UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS SEMINARIO IGUALDAD Y DESARROLLO EN MÉXICO

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1 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS SEMINARIO IGUALDAD Y DESARROLLO EN MÉXICO 28 DE JUNIO DE DRA. VERÓNICA VILLARESPE REYES Buenas tardes. La Hora de la Igualdad, publicación de la CEPAL, antecedente inmediato a este Seminario que hoy nos convoca, es amplia y trata a profundidad problemas torales que aquejan a los países de la región. Paralelo al análisis, aporta soluciones que apuntalan crecer para igualar e igualar para crecer. Permítanme hacer algunas reflexiones sobre las brechas sociales, en particular sobre la pobreza y los programas contemporáneos para enfrentarla, temática fundamental que habrá de atenderse para generar y sostener el crecimiento. Me referiré al caso de México. Las brechas sociales están signadas por la pobreza y la desigualdad. Pero pobreza y desigualdad no son sinónimos: la pobreza, dice CEPAL, se ve reforzada por una extrema desigualdad en la distribución del ingreso, baja carga impositiva, pobre capacidad redistributiva de los Estados sociales y mercados laborales muy ineficientes que refuerzan las desigualdades de origen, sean de clase, género, edad o etnia (confróntese p.209). El problema de la pobreza ha estado presente a través de casi cinco siglos, así como la preocupación de cómo aliviarla y de qué

2 2 hacer con los pobres, aunque su concepción y contenido han cambiado en las diferentes etapas históricas. En México, los programas contra la pobreza se inician con el agotamiento del llamado Desarrollo Estabilizador en la década de Nos referimos al Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER, 1973) y a la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR, 1977), dichos programas se orientaron fundamentalmente al sector rural y sus propósitos fueron paliar las desigualdades sociales y detener la explosividad política. Su filosofía era atender las zonas rurales para lograr un desarrollo equilibrado en el binomio campo-ciudad y, particularmente en el caso de Coplamar, se recogía la discusión académico-política sobre la marginalidad, marginales eran aquéllos que habían quedado fuera o al margen del desarrollo. Lo importante es que en ambos programas alcanzar el desarrollo era la meta. A fines de la década de 1980, siguiendo las líneas de organismos internacionales, como el Banco Mundial y la CEPAL, se instrumenta el Programa Nacional de Solidaridad ( ). Programas similares a Solidaridad se establecieron en la mayoría de los países latinoamericanos, por ejemplo en: Argentina, Guatemala, Chile y Colombia. En México, Solidaridad giró en torno al desarrollo regional, ejecutando obras en infraestructura, proyectos productivos y de desarrollo social, pues se presuponía que ello sentaría las bases para que las comunidades accedieran al desarrollo.

3 3 En la década de los noventa, el Banco Mundial da un giro en sus propuestas en la lucha contra la pobreza y se instrumentan los programas llamados Conditional Cash Transfers (CCT), es decir transferencias monetarias condicionadas. Mientras que los detalles del diseño del programa varían (por ejemplo, pueden ser montos de dinero transferidos a los desempleados, conocidos como Cash for Work), todos estos programas transfieren ingresos a los hogares pobres, para que sus hijos vayan a la escuela y visiten regularmente el servicio médico; las transferencias se hacen a las madres de familia, por lo que se dice que son programas maternalistas. Los programas de transferencias monetarias condicionadas entonces persiguen dos objetivos: a) proveer a los hogares pobres un piso mínimo para el consumo y b) promover la acumulación de capital humano para romper el círculo vicioso por el que la pobreza se reproduce generacionalmente, así los montos transferidos se orientan a alimentación, educación y salud. Las propuestas que al respecto hizo la CEPAL en la década de 1990, giraron en torno a la revisión del sistema general de subsidios y de los instrumentos de la política social, con el ulterior propósito de racionalizar el gasto social. De esta forma, los ejes alrededor de los que girarían los programas contra la pobreza serían: focalizar como condición necesaria para racionalizar, evaluar la relación costo-impacto de cada programa, incorporar a diversos actores sociales y priorizar la demanda de servicios para catalizar la relación de la política social del Estado con la sociedad civil. Siguiendo esta línea, en México se instrumenta, en 1997, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa),

4 4 renombrado en 2002 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (de aquí en adelante Progresa-Oportunidades). Al igual que se establecieron en diversos países de América Latina programas similares a Solidaridad, de acuerdo con datos de la CEPAL los programas de transferencias monetarias condicionadas operan en 17 países de la región y alcanzan a más de 22 millones de familias, lo que corresponde a alrededor de 100 millones de personas, es decir el 17% de la población de América Latina y el Caribe (p.195 La hora de la Igualdad). Progresa-Oportunidades utiliza la focalización geográfica, y otorga recursos monetarios a las familias-objetivo y ciertos servicios. Sus objetivos centrales se resumen en: 1) mejorar las condiciones de alimentación, salud y educación, en particular de los niños y de sus madres, que impacten el aprovechamiento escolar y abatan la deserción escolar; 2) apoyar a la economía familiar procurando que el hogar disponga de recursos suficientes para que los hijos completen su educación básica ; 3) hacer corresponsables y partícipes a todos los miembros de la familia en acciones de bienestar social y 4) promover la participación y el respaldo comunitario a las acciones que se emprendan, para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias. Progresa-Oportunidades parte pues de un enfoque integral, en el que a mayor nivel de educación el uso de los servicios de salud mejora, favoreciendo la higiene y la prevención; la salud infantil y juvenil incide en un mayor y mejor rendimiento escolar; y un mejor estado nutricional coadyuva a desarrollar las capacidades de las personas, suponiendo que como la pobreza se

5 5 hereda, se rompe así el círculo vicioso de la pobreza, pasando entonces a círculos virtuosos, en los que la pobreza ya no se reproducirá generacionalmente. Tanto Solidaridad como Progresa-Oportunidades no pueden ser evaluados con relación a su incidencia en la pobreza como un todo, sino únicamente con relación a sí mismos, es decir al aumento o disminución de su cobertura, de sus obras o bien de su poblaciónobjetivo. Esto que parece menor, resulta de la mayor importancia sobre todo en el caso de Progresa-Oportunidades que tiene como referencia una línea de pobreza establecida en términos monetarios y que además la superación de la pobreza se considera a partir de la estratificación de esta situación en tres tipos: pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio. Por ejemplo, en 2008 el costo mensual de la canasta alimentaria básica fue aproximadamente de pesos, las personas que tenían ingresos menores a esa cantidad se encontraban en pobreza alimentaria. El salario mínimo general promedio fue de 1,525 pesos mensuales. Relacionando estas dos cantidades, una persona que recibía un salario mínimo podía comprar una canasta alimentaria y poco menos de un tercio de otra, pero no tendría con qué cubrir sus demás necesidades: educación, salud, vestido, transporte. Es por ello que consideramos que las transferencias de ingreso que se otorgan a las madres de familia se aplican para comprar alimentos, con lo que la inversión en capital humano queda sólo en alimentarse para sobrevivir, por tanto el trocamiento del círculo vicioso en virtuoso, rompiendo la reproducción intergeneracional de la pobreza es muy dudoso.

6 6 Por su parte, la educación entendida como una mayor escolaridad que posibilite la adquisición de destrezas y habilidades, se considera un puntal estratégico. Aunque son evidentes los beneficios sociales de una población mejor preparada la educación por sí misma no es suficiente para que los individuos superen las condiciones de pobreza en que viven, pues si el mercado no es capaz de absorber esa población el individuo, aunque educado, seguiría en estado de pobreza pues no tendría ingresos para traspasar esa condición. En otras palabras, se es pobre por falta de educación y se tiene poca educación por el hecho de ser pobre. No basta con educar a las personas para superar la pobreza si no se garantiza un entorno macroeconómico favorable, específicamente en términos de empleo. Recordemos que el crecimiento del empleo informal casi se duplicó con relación al formal, entonces tampoco es suficiente otorgar becas para cursar la educación básica y garantizar con ello la obtención de un empleo. Otro aspecto toral en los mencionados programas es el cuidado de la salud. Consideramos que no basta inducir a las personas pobres a que tengan mayores cuidados médicos, ni condicionarlas a que asistan a las clínicas de salud para atender prácticas preventivas. Desde luego que esto es importante, pero si en las localidades que habitan y en sus propios hogares no existen condiciones mínimas de higiene ni los servicios correspondientes como agua potable y drenaje-, el mantener la salud resulta casi imposible. Lo mismo sucede con el aspecto de la alimentación: no basta con dar sobres de nutrientes a los bebés, si a medida que crecen sus familias no tienen los ingresos suficientes ni la información necesaria para su nutrición adecuada.

7 7 En una óptica meramente subjetiva e individualista, en los considerandos de Progresa-Oportunidades se afirma que la superación de los factores que dan lugar y perpetúan la condición de pobreza depende fundamentalmente de la activa corresponsabilidad de las familias beneficiarias y sus comunidades. Además se argumenta que el Programa no desalienta la autoayuda, y en ese sentido se establecen los montos de las transferencias mensuales. Aquí encontramos en el fondo la vieja discusión que se dio en Inglaterra, en los siglos XVII y XVIII, acerca de si la ayuda a los pobres desalentaba su interés por trabajar, como si el tener un puesto de trabajo, dependiera de ellos y no de condiciones externas y ajenas a su voluntad; en este sentido, el debate se centraba en los pobres meritorios de la ayuda y en los que no la merecían. Sobre la inversión en capital humano apuntaremos que definir las destrezas y/o la adquisición de ellas como capital no es relativamente importante; la distinción entre destrezas y las personas sí es lo importante. En consecuencia consideramos que definir a un ser humano como capital por las inversiones que en él se hacen y por los rendimientos que se esperan, es verlo solamente como un factor más de la producción, omitiendo el entorno y las condiciones reales en las que vive. La primera esfera corresponde al ámbito individual, la segunda al ámbito social. La teoría del capital humano se inserta dentro del modelo neoliberal que privilegia el valor económico del individuo en el mercado y su libre elección de participar en las leyes del mercado. Por el contrario, concebir al ser humano como un ser social involucra privilegiar el entorno social en el que vive y se desarrolla y que impacta, necesariamente su futuro; además, implica la responsabilidad del

8 8 Estado, como cohesionador de la sociedad y como planeador de la política económica, para conducir a la sociedad por caminos incluyentes, acotando la dominación del mercado. En la concepción dominante contemporánea de la pobreza, ser pobre es carecer de los recursos y servicios para satisfacer las necesidades básicas y participar de lleno en la sociedad. Como lo ha expresado Oscar Altimir, la pobreza es frecuentemente definida con normas que cubren solamente situaciones de privación crítica o bien a un determinado porcentaje de la población en la base de la pirámide del ingreso. En consecuencia con esta concepción, los programas de transferencias monetarias adquieren un corte asistencialista ya que involucran acciones orientadas a aumentar los ingresos de los pobres y al acceso de servicios clave, pero no implican una reorientación del estilo de desarrollo. Por todo lo anterior, discrepo de las bondades que se les atribuye a estos programas. Me preocupa que en La Hora de la Igualdad se traten más bien por el impacto en la desigualdad y no en la pobreza. Así por ejemplo, uno de los elementos para examinar las brechas sociales es la reproducción intergeneracional de la desigualdad. Acabar con la desigualdad pasa por erradicar la pobreza, y la pobreza no será erradicada con programas como los de transferencias monetarias que no inciden en la transformación de las estructuras que originan la propia pobreza. Con todas las transferencias de ingreso por Progresa-Oportunidades, el año pasado en México, el 10 por ciento de la población recibió aproximadamente el 40 por ciento del ingreso nacional, en tanto

9 9 que el 20 por ciento del sector más pobre recibió un cuatro por ciento. Ello muestra concentración de recursos, desigualdad y reproducción de la precariedad. Crecer para igualar, igualar para crecer, involucra necesariamente una reorientación del modelo de desarrollo, mejor dicho un nuevo modelo de desarrollo, cuyos elementos se encuentran presentes a lo largo del texto La Hora de la Igualdad. Los invito a leer el libro. Gracias por su atención.