de vida para la población. Para ello, es necesario reforzar los mecanismos de colaboración intergubernamental e identificar las áreas de atención estratégica, prioritaria y permanente para establecer las bases de un progreso continuado nacional, regional, estatal municipal y local, que supere las situaciones coyunturales que eventualmente oculten sus metas a largo plazo. El Programa Sectorial de Gobernación se plantea por ello el impulso y fortalecimiento del federalismo como herramienta invaluable para potenciar el desarrollo del país (e) impulsar más decididamente la descentralización y el 3

4 desarrollo municipal, con estrategias y acciones concretas, guiadas bajo criterios de subsidiariedad, eficiencia y cooperación. En estas acciones destaca de manera relevante la interlocución que realiza el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo municipal, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación responsable de vincular tales políticas con los municipios y operar vías confiables de diálogo y entendimiento mutuo entre estos órdenes de gobierno. Otra área que promueve la integración de los municipios en la consolidación de la cultura de la legalidad es la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional, mediante la coordinación directa del Sistema de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional, basado en los convenios de colaboración suscritos entre la Secretaría de Gobernación y las entidades federativas con este propósito. La DGCCOJN tiene a su cargo cuatro servicios principales en materia de legalidad: La compilación jurídica nacional La investigación de temas relativos al orden jurídico La certificación de textos normativos federales Participación y organización de eventos especializados para la difusión de la legalidad A través de estos servicios públicos, foros de evaluación y propuesta, y acciones de coordinación, el gobierno federal avanza en la aplicación y cumplimiento de las metas propuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007 y 2012 y el Programa Sectorial de Gobernación , así como en sus atribuciones legales y reglamentarias para difundir la legalidad y promover su observancia en los tres órdenes de gobierno, contribuyendo a la eficiencia y mayor cobertura del servicio público de difusión de las disposiciones jurídicas. 2. Compilación y difusión jurídica municipal Establecida por el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación en 2002, la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional tiene, entre otras, la responsabilidad de integrar la compilación jurídica nacional en medios electrónicos así como generar las opciones de difusión, conocimiento y comprensión del universo normativo federal, local y municipal. Para la realización de esta función, la DGCCOJN ha desarrollado un programa de trabajo que implica tres vertientes: la compilación propiamente dicha, en dos etapas de ejecución; la colaboración con los poderes públicos de los tres órdenes de gobierno, y el enlace institucional con los emisores de normatividad, para coordinar actividades de divulgación jurídica y educación en la legalidad encomendadas y/o convenidas. 4

5 En la primera vertiente, se reunió una base de datos informática que vinculaba directamente con los textos contenidos en las páginas oficiales de sus emisores, lo que hacía depender la utilidad, exhaustividad y actualidad de la base a los movimientos de dichos emisores, además de una cierta falta de uniformidad en los contenidos generales. En esta etapa permitió, no obstante, se creó la página electrónica en febrero de 2003, fecha desde la que se han recibido más de 5 millones 435 mil visitas, con una duración promedio de una hora, al 20 de octubre de este año. La necesidad de garantizar la funcionalidad de la base, así como el incremento de visitas y textos compilados aceleró la puesta en marcha de la segunda etapa bajo el criterio de una participación activa y comprometida de los emisores, conforme a los lineamientos de estandarización y optimización que el manejo de la base permitió desarrollar a la Secretaría de Gobernación, junto con la plataforma informática respectiva. Para la segunda etapa, se efectuó una intensa labor de acercamiento y suscripción de convenios con los poderes federales y los gobiernos de las entidades federativas, con el objetivo de establecer las bases de colaboración conforme a las cuales se habría de realizar la compilación jurídica nacional, constituyéndose el Sistema que actualmente funciona en el portal ya mencionado, con 40 mil disposiciones federales, locales y municipales compiladas a octubre de En esta segunda etapa, y conforme a los convenios suscritos (a nivel local únicamente está pendiente con el Estado de México), los propios emisores son responsables de determinar su universo normativo por emisión y aplicación, y de integrar la base respectiva, misma que se incorpora a la compilación nacional con características comunes que permiten al usurario identificar las opciones de consulta y las modalidades de búsqueda a su disposición. Tal incorporación asegura al público la actualidad, autenticidad e integralidad de la información reunida, facilitándose el seguimiento general del Sistema, conforme este se expande y aumenta la demanda. Los primeros estados en concluir su compilación local (estatal y municipal), misma que ya está en línea, son: Morelos, Sonora, Yucatán, Nuevo León, Puebla y Querétaro. En el ámbito federal, se tiene ya completa la normatividad de 83 instancias. En la compilación de los estados de la República, en cuanto a las opciones de consulta, éstas se sistematizan conforma a las siguientes posibilidades: Ámbito local 5

6 Constitución Política (Estatuto de Gobierno en el caso del Distrito Federal) Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial Órganos Autónomos Ámbito Municipal Ordenamientos de aplicación general para los Municipios Listado de municipios de la entidad Al ingresar, se despliega un cuadro sistematizado por nombre del ordenamiento (donde puede accederse al texto), tipo (ley, reglamento, decreto, acuerdo, etc.), fecha de publicación y estatus de vigencia. Una vez que el emisor hace una reforma (adición, modificación o derogación) a uno de los textos, o lo abroga, se hace el ajuste correspondiente en la base de datos, lo que mantiene a ésta permanentemente vigente y hace al Sistema en su conjunto tanto gubernamentales como particulares, el más completo y actualizado al día de la consulta. En el ámbito municipal se cuenta con 12 mil disposiciones compiladas, de ellas, 2344 corresponden a los estados ya mencionados en esta segunda etapa. 3. Orden jurídico municipal y cultura de la legalidad Como parte relevante de la política pública que pretende materializar la garantía constitucional de acceso a la información jurídica de los tres órdenes de gobierno, la Secretaría de Gobernación organizó la Primera Reunión de Diarios, Periódicos, Boletines y Gacetas Oficiales de los Estados Unidos Mexicanos, celebrada en la Secretaría de Gobernación en 2006, centrada en la publicación oficial de los textos jurídicos y la importancia de los recursos que la tecnología y la informática significan como medios de multiplicación de su cobertura, rapidez, eficacia, exhaustividad y oportunidad. En este evento se tomaron, entre otros, los siguientes acuerdos: Destacar la importancia de la publicación oficial de textos jurídicos en el contexto de los servicios públicos. Analizar la conveniencia orgánica y operativa de una normatividad especial para las publicaciones oficiales. Valorar el efecto positivo de la modernización de instalaciones, procesos y servicios a cargo de las áreas responsables de las publicaciones oficiales. 6

7 La informatización progresiva de las publicaciones oficiales, e integración de bancos históricos para la certificación fidedigna de textos legales. Discutir y consensuar los efectos legales de la publicación en línea de los textos jurídicos, habida cuenta del incremento de las consultas por Internet y la cobertura de la red mundial de datos. La trascendencia de la interconexión de redes institucionales para la documentación jurídica de servicios o procedimientos y los efectos jurisdiccionales de éstos. Complementación de la publicación de textos jurídicos con servicios de búsqueda, bancos históricos, actualización permanente y acceso sencillo y sin problemas a la información ahí contenida. Alcanzar un equilibrio óptimo entre las publicaciones impresas y en línea, a fin de que ambas opciones sean autofinanciables y convenientes para el área responsable y sus usuarios. Impulsar la compilación jurídica nacional y su consulta pública y gratuita como un medio de consolidación de la cultura de la legalidad, mediante la colaboración y coordinación intergubernamental continuas. Trabajar para que esta reunión se convierta en un foro permanente de contacto y convergencia de objetivos y propuestas en materia de publicación oficial de normas jurídicas. Mantener los enlaces institucionales y con la sociedad civil organizada y colegiada para definir una agenda de evaluación de avances y nuevos encuentros para la consolidación de un servicio eficaz y eficiente de publicación oficial de textos jurídicos. Estudiar la pertinencia de una propuesta de reforma constitucional para elevar a ese rango la compilación jurídica nacional y su puesta a disposición del público en general, como una forma de materializar la garantía de acceso a la información jurídica por parte del Estado. Como parte del seguimiento institucional a estos resultados, la Secretaría de Gobernación y la Procuraduría General de la República organizaron los días 22 y 23 de julio de 2009 la Reunión Nacional de Órganos de Publicación Oficial y Procuradurías Generales de Justicia, trascendental foro para el impulso de la cultura de la legalidad a través de la difusión de los textos normativos, y del combate a la inseguridad por los tres órdenes de gobierno. En este encuentro se acordó desarrollar los medios de colaboración para una actualización efectiva de las publicaciones oficiales y proveer a los ciudadanos el 7

8 medio idóneo para conocer la ley, sus derechos y poder ejercerlos con certeza en los tres ámbitos de gobierno, de manera particular en el municipal. En ese mismo sentido, se convino en materia de las publicaciones oficiales: Revisar la viabilidad operativa y financiera de los órganos de publicación oficial con el fin de contar con un diagnóstico real de las posibilidades de informatización de este servicio, los tiempos de adecuación tecnológica y la eficiencia de sus procesos operativos. A partir del estudio y conocimiento reflexivo de la experiencia comparada, identificar aquellos aspectos que puedan aportar mejores posibilidades de eficiencia, cobertura y actualización tecnológica a las publicaciones oficiales mexicanas. Identificar los elementos y características técnicas para facilitar procesos de captura y difusión de las disposiciones jurídicas en línea, a partir de estándares normativos e informáticos nacionales. Propiciar un diálogo nacional para analizar el impacto de la digitalización de las actuaciones jurídicas en la procuración e impartición de justicia dentro de los límites de la legalidad. Continuar conjuntamente la integración del orden jurídico nacional y su sistema de compilación y consulta conforme la disponibilidad de los medios electrónicos facilite su digitalización, actualización y cobertura. Valorar la conveniencia de revisar los marcos regulatorios en busca de las formas que permitan mejorar los servicios de publicación de las disposiciones jurídicas, para una mejor sistematización y difusión de las mismas. Reforzar la certeza jurídica de los ciudadanos mediante la digitalización prospectiva de las publicaciones oficiales, el respaldo tecnológico, el diálogo constructivo con el usuario y la posibilidad del pago en línea y otras facilidades de acceso a la información. Aprovechar la capacidad informativa de las páginas electrónicas como medios de culturización en la legalidad. Trabajar en la homologación de criterios concertados para la aplicación, creación y modificación de la reglamentación municipal, con base en normas claras y su permanente actualización tecnológica. Con lo anterior se puede comprender porqué el tema de las publicaciones oficiales de las disposiciones municipales es uno de los aspectos más importantes en el contexto actual de consolidación democrática, tanto por ser la expresión del orden 8

9 jurídico municipal como la manifestación del dinamismo económico, político, social y cultural de este ámbito de gobierno. Por esta razón es indispensable que los municipios mantengan su esfuerzo para revisar, actualizar y dar a conocer su reglamentación, con mayor alcance al de los mecanismos de transparencia, al formar parte de una política pública diseñada específicamente para difundir el orden jurídico como requisito para arraigar la cultura de la legalidad de la vida municipal. De igual manera, el gobierno federal trabaja con los municipios del país para ese objetivo, y aporta materiales de difusión, además de la compilación jurídica nacional, que proporcionan a las autoridades municipales la información jurídica aplicable en los distintos ámbitos de competencia de este orden de gobierno, tales como Bases y lineamientos internacionales para el desarrollo municipal sostenible Seguridad pública y procuración de justicia en los ámbitos federal, local y municipal Compilación de Derecho Municipal Mexicano, en dos ediciones Programas y reglas de operación federales para los Municipios, en dos ediciones Además de compilaciones sobre agricultura, ambiente, bienestar social, bienes públicos, comunicaciones, cultura, educación, información pública, obra y servicios públicos, salud, trabajo, turismo, etc., temas relevantes para los municipios, tanto por tratarse de competencias concurrente como por poner a su disposición, con un espíritu comparativo y de mejora, la normatividad federal, local y de otros municipios del país. Este año se publicará el libro Lineamientos para la redacción de texto normativos municipales, con la colaboración de los gobiernos municipales de Hermosillo, Mérida, Naucalpan de Juárez, Oaxaca de Juárez, Puebla de Zaragoza y Tecate. Derivado de una iniciativa de las autoridades municipales se elaboró este año el disco Compilación jurídica del Municipio de Salamanca, Guanajuato, material presentado en la ciudad de Salamanca el pasado 8 de octubre en una acto de auténtico federalismo, colaboración intergubernamental y compromiso con la legalidad, la transparencia y la responsabilidad, al ponerse a disposición del público la reglamentación y normatividad vigente que regula la actividad municipal, y aquella estatal aplicable en general a los municipios de la entidad, tanto en edición física como en la página electrónica ya mencionada. Agradecemos por ello al entonces presidente municipal, Jorge Ignacio Luna Becerra y a los demás miembros del Ayuntamiento y sus comisiones que participaron con entusiasmo y ánimo de servicio en este proyecto. 9

10 Estos son algunos materiales concretados en obra publicada, dirigidos a fomentar y consolidar la legalidad municipal, y el conocimiento de la actividad reglamentaria y normativa que las administraciones municipales desarrollan en su ámbito de competencia, por lo que, junto con la compilación jurídica en línea, representa un esfuerzo sin precedentes del estado mexicano para hacer una realidad la convivencia civilizada, respetuosa, tolerante, justa e incluyente que es objetivo de los mexicanos, sin distinción alguna. Esperamos contar con su interés en los nuevos proyectos que habremos de poner a su consideración. Muchas gracias. 10