Itinerarios La emergencia del Defensor del Niño en América Latina

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1 Organización DATO DESTACADO 06 Itinerarios La emergencia del Defensor del Niño en América Latina ABRIL 2014 Organización de Estados Iberoamericanos Para la Educación, la Ciencia y la Cultura de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación Sede Regional Buenos Aires

2 ITINERARIOS: LA EMERGENCIA DEL DEFENSOR DEL NIÑO EN AMERICA LATINA 1 El Defensor del Niño es la figura legal que establece la Convención Internacional de los Derechos del Niño para fiscalizar y supervisar la aplicación efectiva de las normas internacionales que regulan la relación del estado con los niños, como Tratados, Convenciones, Observaciones Finales de los Organismos de supervisión internacional y los comentarios Generales del Comité. Su aparición hacia fines del siglo XX en América Latina es el resultado de dos procesos convergentes. El primero concierne al surgimiento del Defensor del Pueblo en la región. Si bien la denominación Defensor del Pueblo se presenta como la traducción castellana del Ombudsman sueco, hay algunas diferencias que devienen de la consagración de esta figura en la península ibérica. El Ombudsman aparece por primera vez en 1908 en Suecia como un comisionado del parlamento para controlar a la administración, desempeñándose como un órgano externo. Tradicionalmente, el Ombudsman ejerció una magistratura de opinión y persuasión, sin atribuciones para imponer o impedir algo. Por el contrario, la figura creada en España en 1978, además de ejercer esa responsabilidad, es un instrumento para garantizar los derechos humanos. Para esto, el Defensor del Pueblo cuenta con dos herramientas procesales el recurso de amparo y la acción de inconstitucionalidad que le permite ejercer un verdadero poder impeditivo. Es decir que el bien jurídico que tutela el Defensor del Pueblo son los derechos fundamentales de las personas, lo cual implica controlar a la administración desde una perspectiva de protección de los derechos. Algunos instrumentos del sistema internacional de derechos humanos, como la Declaración y Programa de Acción de Viena, adoptada en 1993 por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos con el objeto de presentar a la comunidad internacional un plan común para fortalecer la labor en favor de los derechos humanos en el mundo, establecen la necesidad de reforzar estructuras nacionales adecuadas que tengan un impacto directo en la observancia general de los derechos humanos y el imperio de la ley (art. 69). La figura del Defensor del Pueblo viene, precisamente, a desempeñar esta función. En América Latina, el contexto definido por las transiciones democráticas que atravesaron la mayoría de los países en los años 80 se constituyó en un terreno fértil para la emergencia del Defensor del Pueblo. Esta dinámica se articuló con un interés creciente por la problemática de la infancia y la necesidad de proteger en forma específica sus derechos, en especial a partir de la adopción de la Convención 1 Este documento fue elaborado por Camille Roger y Silvina Alegre

3 Internacional de los Derechos del Niño. Más recientemente, en el año 2002, el Comité de los Derechos del Niño adopta la Observación General N 2, destacando la importancia de crear una institución independiente para la promoción y vigilancia de la aplicación de la Convención (art. 2) como parte del compromiso asumido por los Estados Partes. Esta recomendación se fundamenta en que, si bien tanto los adultos como los niños necesitan instituciones independientes para proteger sus derechos humanos, existen motivos adicionales en el caso de los niños. Ellos son particularmente vulnerables a violaciones de sus derechos, les resulta más difícil difundir sus demandas a través de procesos políticos o sociales, y tienen poco acceso (aún indirecto, a través de sus familias) a las instituciones del sistema judicial para introducir denuncias. La creación del Defensor y las Defensorías del Niño permiten superar algunos de estos obstáculos, constituyéndose en instancias donde el niño puede ser escuchado y acceder a los mecanismos de justiciabilidad en caso de vulneración de sus derechos. Institucionalización de las Defensorías en los países de la región A continuación se presenta una tabla en la que se especifica, para cada uno de los países de América Latina considerados, la existencia de: Defensor del Pueblo (dirigido a la población en general) a nivel nacional, Defensor del Niño a nivel nacional (ya sea que forme parte de la o constituya una entidad separada), y la creación de Defensorías del Niño a nivel local.

4 Tabla 1: Defensorías de los Derechos del Niño según nivel administrativo y país País Defensoría nacional y general Defensoría nacional dedicada a la Niñez y Adolescencia Argentina Defensor de los Derechos del Niño Bolivia (EP) Brasil Procuraduría Federal de los Derechos de los Ciudadanos Sin mención de una Defensoría específica para la niñez Sin mención de una Defensoría específica para la niñez Defensorías descentralizadas de la Niñez y Adolescencia Defensoría de los Niños jurisdiccionales Defensorías municipales de la Niñez y la Adolescencia Consejos de Protección y Defensorías locales Chile Proyecto de ley Proyecto de ley Oficinas de Protección de Derechos Colombia Defensoría Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y las Mujeres Defensorías de la Familias Costa Rica Defensoría de los Dirección de Niñez y Adolescencia de la Juntas de Protección a la Niñez y la Habitantes Defensoría de los Habitantes Adolescencia Ecuador Juntas cantonales de Sin mención de una Defensoría específica para la Protección de Derechos y Defensorías niñez Comunitarias El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos Procuraduría de los Derechos Humanos Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos R. Dominicana Uruguay Procuraduría Adjunta para los Derechos Humanos de la Niñez y Juventud Defensoría de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia Proyecto de ley para la creación de un Defensor de la niñez Coordinación del Programa sobre Asuntos de la Niñez y la Familia de la CNDH Procuraduría especial de la Niñez y Adolescencia Delegación Especial para Asuntos de la Niñez y la Juventud de la Departamento de Niñez y Adolescencia de la Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia de la ; Dirección de Sistemas Locales y Defensorías Defensor Adjunto al Defensor del Pueblo para la Niñez y la Juventud Sin mención de una Defensoría específica para la niñez Juntas de Protección de la Niñez y de la Adolescencia Procuraduría de la Defensa del Menor y la Familia en distintos Estados del país Defensorías locales del Niño y Adolescente Juntas locales de Protección y Restitución Venezuela (RB) Defensoría Delegada Especial de Niños y Adol. Defensorías del Niño y el adolescente Fuente: Sistema de Información sobre Primera Infancia (SIPI) en

5 Como muestra la tabla, todos los países cuentan con un Defensor del Pueblo (o denominación afín), con la excepción de Cuba y Chile 2. Por su parte, se encuentra generalizada la existencia de Defensorías dedicadas a la Niñez y Adolescencia. Doce de los diecinueve países considerados han creado una Defensoría del Niño independiente o dotado su Defensoría, Procuraduría o Comisión del Pueblo con un departamento dedicado a la infancia. Las funciones atribuidas a las Defensorías de la Infancia se acercan a las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño: Deben ser órganos independientes e imparciales, de cobertura nacional y con recursos propios, y desempeñar funciones de monitoreo, supervisión y promoción de los derechos. Deben constituir un poder de influencia en las esferas de toma de decisiones, tanto ante el poder legislativo (por ejemplo, impulsando la adopción de una ley) como ante el poder ejecutivo (promoviendo la implantación de programas dirigidos a los niños, la asignación de recursos, etcétera) 3. Deben velar por el cumplimiento de los derechos del niño en la práctica, conociendo y haciendo frente a las violaciones ocurridas. Se les atribuye también un rol de investigación, promoción y sensibilización en la materia 4. Sin embargo, como señala Alejandro Morlachetti (2013) 5, debe dejarse en claro que a esta institución independiente de derechos humanos ( ) no le corresponde ser el órgano responsable del cumplimiento de la CIDN, sino tener un rol de exigibilidad de derechos a través de la recepción de denuncias, el control de las acciones de la autoridad y la emisión de recomendaciones para los órganos públicos o privados que correspondan. (p.84) 2 En Chile un grupo de senadores presentó en el año 2012 un proyecto de ley dirigido a crear la figura de Defensor del Pueblo, sin haber obtenido a la fecha resultados positivos en su gestión. 3 Un buen ejemplo es la definición dada por Perú, en donde la denominada Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia Tiene por encargo la defensa y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de las competencias de la para contribuir a perfeccionar el ordenamiento jurídico, así como coadyuvar en el diseño y mejora de políticas públicas en favor de la niñez y adolescencia. 4 Más información puede consultarse en: 5 Más información puede consultarse en

6 El desafío de efectivizar el mandato de las Defensorías del Niño Si bien el mandato de las Defensorías se acerca a lo esperado, las prescripciones normativas enfrentan dificultades para traducirse en hechos. En este sentido, las Observaciones realizadas por el Comité de los Derechos del Niño a partir de los Informes presentados por los Estados Partes alertan sobre algunos factores que obstaculizan el correcto funcionamiento de estas instituciones. En repetidas ocasiones el Comité ha subrayado la falta de recursos humanos y financieros puestos a disposición de las Defensorías. Por ejemplo, el Comité destacó la creación de una Delegación dedicada a la niñez en el seno de la Defensoría del Pueblo de Panamá, manifestando su preocupación por la falta de personal especializado y la escasez de los recursos puestos a disposición de la institución (Informe 2011, párr. 15). Otro de los obstáculos destacado por el Comité es la falta de claridad acerca del mandato de la Defensoría, lo cual perjudica su funcionamiento eficaz. El llamado a superar esta situación, realizado al Estado de Paraguay, se refuerza señalando la necesidad de dar difusión efectiva a las investigaciones del Defensor y crear mecanismos de queja que sean fácilmente accesibles para los niños y sus familias (Informe 2010, párr. 15). Asimismo, el Comité ha manifestado su preocupación por la postergación de la designación y nombramiento del Defensor. República Dominicana y Argentina se encuentran en esta situación. En República Dominicana, el Código para el Sistema de Protección y los Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes adoptado en el año 2001 prevé la creación de un Defensor para la Niñez y la Juventud adjunto al Defensor del Pueblo. Sin embargo, al momento de publicarse el Informe del Comité de los Derechos del Niño del año 2008, ambos puestos seguían vacantes. En cuanto a Argentina, si bien la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes sancionada en el 2005 crea la figura del Defensor de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, el Comité recomendaba en el Informe del 2008 acelerar el nombramiento de un Defensor por vía parlamentaria, señalando además la necesidad de asignarle los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios. Procesos de acercamiento de las Defensorías del Niño al nivel local Otro hecho que refleja la tabla presentada es que muchos de los países de la región han logrado implantar Defensorías del Niño (o instancias equivalentes) a nivel subnacional. La descentralización de las Defensorías del Niño se torna de suma relevancia en la medida en que el arraigo territorial favorece la accesibilidad de los actores involucrados.

7 A continuación se destacan los servicios puestos a disposición de los ciudadanos en algunos países de la región y las debilidades institucionales señaladas por el Comité de los Derechos del Niño en sus Observaciones a los Informes de los Estados Parte. Bolivia cuenta con Defensorías de la Niñez y Adolescencia a nivel municipal. Se trata de un servicio público, permanente y gratuito que fue creado en 1997 por la Ley de Participación Popular. Las Defensorías persiguen el objetivo general de movilizar e involucrar al Estado, a la Sociedad Civil y a la Familia en la promoción, protección, defensa y difusión de los derechos de niños, niñas y adolescentes 6 (UNICEF Bolivia, 2008:31). Funcionan a partir de recursos de los gobiernos municipales y cuentan con el apoyo de UNICEF. Perú dispone de organismos locales similares. La particularidad de este país radica en la existencia de una Dirección de Sistemas Locales y Defensorías que promueve, coordina y supervisa el servicio prestado por las Defensorías del Niño y el Adolescente 7. Dentro de sus atribuciones busca fortalecer los mecanismos de atención de casos en las Defensorías del Niño y el Adolescente y promueve las redes institucionales a fin de articular y complementar el trabajo de las Defensorías locales. En República Dominicana existen las Juntas Locales de Protección y Restitución, que tienen la responsabilidad de recibir las denuncias o actuar de oficio en casos de amenaza, vulneración o violación flagrante de los derechos de los niños y niñas en las localidades donde se encuentran emplazadas. Las Juntas ordenan las medidas de protección y restitución de derechos y, si fuese necesario, derivan el caso al Tribunal de Niños, Niñas y Adolescentes. Se parte del supuesto que la cercanía con los niños y sus familias facilita la presentación de denuncias o quejas relacionadas con la violación de sus derechos. Por otro lado, la respuesta del equipo profesional pluridisciplinario que interviene en su conformación se ve facilitada por el mayor y mejor conocimiento de la realidad social y económica del entorno. La principal debilidad que enfrenta este sistema es su todavía incipiente cobertura. En Venezuela el sistema de Defensorías del Niño y el Adolescente del nivel municipal depende de la Dirección Especial de los Derechos del Niño y del Adolescente de la. Sin embargo, se han señalado problemas de coordinación entre el nivel central y los municipales, así como la falta de independencia política del Defensor del Pueblo (Observaciones del Comité de los Derechos del Niño al Informe 2006 presentado por el Estado Parte). Si bien Chile no cuenta con esta figura a nivel nacional, se han creado Oficinas de Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia (OPD) dependientes del 6 Más información puede consultarse en 7 Más información puede consultarse en:

8 Servicio Nacional de Menores (SENAME). Su objetivo es contribuir al fortalecimiento de una cultura de respeto de los derechos del niño, facilitando el desarrollo de un sistema local de protección de derechos. Las OPD acogen y atienden a los niños y niñas víctimas de situaciones de exclusión social o que tengan la necesidad de defensa jurídica en la restitución de algún derecho vulnerado. Ecuador cuenta con Juntas Cantonales de Protección de Derechos, cuyo rol es exigir el cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Las Juntas Cantonales tienen la función de conocer los casos de amenaza o violación de los derechos individuales o colectivos de niños, niñas y adolescentes y tomar las medidas administrativas de protección correspondientes. La etapa siguiente consiste en vigilar la ejecución de las medidas. Si el proceso fracasa, las Juntas deben dirigirse a los órganos judiciales competentes. Otra misión de las Juntas es la de vigilar que los reglamentos y prácticas institucionales de las entidades de atención no violen los derechos del niño. Ecuador complementa esta institucionalidad con el desarrollo de una iniciativa particularmente interesante en materia de involucramiento de la comunidad. El artículo 208 del Código de la Niñez y Adolescencia prevé la creación de Defensorías Comunitarias para la Promoción, Defensa y Vigilancia de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Estas Defensorías Comunitarias se conciben como espacios en donde los miembros de la comunidad participan de manera espontánea. Tienen facultad para intervenir en casos de violación de derechos y ejecutar las acciones administrativas y judiciales que estén a su alcance. Remiten directamente a las Juntas Cantonales o al Juez de la Niñez y Adolescencia y coordinan su actuación con el Defensor del Pueblo (dado que Ecuador no cuenta con un Defensor del Niño). Esta iniciativa está basada en la idea de corresponsabilidad entre el Estado, la Sociedad y la Familia para el cumplimiento de los derechos del niño. Conclusiones En diversos documentos del SIPI se ha destacado el carácter primordial de la noción de integralidad como fundamento de los sistemas de protección y promoción de los derechos de la infancia. Estos sistemas se erigen sobre un entramado de instituciones jurídicas y administrativas que contribuyen a configurar una legalidad y a definir los lineamientos de la política orientada a la niñez. Más allá del control recíproco que suponen las respectivas competencias jurisdiccionales (poder político y judicial), las defensorías asumen una función de contralor que se impone sobre cada una de estas jurisdicciones. En este sentido, las defensorías forman parte de esta institucionalidad pero a la vez se ubican por fuera y por encima de la misma. Sin ser órganos de implementación de políticas ni de restitución judicial de derechos vulnerados,

9 contribuyen a una y otra acción acercándose a la ciudadanía para que esta pueda ejercer su derecho y su obligación de demandar política y judicialmente la realización plena del derecho que nos asiste como seres humanos y, fundamentalmente, del derecho que gozan los niños como presente y futuro de la humanidad. Los esfuerzos que vienen realizando los países de la región en este sentido muestran indudables avances, destacándose la voluntad política de los gobiernos subnacionales de suplir carencias cuando a nivel nacional no se logran consolidar estas iniciativas. En este sentido, las debilidades observadas como la falta de claridad en los mandatos, la insuficiencia de recursos humanos y financieros, la limitada cobertura territorial pueden ser tomadas como obstáculos a remover en un camino que ya ha sido allanado.