Evaluación final 2006 Política Fiscal Pro-Equidad de Género; América NA

Transcripción

1 Evaluación final 2006 Política Fiscal Pro-Equidad de Género; América NA Informe breve

2 Autor: Forschungsstelle für Internationale Agrar- und Wirtschaftsentwicklung e.v. (FIA), Heidelberg El presente peritaje ha sido redactado por expertos/as externos/as independientes. Por ello, refleja única y exclusivamente su opinión y medición. Publicado por: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Unidad de Evaluación Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn, Alemania Internet: Eschborn, 8 de enero de 2007

3 Índice Página 1. Cuadro sinóptico 2 2. Descripción del proyecto Título, objetivo del proyecto, indicadores, contribución a los objetivos superiores / resultados esperados Planteamiento del problema (sector), condiciones marco del país (políticas, económicas, sociales, ecológicas) Estrategia y enfoque de asesoramiento del proyecto/programa (grupos meta, contrapartes, niveles, regiones, condiciones de suministro) 3 3. Resultados de la evaluación Evaluación total Evaluación de los 5 criterios internacionales de evaluación (con breve explicación de su derivación) Objetivos de Desarrollo del Milenio / pobreza / género Conclusiones y recomendaciones 6 1

4 1. Cuadro sinóptico Denominación del proyecto/programa Política Fiscal Pro-Equidad de Género Número del proyecto/programa Duración total 09/ /2006 Costos totales Aporte alemán: ; Aporte del socio: $; aportes adicionales en especie Objetivo del proyecto/programa Institución política responsable Organizaciones ejecutoras Otras organizaciones participantes y donantes Grupos meta Institución evaluadora Objetivo general: Los criterios de género son integrantes de los procesos, métodos e instrumentos de los presupuestos públicos a nivel nacional y municipal de modo que contribuyen a mejorar la implementación de políticas de equiparación de mujeres y hombres. Objetivo de la etapa: Los niveles nacionales y municipales de los países latinoamericanos seleccionados utilizan los resultados de las experiencias piloto para integrar la perspectiva de género en los presupuestos públicos. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sección México FLACSO, GTZ Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), United Nations Development Fund for Women (UNIFEM); Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fundación Heinrich-Böll; Ministerios y organizaciones de mujeres de los países implicados. Mujeres y hombres de América Latina y el Caribe, sobre todo pertenecientes a grupos excluidos estructuralmente de los procesos de desarrollo económico y social. Forschungsstelle für Internationale Agrar- und Wirtschaftsentwicklung e.v. (FIA), Heidelberg Período de evaluación Octubre de 2006 a enero de 2007 Medición total 2 Medición individual Relevancia: 2; Efectividad: 2; Impacto: 3; Eficiencia: 2; Sustentabilidad: 2. 2

5 2. Descripción del proyecto/programa 2.1 Título, objetivo del proyecto, indicadores, contribución a los objetivos superiores / resultados esperados De acuerdo con los resultados de las investigaciones sobre la transición y la democracia y con las experiencias acumuladas en el campo de la política de desarrollo, las políticas pro equidad de género contribuyen a una mayor justicia social, un mayor crecimiento, la profundización de la democracia y el desarrollo sustentable. La integración de los componentes de género a la política fiscal es un paso importante en esa dirección. El objetivo del proyecto Política Fiscal Pro-Equidad de Género es integrar criterios de género en el proceso presupuestal contribuyendo así a mejorar la implementación de políticas de equidad entre los géneros. 2.2 Planteamiento del problema (sector), condiciones marco del país Punto de partida del proyecto es la experiencia de que la planificación, la elaboración, la implementación y el monitoreo de los presupuestos públicos resultan técnicamente dificultosos y altamente complejos, consumen mucho tiempo y son por lo general poco transparentes. Por eso, los ciudadanos tienen pocas posibilidades de ejercer influencia en ministerios relevantes o administraciones municipales, lo cual constituye el problema central. Una consecuencia de ello es que en los proyectos de presupuesto de los ministerios correspondientes y de las administraciones municipales no se considera en forma suficiente la planificación, aplicación y evaluación de políticas de equidad. En América Latina y el Caribe ha habido varias iniciativas tanto a nivel nacional como comunal, pero la mayoría de estos esfuerzos se han concentrado en el análisis y la revisión de diferentes presupuestos desde la perspectiva de género sin haber logrado impactos concretos con respecto a la implementación, monitoreo y evaluación de las políticas de género y de los procesos presupuestarios. El proyecto aquí evaluado se proponía precisamente contrarrestar tales déficits. 2.3 Estrategia y enfoque de asesoramiento del proyecto/programa El BMZ ha adoptado en forma vinculante la perspectiva de género con dos elementos centrales, Gender Mainstreaming y Empowerment, tanto para la política de ese ministerio como para sus instituciones ejecutoras. 1 Eso implica una representación activa de las organizaciones de mujeres en el proceso presupuestario. La política fiscal pro equidad de género busca reducir las diferencias entre la situación de mujeres y hombres estableciendo alianzas entre las instancias de gobierno, el personal técnico y la sociedad 1 BMZ: Konzept für die Förderung der gleichberechtigten Beteiligung von Frauen und Männern am Entwicklungsprozess, BMZ- Konzepte Nr.111, Bonn, Mayo de

6 civil y aplicando diferentes instrumentos para evaluar el presupuesto con respecto a su impacto de género. Tales iniciativas no sólo comprenden un análisis de género de los presupuestos públicos sino que además tienen que generar y difundir los conocimientos necesarios, crear estructuras para una participación activa de la sociedad civil y contribuir a la transparencia de los procesos presupuestarios y a la evaluación de los resultados haciendo un aporte a la promoción de un estilo de gobierno democrático. El foco del proyecto se centra en la promoción de la gestión de conocimiento por medio de entrelazamientos horizontales a nivel regional y en una combinación de formación y asesoramiento respecto de métodos e instrumentos de un proceso presupuestario con perspectiva de género a nivel nacional, subnacional y local. A nivel programático, las líneas directrices del Ministerio alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) se reflejan en los ODM y en las directivas para América Latina del Ministerio de Relaciones Exteriores (AA) 2 y el BMZ Resultados de la evaluación 3.1 Evaluación total Las actividades del proyecto tendientes a apoyar a los países socios en la implementación de políticas presupuestarias pro equidad de género fueron en general exitosas. Lo fueron sobre todo las medidas en el área de capacitación y de gestión de conocimiento. Los actores de la sociedad civil y las administraciones locales evidenciaron haber realizado importantes aprendizajes, en tanto que los actores políticos a nivel nacional (partidos, parlamentos, gobiernos) adoptaron un comportamiento ambivalente: por un lado pusieron en marcha ciertas reformas, por otro manifestaron desinterés o bloquearon las iniciativas provenientes de la sociedad civil. Esto no tuvo efectos negativos con respecto a la consecución del objetivo de la etapa. En general se considera al proyecto como exitoso. Además existen condiciones favorables para asegurar su sustentabilidad. 3.2 Evaluación de los 5 criterios internacionales de evaluación (con breve explicación de su derivación) 1) Relevancia: La integración de los componentes de género a las políticas fiscales es un paso importante hacia una política de desarrollo sustentable. La experiencia indica que el objetivo de una política fiscal pro equidad de género sólo se puede alcanzar por medio de una estrategia que combine varios niveles interrelacionados: local, nacional, regional e internacional. El proyecto evaluado partió de esta constatación. En todos los países 2 Auswärtiges Amt: Leitlinien für die deutsche Außenpolitik gegenüber Lateinamerika und der Karibik, Berlin Bundeministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: Konzept für die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Lateinamerika, Bonn

7 participantes en el proyecto y sobre todo en su sociedad civil (organizada), se constató un aumento de la conciencia de la importancia de una política presupuestaria con perspectiva de género. En la mayoría de los casos se introdujeron mejoras a nivel institucional y legal. En el nivel operativo de la elaboración del presupuesto, el proceso de reformas se vio obstaculizado por el machismo aún muy difundido en la política y la administración y las resistencias a los esfuerzos por aumentar la transparencia del proceso presupuestario y dar participación a la sociedad civil. 2) Efectividad: En la mayoría de los países, el proyecto coincidía con los objetivos declarados de las políticas nacionales y sectoriales y con las convenciones internacionales por ellos reconocidos. Cuanto menos se reflejaban tales declaraciones en la práctica política, tanto menores fueron las posibilidades de alcanzar resultados visibles y sustentables por medio del proyecto. La focalización en algunos temas transversales (sobre todo en el tema de la compatibilidad entre la vida familiar y la laboral además de la problemática de género) y en determinadas políticas sectoriales (vivienda, mercado de trabajo, salud y educación) fue correcta. En general, el proyecto tuvo más éxito en cuanto a la capacitación, la gestión de conocimiento y la concientización que en la arena política, es decir en la implementación de políticas fiscales pro equidad. Como muestran los casos de México y Costa Rica, en este campo las resistencias fueron mayores de lo que se suponía al comienzo del proyecto. Pese a ello, el objetivo de la etapa pudo ser alcanzado. Además de aportar el financiamiento inicial, la GTZ asumió el rol de impulsora y generadora de ideas (como en el caso de la creación de una carrera sobre presupuesto y género), el de coordinadora general del proyecto y el de moderadora. La elección de FLACSO como organización local responsable fue correcta, y lo mismo puede decirse de la coordinación regional y nacional. 3) Impacto: A pesar de que la duración del proyecto se redujo a la mitad, se logró un aporte fundamental para alcanzar los objetivos superiores (equidad de género; política fiscal participativa y pro equidad de género), y además se hizo una contribución (más bien indirecta) al reforzamiento de los elementos participativos de la democracia, la sociedad civil, good governance, descentralización, local government y disminución de la pobreza. A través de cursos de capacitación se reforzó la autoconciencia y la capacidad de articulación de las mujeres, incluso de las pertenecientes a segmentos marginados. Además, por medio de módulos de capacitación relativos a distintas políticas sectoriales, se incrementó la capacidad de los grupos organizados de la sociedad civil de resolver problemas. Se recopilaron y analizaron datos sobre la situación de las mujeres, marcada por la tensión entre la actividad productiva y la reproductiva, y se los puso a disposición de los decisores políticos. 5

8 4) Eficiencia: La relación entre los costos (financieros, personal, recursos materiales y tiempo) y beneficios fue en general equilibrada. Los medios adjudicados ( ), que en atención a las amplias actividades del proyecto pueden considerarse modestos, fueron ampliados en forma considerable por fondos adicionales externos, de manera que el personal del proyecto (de las instancias de coordinación y ejecución y de las instituciones socias), en su mayoría altamente competente y motivado, pudo trabajar en forma sistemática, continua y coordinada. 5) Sustentabilidad: La reducción de la duración del proyecto por parte del BMZ como consecuencia de un cambio en las prioridades de la política de desarrollo tuvo como consecuencia que no se pudiera alcanzar el objetivo superior, pero sí algunos importantes objetivos intermedios. La disposición de FLACSO, UNFPA y UNIFEM de continuar algunos componentes importantes del proyecto promete buenas posibilidades de asegurar los éxitos alcanzados de manera sustentable. La gran cantidad de usuarios de la página web y la creciente demanda de la que goza la carrera sobre presupuestos y género constituyen también indicios de un impacto positivo duradero. Como indican las experiencias de Morelos, República Dominicana, Colombia, Chile y Bolivia, también resultan prometedoras las iniciativas surgidas de la sociedad civil, en tanto que las resistencias políticas contra una integración consecuente de los componentes de género en los procesos presupuestarios que se han manifestado en varios países constituyen un riesgo para la sustentabilidad que sólo podrá ser reducido a largo plazo y con medidas específicas de esclarecimiento en la arena política. 3.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio / pobreza / género En base a la combinación de capacitación, gestión de conocimiento y otras medidas de apoyo en el marco de políticas fiscales a nivel local, subnacional, nacional y regional, el proyecto representó una contribución substancial a ODM 3 (equidad de género) y también, aunque de manera indirecta, a ODM 1 (disminución de la pobreza) y 8 (constitución de asociaciones de desarrollo). 3.4 Conclusiones y recomendaciones Las experiencias de la cooperación permiten extraer una serie de conclusiones acerca de los límites y las potencialidades de proyectos de este tipo. Entre los primeros se destacan: 1) Malas condiciones socio-económicas (altas tasas de pobreza y desocupación, escasez de recursos, infraestructura suficiente y escasez de recursos humanos) imponen estrechos límites a una política presupuestaria pro equidad de género. 2) La motivación de los socios del proyecto y de los grupos meta es una condición necesaria pero no suficiente para el éxito del proyecto. Para evitar frustraciones y desvíos es necesario que las 6

9 implicaciones y consecuencias de una estrategia fiscal pro equidad de género sean comprendidas en su profundidad por todos los implicados en el proyecto (organización local de coordinación, socios, grupos meta). Por otra parte, las políticas fiscales pro equidad de género también abren posibilidades: 1) La introducción de una elaboración participativa del presupuesto por equidad de género moviliza recursos políticos de la sociedad civil que atraviesan o van más allá de lealtades partidarias latentes o manifiestas. También fortalece la sociedad civil y el anclaje social de la democracia, reduciendo la carga de los representantes políticos. 2) La elaboración participativa del presupuesto conduce a una aproximación de la sociedad civil a los decisores políticos y contribuye a disminuir el desencanto de la ciudadanía con respecto a la clase política. Las decisiones presupuestarias se hacen más comprensibles para los ciudadanos, lo cual les permite identificarse con las mismas. Eso contribuye a una disolución de las imágenes dicotómicas de los de arriba contrapuestos a los ciudadanos. Se comparte la responsabilidad y con ello se amplía la base de legitimación de las decisiones de política presupuestaria. 3) La elaboración participativa y pro equidad de género del presupuesto sólo conduce a los resultados deseados cuando se basa en datos socioeconómicos correctos y suficientes. Los estudios producidos en el marco del proyecto (recopilación de datos para diagnóstico, investigaciones sistemáticas sobre la compatibilidad entre la familia y el trabajo) constituyen una base importante para futuras medidas de capacitación y para la fijación de prioridades presupuestarias. 4) La elaboración del presupuesto pro equidad tiene mayores posibilidades de realización en los casos en que a) se lleve a cabo una política efectiva de descentralización; b) el gobierno nacional se comprometa a garantizar una política fiscal con perspectiva de género; c) existan en el lugar otros proyectos de la GTZ dedicados a temáticas cercanas; d) se cuente con iniciativas locales que se ocupen de la misma temática; e) exista una normativa legal correspondiente; f) el tema pueda arraigar en forma sostenida en el país a través de la actividad de una sociedad civil comprometida; y finalmente e) existan experiencias previas de presupuestos participativos. Sin embargo, dada la complejidad del proceso de presupuesto, es necesario evitar que los ciudadanos se vean sobrecargados con nuevos temas y exigencias. A partir de estas experiencias pueden extraerse las siguientes recomendaciones: 1) Para poder influir en el ciclo del presupuesto a través de mecanismos participativos, ya sea desde la arena política (gobierno, fracciones parlamentarias) o desde la sociedad civil es necesario disponer tanto de conocimientos sobre la cuestión como de tiempo y mucha sensibilidad política. Esto vale también para todo intento de elaborar un presupuesto pro equidad de género. No se puede contar con éxitos rápidos, sino más bien hay que contar con la resistencia de parte del gobierno y de la administración. Las medidas de cooperación deben tener en cuenta esta situación y se debe poner cuidado en formular objetivos e 7

10 indicadores realistas. Las ofertas de capacitación deben ir dirigidas a los decisores políticos (parlamentarios, representantes de las burocracias ministeriales) y los módulos deben referirse más a las implicaciones políticas, económicas y sociales de la política fiscal pro equidad que a los aspectos técnicos, pues en este campo los policy makers son expertos reconocidos. Cuando expectativas y objetivos originales exagerados tienen que ser corregidos hacia abajo a lo largo del proyecto porque las circunstancias así lo exigen, terminan siendo desmotivantes y contraproducentes. 2) Las medidas con mayores posibilidades de éxito son a) las que son aplicadas en un contexto favorable; b) previenen un tiempo de ejecución suficiente de por lo menos 3 años; c) corresponden a una perspectiva que integre mujeres y hombres por igual; d) ponen el acento en la capacitación y la gestión de conocimientos; e) actúan a varios niveles simultáneamente dedicando especial atención al nivel local, pues es allí donde existen mayores posibilidades de éxito; f) incluyen módulos de capacitación que se adecuan a las diferentes necesidades de los miembros del gobierno, los diputados, el personal técnico y administrativo y los actores de la sociedad civil; g) buscan incorporar como socios a personalidades con peso en la arena política que disponen de influencia y son reconocidas por su seriedad; h) son acordadas con socios locales e internacionales y, en lo posible, realizadas en cooperación con ellos. 3) Es recomendable difundir los documentos de base elaborados en el proyecto junto con el manual de política fiscal pro equidad que se encuentra en etapa de redacción final en la GTZ y utilizar los módulos allí incluidos en las medidas de capacitación. Dado que a consecuencia de la finalización del proyecto y del retiro de uno de los prestadores no se preven formas de reutilizar los materiales elaborados (por ejemplo traducción y publicación de los manuales), se recomienda buscar socios (por ejemplo fundaciones políticas) u otras posibilidades internas para poder aprovechar los aportes realizados. 4) Se debe dar difusión al portal de internet (inclusive sus boletines) por medio de una amplio mailing con apoyo de las organizaciones alemanas de cooperación técnica y financiera. Además deben apoyarse esfuerzos que apunten a una elaboración didáctica del portal y a su vinculación con otras iniciativas. 5) En un contexto socioeconómico caracterizado por la extrema pobreza y en el que los recursos presupuestarios no superan el mínimo, un proyecto dirigido a la elaboración de un presupuesto pro equidad de género puede parecer un lujo. Por eso, en tal contexto debe prescindirse de un proyecto de ese tipo. Lo mismo vale para un contexto caracterizado por fuertes estructuras clientelistas y corrupción. 6) La evolución reciente del BMZ, sobre todo la nueva focalización geográfica y temática de la cooperación alemana (aseguramiento de recursos, protección ambiental y prevención de crisis) hacen prever que, a pesar de sus potencialidades de contribuir a estas prioridades, la temática de género pierda atención y se refuercen las posiciones que nunca la consideraron más que como un tema de moda. Semejante evolución resultaría fatal en vistas de las actividades de 8

11 cooperación que llevan a cabo en ese área otros países donantes y las instituciones de la ONU. 7). A pesar de que las cuestiones de política presupuestaria pro equidad de género son ampliamente discutidas a nivel internacional y existen experiencias interesantes al respecto, el tema no parece jugar un papel importante en el debate alemán sobre género. Por eso es recomendable difundir los resultados de la evaluación en el seno de la comunidad científica alemana, por ejemplo en el marco de cursos, workshops científicos y congresos. 8) Dos recomendaciones dirigidas a la unidad de gestión: por un lado, el proceso e-val, que se ajusta a los proyectos nacionales, debería modificarse de modo que sea posible ordenar los resultados por países, temáticas y niveles jerárquicos. Por otro, la escala de notas debería adecuarse a la de las escuelas. La descripción cualitativa de los niveles de evaluación produce confusión, pues muchos de los lectores tienden a asimilar las cifras de la escala de evaluación a las notas escolares que responden a otro sistema. 9