GUÍAS Y TÉRMINOS AUDITORÍAS DE PROYECTOS DE REFERENCIA PARA CON FINANCIAMIENTO DEL EN LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE

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1 GUÍAS Y TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA AUDITORÍAS DE PROYECTOS CON FINANCIAMIENTO DEL BANCO MUNDIAL EN LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE Equipo de Administración Financiera/Respondabilidad Unidad de Apoyo a las Operaciones BANCO MUNDIAL Mayo 1999

2 SIGLAS Y ABREVIATURAS ÚTILES AIF (IDA) - Asociación Internacional de Fomento BIRF (IBRD) - Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (FARAH) - Manual de Contabilidad, Informes Financieros y Auditoría (IASC) - Comité Internacional de Normas de Contabilidad (IFAC) - Federación Internacional de Contadores (INTOSAI) - Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores ISA - Institución Superior de Auditoría (LACI) - Iniciativa para la Reforma de la Administración de los Préstamos (LCR) - Región de Latinoamérica y el Caribe NAGAs - Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas NIAs - Normas Internacionales de Auditoría NICs - Normas Internacionales de Contabilidad (OSU) - Unidad de Apoyo a las Operaciones (PAD) - Documento de Evaluación del Proyecto PCGA - Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados (SA) - Cuenta Especial (SAL) - Préstamo de Ajuste Estructural (SAR) - Informe de Evaluación del Proyecto (SECAL) - Préstamo de Ajuste Sectorial (SOE) - Estado de Gastos TdeR (TOR) - Términos de Referencia (TM) - Gerente de Proyecto (Task Manager) (TTL) - Líder de Equipo (lo mismo que Gerente de Proyecto) Nota: las siglas entre paréntesis son las correspondientes en inglés. En algunos casos, como para el manual FARAH, los SOEs y el SAR, se acostumbra únicamente utilizar las siglas en inglés, las cuales son las proporcionadas aquí.

3 PREFACIO Este documento proporciona guía a los prestatarios, a las entidades ejecutoras y a los auditores, tanto gubernamentales como privados, involucrados en la implementación y la auditoría de proyectos financiados por el Banco Mundial en la Región de Latinoamérica y el Caribe. En general, las entidades ejecutoras tienen la responsabilidad de contabilizar adecuadamente y de informar sobre los recursos del proyecto. Los auditores son responsables de proporcionar opiniones profesionales sobre los estados financieros preparados por las entidades, así como de informar sobre lo adecuado de los controles internos y el cumplimiento de la entidad con los términos del convenio de préstamo. Uno de los propósitos de las Guías es establecer criterios uniformes para la contabilidad, los informes financieros y la auditoría de los proyectos. Las entidades ejecutoras y sus auditores deben seguir estas Guías en la preparación de estados financieros de proyectos, términos de referencia para auditorías, e informes de auditoría. Los modelos de estados financieros de proyectos y los términos de referencia modelo proporcionados aquí deben ser usados como la base principal para preparar los documentos aplicables. El Especialista en Administración Financiera asignado por el Banco para trabajar con el proyecto proporcionará la ayuda necesaria para asegurar el cumplimiento con los requisitos. Los auditores deberían leer detenidamente las Partes IV y V para alcanzar una buena comprensión de los requisitos de auditoría para proyectos con financiamiento del Banco Mundial. Los auditores con experiencia en proyectos financiados por organismos internacionales encontrarán que la mayoría de la información les es familiar. Otros auditores pueden encontrar la información nueva y valiosa para planear y ejecutar la auditoría e informar los resultados de su trabajo. En cualquier caso, las guías para la preparación de informes de auditoría ayudarán al auditor a preparar informes en el formato requerido por el Banco. Zafer Ecevit Director Unidad de Apoyo a las Operaciones Región de Latinoamérica y el Caribe Mayo 1999

4 GUÍAS Y TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA AUDITORÍAS DE PROYECTOS CON FINANCIAMIENTO DEL BANCO MUNDIAL 1 EN LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE I: INTRODUCCIÓN 1.1. De acuerdo con sus convenios con el Banco Mundial (el Banco), el prestatario y la entidades que implementan proyectos con financiamiento del Banco deben asegurar que los fondos prestados o donados por el Banco son usados con la debida atención a los factores de economía, efectividad y eficiencia, y solamente para los propósitos para los cuales el financiamiento fue proporcionado. Similarmente, es de gran importancia tener transparencia en el uso y contabilidad de los fondos administrados por cada entidad ejecutora, no solamente para los fondos obtenidos de fuentes externas sino también para aquellos de fuentes internas, tales como la Tesorería Nacional o los ingresos por servicios proporcionados por la entidad. La transparencia en el manejo de los fondos y bienes confiados a la administración de las entidades públicas le permite a los servidores públicos cumplir con su obligación de respondabilidad 2 : rendir cuentas sobre el uso de los recursos y los resultados de su administración Por consiguiente, las instituciones que manejan proyectos financiados con recursos de financiamiento externo, así como fondos del prestatario, deberían implementar sistemas de control interno y de información financiera que les permitan preparar informes periódicos que muestren la situación financiera y la administración general de los proyectos, de los fondos administrados, y de la institución como un todo Todos los estados financieros, la estructura de control interno y los sistemas establecidos para generar la información financiera de la entidad ejecutora, así como el cumplimiento de la entidad con las leyes, regulaciones y términos del convenio de préstamo 3 con el Banco, deben ser periódicamente evaluados a través de auditorías efectuadas por auditores independientes aceptables al Banco. Tales auditorías deben ser realizadas de acuerdo con las Normas Internacionales de Auditoría (ISAs) emitidas por la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Sin embargo, en situaciones especiales el Banco también acepta el uso de normas compatibles con las de IFAC o de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) si la auditoría es ejecutada por un organismo gubernamental El propósito de estas Guías es ayudar a: (i) el prestatario y sus entidades a satisfacer su responsabilidad por preparar los estados financieros requeridos por el Banco, y contratar auditores aceptables al Banco; y (ii) los auditores a familiarizarse con los requisitos para la ejecución de la auditoría y la preparación de informes de auditoría satisfactorios al Banco Estas Guías reemplazan lineamientos anteriores del Banco identificados como FMs (FM-100, 200, 300 y 600). También complementan y clarifican la información proporcionada por el Banco en el Manual de Contabilidad, Informes Financieros y Auditoría (FARAH, por sus siglas en inglés), pero no 1 El término "Banco Mundial," como se usa en este documento, también incluye la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y cualquier otra entidad afiliada al Grupo del Banco Mundial que proporcione financiamiento. 2 N.T. El término en inglés "accountability" se traduce "respondabilidad", el deber de responder ante una autoridad superior. 3 "Préstamo" es usado en forma genérica, e incluye préstamos del Banco, créditos de la AIF, y donaciones de los Fondos en Fideicomiso. 77

5 intentan reemplazarlo. Sin embargo, en caso de inconsistencia entre ambas fuentes, las Guías deben ser seguidas. Se anima al personal del Prestatario y a los auditores a leer los capítulos IV y V así como los Anexos XIII, XIV, XXI y XXII del FARAH. Los auditores deberían también familiarizarse con los Anexos XV y XVI de dicho manual El resto del cuerpo de este documento está dividido en cuatro partes principales. Las dos primeras están dirigidas al prestatario y a las entidades ejecutoras 4 --pero son también útiles a los auditores-- y discuten los requisitos para la contabilidad y la preparación de los estados financieros, y para la selección y contratación de los auditores. Las otras están dirigidas a los auditores, y discuten los requisitos para la ejecución de la auditoría y la preparación de los informes correspondientes. Las Guías incluyen también tres anexos que proporcionan información sobre los modelos de estados financieros de proyecto, los términos de referencia modelo para auditoría, y el formato para los distintos tipos de opiniones siguiendo las normas internacionales de auditoría. Estos modelos deben ser usados por la entidad ejecutora como base para preparar los estados financieros y los términos de referencia para la contratación de los auditores, y por los auditores para preparar sus dictámenes de auditoría. 4 También identificadas a veces por el Banco como "entidades implementadoras." 78

6 II: Guía a LAS Entidades ejecutoras: financieros Contabilidad e informes A. Contabilidad 2.1. De acuerdo con los términos del convenio de préstamo o crédito con el Banco, el prestatario y las entidades ejecutoras de proyectos deben mantener sistemas de administración financiera --incluyendo contabilidad, informes financieros, y auditoría-- adecuados para asegurar que se proporcione al Banco información exacta y oportuna concerniente a los recursos y gastos del proyecto Las transacciones del proyecto deben ser contabilizadas usando normas de contabilidad aceptables al Banco. Todas las entidades comerciales, industriales y de servicios, ya sea en el sector público o en el privado, deben utilizar las Normas Internacionales de Contabilidad emitidas por el Comité de Normas Internacionales de Contabilidad (IASC, por sus siglas en inglés) u otras normas de contabilidad compatibles con las de IASC. Otras entidades, tales como ministerios y entidades no generadoras de ingresos, pueden adherirse a otras normas de contabilidad aceptables al Banco, las cuales deben ser convenidas antes del inicio del proyecto. Al comenzar la implementación del proyecto, el prestatario y las entidades ejecutoras deben tener instalados sistemas de contabilidad y control interno que cumplan con tales normas de contabilidad y que: (a) registren e informen fehacientemente todos los activos, pasivos y transacciones financieras del proyecto y, cuando sea apropiado, de la entidad, incluyendo aquellas transacciones que involucren el uso de fondos del Banco; y (b) proporcionen suficiente información financiera para administrar y monitorear las actividades del proyecto Los intereses y comisiones sobre el préstamo no deben ser incluidos en la contabilidad del proyecto ya que no son gastos elegibles para financiamiento con fondos del mismo. Si la entidad ejecutora es también la prestataria, estos costos deberían ser contabilizados en los registros propios de la entidad. Si el préstamo es al gobierno, la entidad a cargo de contabilizar la deuda externa debe también contabilizar tales gastos El equipo y otros activos fijos adquiridos con fondos del proyecto son contabilizados como gasto cuando se compran; por tanto, no se puede cargar gastos de depreciación al proyecto. Los montos transferidos a otras entidades ejecutoras o anticipados a contratistas no pueden contabilizarse como gasto, ni pueden ser incluidos como parte de los montos reportados en los SOEs para reembolso del Banco El prestatario y/o la entidad ejecutora deben convenir con el Banco con respecto a la tasa de cambio a usar para convertir divisas extranjeras a moneda local y viceversa, o para contabilizar los gastos financiados con fondos del préstamo (v.g. la tasa de cambio vigente a la fecha en que los fondos son desembolsados de la Cuenta Especial). Las ganancias o pérdidas debido a fluctuaciones en las tasas de cambio no deberían ser cargadas al proyecto, especialmente si tales pérdidas se deben al envío tardío al Banco de las solicitudes de reembolso de gastos. B. Informes financieros 79

7 2.6. Los convenios de Préstamo y de Proyecto normalmente requieren que el prestatario y las entidades ejecutoras de proyectos periódicamente preparen estados financieros del proyecto. El Banco también requiere estados financieros auditados de los prestatarios o entidades ejecutoras que son generadores de ingresos, especialmente si: (a) su viabilidad financiera es vital para el éxito del proyecto, o (b) uno de los objetivos del proyecto es mejorar la capacidad de la entidad. Además, el Banco puede requerir el envío de estados financieros interinos no auditados, usados para propósitos de administración y monitoreo del proyecto En términos generales, la entidad ejecutora de proyectos es responsable por el envío periódico y la auditoría oportuna de los estados financieros listados abajo. Estos estados financieros anuales deben incluir todos los fondos administrados por la institución sin importar sus fuentes, incluyendo fondos proporcionados por el Banco, otras organizaciones internacionales, la Tesorería Nacional, o los ingresos propios de la entidad: Cuando sea requerido, según se indica en el párrafo 2.6, los estados financieros de la entidad ejecutora (los cuales deben incluir las correspondientes notas a los estados financieros y la información financiera suplementaria): Balance General, Estado de Resultados, y Estado de Flujos de Efectivo. Estados financieros de proyecto (que también deben incluir las correspondientes notas e información financiera suplementaria): Estado de Fuentes y Usos de Fondos, Estado de Inversiones Acumuladas, Estado de Solicitudes de Reembolso (Estado de SOEs), y Estado de la Cuenta Especial Los estados financieros de la entidad deberían proporcionar cifras para el año vigente así como para el año o período anterior cuando sea aplicable. También, dichos estados pueden ser preparados en moneda local y de acuerdo con los principios de contabilidad usados en el país, los cuales deberían ser compatibles con las normas de contabilidad de IASC; 5 y deberían mostrar claramente (con información adicional expresada en dólares de los Estados Unidos --dólares--) el saldo para las cuentas relacionadas con las transacciones con el Banco (por ejemplo, el pasivo creado por el préstamo). Los fondos mostrados en los estados financieros de la entidad como proporcionados por el Banco deberían ser conciliados con los fondos el Banco incluidos en los estados financieros de proyecto, a través de notas a los estados financieros de la entidad La entidad ejecutora debe preparar los estados financieros del proyecto en dólares o en moneda local junto con cédulas mostrando los saldos en dólares. Las notas a los estados financieros deben indicar la tasa de cambio usada para convertir las transacciones en moneda local u otras monedas a dólares, así como las normas de contabilidad seguidas para registrar las transacciones y preparar los estados financieros. Si el proyecto o alguno de sus componentes tiene ingresos operativos y gastos propios, se debe preparar un Estado de Resultados (además del Estado de Activos y Pasivos y las 5 Si no lo son, las diferencias principales entre ellas deben ser reveladas en las notas a los estados financieros. 80

8 correspondientes Notas a los estados financieros). Los estados de SOEs y de la Cuenta Especial deben ser expresados en dólares solamente Los montos en los estados financieros deben ser adecuadamente cruzados con las notas, cédulas de respaldo o información financiera suplementaria; y la información en los estados financieros debe ser suficiente para mostrar el flujo de fondos del Banco al proyecto. Además, se deben preparar cédulas conciliatorias adecuadas para aquellos casos en los cuales algunos rubros que normalmente son iguales no concilian debido a una razón válida (por ejemplo, diferencias en la tasa de cambio). El Anexo I a estas Guías y el Anexo XIII al Manual FARAH proporcionan ejemplos de un juego de estados financieros de proyecto La mayoría de los proyectos son ejecutados por entidades gubernamentales y son financiados a través del proceso presupuestario; por tanto, las cuentas del proyecto son mantenidas bajo el método contable de efectivo. Tales entidades necesitan solamente preparar los estados financieros discutidos en estas Guías. Sin embargo, cuando se utilice el principio contable de lo devengado (o causación), se requiere también un balance general (el cual, además de los activos y pasivos del proyecto, debe mostrar el fondo neto creado por el mismo). Cualquiera que sea el método de contabilidad utilizado, las entidades ejecutoras deben mantener registros de todos los activos fijos (v.g., vehículos y equipos) comprados con recursos del proyecto, y preparar una lista que, cuando sea práctico, debería ser incluida en el juego de estados financieros Es importante resaltar que el requisito para la preparación de estados financieros de proyecto no varía ya sea que el proyecto esté siendo financiado bajo el método tradicional de desembolsos o bajo el método de la Iniciativa para la Reforma de la Administración de los Préstamos (LACI, por sus siglas en inglés). Tampoco hay cambio alguno en la información financiera básica requerida. Bajo el método LACI, sin embargo, no hay Estado de SOEs ya que tal mecanismo no es usado 6, y el formato de los informes convenidos entre el Banco y la entidad ejecutora puede ser diferente de los ejemplos proporcionados en el Anexo I a estas Guías. Estado de Fuentes y Usos de Fondos y Estado de Inversiones Acumuladas Estos dos estados constituyen los estados financieros básicos del proyecto porque muestran los fondos recibidos y los desembolsos realizados durante el período auditado, así como las inversiones acumuladas desde el inicio del proyecto hasta el final del período auditado. Dichos estados deben proporcionar información acerca de las actividades financieras de todo el proyecto, y como tal deben mostrar los fondos recibidos de todas las fuentes de recursos, no solamente el préstamo del Banco (si durante un año en particular no se recibieron fondos de una de las fuentes participantes, el monto debería ser mostrado como cero en vez de ser omitido del estado financiero). Los fondos recibidos del Banco deben ser revelados de acuerdo con el mecanismo de desembolso utilizado (pagos directos, procedimiento SOE, anticipo a la Cuenta Especial, etc.) Los estados financieros deben incluir toda la información relevante concerniente a las fuentes y usos de fondos. Por ejemplo, si el gobierno prefinancia los gastos y después solicita al Banco el reembolso de los montos aplicables al préstamo, las fuentes de fondos deberían incluir un rubro titulado "Gastos Correspondientes al Banco Mundial Prefinanciados por el Prestatario" (o similar) mostrando los montos gastados y todavía pendientes de reembolso por parte del Banco. También, las contribuciones en especie (tales como mano de obra contribuida por las comunidades) deberían ser 6 El desembolso de fondos es basado en informes de la gestión del proyecto (Project Management Reports --PMRs). 81

9 contabilizadas tanto como fuente como uso de fondos, utilizando una base de costos razonable. En todo caso, suficiente información adicional debe ser revelada en las notas a los estados financieros El Banco requiere que los estados financieros básicos informen sobre los gastos del proyecto utilizando las principales categorías de desembolso, como se muestra en los ejemplos proporcionados. Tales categorías son identificadas en el documento preparado para definir el proyecto (Informe de Evaluación Inicial --SAR-- o Documento de Evaluación del Proyecto --PAD) y el convenio de préstamo. Este agrupamiento permite verificar las cifras reportadas con la información existente en los registros del Banco. Las entidades ejecutoras, si así lo desean, pueden reportar los gastos agrupándolos por componente del proyecto; pero tal información no debe ser proporcionada en lugar de la información requerida Una característica clave de estos estados es que deben proporcionar: (i) una comparación entre los gastos reales (inversiones) y las proyecciones originales del informe de evaluación inicial del proyecto o sus enmiendas; y (ii) explicaciones para las variaciones importantes. Esta información ayuda a evaluar la ejecución financiera del proyecto, y debe ser proporcionada tanto para el período auditado como para el período acumulado desde el inicio del proyecto hasta la fecha de los estados financieros Si la comparación no puede ser hecha porque el informe de evaluación del proyecto no contiene montos proyectados por año, tal situación debe ser claramente indicada en los estados financieros. Además, la entidad --a través del Gerente de Proyecto-- debe solicitar al Especialista en Administración Financiera asignado al proyecto por el Banco, que le ayude a preparar tales proyecciones tan pronto como sea posible El Anexo I a estas Guías y el Anexo XIII al Manual FARAH proporcionan ejemplos de estados financieros aceptables al Banco, aunque diferentes. Los del Anexo I muestran estados preparados desde un punto de vista de flujo de efectivo: informan sobre los fondos recibidos y los fondos gastados, y proporcionan los saldos de efectivo inicial y final. Los del Manual FARAH básicamente asignan los gastos a las diferentes fuentes de financiamiento, pero no informan sobre el flujo de fondos al proyecto. En tal caso, los estados financieros deberían contener una cédula adicional que informe sobre el flujo de fondos, así como sobre los saldos iniciales y finales. Estado de Solicitudes de Reembolso (Estado de SOEs) El Estado de SOEs lista los Estados de Gastos (SOEs) enviados al Banco durante el período cubierto por el informe. Los SOEs deben ser agrupados en dos clases: "Reembolsados" y "Pendientes de Reembolso" dependiendo de su situación al final del período reportado. La línea para cada SOE debería mostrar los montos solicitados por categoría de desembolso. Si los montos solicitados difieren de las sumas reembolsadas por el Banco, ambos montos deben ser incluidos y claramente identificados. El Anexo I a estas Guías proporciona un ejemplo de este estado, el cual no es preparado bajo el método de desembolsos LACI. 82

10 Estado de la Cuenta Especial El propósito del Estado de la Cuenta Especial es proporcionar un resumen de la actividad de la Cuenta Especial durante el período del informe, no acumuladamente. Como tal, debería ser preparado con base en los estados de cuenta periódicos preparados por el banco depositario (o de sus registros), en vez de utilizar los registros de contabilidad de la entidad ejecutora. Como se muestra en el Anexo I, este estado debe proporcionar suficiente detalle para ayudar al lector a verificar la información con otros estados (por ejemplo, los depósitos correspondientes al reembolso de SOEs deberían cuadrar con lo reportado en el Estado de SOEs como reembolsado). Notas e Información Financiera Suplementaria Para cumplir con las Normas Internacionales de Contabilidad 1 y 5, todas las políticas contables importantes seguidas en la preparación y presentación de los estados financieros de proyectos necesitan ser reveladas como parte integral de tales estados financieros. Es más, los estados financieros deben incluir toda la información material necesaria para hacerlos claros y comprensibles La información financiera suplementaria debería enfocarse en la ejecución físico-financiera y los resultados, incluyendo información financiera y estadística adicional. Tal información dependerá de la naturaleza de la operación financiada por el Banco: proyecto de inversión, proyecto de financiamiento (por ejemplo, subpréstamos a los beneficiarios deseados), asistencia técnica, financiamiento de importaciones, etc. A continuación se proporcionan ejemplos de la información a ser preparada y presentada para la revisión de los auditores externos: Un resumen de las principales licitaciones procesadas y otorgadas durante el período auditado (incluyendo nombre de los proveedores, descripción general, monto pagado por cada parte financiadora, y fecha de la no-objeción del Banco cuando sea requerido). Una lista de los principales contratos y contratistas nacionales o extranjeros --excluyendo consultores-- concedidos durante el período del informe (costo original y ajustado, fecha de aprobación del Banco cuando sea requerido, monto pagado por cada parte financiadora, anticipos, retenciones, monto pagadero al final del año fiscal, etc.). Un estado de la ejecución financiera de la asistencia técnica: reconciliación de los fondos de asistencia técnica disponibles al inicio y al final del período del informe, con base en la asistencia técnica utilizada o cancelada para cada uno de los estudios o componentes contemplados en el convenio de préstamo o crédito. Una lista de los principales consultores nacionales o extranjeros participantes en la asistencia técnica proporcionada (incluyendo monto y fecha de los contratos y su objeto, pagos efectuados por cada parte financiadora, fecha del último informe de progreso presentado por el consultor, fecha de la no-objeción del Banco cuando se requiera, etc.). Un estado de los sub-préstamos aprobados durante el período del informe, por cada banco ejecutor o intermediario financiero participante. Pueden requerirse anexos adicionales concernientes al análisis y composición del respectivo portafolio, tales como: porción vigente y vencida, análisis por tipo de garantía, sub-préstamos por sectores o sub-sectores de la economía, financiamiento para nuevas industrias o para aquellas ya establecidas, distribución geográfica de la cartera, etc. 83

11 Periodicidad de los Estados Financieros A pesar de que el Banco típicamente requiere estados financieros anuales auditados, esto no significa que no se puedan preparar estados financieros más frecuentes. Es más, una buena administración financiera recomienda que los estados financieros del proyecto sean preparados por lo menos trimestralmente o, de ser posible, mensualmente. Tal práctica promueve la buena administración del proyecto y facilita la toma de decisiones ya que se dispondría de información oportuna. Además, ayudaría a los auditores a realizar trabajo de auditoría interino y, por consiguiente, a preparar su informe anual antes de la fecha límite establecida en el convenio de préstamo. Responsabilidad por la Preparación de los Estados Financieros Los estados financieros y la información financiera suplementaria deben ser preparados por la entidad ejecutora con datos obtenidos del sistema de contabilidad del proyecto. Dichos estados no deben ser preparados por los auditores porque esto puede ser percibido como un conflicto de interés o como una limitación a su independencia. Estados Financieros Consolidados El Banco normalmente requiere estados financieros del proyecto de parte de todas las entidades que están implementando el mismo, así como estados financieros para el proyecto como un todo. Consecuentemente, cuando un proyecto es ejecutado por más de una entidad, cada una debe preparar todos los estados financieros correspondientes a las partes o componentes por los cuales es responsable (si la entidad no es responsable de administrar la Cuenta Especial o preparar SOEs, solamente necesita indicarlo así en los estados financieros básicos). Una entidad, preferiblemente la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) o equivalente, debería estar a cargo de preparar estados financieros consolidados o combinados para el proyecto completo. Es preferible que tales estados sean auditados, pero no lo necesitan si han sido preparados con base en estados financieros individuales para cada parte o componente del proyecto que han sido auditados. La mayoría de las veces, sin embargo, los estados financieros consolidados pueden requerir de auditoría, y los auditores principales podrían tener que usar el trabajo de los otros auditores Cuando se requieran estados financieros consolidados, la UCP debería establecer procedimientos para asegurar que las entidades ejecutoras del proyecto periódicamente (preferiblemente mensualmente) informen sobre el estado de los recursos proporcionados, y que tanto la UCP como cada entidad ejecutora concilien su información con la preparada por la otra. 84

12 III. Guía a las Entidades ejecutoras: Contratación de los Auditores Selección y Visión Global del Proceso 3.1. Todos los estados financieros, la estructura de control interno y los sistemas para generar la información financiera de la entidad ejecutora, así como el cumplimiento de la entidad con las leyes, regulaciones y términos del convenio de préstamos con el Banco, deben ser periódicamente auditados por auditores independientes aceptables al Banco. El auditor es seleccionado por el prestatario o la entidad ejecutora de entre aquellos satisfactorios al Banco Mundial. Los criterios para la aceptabilidad y selección del auditor incluyen su reputación e independencia, su experiencia en la auditoría de entidades y proyectos similares, el número de empleados calificados que puede utilizar para hacer la auditoría, y la familiaridad del personal de auditoría con las normas internacionales de contabilidad y de auditoría. Generalmente, pero no siempre, las firmas auditoras locales afiliadas con firmas internacionales tienden a reunir los requisitos Para que una agencia auditora gubernamental sea aceptable al Banco, primero debe ser evaluada administrativa y técnicamente por el Banco, incluyendo una evaluación de su "filosofía de control," un aspecto de primordial importancia. La práctica de "control previo" y la aprobación de licitaciones, contratos y otro tipo de transacciones que deberían ser decididas por los administradores del prestatario o de la entidad ejecutora generalmente no es considerada compatible con la función moderna de la auditoría gubernamental, y una agencia que ejecuta tales actividades no es considerada apropiada para la auditoría de operaciones financiadas por el Banco. La evaluación de la agencia auditora también incluye sus programas de trabajo; su mezcla profesional; la proporción entre el número de entidades sujetas a su jurisdicción y la disponibilidad de auditores calificados; la forma y contenido de sus informes de auditoría; el conocimiento y aplicación de las normas internacionales de auditoría o las de INTOSAI; su estructura presupuestaria y administrativa, y su autonomía financiera dentro de la jerarquía gubernamental y con respecto a la entidad a ser auditada. Los auditores gubernamentales deberían ser propuestos para la auditoría de operaciones financiadas por el Banco solamente cuando su independencia y capacidad han sido verificadas por el mismo Es importante resaltar que aún cuando las leyes locales le asignen al auditor gubernamental la responsabilidad por auditar las actividades ejecutadas por instituciones gubernamentales, tal asignación no hace que el auditor sea aceptable para auditar proyectos financiados por el Banco. A pesar de que al Banco le gustaría evitar la duplicación de esfuerzos, en aquellos casos en que el auditor gubernamental no es considerado aceptable, la auditoría debe ser ejecutada por una firma auditora aceptable Antes de seleccionar el auditor, la entidad ejecutora debe preparar los correspondientes términos de referencia para la auditoría (TdeR) --los cuales deben estar de acuerdo con los TdeR Modelo para la Región LCR (Anexo II)-- y una lista corta de tres a seis firmas de auditoría aceptables al Banco. La lista corta y los TdeR de auditoría son enviados al Banco para su no-objeción (los documentos relacionados con adquisiciones, tales como la solicitud de propuestas o carta de invitación y el borrador 85

13 del contrato, también deberían ser enviados al Banco al mismo tiempo). El Banco puede proporcionar su no-objeción a todas o solamente algunas de la firmas; si no acepta una o más firmas, le puede solicitar a la entidad ejecutora que obtenga información adicional sobre dicha firma en particular, o puede solicitar que la firma sea excluida del proceso vigente Una vez que el Banco ha evaluado la aceptabilidad del auditor y lo adecuado de los TdeR, y ha proporcionado su no-objeción, la entidad ejecutora solicita propuestas de las firmas aceptables. La entidad ejecutora evalúa las propuestas técnicas y financieras recibidas --y selecciona y contrata al auditor-- de acuerdo con los procedimientos convenidos con el Banco. Si el Banco financia la auditoría, la entidad ejecutora debe consultar los lineamientos para Selección y Empleo de Consultores por Prestatarios del Banco Mundial y otros lineamientos aplicables antes de iniciar el proceso La entidad ejecutora debe contratar al auditor usando un contrato aceptable al Banco, y que incorpore explícitamente los TdeR de auditoría y estas Guías. Las Cartas de Compromiso preparadas por el auditor no deben ser usadas en lugar de un contrato ya que solamente reflejan la comprensión del auditor con respecto al alcance del trabajo y otra información que no substituye los requisitos establecidos en el contrato, los TdeR o las Guías. Dichos documentos, de haber alguno, deberían ser usados para asuntos de entendimiento adicional, tal como acceso a los diferentes registros y locales del proyecto y a la documentación y otra información que el auditor pueda solicitar en relación con la auditoría; o al uso de auditores internos o el trabajo de otros auditores externos. Preparación de los TdeR de Auditoría 3.7. Para preparar los TdeR de auditoría, la entidad ejecutora debe utilizar la información y los TdeR Modelo proporcionados en el Anexo II y seguir las instrucciones para ajustar el documento a los requisitos específicos de la entidad. Los TdeR Modelo son adecuados para la mayoría de los proyectos y para entidades generadoras y no generadoras de ingresos (por ejemplo, los entes proveedores de electricidad o de agua y los ministerios gubernamentales, respectivamente). La diferencia es que normalmente se requieren los estados financieros de la entidad para las entidades generadoras de ingresos; por tanto, los párrafos correspondientes a tales requisitos no deberían aparecer en los TdeR para la auditoría de las entidades no generadoras de ingresos Los TdeR deben proporcionar suficiente información para que el auditor comprenda el alcance de la auditoría y pueda preparar su propuesta y, si es aceptado, planear y realizar su trabajo. A este efecto, información sobre los antecedente del proyecto debería ser proporcionada como un adjunto a los TdeR (el Adjunto 1 al Anexo II proporciona un ejemplo de la información que puede ser proporcionada). Oportunidad de los Servicios de Auditoría y Retención de los Auditores 3.9. El auditor debe ser contratado con tiempo suficiente para que pueda planear y ejecutar su trabajo y emitir su informe de manera oportuna y eficiente. Las políticas del Banco requieren que los auditores sean nombrados antes del inicio de cada ejercicio o año fiscal de la entidad ejecutora. Esto permite que el auditor se familiarice con los objetivos de los sistemas y las operaciones de la entidad y del proyecto, y hacer los arreglos necesarios para efectuar trabajo interino y las verificaciones de fin de año. Por ejemplo, la auditoría para las actividades del proyecto durante el año 2000 debería ser contratada antes del final de El Banco recomienda que la entidad ejecutora del proyecto retenga la misma firma de auditoría durante la vida del proyecto, o por un período de no menos de tres años, siempre y cuando 86

14 el trabajo del auditor sea satisfactorio al Banco y no haya dudas con respecto a la continua independencia del auditor. Si hay necesidad de cambiar de auditor, el prestatario o la entidad ejecutora debe solicitar la anuencia del Banco antes de hacer el cambio. El nombramiento y contratación del nuevo auditor, quien debe ser satisfactorio al Banco, debe ser oportuno, tal como se indica en el párrafo anterior. Duración del Requisito de Auditoría El requisito de enviar informes de auditoría del proyecto cesa con la finalización del proyecto. La última auditoría del proyecto es consecuentemente ejecutada para el año fiscal durante el cual se realizó el último desembolso bajo el préstamo o crédito o se utilizaron los últimos fondos de contraparte o de cofinanciamiento. Esto es también aplicable para auditorías de los estados financieros de la entidad ejecutora del proyecto, excepto cuando la entidad es también el prestatario y el convenio de préstamo o crédito dispone otra cosa. En tales casos, se podría requerir auditoría de los estados financieros del prestatario hasta por la vida del préstamo. Financiamiento de la auditoría El prestatario normalmente financia el costo de la auditoría. Sin embargo, en algunos casos el Banco y el prestatario pueden acordar que se utilicen recursos del préstamo para pagar honorarios y costos razonables por la auditoría del proyecto. Cuando el proyecto es financiado por más de un organismo internacional, se espera que los auditores auditen el proyecto como un todo y que el costo de la auditoría sea cubierto con recursos proporcionados por el prestatario y/o por cada uno de los organismos participantes. 87

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16 IV. Guía a los Auditores: Auditoría de Proyectos A. Resumen 4.1. Las auditorías de proyectos financiados por el Banco deben ser ejecutadas de acuerdo con estas Guías y con términos de referencia que hayan recibido la no-objeción del Banco. Además, los auditores deben realizar su trabajo tomando en consideración el Manual de Contabilidad, Informes Financieros y Auditoría (Manual FARAH). Un informe de auditoría de proyectos es completo y satisface la correspondiente cláusula del convenio de préstamo o crédito cuando es enviado por el prestatario o las entidades ejecutoras y recibido en el Banco de manera oportuna, contiene estados financieros del proyecto (y, si es aplicable, de la entidad) que sean adecuados, y ha sido preparado de acuerdo con las pautas de auditoría indicadas aquí El Banco requiere que la auditoría sea ejecutada de acuerdo con las Normas Internacionales de Auditoría (NIAs) emitidas por la Federación Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en inglés) o con normas de auditoría generalmente aceptadas compatibles con las de IFAC. Los auditores gubernamentales pueden usar normas de auditoría compatibles con las de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés). En cualquier caso, el auditor debe revelar en sus informes las normas seguidas al ejecutar la auditoría Las auditorías de proyectos con financiamiento del Banco son ejecutadas anualmente, o más frecuentemente si así lo estipula el convenio de préstamo o crédito. El auditor debería realizar trabajo interino a lo largo del año, antes de la "visita final o de fin de año" para la preparación del informe final (si el auditor es contratado de forma tal que es imposible la ejecución de trabajo interino de auditoría, este hecho debe ser explícitamente mencionado en el informe de auditoría). Es entendido que cualquier aspecto financiero u operacional de importancia que afecte a la entidad ejecutora del proyecto, o al proyecto mismo, que sea detectado durante una visita interina de auditoría debe ser comunicado inmediatamente por escrito al Banco y al prestatario o entidad ejecutora. También, periódicamente se deben preparar informes interinos; tales informes no necesitan tener una opinión de auditoría, pero deberían revelar los problemas y deficiencias identificados durante el período interino revisado La auditoría de proyectos va más allá de lo requerido en una auditoría financiera normal porque también requiere que el auditor: (i) ejecute una revisión más detallada de la elegibilidad de los gastos reportados al Banco bajo el mecanismo de Estados de Gastos (SOEs); (ii) emita una opinión sobre el cumplimiento de la entidad con los términos del convenio de préstamo y con las leyes y regulaciones aplicables; (iii) emita un informe sobre los controles internos del proyecto (cuando sea aplicable, el auditor debe también revelar la situación actual de los hallazgos reportados y las recomendaciones hechas en auditorías anteriores); y (iv) incluya un resumen de los procedimientos de auditoría ejecutados. Antes de firmar el contrato, y antes de comenzar su examen, el auditor debería familiarizarse con los aspectos adicionales sujetos a auditoría establecidos en el correspondiente convenio de préstamo Para auditorías de proyectos ejecutados por unidades administrativas o técnicas del Gobierno Central (Ministerios, Secretarías, Direcciones Generales, etc.), la auditoría queda restringida a "las 89

17 cuentas del proyecto " y no cubre todas las operaciones de la entidad (excepto cuando se establezca de otra forma en el convenio de préstamo). En el caso de la Cuenta Especial mantenida en el Banco Central u otro banco oficial, la auditoría se limita únicamente a las transacciones y disponibilidad de fondos en dicha cuenta y los respectivos controles ejercidos sobre la misma, y no a todas las operaciones del Banco depositario El auditor puede obtener confirmación del saldo del préstamo y de los desembolsos hechos durante el período auditado contactando, a través de la entidad ejecutora, al Oficial de Desembolsos (o al Especialista en Administración Financiera del Departamento de Préstamos) para el país correspondiente, en El Banco Mundial, 1818 H Street N.W., Washington, D.C Relaciones y Responsabilidades 4.7. La entidad ejecutora es el cliente para la auditoría, y el Banco es una parte interesada. Por tanto, el Banco puede supervisar el trabajo ejecutado por el auditor para asegurarse que cumple con los Términos de Referencia y las normas de auditoría aplicables. También, previo a la firma del contrato de auditoría, el Banco aprobará los términos de referencia a ser utilizados, la selección de la firma de contadores públicos (o auditor gubernamental) a ejecutar la auditoría, y el contrato a ser firmado Los representantes del Banco o sus designados pueden participar en las reuniones al comienzo y al final de la auditoría para proporcionar información adicional o indicar áreas en que quieren que se haga énfasis. También podrán proporcionar comentarios escritos con respecto a los borradores de los informes La entidad ejecutora es responsable por preparar todos los estados financieros e informes requeridos, y asegurarse que todos los registros necesarios están disponibles para la auditoría, que todas las entradas contables y ajustes han sido hechos, y que ha tomado todas las acciones necesarias para que los auditores puedan presentar el informe final antes de la fecha en que debe ser entregado al Banco La Entidad Ejecutora es responsable por enviar al representante del Banco copia de los informes en borrador inmediatamente después de recibirlos de parte del auditor, si el Banco así lo solicita. La entidad ejecutora también debe enviar al Banco todos los informes de auditoría finales antes de la fecha de vencimiento Los auditores deberían realizar trabajo interino a lo largo del período o año a auditar para identificar oportunamente áreas que requieren la atención de la administración del proyecto. No es necesario emitir opiniones formales de auditoría a través del año; sin embargo, los auditores deberían preparar informes interinos describiendo problemas materiales encontrados, incluyendo el registro contable tardío, deficiencias de control interno e instancias de incumplimiento. Tales revisiones deberían proporcionar una oportunidad para la corrección oportuna de los problemas. El auditor debe explícitamente indicar en el informe de auditoría si le fue posible o no ejecutar trabajo interino Los auditores deberán mantener y archivar adecuadamente los papeles de trabajo por un período de tres años después de terminada la auditoría. Durante este período, los auditores deberán proveer prontamente los papeles de trabajo que les sean solicitados por el Banco. B. Asuntos Detallados 90

18 4.13. Los siguientes párrafos siguen de cerca los contenidos en los Términos de Referencia Modelo para Auditoría presentados en el Anexo II (TdeR Modelo) y proporcionan información detallada sobre los requisitos y la guía general proporcionados en dichos TdeR. Para conveniencia, los párrafos se muestran bajo los mismos encabezados. Título de la auditoría El propósito de este requisito es evitar confusión o equivocaciones en cuanto a lo cubierto por el informe de auditoría. A este efecto, todas las propuestas, papeles de trabajo de auditoría y los informes de auditoría deberían referirse a la auditoría usando un nombre específico. Este nombre proporciona información acerca del período auditado, el nombre de la entidad ejecutora, el nombre del proyecto y el número de identificación del préstamo. En caso que el informe de auditoría solamente cubra parte o un componente del proyecto, tal hecho debe ser claramente mencionado. El siguiente es un ejemplo de un formato satisfactorio para el título: Auditoría de los recursos administrados durante el período del 1 de enero al 31 de diciembre de 1999, por el Ministerio de Salud bajo la Parte A del proyecto "Rehabilitación y Administración del Agua en la Región Uno," financiado parcialmente por el préstamo 1234-AA del Banco Mundial. Objetivos Generales de la Auditoría El objetivo general de la auditoría es permitir al auditor expresar una opinión profesional sobre la situación financiera del proyecto (y, si es aplicable, de la entidad ejecutora) al final del período auditado, informar sobre lo adecuado de los controles internos, y expresar una opinión sobre el cumplimiento con los términos del convenio de préstamo y las leyes y regulaciones aplicables. El compromiso es para una auditoría de propósito especial del proyecto, la cual debe cubrir los recursos proporcionados por el Banco, otras instituciones cofinanciadoras, si hay alguna, y el gobierno y otras entidades locales (fondos de contraparte). Objetivos Específicos de Auditoría Auditoría del Proyecto. Los objetivos específicos de la auditoría son: Emitir una opinión sobre si los estados financieros del Proyecto 1 presentan razonablemente, en todos los aspectos materiales, los fondos recibidos y los desembolsos efectuados durante el período auditado, así como las inversiones acumuladas a la fecha de cierre, de acuerdo con las normas internacionales de contabilidad promulgadas por el IASC y de acuerdo con los requisitos de los respectivos convenios con el Banco y otros organismos cofinanciadores, si es aplicable. También, para proyectos funcionando bajo el esquema LACI, un objetivo es emitir una opinión con respecto a si: (a) los gastos reportados para el préstamo son elegibles para financiamiento; y (b) los fondos del préstamo han sido usados solamente para propósitos del Proyecto. 1 Los estados financieros de proyecto son considerados estados financieros de propósito especial. Los auditores deberían consultar la sección 800 de las NIAs para mayor información y guía concerniente a tales compromisos. 91

19 Emitir una opinión con respecto a si la información financiera complementaria relativa al Proyecto ha sido razonablemente presentada en todos los aspectos significativos. Emitir un informe con respecto a lo adecuado de la estructura de control interno de la institución ejecutora en lo relacionado con el proyecto. Para esto, el auditor deberá evaluar y obtener una comprensión suficiente de la estructura de control interno de la institución en lo que se relaciona con el Proyecto, evaluando el riesgo de control e identificando condiciones reportables, incluyendo debilidades materiales en la estructura de control interno, así como deficiencias y debilidades que no tengan impacto en los estados financieros. Esta evaluación deberá incluir también los controles internos relacionados con las contribuciones de contraparte para el Proyecto. Cabe resaltar que la revisión de controles internos solicitada no es igual que la requerida para una auditoría financiera normal, en la que se ejecuta principalmente para propósitos de planeación. La revisión solicitada es para proporcionar un cierto nivel de satisfacción en cuanto a la existencia y suficiencia de los controles internos. Emitir una opinión con respecto al cumplimiento de la Entidad Ejecutora con los términos del convenio de préstamo y las leyes y regulaciones aplicables (en lo relativo a los aspectos financieros). Para esto los auditores deberán efectuar pruebas para determinar si la entidad ha cumplido, en todos los aspectos materiales, con los términos de los convenios con el Banco y cualquier organismo cofinanciador, incluyendo las acciones y actividades acordadas por la Entidad Ejecutora y el Prestatario durante las negociaciones del préstamo, listadas en los documentos del Proyecto, y las diferentes leyes y regulaciones aplicables al Proyecto. En lo posible, todas las instancias materiales de incumplimiento, así como todas las indicaciones de actos ilegales, deben ser identificadas. Estas pruebas también deben incluir los requisitos de cumplimiento de las contribuciones de contraparte. Para proyectos que utilicen el mecanismo de SOEs: Emitir una opinión sobre: (a) si los gastos incluidos en las solicitudes de reembolso (SOEs) son elegibles, y por tanto si la información presentada en los SOEs es razonablemente confiable; (b) si los procedimientos de contabilidad y de control interno utilizados en la preparación de los SOEs son adecuados; y (c) si los fondos del préstamo han sido utilizados únicamente para los fines del proyecto, de conformidad con los requisitos establecidos en los correspondientes convenios con el Banco. Los auditores deben tener especial cuidado para cumplir con este objetivo ya que puede haber dos o más niveles de SOEs: SOEs presentados al Banco Mundial y SOEs presentados por la entidad ejecutora o una intermediaria para reembolso con fondos disponibles en la Cuenta Especial. Los auditores deben asegurarse de que existen Estados de Solicitudes de Reembolso para cada uno de los niveles involucrados, y deben verificar lo adecuado de la documentación que respalda dichos Estados. Emitir una opinión sobre si el estado de la Cuenta Especial utilizada para manejar los fondos proporcionados por el Banco presenta razonablemente la disponibilidad de fondos al cierre del período auditado, así como las transacciones realizadas durante el período auditado, de acuerdo con las estipulaciones sobre el uso de los fondos establecidas en los correspondientes convenios con el Banco. 92

20 4.17. Auditoría de la Entidad Ejecutora. Esta auditoría financiera debe ser ejecutada de acuerdo con normas de auditoría generalmente aceptadas compatibles con las emitidas por IFAC o por INTOSAI, dependiendo del tipo de auditor contratado. Los objetivos específicos de este tipo de auditoría son: Emitir una opinión sobre si los estados financieros de la Entidad Ejecutora como un todo presentan razonablemente, en todos los aspectos importantes, la posición financiera de la entidad a la fecha de la auditoría, el resultado de sus operaciones y el flujo de efectivo durante el período auditado, de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados, los cuales deben ser compatibles con los principios de contabilidad promulgados por el IASC. Las diferencias importantes en la aplicación de principios de contabilidad distintos a NICs del IASC deben ser reveladas. Emitir una opinión sobre si la información financiera complementaria relativa a la Entidad Ejecutora ha sido razonablemente presentada en todos sus aspectos significativos en relación con los estados financieros básicos tomados en conjunto. Procedimientos y Alcance de la Auditoría La auditoría debe incluir una planeación adecuada, la evaluación y comprobación de la estructura y los sistemas de control interno, y la obtención de evidencia objetiva y suficiente que le permita al auditor llegar a una conclusión razonable sobre la cual sustentar sus opiniones. El informe de los auditores debe incluir un resumen de los principales procedimientos de auditoría ejecutados para la planeación de la auditoría, la evaluación de la estructura de control interno, la comprobación de las cifras incluidas en los estados financieros y otros informes sujetos a auditoría, y la evaluación del cumplimiento con términos de los convenios, leyes y regulaciones aplicables La auditoría debe ser ejecutada de acuerdo con normas de auditoria aceptables, y por consiguiente debería incluir las pruebas de los registros contables que los auditores consideren necesarias bajo las circunstancias. Los auditores deben estar alertas para detectar situaciones o transacciones que pueden ser indicativas de fraude, abuso o actos y gastos ilegales. Si tal evidencia existe, los auditores deben contactar al representante del Banco debidamente autorizado, y ejercer cautela y el debido cuidado profesional al ampliar sus pasos y procedimientos de auditoria relacionados con actos ilegales Para la auditoría del Proyecto, los auditores deben usar los siguientes párrafos como una base para la preparación de los programas de auditoría y efectuar la revisión. No debe considerarse que esta información lo incluye todo o que restringe al auditor en forma alguna, ni que libera al auditor de su responsabilidad de ejercer el debido cuidado y juicio profesional. Los pasos pueden ser modificados para ajustarse a las condiciones locales, el diseño y procedimientos de ejecución específicos del Proyecto, y las provisiones del convenio de préstamo. Cualquier limitación en el alcance del trabajo debe ser comunicada tan pronto sea posible al representante del Banco. A. Obtener información preliminar del Proyecto. A continuación se muestra una lista no exhaustiva de documentos que pueden ser aplicables a los proyectos financiados por el Banco. El auditor debe seleccionar los que considere necesarios para realizar la auditoria: 1. El convenio de préstamo entre el Banco y el Prestatario. 2. El convenio de proyecto entre el Prestatario y la Entidad Ejecutora. 3. El Informe de Evaluación Preliminar del Banco (el SAR o el PAD). 4. Regulaciones de compras (licitaciones) del Banco. 93