DINÁMICAS AMBIENTALES Y TERRITORIALES EN MÉXICO Una perspectiva multidisciplinaria

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3 DINÁMICAS AMBIENTALES Y TERRITORIALES EN MÉXICO Una perspectiva multidisciplinaria 3

4 UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO M. en C. Eduardo Gasca Pliego Rector M. A. E. Georgina María Arredondo Ayala Secretaria de Difusión Cultural 4

5 M. en C. E. María Isabel Rojas Ortíz Directora de Divulgación Cultural DINÁMICAS AMBIENTALES Y TERRITORIALES EN MÉXICO. Una perspectiva multidisciplinaria JORGE TAPIA QUEVEDO Coordinador 5

6 Año del Siervo de la Nación José María Morelos y Pavón UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO

7 Este libro fue producido por el Cuerpo Académico Estudios territoriales y ambientales de la Facultad de Planeación Urbana y Regional 1 a edición 2009 Jorge Tapia Quevedo Dinámicas ambientales y territoriales en México Una perspectiva multidisciplinaria Derechos reservados Universidad Autónoma del Estado de México Av. Instituto Literario 100 Ote. Toluca, Estado de México C.P , México Se prohibe la reproducción total o parcial de esta obra Incluyendo el diseño tipográfico y de portada sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito de la Universidad Autónoma del Estado de México. ISBN Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico 7

8 ÍNDICE INTRODUCCIÓN PRIMERA PARTE Procesos territoriales con dinámica ambiental Propuesta metodológica para el ordenamiento de áreas naturales protegidas en México Ma. Eugenia Valdez Pérez y Patricia Mireles Lezama Aguas residuales: conceptos y tratamientos generales Eduardo Campos Medina Manejo de solares campesinos en La Purísima Concepción, Mayorazgo, San Felipe del Progreso, Estado de México Adriana Guadalupe Guerrero Peñuelas La conformación del medio ambiente a partir de un bosque de oyamel. Caso de San Juan Coapanoaya, Ocoyoacac, México Alejandro Rafael Alvarado Granados, Salvador Adame Martínez y Margarito Jiménez Cruz SEGUNDA PARTE Planeación, gestión y administración del territorio Equidad en la distribución de participaciones a los municipios del Estado de México, 1981 y

9 Gerardo Moreno Ayala y Claudia López Salgado Uso de técnicas gerenciales en la Dirección de Tránsito del Estado de México Teresa Becerril Sánchez Capital social: elemento articulador del desarrollo local José Juan Méndez Ramírez TERCERA PARTE Procesos territoriales con dinámica regional Estado de México: economía y sociedad ( ) Edel Cadena Vargas Infraestructura productiva como componente de especificación de activos y posición regional de las localizaciones industriales dedicadas en la zona poniente del Estado de México Pablo Alberto Vinageras Barroso Factores político-administrativos como elementos definitorios en creación de nuevos municipios en el Estado de México, caso San José del Rincón. Héctor Campos Alanís Las iniciativas como estrategia de desarrollo económico local en Guadalupe Yancuictlalpan, Estado de México Rosa María Sánchez Nájera y Elizabeth Díaz Cuenca CUARTA PARTE Procesos territoriales con dinámica metropolitana 9

10 La planeación urbana en el Estado de México: una síntesis crítica de su evolución reciente en el ámbito institucional Juan José Gutiérrez Chaparro Agentes inmobiliarios y producción de la vivienda en la Zona Metropolitana de Toluca María Estela Orozco Hernández y Yolanda Marín Origel Urbanismo y planeación urbana. Experiencia, esfuerzo y voluntad política Guadalupe Hoyos Castillo Cambio socioterritorial en el contexto de la metrópolis Jorge Tapia Quevedo El espacio: una perspectiva de su dinamismo urbano Horacio González Ramírez

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12 INTRODUCCIÓN En Dinámicas ambientales y territoriales en México se discute, desde una perspectiva multidisciplinaria, dos temas de interés cognoscitivo en el Centro de Investigación y Estudios Avanzados en Planeación Territorial (CEPLAT) de la Universidad Autónoma del Estado de México: ambiente y territorio; probablemente el lector de esta obra se podría preguntar sobre sus cualidades distintivas, ya que por el título asignado, y por la diversidad temática de sus capítulos, somos concientes, desde el principio, de renunciar a integrar una perspectiva interdisciplinaria, precisamente porque nos ha costado más de 15 años tratar de construir una serie de enlaces teóricos entre diferentes disciplinas y distintos investigadores, sin lograr grandes avances en ello, lo que nos ha llevado a optar por asumir una postura multidisciplinaria, es decir, la intención consciente de producir propuestas de estudio desde el particular y único punto de vista de sus diversos autores. Sin embargo, la multidisciplina contenida en esta investigación no es reflejo de un extremo individualismo académico, exacerbado hasta alcanzar límites inimaginables, este libro está integrado por artículos con diferente postura analítica y perspectiva teórica, todos confluyen hacia las dos temáticas propias de nuestra área de estudio: ambiente y territorio; cada artículo desarrolla temáticas reflexionadas desde el punto de vista de sus autores, que logran crear una relación especial entre ambos términos. Pero no basta decir que las temáticas de éste son solamente sus elementos distintivos, sino también, el hecho de que todas son producto del trabajo colectivo de los dos cuerpos académicos que integran nuestro Centro de Investigación: Estudios territoriales y ambientales y Desarrollo, ordenamiento y planeación del territorio, enfocados a estudiar dos entornos: el natural y el construido por el hombre: el territorio. Este libro se compone de cuatro apartados, el primero de ellos, Procesos territoriales con dinámica ambiental, contienen artículos relacionados con la parte 12

13 natural de nuestro entorno social, donde se presentan contribuciones relativas a la metodología para el ordenamiento territorial, como también, el caso de las aguas residuales, sin olvidar el manejo de los solares campesinos y referencias socioculturales en torno al manejo del medio ambiente (bosque de árboles de oyamel), los cuales proponen construir una serie de nociones explicativas acerca del manejo organizado de la naturaleza; también se explicará que lo natural no lo es tanto, cuando el sentido que tienen estos artículos demuestra que es un factor producido y reproducido por el ser humano. La segunda parte, Planeación, gestión y administración del territorio, se enfoca a estudiar lo territorial desde una perspectiva económico-administrativa a partir de niveles micro y macroterritoriales; en esta sección se estudian aspectos que involucran a la equidad en la distribución de las participaciones federales tributarias a los municipios del Estado de México, el uso de técnicas gerenciales en la Dirección de Tránsito del Estado de México y el capital social como elemento articulador del desarrollo, tomando en consideración que la vocación científica de uno de nuestros cuerpos académicos tiene que ver con la planeación y el desarrollo. La tercera parte, Procesos territoriales con dinámica regional, estudia aspectos relacionados con la economía y la sociedad mexiquense, la infraestructura productiva como elemento de especificación de activos y la posición regional de las localizaciones industriales dedicadas en la zona poniente del Estado de México, así como las posiciones encontradas en la creación de nuevos municipios; un comentario justo sobre esta sección representa uno de los principales compromisos del cuerpo académico, orientado a estudiar la dinámica regional implícita en el territorio, con investigaciones que han avanzado en ámbitos que sobrepasan al espacio de una sola ciudad. La cuarta parte Procesos territoriales con dinámica metropolitana, contiene artículos que estudian al territorio desde una perspectiva urbana, un aspecto muy importante en este rubro tiene que ver con la experiencia acumulada al interior de nuestro Centro de Investigación, orientada al estudio de fenómenos de carácter urbano metropolitano; se discuten cuestiones relativas a vivienda, historia y teoría de la planeación urbana, cambios socioterritoriales en el ámbito de la metrópolis y el propio 13

14 concepto de espacio. Pensando en que la dinámica urbana-metropolitana no se encuentra separada de su discusión teórica y metodológica, en esta sección se advierte un marcado énfasis teórico para explicar este ámbito de acción. Los documentos contenidos en esta obra plantean discusiones distintas, pero todos se abocan hacia una misma finalidad: estudiar las dinámicas ambientales y territoriales en México; nos permite construir una obra cuyas características reproducen el saber hacer y el saber actuar de todo un claustro de investigación, confiamos en que el contenido de este libro sea un apoyo para conocer y explicar tan sólo una parte de la amplia e infinita realidad ambiental y territorial que comprende nuestro país. 14

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16 Primera parte Procesos territoriales con dinámica ambiental 16

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18 PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL ORDENAMIENTO DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN MÉXICO Ma. Eugenia Valdez Pérez Patricia Mireles Lezama INTRODUCCIÓN Inicialmente, en México se concebía a la conservación como el establecimiento de áreas excluidas de las actividades productivas y decretadas, esto con la finalidad de proteger zonas con valor paisajístico, recreativo e hidrológico, o para decretar vedas sobre recursos maderables (INE, 2002). Los derechos de Áreas Naturales Protegidas (ANP) se justificaban sobre la base de la conservación de servicios ambientales sin consideraciones ecológicas, o con el objetivo de regular formas de uso de poblaciones silvestres que podrían poner en riesgo determinado recurso. De acuerdo con el Programa de Trabajo de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, la primer área protegida en México fue el Desierto de los Leones (1876), decretada con la finalidad de asegurar la conservación de 14 de los manantiales que abastecían de agua a la ciudad de México (INE, 2002). Sin embargo, es hasta 1917 que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lo decreta como el primer parque nacional en México, y se establecen las regulaciones y limitaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación. En la década de los noventa México empezó a participar activamente en eventos internacionales como la Convención sobre la Diversidad Biológica, dentro del marco de la Declaración de Río de Janeiro sobre medio ambiente y desarrollo, celebrada en 1992, conocida como Cumbre de la Tierra, en la que se manifestó un consenso mundial para favorecer la cooperación internacional en materia de medio ambiente y desarrollo; apartir de ese año se han decretado 150 áreas naturales protegidas, clasificadas en diversas 18

19 categorías, las cuales representan hectáreas, es decir, 8.5% del territorio nacional (cuadro 1). Un Área Natural Protegida (ANP), de acuerdo con la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), es la zona dentro del territorio nacional donde la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad de la sociedad o que requieren ser preservados y restaurados y están sujetos al régimen previsto por esta ley. El decreto de un ANP contempla la indemnización correspondiente a la expropiación de los terrenos del área de la que se trate, teóricamente se crea un sustrato jurídico que genera un proceso propio de organización, favoreciendo o induciendo la integración de grupos sociales locales y la participación de instituciones académicas y gobiernos estatales y municipales a favor de la conservación. Categoría Cuadro 1 ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN MÉXICO Número de ANP Superficie (miles de ha) Porcentaje del total de ANP Reservas de la biosfera % Parques nacionales % Monumento natural % Área de protección de recursos naturales % Área de protección de flora y fauna % Otras categorías % Total % Fuente: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (2003). Ordenamiento ecológico en áreas naturales protegidas La LGEEPA considera cuatro tipos de ordenamientos ecológicos: 19

20 1) General del territorio. Su competencia es de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, su objetivo principal es realizar un diagnóstico de los recursos naturales y actividades productivas en el ámbito nacional, 2) regional. Puede expedirse por los gobiernos estatales, es posible que abarque la totalidad de una entidad federativa o parte de ella, su objeto es el diagnóstico de las condiciones ambientales y tecnológicas de una región específica, determina los criterios de regulación ecológica para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, las actividades productivas y la ubicación de los asentamientos humanos, 3) local. Este nivel les compete a las autoridades locales, su objetivo es desarrollar el diagnóstico para regular los usos del suelo fuera de los centros de población con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales en las actividades productivas y asentamientos humanos, así como establecer los criterios de regulación ecológica dentro de los centros de población para integrarlos en los programas de desarrollo urbano, 4) marino. Es competencia de las autoridades federales, en coordinación con gobiernos estatales y municipales; es el que define los lineamientos y estrategias para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos marinos. Dentro del nivel local se ubican los ordenamientos de áreas naturales protegidas, y deberán estar congruentes con el ordenamiento ecológico estatal, cuyos objetivos son: 1) Determinar las áreas ecológicas que se localizan dentro de la región (Área Natural Protegida), describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del ANP, 2) regular los usos del suelo con la finalidad de proteger el medio ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, especialmente en la realización de actividades productivas, 3) establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población. Cuando el ordenamiento ecológico local incluya un Área Natural Protegida, el programa debe ser aprobado conjuntamente por las autoridades federales competentes, la SEMARNAT y los ayuntamientos municipales correspondientes. Cuando se regulen los usos 20

21 del suelo donde se incluyan ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, la participación de las asambleas será de vital importancia, y deberán estar informadas de los motivos que justifiquen dicho ordenamiento. 21

22 PROPUESTA METODOLÓGICA Dadas las complejas relaciones que se desarrollan en nuestra realidad, se requiere la elaboración de estudios sistémicos para detectar las interacciones entre el medio físico, el sistema productivo y la estructura socioeconómica que se dan sobre el territorio, éste a su vez dependerá del contexto histórico y cultural que lo llevó a la situación en la que se encuentra actualmente, cada territorio tiene su propio comportamiento, y cada región tendrá sus propias particularidades. El estudio que se propone toma como base cuatro metodologías, tres de ellas se aplican a nivel nacional o regional, una al ámbito municipal (no sobre una ANP); sin embargo, por la manera como abordan el estatuto, representan un soporte importante para el ordenamiento de un área natural protegida. La metodología base utilizada fue la propuesta por el SEMARNAP-INE, esto por tratarse del caso mexicano y por ser la única de ordenamiento ecológico del territorio; la propuesta por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi se eligió por tratarse de una propuesta municipal, lo que implica un mayor detalle en la información requerida y por el nivel de resultados que está más cerca de estudios locales como las ANP, así como por las similitudes de paisaje y costumbres de la población con México. La de O. D. Gómez, abarca metodologías exitosas en ámbitos más detallados (provinciales), pero que se han llevado a cabo en territorio español. Finalmente, la propuesta de Pujadas y Font se eligió por el detalle de aplicación de las técnicas de valoración, diagnóstico y selección de alternativas. Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) juegan un papel primordial en el desarrollo de esta metodología, sin la cual difícilmente podría manejarse la gran cantidad de información que implica el desarrollo de una propuesta de ordenamiento, a través de los SIG se podrán obtener los mapas síntesis y armar los escenarios probables, deseables o factibles dentro del ANP. Las tres fases de la metodología que se propone son diagnóstico, prospectiva y propuesta de ordenamiento. La parte de gestión e instrumentación queda fuera del alcance de esta propuesta, debido a que es un organismo académico quién está proponiendo esta 22

23 metodología, y esas dos fases dependen de las instituciones públicas responsables, así como del seguimiento y evaluación (cuadro 2). 23

24 Cuadro 2 PROPUESTA METODOLÓGICA PARA UN ORDENAMIENTO EN ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS Fuente: elaboración propia con base en las metodologías utilizadas en esta propuesta. Diagnóstico Es una síntesis espacial y una jerarquización con la que se explicará la estructura territorial y su dinámica a partir de una síntesis situacional, de frente a las opciones de desarrollo territorial. Los resultados de éste dirigen la fase prospectiva, y son la base para el diseño de estrategias, políticas y acciones que regularán el uso de la tierra, que compatibilizarán las actividades económicas con el desarrollo sustentable, con la participación social como eje rector, la cual incluye los siguientes aspectos: 1. Inventario de los recursos 2. Análisis territorial: consiste en obtener el inventario de los recursos con que cuenta la zona en estudio, para identificar la disponibilidad de recursos, sus formas de uso y manejo, así como la presión que ejerce la población sobre los recursos a través de sus actividades productivas 24

25 3. Diagnóstico integrado: permite evaluar la situación de los recursos naturales, de la población y las actividades; aquí se determina la calidad ambiental, que consiste en resumir las condiciones naturales de los ecosistemas; se basa en los parámetros de deterioro que produce la utilización del suelo para actividades agropecuarias, forestales y la infraestructura urbana, la fragilidad del medio ambiente, es decir, cuál es la capacidad del medio natural para soportar los fenómenos de impacto, sobre todo los de carácter antrópico, basada en las fortalezas propias de sus componentes, la capacidad y velocidad de regeneración del medio; así como la capacidad de acogida (carga) del mismo, que para cada unidad del paisaje depende de su valor, potencialidad, fragilidad, riesgos naturales y está condicionada por las afectaciones del suelo, degradaciones y amenazas existentes y previsibles; se identifican las formas de apropiación de los recursos y se concluye con la identificación de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades del medio ambiente, para dar paso a la siguiente etapa Inventario de los recursos Para obtener el diagnóstico integral de cualquier ANP es necesario obtener información cartográfica y estadística que sirva de base para ello. Subsistema natural Técnicamente se identifican elementos con un comportamiento más o menos homogéneo, sobre la totalidad del área natural protegida se realiza una progresiva subdivisión del territorio en unidades cada vez más pequeñas, pero definidas con mayor precisión, en función de los factores que inciden en cada una de éstas, es decir, los factores que explican la organización del paisaje. 25

26 Para obtener cada uno de estos mapas se debe seguir una metodología específica, la cual se detalla en el cuadro del anexo al final de este capítulo. 26

27 Fisiografía La regionalización fisiográfica se estructura en cinco niveles, los tres primeros incluyen las regiones ecológicas que se derivan de la regionalización fisiográfica de América del Norte del acuerdo del Tratado de Libre Comercio, y se describen en los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio de los Estados (GEM, 1999), los niveles cuatro y cinco se determinan a una escala mayor dependiendo de la superficie del ANP de la que se trate, puede ser una escala base 1:50,000. Clima Es un conjunto de fenómenos meteorológicos que caracterizan el estado medio de la atmósfera en un punto de la superficie terrestre, determina, en alto grado, el tipo de vegetación, de suelo y el uso de la tierra, además es uno de los factores de mayor jerarquía en la determinación de paisajes; el análisis climático, en el proceso de zonificación ecológica, requiere tomar en cuenta temperatura, precipitación, distribución de las lluvias, régimen de humedad y disponibilidad de agua (García, 1989). La clasificación de climas se basa en la propuesta de Köppen, modificada por García, en la cual se utilizan datos de temperaturas medias anuales (mínimas y máximas) y precipitación total anual de las estaciones que se encuentran dentro y en los límites del ANP, con datos de por lo menos 30 años, una vez que elaborados los mapas de isotermas, isoyetas y de humedad, se realiza la sobreposición de éstos para obtener el mapa de climas. Modelo Digital del Terreno (MDT) Se define como una estructura numérica de datos que representa la distribución espacial de una variable cuantitativa y continua, una variante de estos modelos puede ser el Modelo Digital de Elevación (MDE), que describe la altimetría de una zona mediante un conjunto de 27

28 datos acotados (Felicísimo, 1994). Para la generación de un MDT se requiere de los archivos digitales de curvas de nivel a escala 1:50,000 que produce INEGI y trabajarlo en un software que permita la manipulación de la información; adicionalmente es necesario calibrar ese modelo con puntos obtenidos mediante el Posicionamiento Global por Satélite (GPS) distribuidos por todo el territorio del ANP, corregidos diferencialmente con las estaciones fijas del INEGI, cercanas al área de la que se trate, lo anterior requiere al menos dos equipos receptores de alta precisión. Una vez obtenido el MDT es posible generar mapas de pendientes (en porcentaje o en grados), de pisos altimétricos o hipsométricos, mapas de orientación e iluminación; esta información, complementada con una simulación de la trayectoria solar, permite conocer la cantidad acumulada de las horas de radiación directa que puede recibir un lugar determinado, definir las zonas de mayor o menor insolación, mayor o menor humedad y relacionar estos datos con vegetación y cultivos, requerimientos para definir los Tipos de Utilización de Tierra (TUT), suelos, geología o geomorfología, entre otros (Felicísimo, 1994). Las aplicaciones que pueden tener en el ámbito de la hidrología superficial es la determinación de líneas de flujo, es decir, la simulación simple del proceso de escorrentía superficial, los MDE son un instrumento de alto valor para realizar análisis de este tipo complementados con datos de campo. Geología Para la elaboración de la carta geológica del ANP se recopila la cartografía existente, analizando los resultados de los trabajos de investigación desarrollados en torno a la misma, la carta topográfica digital permite, a través de rasgos topográficos, ubicar con precisión la información contenida en esquemas geológicos. A través de la fotointerpretación se verifican los rasgos geológicos reportados en las investigaciones realizadas, integrando la información en un mapa geológico a partir del límite de la zona de estudio, lo anterior permite validar la información existente en cuanto a contactos litológicos y localización de fallas y fracturas en forma más detallada, ya que, con 28

29 fines de ordenamiento, es necesario contar con información específica sobre riesgos geológicos. La información obtenida por medio de la fotointerpretación (escala 1:37,000) se transfiere a ortofotos digitales, a escala 1:20,000 o mayor, una vez definidas las unidades litológicas y los rasgos estructurales dominantes se organiza el trabajo de campo y se establecen los puntos de verificación, cubriendo la totalidad de las unidades detectadas en gabinete y se elabora el mapa geológico. Geomorfología La carta geomorfológica se emplea como base para la zonificación, a través de la génesis, morfología, distribución del relieve, evolución y su dinámica actual, es posible conocer a detalle la dinámica específica de cada una, proponiendo soluciones puntuales a la problemática detectada: procesos de erosión fluvial, geliflaxión, reptación, caída de rocas, desplomes y zonas de depositación e inundación, entre otras, lo que permite predecir los usos adecuados del suelo, medidas de control de erosión, zonas de riesgo para pobladores y visitantes. El procedimiento general para la elaboración de la carta geomorfológica es la recopilación de información bibliográfica, base para realizar el análisis y edición cartográfica de parámetros morfométricos y morfológicos, análisis del relieve a través del comportamiento de las curvas de nivel, análisis de los sistemas de drenaje y su relación con la litología, los rasgos estructurales por los cuales escurre, así como la clasificación por órdenes de drenaje que permita identificar la dinámica del drenaje por subcuencas. La fotointerpretación determina el detalle de la información obtenida hasta la etapa anterior, a través de la utilización de fotografías aéreas escala 1:37,000 o mayor. Una vez obtenida la información anterior, se elaboran otras cartas que permitirán la definición precisa de las unidades geomorfológicas del ANP: a) hipsométrica, b) órdenes de drenaje, c) configuración del drenaje, d) densidad de disección, e) profundidad de disección. Es necesario realizar un trabajo de campo para verificar la información, realizar 29

30 la corrección de los límites de unidades y la redacción de la leyenda final, así como la edición de los mapas. Edafología El enfoque holístico del desarrollo y planificación plantea tomar en cuenta la calidad, potencialidad y fragilidad de los suelos, así como su diversidad, por ello es necesario conocer la distribución de los distintos suelos en el territorio; sólo desde un conocimiento de la localización espacial de los distintos suelos se pondrán en concordancia los requerimientos de los diversos usos, con las aptitudes de los distintos suelos y, de este modo tomar decisiones fundamentadas, al asignar usos óptimos a los suelos de un territorio determinado. El objetivo de un levantamiento de suelos reside en describir las características y propiedades de los suelos de un área determinada, clasificar los suelos y situar sus límites en un mapa, lo que permitirá entender su organización espacial para constituir un modelo simplificado de la realidad. La metodología para levantamientos edafológicos, desarrollada por Elbersen y otros en Especificaciones y manual de procedimientos, será utilizada para el levantamiento de suelos de 4 orden, es decir, a nivel general o de reconocimiento, la escala de representación es 1:50,000; la ejecución de un levantamiento de suelos se divide en etapas, varias de las cuales se realizan en forma casi simultánea: a) Preparatoria. Una vez definida el área y el objeto del estudio, se procede a la adquisición de la cobertura de fotografías aéreas y cartografía disponibles, en lo posible las más recientes y de mejor calidad, en una escala acorde con el nivel de levantamiento b) Fotointerpretación preliminar. Se lleva a cabo el análisis fisiográfico de toda la cobertura fotográfica, se elabora una leyenda preliminar de fotointerpretación y se seleccionan las posibles áreas de muestreo o transectos para el muestreo de campo c) Reconocimiento en campo. El trabajo debe iniciarse con un recorrido por la zona para familiarizarse con sus vías y paisajes, así como para comprobar el valor general de 30

31 la delimitación de unidades en la etapa de la interpretación y para confirmar la validez de la ubicación de los transectos d) Establecimiento de la leyenda edáfica. La leyenda de campo debe ser flexible para poder adaptar el mapa de los suelos a todas las variaciones que se encuentren en el lugar durante el levantamiento sistemático, además de servir para identificar los perfiles por unidad taxonómica; esta leyenda describe las unidades de mapeo, su contenido edáfico en porcentajes, la posición relativa de sus componentes y su localización en relación con las unidades de mapeo colindantes, también es necesario describir la naturaleza de los límites entre dichas unidades e) Mapeo sistemático. Consiste en hacer observaciones ordenadas según el sistema de mapeo y de acuerdo con el patrón de distribución de los suelos, en cada observación se identifica la unidad taxonómica. Por medio de varias observaciones se determina la unidad de mapeo y su delimitación, la que se transfiere y verifica en el mapa o en la fotografía f) Procesamiento de las muestras en laboratorio. El procedimiento para el análisis de suelos, con el propósito de evaluar los parámetros que permitan clasificarlos de acuerdo con el sistema FAO/UNESCO/ISRIC, consta de las siguientes fases: preparación de la muestra, determinación de las variables químicas y físicas e interpretación de los resultados (SEMARNAP, 2000). El análisis físico y químico de los perfiles se realizarán de acuerdo con las metodologías específicas indicadas en las normas oficiales mexicanas, el resultado de estos análisis será la base para la clasificación de los perfiles de suelos (FAO/UNESCO/ISRIC, 1994) g) Compilación del mapa y del informe. Consiste en transferir la información de líneas y símbolos de suelos, de las fotografías aéreas a un mapa base, el cual debe tener dos leyendas, una topográfica y una fisiográfica-edáfica, que pueda involucrar además la parte interpretativa (SEMARNAP, 2001). La leyenda de campo es un borrador de la leyenda fisiográfico-edáfica que aparece en el mapa, para cada paisaje fisiográfico se deben indicar las unidades de mapeo que se encuentran en él y la caracterización taxonómica de los suelos componentes de esas unidades de mapeo, se puede agregar 31

32 información acerca de porcentajes y posiciones de los miembros (Elbersen y otros, 1986) La información de suelos representada en un mapa puede tener un enfoque analítico, ya que es posible representar una o más características del suelo, lo que puede dar lugar a mapas isopléticos (de conductividad eléctrica, ph, etc.), mapas coropléticos o cartogramas (textura de horizonte superficial); al aumentar el número de atributos a representar en un mismo mapa, la lectura se complica, por lo que debe pasarse a un enfoque de síntesis, con métodos para evaluar los suelos que combinen un conjunto de características en cada unidad cartográfica. Hidrología El artículo 3 de la Ley de Aguas Nacionales define a la cuenca hidrológica como la unidad del territorio delimitada por un parte aguas o divisoria de las aguas (línea poligonal formada por los puntos de mayor elevación), donde escurre el agua en distintas formas, ésta se almacena o fluye hasta un punto de salida que puede ser el mar u otro cuerpo receptor interior a través de una red hidrográfica de cauces que convergen en uno principal ; en este espacio, delimitado por una diversidad topográfica, coexisten agua, suelo, flora, fauna, entre otros recursos naturales relacionados con éstos y el medio ambiente. La cuenca hidrológica, conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión de los recursos hídricos, la cual a su vez se integra por subcuencas y estas últimas están integradas por microcuencas. Para analizar las órdenes de la red hidrológica del ANP se delimitan las subcuencas que lo integran, se determinan las relaciones existentes entre los causes y los materiales por donde pasan, así como la evolución del modelo del cause en todo su recorrido; para la clasificación de las órdenes de las corrientes se ha utilizado la metodología de Strahler- Schumm, la cual considera como corriente de primer orden aquella que no tiene ningún tributario, de segundo orden la formada por la unión de dos de primer orden y así sucesivamente, es decir, se basa en la ordenación de las corrientes de agua, aumentando el 32

33 orden en función del crecimiento del número de tributarios, de tal manera que el número de corrientes de orden sucesivamente inferior aumenta en progresión geométrica (Parras, Corral y Gil, 2003). La base para la delimitación de subcuencas es el mapa topográfico, realizado a partir de las curvas de nivel y la red de escurrimientos superficiales; asimismo, se le agrega el nombre a las microcuencas en función de los nombres de las corrientes principales dentro de cada subcuenca tributaria; mediante recorridos de campo apoyados con ortofotos escala 1:20,000, se ajustaron los parteaguas, comprobando la orientación del flujo de los escurrimientos. Uso de suelo y vegetación Con base en la fotointerpretación a escala 1:37,000 se identifican los diferentes usos de suelos y tipos de vegetación, las fotografías aéreas deben ser pancromáticas y de vuelo reciente para obtener el uso y vegetación actual al año del vuelo; la diferencia entre el número de años del vuelo, con respecto a la fecha del ordenamiento, marcará la intensidad de los recorridos de campo para la verificación de límites en cada uso, de tal forma que mientras menos años exista entre esas fechas, menor será el número de recorridos de campo. Subsistema social El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), menciona que el análisis del subsistema social busca convenir los intereses de los actores sociales en función de la relación con el medio ambiente que maximice la estabilidad del sistema, es decir, estos elementos interrelacionan para la adaptación, apropiación y transformación de la naturaleza y de la sociedad (cuadro 4). Cuadro 3 INFORMACIÓN BASE PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL SUBSISTEMA SOCIAL 33

34 Tema Atributos Resultados del análisis Población total y ubicación espacial de las localidades Crecimiento demográfico Características de la vivienda Total de hombres y mujeres Características de la población Población económicamente activa Grupos de edad Analfabetismo Total de vivienda Habitantes por vivienda Índice de marginación por localidad Índice de ruralidad Índice de dependencia económica Nivel de bienestar Fuente: Elaboración propia con base en la metodología de SEMARNAT-SEDESOL (2005). Población total y ubicación espacial de las localidades La ubicación geográfica de las localidades se digitaliza directamente sobre ortofotos digitales a escala 1:20,000, lo que permite definir cuánto y hacia dónde han crecido espacialmente, esta información está vinculada con los datos estadísticos de los censos de población que contendrá variables sociodemográficas que describan a las localidades. Crecimiento demográfico Se realiza utilizando la información proporcionada por los últimos cuatro censos de población, con los cuales será posible obtener un análisis histórico y la proyección de crecimiento que pudiera presentarse en cada localidad. Características de la vivienda Esta información se toma directamente de datos proporcionados por el INEGI a través de los censos, se adiciona a la base de datos vinculada con las localidades espacialmente referenciadas, lo anterior permite realizar operaciones de análisis y consulta a través de los SIG. 34

35 Subsistema cultural Para identificar las tradiciones y costumbres de las localidades, y su relación con los recursos que se encuentran dentro del ANP, es necesario aplicar un instrumento (encuesta o entrevista) dirigido a informantes clave, los cuales de preferencia deben haber nacido en el sitio y ser mayores de 50 años, con algún cargo religioso o administrativo, que no hayan vivido fuera de la localidad por más de cinco años, lo anterior pondrá de manifiesto el uso y cuidado que los habitantes del ANP procuran a los recursos naturales. Subsistema productivo Se debe considerar lo siguiente: bienes o servicios que produce la sociedad, actividades y sectores económicos más importantes, formas de producción y fines para los que se producen, grado de apropiación entre los distintos grupos sociales, destino del capital y formas de relación de grupos sociales a través de los parámetros que se detallan en el cuadro 4. Cuadro 4 INFORMACIÓN BASE PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL SUBSISTEMA SOCIAL Tema Atributos Resultados del análisis Tenencia de la tierra Posibilidades de inversión y protección Cambio de uso de suelo Continuación Actividades económicas Cambios en la vegetación y el uso del suelo Sucesión de comunidades vegetales Deforestación y erosión Sustitución de áreas naturales y antrópicas Utilización de los recursos Tema Atributos Resultados del análisis Sectores Determinación de la aptitud territorial para las actividades 35

36 PEA ocupada por sector Infraestructura productiva Sectores Grupos quinquenales de edad Población económicamente activa Caminos e infraestructura Unidades de producción productivas y para cada zona de asentamientos humanos Especialización económica Características de la población que pudiera emplearse dentro del ANP Accesibilidad y fragilidad Fuente: Elaboración propia con base en la metodología de SEMARNAT, SEDESOL (2005). Tenencia de la tierra La obtención del mapa de tenencia de la tierra requiere visitar diferentes instancias que generan este tipo de información para compilar los datos necesarios, como el Registro Agrario Nacional (RAN), INEGI, a través del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE), Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) y los Ayuntamientos que integran el ANP. Este mapa es de suma importancia debido principalmente a que el uso y cuidado de los recursos naturales, así como las posibilidades de inversión y cambios de uso del suelo, están directamente relacionados con el tipo de tenencia de la tierra. Cambios de uso de suelo Un estudio de cambios de uso del suelo permite conocer la dinámica que ha tenido un territorio, a partir de éste se puede conocer la pérdida de biodiversidad, el deterioro ambiental y el grado de explotación realizado sobre una superficie concreta. Para elaborar este mapa es necesario digitalizar la carta de uso de suelo 1:50,000 de la Comisión de Estudios del Territorio Nacional (CETENAL), ahora INEGI, se realiza la fotointerpretación de fotografías aéreas a la escala adecuada según la superficie del área de estudio, es indispensable que la fecha del vuelo sea lo más reciente posible, la propuesta es que se tenga un 36

37 análisis de 35 años, posteriormente se realiza el análisis del cambio de uso de suelo en este periodo. Actividades económicas y población económicamente activa por sector La información relativa a estas variables se toma de los censos económicos y los de población y vivienda del INEGI (1970, 1980, 1990, 1995, 2000 y 2005), y se concentra en una base de datos que se analiza estadísticamente y se utiliza para explicar su comportamiento espacial. Infraestructura productiva Una vez ubicadas espacialmente las localidades, y digitalizados todos los caminos de la zona en estudio directamente sobre las ortofotos digitales y auxiliados de la carta topográfica 1:50,000, se procederá a realizar recorridos de campo que permita clasificar e identificar cada elemento previamente digitalizado en gabinete; para obtener un inventario de la infraestructura con la que cuenta el ANP (caminos y unidades de producción), además se relaciona la información de tenencia de la tierra y actividades productivas a las que de dedica la población. Análisis territorial El diagnóstico integrado comprende el análisis del territorio, es decir, de los atributos del medio natural, social, productivo y cultural, con la finalidad de lograr un desarrollo proporcional a las posibilidades ambientales y a las necesidades de los habitantes dentro del ANP, como de los que reciben directamente los servicios ambientales que proporciona la misma. 37

38 Unidades del paisaje De acuerdo con el IGAC, la zonificación ecológica (unidades de paisaje) deberá estar integrada en niveles jerárquicos: el primer nivel se define por el piso bioclimático, altitudinal, reconocido por las variaciones de clima y vegetación, por el régimen de humedad, balance hídrico y disponibilidad de agua en el suelo, el gran paisaje, definido por la posición fisiográfica, es decir, la unidad genética del relieve, el sistema de paisaje lo definen la geoforma, dada por el modelado del terreno, la orogénesis, la litología (material parental), la edad geológica y la edad litológica del material parental, el paisaje es definido por el grado y densidad de la disección, forma del relieve y pendiente, procesos geomorfológicos actuales y el contenido edáfico (profundidad, drenaje, limitantes del suelo), el subpaisaje se define por la cobertura vegetal y estructura de la vegetación, así como el tipo florístico de la vegetación y el uso actual del paisaje, la unidad jerárquica final se define por las variables y atributos que diferencian cada una. Una vez obtenida esta subdivisión de unidades homogéneas del territorio se procede a sumar la información socioeconómica y productiva para determinar los usos del suelo y las implicaciones que han tenido sobre el territorio. El manejo de toda esta información sería imposible si no se contara con los Sistemas de Información Geográfica (SIG), que permiten el manejo, almacenamiento y manipulación de un gran volumen de información digital en tiempos cortos y con procedimientos sencillos, que de otra manera (manual) implicaría una inversión de tiempo y recursos elevados. Una de las virtudes de los SIG es la actualización de la información, lo que a la larga implica la optimización de recursos en este proceso. Toda la información descrita en la primera parte de esta sección se realizó a través de una digitalización y una estandarización de la misma, lo cual permite ubicar espacialmente (sistema de coordenadas, proyección cartográfica y sistema geodésico) cada uno de los rasgos del territorio y vincularlo con una base de datos de atributos que caracterizan a esas unidades espaciales. Ésta integra la información social, económica y productiva de las localidades y las unidades territoriales, cuya clave para vincularla con la información cartográfica es la referencia espacial de cada atributo. 38

39 Para referenciar la información obtenida en las etapas anteriores es necesario realizar la limpieza de archivos y generar la topología correspondiente, entendida ésta como la parte de las matemáticas que se encarga del estudio de la posición relativa de los objetos, independiente-mente de su forma, localización topográfica y tamaño (Franco y Valdez, 2003), lo cual facilita el análisis espacial dentro de los SIG, debido a que evita la duplicidad de información, facilita la captura y almacenamiento de los datos en la computadora, así como la exportación e impar-tación de información referenciada. Es posible tener control de las unidades cartografiables mínimas que se tomarán de referencia para la generalización de la información, con base en la escala de salida que se pretenda utilizar, el análisis de toda esta información se realizará utilizando herramientas de dibujo cartográfico (software Autocad Map), el almacenamiento de los atributos se hará en tablas y bases de datos en Excel y Access, la parte del análisis espacial se realizará en el software ArcView GIS, el cual permite la manipulación de la información espacial y la obtención de nueva información a través de las herramientas de consulta y análisis con las que cuenta. Disponibilidad y calidad de agua superficial Para obtener la estimación del agua que produce un ANP se parte del mapa de aguas superficiales y delimitación de cuencas que se genera en etapas anteriores, además se incorpora el marco hidrológico de la carta de aguas superficiales escala 1:250,000 del INEGI; el método utilizado para el cálculo de volumen de arroyos es el propuesto por el Departamento de Agricultura de la FAO (1997), el cual consiste en la medición de la corriente (calculando la velocidad que tarda en recorrer una distancia conocida una pelota de unicel de 5 cm de diámetro) y del área de la sección transversal del canal, aplicándose la siguiente fórmula: volumen en m 3 /seg = área (m 2 ) x velocidad (m/s) Figura 1 DISPONIBILIDAD DE AGUA Y PRECIPITACIÓN PLUVIAL 39

40 40 Fuente: Elaboración propia con base en metodología de la FAO (1997).

41 Para obtener la calidad del agua se determinan los siguientes parámetros: ph, turbidez, temperatura, conductividad eléctrica, oxígeno disuelto, sólidos totales, demanda bioquímica de oxígeno (DBO), Demanda Química de Oxígeno (DQO), arsénico, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, plomo, coniformes fecales, carbono orgánico total (COT), cloruros, Sustancias Activas al Azul de Metileno (SAAM), nitratos, nitritos, cromo total; las muestras se toman de acuerdo con la norma NMX-AA-014 y se trasladan a un laboratorio de análisis certificado de agua. Tipos de utilización de tierra La metodología utilizada para el desarrollo de esta investigación es la propuesta por la FAO en 1985, denominada Zonificación Agroecológica (ZAE), la cual estima la aptitud de tierras y la productividad potencial para usos específicos, puede ser empleada a nivel regional, nacional o local. Los Tipos de Utilización de la Tierra (TUT) se definen en términos de producto o de un específico rango de productos y de sistemas de manejo, incluyendo las operaciones o insumos que conlleva. Se selecciona una serie de tipos de utilización de tierra que refleje los usos actuales de la tierra y los correspondientes a la nueva situación que se proyecta: las condicionantes socioeconó-micas se incluyen normalmente en la definición, la mayoría de estudios de ZAE establecen los TUT con base en el rango de cultivos y niveles de insumos, le sigue el inventario de sus requerimientos del medio natural relativos a las condiciones climáticas de suelo y relieve necesarias para los cultivos a establecer; adicionalmente se consideran los requerimientos fenológicos de los cultivos: rangos térmicos, características fotosintéticas y los sistemas de manejo, estos inventarios constituyen la base de una estimación secuencial de aptitudes climáticas y edáficas y del cálculo de rendimiento potencial de cada especie a establecer, es conveniente incluir información sobre límites administra-tivos, uso de tierras y otros aspectos que puedan tomarse en cuenta. Dinámica de la población 41

42 Se refiere a los cambios cuantitativos que experimenta la población a lo largo del tiempo, esto puede medirse a través de la tasa de crecimiento medio anual, expresada en porcentaje de la población del año inicial (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005), para lo cual se necesita el total de población por localidad de los últimos 30 años, considerando los levantamientos censales cada 10 y los conteos de población cada cinco, elegidos a partir de la fecha en que se esté realizando el ordenamiento, su fórmula es la siguiente: Tc = t P2-1 X 100 P1 Donde: Tc = Tasa de crecimiento medio anual de la población P 1 = Población inicial en el periodo de referencia P 2 = Población final en el periodo de referencia T = Número de años comprendidos en el periodo de referencia Índice de dependencia económica Mide el grado de dependencia o carga que, en promedio, tiene que soportar cada persona disponible para la producción de bienes, es decir, es la relación entre el porcentaje de población económicamente activa e inactiva. Lo anterior permite inferir el potencial de fuerza de trabajo susceptible de ser incorporada a las actividades productivas (SEMARNAT-INE- UNAM, 2005). La población se agrupa a de cero a 14 años (edad escolar), de 15 a 64 (edad propia para trabajar) y población mayor a 65 años (edad improductiva), su fórmula es: Cd = + X 100 P 0-14 P >65 P

43 Donde: Cd = Coeficiente de dependencia P 0-14 = Población de 0 a 14 años P = Población de 15 a 64 años P >65 = Población de más de 65 años Especialización económica El coeficiente de especialización económica es un método estadístico que permite conocer el grado de especialidad o concentración de una actividad económica en una unidad especial con respecto a otra más amplia (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005), ésta es posible conocerla con la siguiente fórmula: Cl = (P ) ij (P ) it / / (P ) j (P ) t Donde: Cl = Coeficiente de localización o especialización P ij = Población ocupada en actividades primarias P ij = Población ocupada en actividades secundarias P ij = Población ocupada en actividades terciarias P j = Población total municipal P it = Población ocupada por sector de actividad económica a escala nacional P t = Población ocupada total a escala nacional Nota: generalmente las ANP no consideran los límites municipales ni estatales, se toman datos de las localidades, se toma la población total de los municipios que integran el ANP para hacer el comparativo. Índice de suficiencia vial 43

44 El indicador para calcular este índice es la red vial, que se reconoce como factor de integración territorial y facilitadora de flujos y movimientos espaciales entre localidades, y entre éstas y su entorno. Se utiliza el coeficiente Engel (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005), cuyo procedimiento se basa en la relación de la longitud total de vías existentes, la superficie del ANP y su población total, mientras más bajo sea el índice, menor es la capacidad de infraestructura vial, se calcula con la siguiente fórmula: 44

45 Ie = kvm (SP) x 100 Donde: Ie = Índice de suficiencia vial Kvm = Longitud en kilómetros de las carreteras y vías férreas del parque (fórmula original: entidad) S = Kilómetros cuadrados de superficie del parque (fórmula original: municipal) P = Número de habitantes Nivel de bienestar de la población La influencia que la población ejerce sobre el medio natural se deriva en gran parte por las condiciones de vida de la población, para abordar este aspecto se toma como base la metodología empleada en el documento Niveles de bienestar en México del INEGI, citado por el Instituto Nacional de Ecología (INE), la cual considera cuatro temáticas: a) calidad de la vivienda, b) características de ocupación, c) aspectos educativos, d) niveles de urbanización (SEMARNAT-INE-UNAM, 2005). Diagnóstico integrado Calidad ambiental de los recursos naturales Es un resumen de las condiciones del medio natural, se refiere al mantenimiento de los elementos y procesos del medio ambiente dentro de una unidad natural específica, de manera que, cuando se introduce un agente de presión que deteriora cierto recurso, se modifica la estructura de los elementos y ciertos procesos se modifican, alterando también la calidad de los recursos; Lo anterior se obtiene relacionando las condiciones actuales del 45

46 medio natural con las actividades productivas y las características de la población (SEMARNAP-INE, 2000). Fragilidad ambiental Es la capacidad intrínseca de la unidad territorial a enfrentar agentes de cambio, basado en la fortaleza de los componentes y en la capacidad y velocidad de regeneración del medio, la fragilidad territorial se determina por la correlación entre la sensibilidad conjunta de los componentes naturales, principalmente la relación relieve-pendiente-suelo-vegetación; en este sentido, cualquier cambio de origen natural o antrópico repercute directamente sobre el ambiente, y lo modifica de manera irreversible (SEMARNAP-INE, 2000). Se evalúa el relieve en función de la estabilidad y penestabilidad, es apoyado en la pendiente del terreno y algunos parámetros relacionados con el clima, se toma como base el MDE, otro parámetro a considerar es el suelo, en el sentido de la erodabilidad y la posibilidad de cambio de las características físicas y químicas de los suelos, finalmente se analiza la vegetación en función de la capacidad de regeneración, complementada con criterios de pendiente y resistencia a incendios forestales, en este último análisis se excluyen las áreas agrícolas y pecuarias. Se elabora un árbol de decisión para cada componente, y posteriormente se integra en una matriz considerando cinco niveles de fragilidad por parámetro, y después se suman para obtener el mapa de fragilidad final (SEMARNAP-INE, 2000). Amenazas de origen natural Se medirá en función de los riesgos geomorfológicos, geológicos, meteorológicos e hidrológicos a partir de los mapas elaborados en el inventario de los recursos, aplicando un buffer dentro de los sistemas de información geográfica; se considera un riesgo todo aquel proceso, situación o suceso en el medio ambiente, que puede generar daño económico o social para alguna localidad (Parras, L. et al., 2003). 46

47 Índice de concentración de la población Es una medida sintética que valora algunos aspectos de la población referentes a su grado de aglomeración a lo largo de un ANP, lo anterior se realiza a través de los siguientes indicadores: a) porcentaje de población que vive en localidades consideradas urbanas, b) porcentaje de población inmigrante, c) porcentaje de población ocupada en actividades terciarias, d) tasa de crecimiento de la población de los últimos 30 años (SEMARNAP-INE, 2000). % Pob. inmigrante = Población inmigrante (nacida en otra entidad) x 100 Población total del parque Población ocupada en act. terciarias %Pob. ocup. act. ter. = x 100 Población ocupada total del parque Índice de ruralidad Sintetiza las características de la población que vive más ligada al campo, se encuentra distribuida en localidades menores a habitantes, su construcción se realizará aplicando el método de componentes principales y los intervalos de clase o rangos con análisis de cluster, lo anterior a partir de tres aspectos: a) porcentaje de población rural, b) porcentaje de población inmigrante, c) porcentaje de población ocupada en actividades primarias (SEMARNAP-INE, 2000). 47

48 % Pob. rural = Población que vive en localidades menores a 5000 hab x 100 Población total del parque %Pob. ocup. act. prim. = x 100 Población ocupada en act. primarias Población ocupada total del parque 48

49 Capacidad de carga o resilencia Expresa la relación de las actividades sobre el territorio y se considera un método para lograr la integración de ambos aspectos, la capacidad de carga se entiende como la medida en que el territorio cubre los requerimientos locacionales de la actividad y los efectos de ésta sobre el medio, indica y representa el mejor uso que puede hacerse del territorio teniendo en cuenta el punto de vista de las actividades que en él se puedan dar y el del medio, representa la forma en que cada punto del territorio puede utilizarse en beneficio del hombre sin que sufra alteraciones inaceptables en sus características y sus valores (Gómez, 2002). Una de las formas más fáciles para determinar la capacidad de carga es la representación de unidades del paisaje en un mapa vinculado a una matriz de doble entrada, en una de ellas se integran las unidades territoriales y en la otra las actividades a considerar en el plan, se define la capacidad de carga de las unidades para cada actividad con diferentes términos: muy alta, alta, media, baja y muy baja, o vocacional, compatible con limitaciones, compatible sin limitaciones e incompatible. Prospectiva En esta etapa se identifican las tendencias de comportamiento ambiental, partiendo de la historia económica regional, de la integración territorial con su dinámica poblacional y los puntos críticos de deterioro ambiental, se concluye con diversos escenarios probables, en función del análisis retrospectivo, integrando las estrategias de los actores sociales, se llega a escenarios deseables y a los factibles. Lo anterior implica el uso de técnicas de análisis prospectivo, cuyo insumo es información precisa y detallada que garantice mayor precisión de los resultados obtenidos, de acuerdo con el tamaño de la zona en estudio, se utiliza como base el análisis FODA y se contrasta con los objetivos de los residentes del ANP. 49

50 Propuesta de ordenamiento Se genera a partir de la inclusión de los acuerdos entre los diferentes actores y escenarios deseables y factibles, en esta etapa se incluyen objetivos, estrategias, alternativas e instancias involucradas, también se indican las políticas ambientales a implementarse en cada unidad de paisaje y actividades a corto, mediano y largo plazo. La parte medular de un ordenamiento es la fase propositiva en la cual se identifican las Unidades de Gestión Ambiental (UGA) o la unidades de paisaje, en las cuales se podría aplicar algunas de las cuatro políticas ambientales establecidas en la LGEEPA: a) aprovechamiento: promueve la permanencia del uso actual del suelo y permite el cambio total de la unidad donde se aplica; esta política trata de mantener por un periodo definido la función y la capacidad de carga o resilencia de los ecosistemas que contiene, b) restauración: impulsa la aplicación de actividades para recuperar o minimizar las afectaciones producidas por procesos de degradación en los ecosistemas contenidos en la cada unidad, trata de establecer las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para que más adelante pueda cambiar a otra política ambiental, c) conservación: fomenta la permanencia de ecosistemas originales, es decir, trata de mantener la forma y función de los ecosistemas, al mismo tiempo que se utilizan los recursos existente en la unidad, d) protección: promueve la permanencia de ecosistemas nativos debido a sus atributos de biodiversidad o particularidad para mejorar el ambiente y controlar su deterioro (SEMARNAP-INE, 2000). CONCLUSIONES Para explicar de manera integral al territorio, una sola metodología no cubre todos los aspectos que un ordenamiento requiere, dada la heterogeneidad que se presenta tanto en los paisajes (tamaño del área en estudio), como en las actividades que se desarrollan dentro de 50

51 las ANP, por lo que es necesario recurrir a varios autores que abordan la interpretación del espacio de maneras distintas, a nivel nacional, regional, provincial o local. Después de la revisión de la legislación relacionada con las ANP, se observan contradic-ciones para el uso de los recursos naturales, entre los que destacan: la personalidad jurídica otorgada a los ejidos, las comunidades, la intervención de los gobiernos locales, estatales y la participación social, lo anterior se refleja en la falta de un plan de manejo, que permita la protección del área natural protegida. Cuando se decreta un ANP como área de conservación, las localidades de dentro ya están integradas, por lo tanto, no es posible excluirlas y limitar su crecimiento, no debe olvidarse que le corresponde a la asamblea de ejidatarios o comuneros definir los límites de crecimiento urbano y las reservas territoriales para este fin. Debido a que las áreas naturales protegidas están directamente relacionadas con recursos naturales, tenencia de la tierra, objetivos y categorías de las ANP, participación social, planeación democrática y planes de manejo; es necesario considerar lo que la legislación ambiental permite o no sobre éstas, lo anterior por que cada uno de los actores involucrados puede interpretar parcialmente las leyes de acuerdo con sus propios intereses; es importante mencionar que en la legislación hay traslapes en relación con lo que cada actor le corresponde realizar con respecto a la protección, conservación o aprovechamiento de los recursos existentes en el ANP. La puesta en marcha de una propuesta de ordenamiento dependerá en gran medida de la negociación de las partes involucradas y la política de ganar-ganar, en la que todos participantes protejan los recursos del ANP, para la elaboración de un ordenamiento territorial de cualquier ANP es necesario la participación de un grupo multidisciplinario e interdisciplinario que permita la generación e interpretación de la información temática de manera profunda e integral; las universidades públicas estatales cuentan con los recursos humanos especializados para realizar investigaciones que coadyuven a la conservación del medio ambiente, como uno de sus compromisos con la sociedad. La propuesta de ordenamiento debe ser flexible, de tal manera que pueda modificarse en función de las condiciones cambiantes de la propia ANP o de los intereses predominantes de los involucrados en la propuesta. La parte más costosa de un ordenamiento es la 51

52 generación de información en la fase de diagnóstico, debido principalmente a la escasez de ésta o al nivel de detalle en que se encuentran algunas variables (nacional, estatal, municipal), lo que implica un trabajo de campo intensivo. Este trabajo de campo debe ser bien planeado, de tal manera que se optimicen los recursos y se aprovechen al máximo las visitas de campo, tanto de verificación como de levantamiento mismo. El uso de los Sistemas de Información Geográfica para un ordenamiento es primordial prácticamente en todas las fases, desde la generación de la información base, hasta el análisis espacial, del que dependerá el tamaño del unidad mínima cartografiable, ya que ésta define el grado de generalización que debe considerarse durante la elaboración de la cartografía en todas sus etapas; por tratarse de una propuesta de tipo académico, las fases de gestión, instrumentación, seguimiento y evaluación quedan fuera de nuestro alcance, debido a que éstas dependen de las instituciones públicas. BIBLIOGRAFÍA Comisión de Estudios del Territorio Nacional (1976), Carta de uso de suelo y vegetación, escala 1:50,000, CETENAL, México. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (2003), disponible en Diario Oficial de la Federación (1992), Ley de Aguas Nacionales (1 de diciembre de 1992), última reforma aplicada 29 de abril de (2003), Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), última reforma 25 de febrero de Elbersen, Benavides y Agustín Botero Codazzi (1986), Metodología para levantamientos edafológicos; especificaciones y manual de procedimientos, IGAC, Colombia. FAO (1985), Metodología de la zonificación agroecológicas, FAO, Roma. (1997), Medición sobre el terreno de la erosión del suelo y de la escorrentía, Roma: ONU, en 52

53 FAO-UNESCO-ISRIC (1994), World Reference Base. For Soil Rosources, ISSS-ISRIC-FAO, Wageningen/ Roma. Felicísimo, A. (1994), Modelos digitales del terreno. Introducción y aplicaciones en ciencias ambientales, Pentalfa, España. Franco, M. S. y P. E. Valdez (2003), Principios básicos de cartografía y cartografía automatizada, UAEM, Toluca. García de Miranda, E. (1989), Apuntes de climatología, sexta edición, México. Gobierno del Estado de México (1999), Ordenamiento Ecológico del Territorio del Estado de México, Toluca. Gómez, O. D. (2002), Ordenación territorial, Ediciones Mundi-Prensa y Editorial Agrícola Española, Barcelona. Instituto Geográfico Agustín Codazzi (1997), Guía metodológica para la formulación del plan de ordenamiento territorial municipal, Santa Fe de Bogotá. Instituto Nacional de Ecología (2002), Áreas naturales protegidas y conservación in situ de la biodiversidad en México, México. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (1997), Carta topográfica 1:50,000, INEGI, México. (1970, 1980, 1990, 2000), Censo General de Población y Vivienda, México. (1995 y 2005), Conteo de Población y Vivienda, INEGI, México. Parras, L., L. Corral, J. Gil (2003), Ordenación territorial del Parque Natural de Despeñaperros (Jaén), Criterios metodológicos, Instituto de Estudios Giennenses, Diputación de Jaén, España. Programa de Trabajo de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas Pujadas, R. y J. Font (1998), Ordenación y planificación territorial, Síntesis, Madrid. Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (2000), Norma Mexicana NMX-AA-014, México, Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (2000), Norma Oficial Mexicana NOM-021-RECNAT-2000, Que establece las especificaciones de fertilidad, salinidad y clasificación de suelos, muestreo y análisis. 53

54 (2001), Norma Oficial Mexicana NOM-023-RECNAT-2001, que establece las técnicas que deberá contener la cartografía y la clasificación para la elaboración de los inventarios de suelos. (2000), Ordenamiento Ecológico General del territorio. Memoria técnica , México. (2005), Actualización del Programa de Ordenamiento Ecológico del País Monarca, informe final, SEMARNAP/INE/UNAM, México. (2005), Términos de referencia para la elaboración del Programa Municipal de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMOET), SEMARNAP/SEDESOL, México. Fisiografía Clima Geología Geomorfología Edafología Hidrología Cuadro 1 INFORMACIÓN CARTOGRÁFICA PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL SUBSISTEMA NATURAL Tema Atributos Nivel jerárquico de los atributos Uso de suelo y vegetación Pendiente Modelo digital de elevación Pisos hipsométricos Piso bioclimático Régimen de humedad Balance hídrico Temperatura Precipitación Litología Estructura geológica Tectónica Edad geológica Edad litológica del material parental Geoformas Morfoestructura Grado y densidad de disección Morfogénesis Morfodinámica Unidades de suelo Contenido edáfico Drenaje Textura Profundidad ph Cuencas hidrológicas Red de drenaje Cuerpos de agua Manantiales Zonas erosionadas Zonas de asentamientos humanos Diferenciadores Base para cálculo de otros atributos Diferenciadores Base para cálculo de otros atributos Diferenciadores Caracterizadores Diferenciadores Caracterizadores Pueden definir o caracterizar Pueden definir o caracterizar Base para cálculo de otros atributos Base para cálculo de otros atributos Caracterizadores 54

55 Cambio de usos de suelo (35 años) Uso del suelo en 1970 Uso actual del suelo (2000 y verificación de campo 2005) Deforestación Base para cálculo de otros atributos Fuente: Elaboración propia, con base en la metodología del IGAC (1997) y SEMARNAT SEDESOL (2005). 55

56 AGUAS RESIDUALES: CONCEPTOS Y TRATAMIENTOS GENERALES Eduardo Campos Medina INTRODUCCIÓN La creciente demanda de agua para consumo humano ha propiciado el desarrollo de nuevas tecnologías para el tratamiento de agua contaminada de diversos orígenes, la aplicación de los métodos debe tomar en cuenta fundamentalmente la naturaleza y propiedades de fisicoquímicas de los efluentes a tratar; las aguas contaminadas por la actividad humana pueden, en general, ser procesadas eficientemente por plantas de tratamiento biológico, por adsorción con carbón activado o por tratamientos químicos convencionales. El propósito de este trabajo es mostrar, de manera sencilla y rápida, de qué manera se pueden tratar las aguas residuales, analizando la naturaleza de las sustancias que las conforman, considerando en este proceso los parámetros fisicoquímicos que deben valorarse y asimilando el tratamiento general que le aplica a un agua residual, mismo que puede ser modificado según las necesidades que pretendan cubrirse. PROBLEMÁTICA ACTUAL La creciente contaminación y el deterioro ambiental exigen, hoy más que nunca, una acción rápida y enérgica para preservar los ya deteriorados recursos naturales básicos, la demanda de estrategias que vinculen los diferentes sectores de decisión, hace cada vez más imperante reglamentar el uso adecuado de los recursos, dictar medidas que tiendan a la conservación 56

57 de los equilibrios naturales y promover el constante avance de la investigación tecnológica pertinente (Naomi y otros, 2000: 1747). En la última década se han dedicado grandes esfuerzos y recursos importantes a las tareas de investigación y desarrollo de métodos para el manejo y tratamiento de residuos químicos peligrosos, sin embargo, en varios casos los resultados hasta ahora están lejos aún de ser satisfactorios (Murria, 1986: 68). Uno de estos casos concierne específicamente a los residuos químicos orgánicos que tienen un efecto negativo en el agua, suelo y aire, como prueba de ello, cabe destacar que 90% de las 117 sustancias reportadas como cancerigenas en potencia por el National Toxicology Program, y 114 de las 129 sustancias tóxicas reportadas por la Enviromental Protection Agency (EPA), son de naturaleza orgánica (Pepper y otros, 1996: 198). El nivel de contaminantes biodegradables contenidos en aguas residuales está expresado frecuentemente en términos de la demanda bioquímica de oxígeno, este parámetro es una medida de los contaminantes suspendidos, coloidales u orgánicos, a mayor nivel de demanda bioquímica de Oxígeno, mayor es el contenido de contaminantes presentes en el agua (Muller, 1986: 35). Las aguas contaminadas pueden ser procesadas eficientemente por plantas de tratamiento biológico, por adsorción con carbón activado con otros adsorbentes, en algunos casos estos procedimientos resultan inadecuados para alcanzar el grado de pureza requerido por las normas, de ahí la inquietud de buscar nuevas alternativas de tratamiento para esta agua residual (Lewis, 1991: 164; Mujíca y Figueroa, 1996: 73). DEFINICIONES Y COMPONENTES Existen conceptos que definen el agua residual, entre estos tenemos: las aguas residuales, también llamadas aguas negras, son una mezcla compleja que contiene agua mezclada con contaminantes orgánicos e inorgánicos, tanto en suspensión como disueltos (Glynn y Hienke, 1996: 422); esta definición es un tanto general, por lo cual se toma en consideración otra opción más especifica: las aguas residuales son aquellas que contienen 57

58 la mayoría de los constituyentes del agua suministrada, más impurezas adicionales provenientes del proceso productor de desechos ; en general, contiene alrededor de 1000 mg/l de sólidos en solución y suspensión, es decir, cerca del 99% es agua pura (UAEM, 2000: 10 ). Una vez analizada la definición, se mencionan, de manera general, los cuatro componentes del agua residual: a) microorganismos, b) sólidos, c) compuestos orgánicos, d) materia orgánica. Microorganismos Las aguas residuales proporcionan un ambiente ideal para la reproducción de microbios (bacterias, virus y protozoarios), la mayor parte de microorganismos son inofensivos y se emplean en procesos biológicos, el agua también puede contener patógenos provenientes de excremento de personas con enfermedades contagiosas que son transmisibles por el agua, siendo claro ejemplo de éstas la tifoidea, tuberculosis, hepatitis, etcétera (Winker, 1989: 91). Figura 1 COMPOSICIÓN DEL AGUA RESIDUAL 58

59 Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales (2000). 59

60 Sólidos Los sólidos contenidos en el agua residual pueden ser orgánicos e inorgánicos, pueden clasificarse, según tamaño y estado, en sedimentables, suspendidos, coloidales y disueltos, los sólidos disueltos (SDT) se deben a materiales solubles, los sólidos en suspensión (SS) son partículas que se miden al filtrar una muestra a través de un papel filtro; los sólidos sedimentables son aquellos que, por efecto de la gravedad, se depositan en el fondo de un cono Immhoff al cabo de una hora, se determinan por la diferencia de SS en el sobrenadante y SS originales de la muestra (Terbutt, 1994: 20; Winker, 1989: 92). Compuestos inorgánicos Incluyen cloruros, sulfatos, nitrógeno, fósforo, carbonatos, bicarbonatos, arsénico y cianuros, y algunos metales tóxicos como Cd, Cr, Cu, Hg, Pb, Zn (Winker, 1989: 90). Materia orgánica Es constituida por proteínas y carbohidratos que representan 90% de la materia orgánica, las fuentes de estos compuestos biodegradables incluyen excremento y orina humana, otros consti-tuyentes son los compuestos orgánicos sintéticos empleados por las industrias, como los disolventes y los colorantes azo; en este aspecto, dichos compuestos son variados y su presencia dependerá de los giros de las industrias que los empleen en sus procesos de producción y las diversas tareas que se realicen dentro de ellas (Stanley, 1993: 450). ORIGEN DEL AGUA RESIDUAL 60

61 El origen de las aguas residuales se puede dividir en municipales e industriales, las primeras son aquellas que provienen de áreas residenciales, se describen como aguas residuales domésticas que incluyen residuos de cocinas, lavado de ropa y limpieza de pisos (Stanley, 1993: 450; Kiely, 1999: 567); las aguas residuales industriales incluyen residuos sanitarios de las industrias, de procesos derivados de manufactura, agua de lavado y agua relativamente poco contaminada, cuyo origen son los procesos de calentamiento y enfriamiento (Glynn y Hienke, 1996: 422). Las aguas residuales de los procesos industriales son las que causan más preocupación y varían según el tipo de industria, por lo cual suelen tener características muy variadas, incluso cuando las industrias son similares. Los residuos son específicos de cada industria y varían desde fuertes residuos biodegradables, hasta residuos como los de talleres de recubrimiento con metales, los cuales generalmente son compuestos inorgánicos tóxicos (Hopkins, 1996: 2). En muchos países subdesarrollados, y en algunos desarrollados, las aguas residuales no son tratadas, en lugar de eso la mayoría son descargados en la vía de agua más cercana o en lagunas de desechos donde el aire, la luz solar y los microorganismos degradan los contaminantes (Winker, 1989: 90). No es extraño suponer que el agua utilizada en los procesos de producción, al verterse como agua residual, contenga una gran cantidad de contaminantes orgánicos e inorgánicos, lo cual dificulta aplicar un tratamiento general a dichas aguas, dada la complejidad y características que tienen las mismas, además debe tomarse en cuenta que estas características varían en lapsos no determinados e imposible de determinar. PARÁMETROS DE CALIDAD DEL AGUA RESIDUAL Para obtener una información coherente de la naturaleza de una muestra de agua residual es necesario cuantificar diferentes parámetros mediante un análisis que determine sus características físicas, químicas y biológicas, en la tabla 1 se muestra los parámetros que con mayor frecuencia se miden en una muestra de agua residual (Winker, 1989: 92). 61

62 Tabla 1 PARÁMETROS DE CALIDAD DE AGUA RESIDUAL Característica Agua residual cruda Agua residual tratada Ph X X Temperatura X X Turbiedad X X Sólidos totales X X Sólidos sedimentables X X Sólidos suspendidos X X Alcalinidad X X Acidez X X Dureza X X Demanda bioquímica de oxígeno X X Demanda química de oxígeno X X Nitrógeno orgánico X X Nitrógeno amoniacal X X Nitrógeno en nitratos X X Fosfatos X X Coniformes X X Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales, Las propiedades físicas empleadas en el agua residual para determinar impurezas se muestran en las tablas 2 y 3. Tabla 2 ANÁLISIS FÍSICOS QUE SE CONSIDERAN PARA DETERMINAR IMPUREZAS EN AGUA RESIDUAL Prueba Abreviatura Uso Turbiedad UTN Claridad del agua Sólidos totales ST Para asegurar el reuso del agua residual Sólidos totales volátiles Sólidos volátiles suspendidos Sólidos suspendidos fijos Sólidos volátiles suspendidos STV STV SSF SSV Sólidos disueltos totales SDT Para determinar los sólidos que pueden sedimentar en un tiempo específico Sólidos sedimentables SSe 62

63 Color Varios tonos Presencia de colorantes Olor LOCO Puede ocasionar problemas Temperatura c Diseñar procesos de tratamiento Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales (2000). 63

64 En lo concerniente a las características químicas del agua residual, tenemos las pruebas señaladas en la tabla 3, en las características biológicas se determinan la presencia de bacterias, algas, protozoos, virus, coliformes, poniendo mayor interés en la cuantificación de estos últimos, ya que todos los desechos orgánicos contienen grandes cantidades de microorganismos y el agua residual contiene más de col/ml (Terbutt, 1994: 23). Parámetros a valorar En este punto se consideran algunos parámetros para medir la calidad del agua residual utilizada, se corrobora si se presenta algún cambio en los mismos después de los tratamientos aplicados, comparándose los resultados con las normas oficiales mexicanas correspondientes para cada prueba. Tabla 3 ANÁLISIS QUÍMICOS QUE SE CONSIDERAN PARA DETERMINAR IMPUREZAS EN AGUA RESIDUAL PH Prueba Mide la acidez o alcalinidad Uso Alcalinidad Cuantifica al HCO - = 3, CO 3, OH -, se expresa en términos de CaCO 3 Acidez Oxígeno disuelto Cuantificar O 2 Demanda bioquímica de oxígeno (DBO) Mide la cantidad de O 2 para oxidación biológica Demanda química de oxígeno ( DQO ) Mide la cantidad de O 2, para oxidación química de materia orgánica Nitrógeno orgánico Cuantifica la cantidad de N 2 necesario para llevar a cabo las reacciones biológicas Nitrógeno amoniacal Nitrógeno en nitritos Nitrógeno en nitratos Fósforo Su presencia permite tratamiento biológico Cloruros Indicador de contaminación por Cloruro de Amoniaco Grasas y aceites Permite predecir si hay problemas para el tratamiento de aguas residuales Fuente: V Congreso Nacional de Ciencias Ambientales (2000). 64

65 Potencial del hidrógeno (ph) Este parámetro se define como la concentración de iones de hidrógeno que hay en el agua residual, lo cual es importante, ya que a determinados valores podemos precisar la solubilidad de compuestos orgánicos e inorgánicos y la precipitación de estos mismos compuestos (Colín, 2000: 490). El agua pura tiene [H + ] = [OH - ] = 10 7 mol/l, este valor varía de acuerdo con la concentración de las especies H +, OH - presentes en el agua, y dependiendo de esto será el comportamiento de las sustancias presentes en el agua residual; el ph se mide con indicadores coloreados o mediante un método electrométrico, que normalmente es con un electrodo de vidrio, o de manera poco exacta, con papel indicador correspondiente. Turbiedad Es una expresión de la propiedad o efecto óptico causado por la dispersión e interferencia de los rayos luminosos que pasan a través de una muestra de agua, la turbiedad es la propiedad óptica de una suspensión que hace que la luz sea reemitida y no transmitida a través de la suspensión, puede ser causada por una gran variedad de materiales en suspensión que varían en tamaño, desde dispersiones coloidales hasta partículas gruesas: arcillas, limo, materia orgánica e inorgánica finamente dividida, organismos planctónicos, microorganismos, entre otros (Romero, 1999: 64 ). El método para medir la turbiedad es el nefelométrico, y los resultados se expresan en unidades de turbiedad nefelométrica (UTN), la determinación de la turbiedad es de gran importancia en aguas para consumo humano e industriales, ya que los valores de turbiedad sirven para determinar el grado de tratamiento requerido por una fuente de agua cruda, como son la filtrabilidad, la tasa de filtración más adecuada, la efectividad de los procesos de coagulación, sedimentación y filtración. Color 65

66 Las causas más comunes del color del agua son la presencia de desechos orgánicos, hojas, maderas, etc., en diferentes estados de descomposición, y la presencia de taninos, ácido húmico y algunos residuos industriales; el color natural en el agua existe principalmente por efecto de las partículas coloidales cargadas negativamente, debido a esto, su remoción puede lograrse con ayuda del coagulante de una sal de ión metálico trivalente como Al +3 o Fe +3 (Romero, 1999: 65 ). En el agua se reconocen dos tipos de color verdadero; el de la muestra, una vez que su turbiedad ha sido removida, y el aparente, que incluye no solamente el color de las sustancias en solución y coloidales, sino también el que se debe al material suspendido. La determinación de éste, hace por comparación visual de la muestra con soluciones de concentración conocida o con discos de vidrios de color calibrados, la remoción de color es una función del tratamiento del agua y se practica para obtener un agua adecuada para usos generales o industriales, su determinación es importante para evaluar las características del agua, la fuente del color y la eficiencia del proceso usado para su remoción. Demanda bioquímica de oxígeno (DBO) Es una prueba para determinar la concentración de materia orgánica en aguas residuales en un periodo de cinco días, esencialmente es una medida de la cantidad de oxígeno utilizado por los microorganismos en la estabilización de la materia orgánica biodegradable, bajo condiciones aerobias; además debe garantizarse que se suministran las condiciones ambientales adecuadas para el desarrollo y trabajo de los microorganismos, así que se deben proporcionar los nutrientes necesarios para el desarrollo bacteriano tales como N y P y eliminar cualquier sustancia tóxica del agua (Sanz y Rivas, 1990: 109; Sheng y Ming, 1997: 868). La nitrificación es otro factor que debe tomarse en cuenta al interpretar los resultados de la DBO, en aguas residuales en condiciones normales, la nitrificación no presenta ningún problema, pues esta aparece después del quinto día (Ramalho, 1996: 51). La prueba 66

67 proporciona una curva que pone de manifiesto el comportamiento ideal de los microorganismos, así como los problemas si se presenta el efecto de la nitrificación, esto se observa en la figura 2. 67

68 Figura 2 DEMANDA BIOQUÍMICA DEL OXÍGENO (DBO) a) Curva normal de la DBO b) Curva de la DBO afectada por nitrificación Demanda química de oxígeno (DQO) Es un parámetro analítico de contaminación que mide el material orgánico contenido en una muestra líquida mediante la oxidación química, es una medida de la cantidad de oxígeno consumido por la porción de materia orgánica existente en la muestra y oxidable por un agente químico oxidante fuerte (Pedrero, 1998: 42). La prueba tiene ventajas sobre la DBO, ya que es más rápido y no está sujeto a tantas variables como en la prueba biológica, la oxidación se efectúa mediante ebullición de la muestra con una mezcla de ácido sulfúrico y de dicromato de potasio, ésta es sometida a reflujo por dos horas, durante este periodo el material orgánico oxidable reduce una cantidad equivalente de dicromato, el agente oxidante más común porque sus resultados son reproducibles y es capaz de oxidar gran cantidad de sustancias orgánicas casi completamente a CO 2 y H 2 O. Pruebas biológicas 68

69 Debido a su tamaño es imposible la observación de los microorganismos, y en el caso de los más simples, sus características físicas no dan una tipificación positiva, con las bacterias es necesario utilizar sus propiedades bioquímicas o metabólicas para identificar cada una de las especies, ya que son difíciles de observar debido a que normalmente tienen poco color y no se distinguen en un fondo líquido (Winker, 1989: 93); en muchas situaciones es necesario calcular la cantidad de microorganismos presentes en una muestra de agua, la cuantificación de bacterias vivas se obtiene con un recuento en placa y con el uso de un nutriente, al final del periodo de incubación se habrán producido colonias que se pueden contemplar a simple vista, y el número de ellas estará en función de las células vivas en la muestra original. La bacteria a la que se pone más énfasis en su detección es la Escherichia coli, un habitante normal del intestino humano que se excreta en grandes cantidades, su presencia en el agua indica contaminación fecal y potencialmente peligrosa, pues también podrían estar presentes bacterias fecales patógenas, las cuales se detectan por medio de lactosa. La aparición de ácido y gas, después de 24 horas de incubación a 37 C, se toma como indicación positiva de la presencia de estas bacterias, el resultado se expresa como el número más probable (NMP)/100ml. TRATAMIENTO GENERAL DE AGUAS RESIDUALES Se han desarrollado varios sistemas para el tratamiento del agua residual, el más común es el tren fisicoquímico, que comprende lo siguiente: 1) mezcla rápida, 2) coagulación/floculación, 3) sedimentación, 4) filtración, 5) proceso avanzado (columna de carbón activado), 6) desinfección; en muchos casos se combinan varios procesos dependiendo de la calidad del agua residual que se va a tratar y de las características que deba tener al final del tratamiento. Los contaminantes del agua residual pueden ser eliminados mediante métodos físicos, químicos o biológicos. 69

70 Métodos físicos Este tipo de método se basa en la aplicación de fuerzas físicas, las operaciones unitarias típicas incluyen cribado, sedimentación y filtración. 70

71 Cribado Elimina los contaminantes más voluminosos, ya sea flotantes o suspendidos, el cribado se clasifica en función del tamaño de la partícula removida, como finas o gruesas. En las plantas de tratamiento, el cribado de gruesos se utiliza para remover los sólidos de gran tamaño o basura, las cribas finas se utilizan para eliminar algas y otras plantas acuáticas, por tamizado directo. Los equipos más utilizados en esta acción son las rejillas, desmenuzadores, mallas metálicas, tamices cribadores fijos, cribadores móviles, etc., todos ellos destinados a eliminar los objetos sólidos que contiene el agua residual (Terbutt, 1994: 25). Sedimentación Consiste en eliminar algunas impurezas del agua, aprovechando su tamaño, densidad y fuerza de la gravedad, es decir, el peso de las partículas es tal, que éstas se depositarán en el fondo del recipiente en el que se encuentre el agua; los sólidos pueden estar disueltos, flotando o en suspensión. La sedimentación se emplea para eliminar la fracción de sólidos sedimentables de los sólidos en suspensión, al término de ésta se obtiene una reducción del 50 al 60% de la materia en suspensión y una reducción de la materia orgánica del 30 al 35% (Nalco, 1999: 4-1). Se consideran como sólidos sedimentables las partículas que, por su tamaño y peso, sedimentan en una hora, están constituidos aproximadamente por 75% de sólidos orgánicos y 25% de inorgánicos, los sólidos en suspensión no pueden describirse como partículas de peso específico conocido, estos sólidos están compuestos por partículas de diferente tamaño y características superficiales. El equipo empleado es el sedimentador, cuya función es concentrar los lodos, de manera que se eliminen con el mayor contenido de sólidos posible para facilitar el posterior manejo, tratamiento y disposición. Los sedimentadores son de dos tipos, rectangulares o 71

72 circulares, la selección de estos depende del tamaño de la instalación, de las disposiciones y reglamentos de los organismos locales (Nalco, 1999: 1-4). 72

73 Filtración El principio de ésta es pasar el agua a través de un medio poroso, con el objeto de retener lo sólido en el medio y permitir que el agua libre, de éstos, continúe su camino, se distinguen dos grupos de medios filtrantes: las membranas y los medios porosos (Nalco, 1999: 1-3; Winker, 1989: 96): El medio filtrante comúnmente incluye arena, carbón, tierras de diamoteas y carbón activado en polvo o granulado, el más utilizado es la arena sílice debido a la diversidad de estos materiales, el mecanismo involucrado para la eliminación del material en suspensión es muy complejo. Métodos químicos Este tipo de método incluye elementos como la coagulación, floculación, precipitación química y desinfección. Coagulación Consiste en añadir compuestos químicos al agua para reducir las fuerzas de tensión que apartan a los sólidos suspendidos entre sí, puede definirse como el tratamiento especial para la eliminación de sólidos suspendidos (orgánicos, inorgánicos o biológicos) finamente divididos, o que no pueden ser retenidos por filtros de arena (Rebhun y otros, 1998: 981). Los reactivos que se utilizan incluyen iones metálicos de aluminio y de hierro, los cuales se hidrolizan rápidamente formando precipitados insolubles, otros agentes presentan desventajas como el alumbre (Al 2 (SO 4 ) 3 ), que incrementa los sulfatos en el agua y forman flóculos más difíciles de sedimentar, o el hierro, que aumenta la concentración de cloruros en el agua y causa problemas a ph ácidos. Para favorecer la coagulación se usan materiales 73

74 en concentraciones relativamente pequeñas que aceleran el fenómeno, estos se clasifican en: a) oxidantes (cloro y ozono), b) agentes ponderados (arcilla), c) sílice activada, d) polielectrólitos (Jirgensons y Straumans, 1965: 167; Terbutt, 1999: 125; Nalco, 1999: 1-4). Floculación Este proceso consiste en la aglomeración de partículas coloidales suspendidas por medio de un mezclado físico y con ayuda de un coagulante químico, esto para formar flóculos de mayor tamaño capaces de ser separados por procesos subsecuentes como la sedimentación o la filtración. La floculación se basa en la colisión y aglomeración de partículas en el líquido, sean éstas de origen natural, como un producto de precipitación química o por coagulación. La rapidez y el grado de agregación de las partículas dependen del número y tamaño de éstas, de la premura del choque, de la capacidad de la partícula para adherirse a otra, del tiempo y grado de mezclado. El mezclado, para llevar a cabo la floculación, utiliza un equipo de floculadores hidráulicos, mecánicos o por inyección de aire. El sistema coagulación-floculación es considerado un pretrata-miento que aumenta la eficiencia de otros sistemas de remoción de contaminantes (adsorción, intercambio iónico), sin embargo, es conveniente aplicar al agua un cribado, aeración antes de efectuar la coagulación-floculación (Standard Handbook, 1998: 86; Terbutt, 1994: 26). Precipitación química Consiste en la adición de reactivos, con el propósito de que reaccionen con compuestos solubles específicos, en los residuos líquidos para formar precipitados, esto es posible determinarlo si la especie se encuentra en solución o en forma precipitada, comparando el producto de sus concentraciones molares A + B + con el producto de solubilidad Kps, que 74

75 cuando el producto de las concentraciones es mayor que el producto de solubilidad ( A + B + > Kps), la solución está sobresaturada y se espera que precipite. Un proceso típico de precipitación química consta de un dosificador del reactivo, un tanque de reacción con agitador mecánico y un sedimentador, el tamaño de las unidades está en función del caudal y las velocidades de aeración y sedimentación de los precipitados. La precipitación difiere de la coagulación-floculación, porque en la primera se separan compuestos disueltos y en la segunda es para material coloidal (UAEM, 2000: 25). Desinfección Consiste en la destrucción de organismos dañinos, comúnmente constituye la etapa final de todo tratamiento de agua, la desinfección puede realizarse aplicando métodos físicos como temperatura, luz ultravioleta, o por medios químicos en los que se usan sustancias desinfectantes como cloro, ozono e iones metálicos, los factores que se deben tomar en consideración para su aplicación son: a) concentración de agente químico, b) tiempo de contacto, c) temperatura, d) concentración de organismos en el agua. El cloro es el principal compuesto empleado en la desinfección del agua, aplicándose como elemento gaseoso o como hipoclorito mediante bombas dosificadoras, este elemento reduce temporalmente el número de bacterias, así como la demanda química de oxígeno entre 10 y 40%, inhibe la putrefacción de lodos, facilita la eliminación de grasas, combate la formación de espuma en los tanques de digestión e impide malos olores. El ozono es un agente germicida que tiene grandes ventajas, elimina virus, controla los problemas de olor, sabor y color, además se emplea para la oxidación de compuestos orgánicos complejos, esto con el objeto de mejorar su adsorción y su biodegradabilidad (Keiichi y otros, 1992: 2534). La luz ultravioleta es una onda electromagnética que abarca de 180 a 400 nm de longitud de onda, sin embargo, la luz UV, cuya longitud se encuentra entre 220 y 300 nm, tiene propiedades germicidas. Es una técnica nueva que provee una buena eficiencia a un costo efectivo menor, ofrece un método de control para los microorganismos, no genera 75

76 productos tóxicos e incluso puede ayudar a disminuir el contenido de materia orgánica y destruir cloraminas (Horikoshi y otros, 2003: 5813). La radiación se aplica por medio de lámparas con propiedades germicidas, la dosis requerida es menor que la dosis de cloro y ozono para alcanzar una desinfección similar, además que si se aplica dicho tratamiento no es necesario otro proceso. Métodos biológicos Los tratamientos biológicos más utilizados son: lodos activados, filtros percoladores, discos biológicos rotativos, lagunas estabilizadoras, eliminación de nutrientes, en todos ellos se emplean microorganismos para la degradación de sustancias orgánicas. Lodos activados Este proceso consiste en poner aguas residuales en contacto con una población microbiana mixta, en forma de suspensión floculenta, en un sistema aereado y agitado. La materia en suspensión y la coloidal se eliminan rápidamente de las aguas residuales por adsorción y aglomeración en los flóculos microbianos, esta materia y los nutrientes disueltos se descomponen lentamente por metabolismo microbiano, proceso conocido como estabilización, en el cual parte del material nutriente se oxida a sustancias simples como el anhídrido carbónico y la mineralización, y parte se convierte en una materia celular microbiana llamada asimilación (Lee y Lin 2000: 103). El proceso oxidativo suministra la energía necesaria para la operación de los procesos de adsorción y asimilación, una vez que se alcanza el grado de tratamiento que se desea, la masa microbiana floculenta conocida como lodo, se aparta del agua residual por sedimentación, por lo general, en un recipiente separado, especialmente diseñado para este fin; esta etapa se conoce como clarificación. El sobrenadante de la etapa de separación es el agua residual tratada y debe estar completamente libre de lodos; finalmente, parte de éstos lodos se extrae por descarga, conocida como lodos activados desechados, que representa la cantidad neta de masa 76

77 microbiana producida por asimilación en la etapa de aireación y es el concentrado de contaminante del sistema (Hopkins, 1996: 6). Filtros percoladores Es la versión del sistema de cultivo fijo donde el agua residual se riega sobre piedras o plástico, en su superficie se desarrolla una fina capa microbiana, la cual consigue una reducción en la demanda bioquímica de los efluentes; tradicionalmente la piedras se agrupan en un cilindro de poca altura y abierto por encima, con una profundidad alrededor de un metro, los filtros percoladores se constituyen en estructuras cilíndricas, conteniendo un lecho de piedras; el piso tiene un sistema de drenaje para recoger el agua residual depurada, que pasa a un sedimentador secundario (AWWA, 1990: 63). En la misma piedra se lleva el contacto del aire con la biomasa y la degradación aerobia; a medida que se recircula el efluente a través de los filtros mejora la calidad del efluente final e incluso se puede conseguir la nitrificación en unidades de baja carga. Un punto muy importante es el buen mantenimiento de las comunidades de microorganismos, fundamental en los filtros percoladores; en dichos microorganismos encontramos bacterias facultativas, hongos, protozoos, algas, gusanos, caracoles, la reducción de la demanda bioquímica es producto de las bacterias que hay en las zonas superficiales de las piedras (AWWA, 1990: 63). Entre los factores que se toman en consideración para su operación y diseño se encuentran los siguientes: a) composición y biodegradabilidad del agua residual, b) tipo y profundidad del medio filtrante, c) temperatura, d) recirculación y disposición. Discos biológicos rotativos Son sistemas de medios en movimiento, la película de lama microbiana y el medio sólido de soporte a la que está adherida, se mueven a través del líquido que está bajo tratamiento, los discos rotativos giran lentamente sobre un eje horizontal dentro de un tanque, a través 77

78 del cual fluyen las aguas residuales. La película de lama se ve, así, expuesta sucesivamente a los nutrientes en las aguas residuales y al aire, según gira el medio. El medio de soporte se puede obtener con diversas configuraciones como discos, el flujo del líquido dentro del tanque, combinado con la rotación del medio, produce un alto grado de cortante hidráulico sobre la biopelicula, por lo que se produce una eficiente transferencia de masa del líquido a ésta y aumenta el desprendimiento del exceso de lama dentro del tanque (Colin, 2000: 490). Lagunas estabilizadoras Las lagunas o estanques de estabilización son medios, simples y flexibles, de tratamiento de aguas residuales para la descomposición biológica del material orgánico, éstas se clasifican con base en su contenido de oxígeno: a) anaerobias, b) facultativas, c) aerobias; otra clasificación se basa en su orden de disposición en serie: a) primarias (anaerobias), b) secundarias (facultativas), c) terciarias (facultativas), d) cuaternarias (maduración). Lagunas anaerobias Se caracterizan por su alta carga orgánica, tienen una profundidad de 2.5 a cinco centímetros, son de pequeña superficie que limita la difusión del oxígeno de la atmósfera, además de la carencia de algas y procesos fotosintéticos, la digestión anaerobia es capaz de degradar biológicamente sustancias orgánicas complejas en ausencia de oxígeno disuelto, este proceso se realiza en dos fases con auxilio de dos grupos diferentes de bacterias. En la primera fase actúan las acidófilas, bacterias que se caracterizan por su capacidad de alimentarse de la materia orgánica cruda, aumentado su número y generando ácidos orgánicos volátiles, bióxido de carbono y agua; en la segunda fase actúan las metanógenas, bacterias que convierten los ácidos orgánicos volátiles en metano, bióxido de carbono, ácido sulfhídrico y otros gases, sin embargo, éstas son más lentas en su crecimiento y 78

79 multiplicación, y pueden ser afectadas por pequeñas variaciones de ph, temperatura, carga orgánica (UAEM, 2000: 26; Winker, 1989: 98). 79

80 Lagunas facultativas Se caracterizan por presentar condiciones aerobias en la capa superior de la masa líquida, disminuyendo la concentración de oxígeno disuelto hacia el fondo, que es normalmente anaerobio, la estabilización del agua residual se alcanza por una combinación de microorganismos anaerobios y aerobios. La laguna facultativa permite la acumulación de sólidos sedimentables en el fondo del tanque donde éstos son descompuestos anaeróbicamente (UAEM, 2000: 26). Lagunas aerobias de maduración Son tanques poco profundos utilizados para el tratamiento del agua residual, los contaminantes orgánicos en el flujo de esta agua son degradados por bacterias aerobias facultativas. Debido a las limitaciones inherentes del diseño, las lagunas aerobias se emplean normalmente para remover microorganismos, un sistema de lagunas a remoción puede funcionar con una eficiencia del 99.9%. El oxígeno disuelto utilizado en el metabolismo microbiano es suministrado por la transferencia de oxígeno entre el aire y la superficie del agua y por las algas fotosintéticas y la cantidad de oxígeno abastecido por aeración natural que depende de la turbulencia inducida por el viento (Winker, 1989: 98). Eliminación de nutrientes El nitrógeno y el fósforo, así como sus compuestos, son nutrientes clave para el crecimiento de sistemas vivos, sin embargo, si están presentes en exceso contaminan la corriente de agua que los recibe, y por ello es necesario removerlos en el tratamiento de agua residual. Los fosfatos y nitratos favorecen la eutroficación, a la par son un riesgo para la salud, 80

81 interfieren los procesos de coagulación que se utilizan en el tratamiento de aguas residuales (Terbutt, 1994: 27). Los compuestos de nitrógeno se pueden eliminar por medio de métodos químicos, físicos y biológicos, este último es el más económico para la remoción de éste en aguas residuales, los compuestos de nitrógeno se presentan en las corrientes residuales como amoniaco, nitratos y nitritos, que son solubles en suspensión o en forma de partículas (Terbutt, 1999: 125). Los nitritos y nitratos producidos por nitrificación se pueden eliminar por reducción microbiológica a nitrógeno gaseoso, este proceso se conoce como desnitrificación, y ocurre en condiciones anóxicas, donde los microorganismos emplean los compuestos del nitrógeno como fuente de oxígeno, el proceso se le llama disimilación, y el producto es un gas liberado en la fase acuosa (UAEM, 2000: 29). En lo concerniente al fósforo, los métodos más utilizados son los fisicoquímicos, recientemente se han desarrollado los biológicos, los compuestos del fósforo se presentan en forma de fosfatos, los cuales se pueden precipitar por la adición de cal o compuestos de aluminio o hierro, luego se separan los precipitados en una unidad de sedimentación. Con está operación se eliminan los ortofosfatos, ya que los polifosfatos son más difíciles de separar (Terbutt, 1994: 126). Combinación de métodos de tratamiento de aguas residuales Se han desarrollado procesos para la remoción de fósforo de forma biológica, utilizando microorganismos capaces de absorber más fósforo del que requieren en forma inmediata y lo almacenan en su interior como polifosfato (Terbutt, 1999: 130). Con base en estos métodos se diseñan los procesos de tratamiento, combinando diversas técnicas en cada uno, señalando que todo dependerá de las características físicas y químicas del agua residual, por lo cual se establece que las principales operaciones unitarias que intervienen en el tratamiento son el tamizado, cogulación/floculación, sedimentación, filtración y desinfección. 81

82 Las operaciones de tratamiento de agua llevan a cabo varias tareas fundamentales, entre ellas los siguientes: a) separación de sustancias particuladas, b) extracción de sustancias disueltas como las que causan color y dureza, c) extracción o destrucción de bacterias y virus patógenos, todo esto se muestra en la figura 3 (Terbutt, 1994: 131). 82

83 Figura 3 TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES Fuente: Terbutt T. H., Otra forma de mostrar la planta en el tratamiento de aguas residuales se da con base en el tipo de procedimientos que se le aplican al agua residual, mismos que se muestran en la figura 4. Figura 4 COMPONENTES DE UNA PLANTA TRATADORA AGUAS RESIDUALES Fuente: Glynn,

84 BIBLIOGRAFÍA American Water Works Association (1990), Water Quality and Treatment, McGraw Hill, New Yok. Colin, Bairo (2000), Environmental Chemistry, University of Nestern Notario W. H., Freeman Company, EE.UU. Glynn, Henry y Gary W. Hiende (1996), Ingenieria ambiental, Pearson, México. Hopkins, E. (1996), Water Purification Control, Robert Kriegel Publishing Company, New York. Horikoshi, S., A. Saitou, H. Hidaka, N. Serpone (2003), Environmental Remediation by an Integrated Microwave/UV Illumination Method. V, Thermal and Nonthermal Effects of Microwave Radiation on the Photocatalyst and on the Photodegradation of Rhodamine-B under UV/Vis Radiation en Environmental Science & Technology, 37(24); , American Chemical Society, Washington. Jirgensons, B. y E. Straumans (1965), Compendio de química coloidal, Continental Pergamon Press, México. Keiichi Tanaka, Keiji Abe, et al. (1992), Photocatalytic wastewater treatment combined with ozone pretreatment en Environmental Science & Technology, 26(12) , American Chemical Society,Washington. Kiely, Gerard (1999), Ingenieria ambiental, McGraw Hill, Madrid. Lee C. C. and Shu Dar Lin (2000), Handbook of Environmental Engineering, Calculations, McGraw Hill, New York. Mujíca Álvarez, Violeta y Jesús Figueroa Lara (1996), Contaminación ambiental: causas y control, México, UAM. Muller, K. R. (1986), Chemical Waste: Handling and Treatment, Springer-Verlag, Heidelberg, Berlín. Murria, V. (1986), La contaminación en México, Fondo de Cultura Económica, México. Nalco Chemical Company (1999), Manual del agua, su naturaleza, tratamiento y aplicaciones, tomo I, McGraw Hill, México. 84

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86 Tyler, Miller G. (1994), Ecología y medio ambiente, Iberoamericana, México. Winker, Michael (1989), Tratamiento biológico de aguas de desecho, Limusa, México. 86

87 87

88 MANEJO DE SOLARES CAMPESINOS EN LA PURÍSIMA CONCEPCIÓN, MAYORAZGO, SAN FELIPE DEL PROGRESO, ESTADO DE MÉXICO Adriana Guadalupe Guerrero Peñuelas INTRODUCCIÓN Los múltiples problemas de la actividad agrícola, y el creciente deterioro de los recursos naturales, ponen en evidencia la necesidad de plantear formas de desarrollo alternativo, ante esta situación, la agricultura campesina representa una valiosa opción, en virtud de la gran diversidad biológica que maneja, las prácticas sustentables que ha desarrollado y el detallado conocimiento del entorno por parte de los campesinos, todos estos aspectos cimentados en un proceso milenario de prueba y error. El solar es un agroecosistema tradicional que refleja todas estas cualidades, numerosos estudios de caso han documentado su alta diversidad biológica y eficiencia ecológica, los bajos requerimientos de insumos externos y el importante papel que juega en los modos de vida de las familias rurales al ser un proveedor permanente de productos que contribuyen a su dieta, salud y economía. El objetivo de este trabajo es mostrar las relaciones que mantiene una comunidad mazahua con este sistema agrícola y con los recursos naturales que alberga, el caso de estudio es La Purísima Concepción, Mayorazgo, donde la diversidad biológica de los huertos familiares, aunada a los patrones culturales, han convertido a este espacio en un medio a través del cual se puede mantener la biodiversidad, la cultura, la identidad y el conocimiento tradicional en el manejo de recursos naturales. 88

89 ALGUNAS CONSIDERACIONES TEÓRICAS ACERCA DE LOS SOLARES Dos cualidades son las que frecuentemente se atribuyen a los solares: diversidad y complejidad, características que se reflejan en su denominación y conceptualización, esto al no existir un término universal para referirse a este sistema agrícola ni consenso en cuanto a su definición; en Latinoamérica, estos espacios agrícolas reciben distintos nombres: huerto, conuco, patio, jardín o traspatio, y si se considera que los solares son comunes en diversas zonas geográficas a nivel mundial, la lista de términos se amplía enormemente (Lok, 1998), a este respecto, cabe aclarar que aunque la mayor parte de los estudios sobre este tema se han desarrollado en regiones tropicales húmedas, la presencia de solares no se limita a estas áreas (Padoch y De Jong, 1991). Para Erika López, el solar es definido como área aledaña a la casa habitación, presenta una composición de especies vegetales y animales con diferente uso, manejo y distribución, cumple con diversos objetivos, pero éstos se pueden englobar en proporcionar bienestar a la familia, el solar es más que un simple espacio, es un sistema, en virtud de los diversos elementos que lo constituyen y sus permanentes interacciones y procesos, entre los subsistemas destaca el suelo, los cultivos, el estrato herbáceo y los insectos, capaces de transformar la energía solar, el agua, los nutrientes y la mano de obra en alimento, combustible, fibra o productos medicinales (Fresco y Westphal, en Hoogerbrugge y Fresco, 1993), este planteamiento evidencia la conexión entre los componentes agroecológicos, y la estrecha relación que guardan éstos con el componente humano (Mergen, en Méndez, Lok y Somarriba, 2001). En este sentido, Fernández y Nair se refieren al solar como un sistema de uso de suelo que involucra el deliberado manejo de árboles y arbustos, en asociación con cultivos anuales y perennes, así como ganado, de esta manera se integra la unidad árbol-cultivoanimal, manejada intensivamente por la familia (Nair, 1993). Alfredo Ospina sugiere que el huerto familiar sea considerado como un sistema de producción agroforestal que ocupa un área cercana a la vivienda y donde se presenta la asociación intensiva de diversas leñosas multipropósito, frutales y no leñosas, además de la cría de animales domésticos y la eventual cacería de otros de origen silvestre ; el solar 89

90 forma parte de un sistema agrícola más grande y complejo, que incluye otros sistemas de cultivo, Núñez lo considera como un subsistema dentro de un sistema mayor encaminado a la producción de alimentos para la unidad familiar, los productos extraídos del solar son de suma importancia, ya que no podrían ser obtenidos a través de la actividad agrícola, la caza, la recolección, la pesca, la ganadería o el trabajo asalariado. En concordancia con la definición anterior, Hoogerbrugge y Fresco señalan que el solar es un sistema de producción de alimentos suplementario y a pequeña escala, el cual mimetiza al ecosistema natural, ocupa tierra y mano de obra marginal, así como técnicas tradicionales. en cuanto a las definiciones establecidas en la literatura, se observa que cada una resalta ciertos aspectos dependiendo de los objetivos y formación de cada investigador (Hoogerbrugge y Fresco, 1993). Características de los solares Éstas se dan en función del contexto ambiental y sociocultural de cada comunidad, no obstante, se han podido establecer ciertas generalidades: 1) Tamaño: debido a que los solares están asociados a una casa habitación, su extensión depende de la superficie de ésta, por lo cual tanto su dimensión como su forma y diseño, son muy variables (Mitchell y Hanstad, 2004). Gliessman (1999) sugiere que el área identificada como solar puede variar entre 0.5 y dos hectáreas, numerosos estudios de caso han encontrado solares con superficies muy por debajo de estos umbrales (Méndez, Lok y Somarriba, 2001; Tapasi y Ashesh, 2005; Abu Muhammad Shajaat, 2005; Soemarwoto y Conway, 1991). De esta manera, se considera que generalmente los solares son de tamaño pequeño, siendo su extensión mucho menor que la de las tierras arables (Hoogerbrugge y Fresco, 1993). Las condiciones socioeconó-micas de la familia, tales como tamaño, estructura por edades, tenencia de la tierra y poder adquisitivo, así como el grado urbanización, influyen marcadamente en la dimensión de este espacio (Espejel, 1993). 2) Diversidad de especies: es uno de los rasgos indiscutibles y más destacados de estos 90

91 sistemas agroforestales, Hoogerbrugge y Fresco aseguran que los solares se distinguen de otra tierra cultivable por la escala de operación, es decir, una producción altamente diversificada en pequeñas parcelas. La diversidad de los huertos familiares depende en gran medida de las características físicogeográficas del área en que se ubican, también se advierte que algunas variables del contexto local (externas) y familiar (nivel de recursos) influyen de manera importante en este aspecto. En cuanto a los factores externos, la proximidad de las localidades, con respecto a áreas urbanas, frecuentemente motiva un declive en la agrobiodiversidad, los productores responden a las oportunidades y presiones de los mercados, eliminando los cultivos menos rentables económicamente y sustituyéndolos por especies altamente demandadas; el acceso a los mercados urbanos induce a los campesinos a orientarse y limitarse a productos comerciales en detrimento de la variedad y riqueza de especies (Abebe, 2005), en contraste, en áreas rurales remotas, la lejanía e incluso la inaccesibi-lidad, obligan a los productores a cultivar un amplio número de variedades agrícolas con miras a cubrir no sólo sus necesidades básicas sino un poco de todos sus requerimientos (Nair, 1993). La literatura señala que, cuando la unidad familiar depende en gran medida del ingreso no agrícola, existe menor disponibilidad de mano de obra para el manejo y cuidado de solares, lo cual repercute de manera negativa en la diversidad mantenida, entre las características inherentes a la unidad familiar que se identifican como determinantes de la diversidad de especies animales y vegetales se señala la densidad poblacional, la diversidad y riqueza cultural y la dieta y hábitos alimenticios. 3) Estratificación de la vegetación: la estructura vertical se define a partir de las especies que conforman la comunidad vegetal, puede presentar desde un estrato único, como el caso de los monocultivos, hasta cinco doseles, aunque usualmente existen tres o cuatro. El nivel más alto consiste en árboles cuyas copas reducen la radiación solar y el impacto mecánico de la lluvia, creando un microclima relativamente estable en alturas inferiores, la caída de sus hojas contribuye al mantenimiento de la fertilidad del suelo; el siguiente piso está constituido por cultivos alimenticios básicos y frutales 91

92 cuya altura oscila entre uno y tres metros, enseguida se presenta un estrato arbustivo y finalmente una capa de cubierta vegetal a nivel del suelo o algunas raíces y tubérculos, las trepadoras y enredaderas atraviesan los diferentes niveles (Abebe, 2005). 92

93 Aunque el arreglo de las especies pudiera parecer aleatorio o carente de orden, los solares son sistemas cuidadosamente estructurados, en donde cada uno de sus componentes tiene un lugar y función perfectamente definida. La arquitectura de los doseles busca el uso eficiente de luz y espacio tanto horizontal como verticalmente (Nair, 1993). 4) Recursos humanos: el manejo de los huertos se basa en la mano de obra familiar, la cual se describe como marginal, ya que su disponibilidad está sujeta a los periodos y exigencias de la actividad agrícola y los empleos asalariados, esta condición es posible gracias a las pocas y escalonadas tareas de cosecha y mantenimiento que demanda este espacio. Roces señala que durante el primer año los huertos caseros requieren entre 35 y 45 días de labor, cifra que desciende entre 22 y 17 días en los años subsecuentes (Mitchell y Hanstad, 2004). Tradicionalmente se ha establecido que el cuidado de los solares es responsabilidad de las mujeres y los niños, esto como producto de la división de trabajo en la unidad familiar (Manzanero, Flores y García, 1999; Acosta, Flores y Gómez Pompa, 1998), sin embargo, algunos estudios realizados en Asia demuestran que mientras las mujeres y niños participan en los cultivos anuales, los hombres se ocupan de la preparación de la tierra y la siembra de árboles al interior de estos sistemas agrícolas, razón por la cual no debe estereotiparse su manejo. 5) Aspectos económicos: este sistema agrícola requiere bajos niveles de inversión en cuanto a capital físico y financiero, además, debido a su gran diversidad, garantiza la seguridad contra la pérdida de un solo cultivo y abastece de cuando menos dos productos para las necesidades básicas (Gliessman, 1999). Es importante considerar que el solar familiar casi nunca provee la principal fuente de ingreso, la entrada medular se deriva de la agricultura, la forestería o el trabajo asalariado dentro o fuera del sector agropecuario, de tal manera que el solar se constituye como un recurso adicional; en el caso de las familias no agrícolas o de muy pequeña propiedad representa una forma importante de producción suplementaria. 93

94 Manejo de los solares De acuerdo con la frecuencia con que se realizan, las prácticas agrícolas desarrolladas al interior del solar se pueden diferenciar en dos: cotidianas y ocasionales, en las primeras generalmente se ubica el riego y la propagación de plantas, en la mayoría de los casos, estas actividades son llevadas a cabo por las mujeres, en tanto que los varones se encargan de la construcción de cercas para evitar la entrada de ganado mayor, así como de labores de deshierbe, estas últimas realizadas con la ayuda de los niños; en cuanto a las prácticas ocasionales se puede mencionar la aplicación de materia orgánica así como las prácticas mágico religiosas (López, 1996). Diversos autores coinciden en que los solares son atendidos con técnicas tradicionales, el uso de agroquímicos como fertilizantes y pesticidas es poco frecuente (Abu Muhammad Shajaat, 2005; Soemarwoto y Conway, s/f); por otra parte, a partir del uso y manejo del solar, Herrera Castro ha diferenciado dos áreas al interior de éste: la de uso intensivo y la de manejo extensivo o de uso menor; dentro del área de uso intensivo se encuentra: el lavadero, los corrales para aves y ganado, el área donde juegan los niños y el espacio donde se cultivan frutales, hortalizas, plantas ornamentales y medicinales, la zona de uso extensivo se destina a dejar crecer la vegetación natural de la región. Funciones e importancia de los solares Los solares, en su utilización dentro de la cultura ambiental, cumple distintas funciones, entre ellas las siguientes: Son agroecosistemas que efectuan múltiples objetivos, siendo el más importante asegurar las necesidades de consumo básico de la familia, propósito que cumple a través de la provisión de alimentos, combustible, remedios medicinales, materiales para construcción, rastrojo, plantas ornamentales y fertilizantes orgánicos, es importante mencionar que la combinación de cultivos con diferentes ciclos y ritmos 94

95 productivos permite la obtención de productos durante todo el año de manera ininterrumpida (Mitcheel y Hanstad, 2004; Soemarwoto y Conway, s/f) Son fundamentales en el sistema económico familiar a través de la venta de productos o el autoconsumo de éstos. Aunque las aportaciones económicas de los huertos familiares son muy variables, su cultivo y explotación puede originar una utilidad económica hasta siete veces mayor que la que se obtiene de los cultivos anuales (FIRA, en Espejel, 1993), su importancia económica se incrementa si se considera que el tiempo invertido en su cuidado es poco relacionado al beneficio que provee Son fuente de trabajo y ocupación permanente al emplear a miembros de la familia, que de otra manera estarían desempleados o subempleados (Abu Muhammad Shajaat, 2005) Representan un elemento de integración familiar, ya que es un espacio compartido donde la familia se reúne para realizar sus labores, asimismo es un área de esparcimiento, al realizarse convivios y festejos a nivel familiar e intracomunal Son una importante fuente de información, ya que ha permitido documentar el origen de las plantas, la evolución de la agricultura y conocer de una manera más estrecha la relación entre el hombre y su medio (López, 1996) Son un medio para la conservación de la diversidad biológica y cultural en virtud de que su manejo sintetiza y refleja el proceso de prueba y error, resultado en el desarrollo de prácticas agrícolas sustentables y acordes al medio ambiente local Proveen de un escenario para la innovación y experimentación de nuevos cultivos o prácticas de manejo (Jiménez, Ruenes y Montañez, 1995) La alta diversidad de especies ayuda a reducir el deterioro ambiental comúnmente asociado a los sistemas de producción de monocultivos (Nair, 1993) ÁREA DE ESTUDIO 95

96 La Purísima Concepción, Mayorazgo, es una comunidad indígena localizada en San Felipe del Progreso, Estado de México, se ubica en una cadena montañosa de origen volcánico, donde la altitud promedio es de msnm. Los suelos locales son predominantemente andosoles de poca profundidad, textura arcillosa y altamente vulnerables a la erosión. La comunidad se encuentra en una región templada, donde la temperatura media oscila entre los 12 y 18 C, la precipitación anual es de 800 mm, aunque durante la época seca es menor a 10 mm, esta última condición, aunada a la casi nula infraestructura de riego, permite un solo ciclo agrícola anualmente, las heladas son recurrentes en el área, impactando de manera negativa los rendimientos agrícolas. Los terrenos de siembra son parcelas de pequeña extensión, cuya actividad central es el cultivo de maíz, algunas veces intercalado con frijol, haba o avena, éstas producen entre 0.5 y 1.4 toneladas por hectárea, la agricultura frecuentemente está vinculada con la cría de ganado de traspatio, observándose un alto intercambio de subproductos entre ambas actividades, este sistema de manejo se complementa con la presencia del solar, área que alberga especies silvestres y cultivadas que constituyen una fuente importante de alimentos, medicina, combustible y forraje, estas actividades integran un sistema de autoconsumo dinámico y complejo (Arriaga y otros, 1999). En 2005, la población de La Purísima Concepción, Mayorazgo, era de habitantes, pertenece a la etnia mazahua, la cual se ha caracterizado, como muchos grupos indígenas, por desarrollar y conservar una gran riqueza cultural y agrícola. Sin embargo, los mazahuas también han sido sinónimo de pobreza y olvido, teniendo poco acceso a los servicios públicos, educación, salud y labores, de ahí que la región tenga una esperanza de vida muy corta y altas tasas de analfabetismo y marginación (Quintanar, 2001). MÉTODO La investigación abarcó dos tipos de niveles: a) descriptivo: durante esta fase se elaboró el prediagnóstico de la comunidad a partir de información estadística y cartográfica. La 96

97 recopilación y análisis de información estadística permitió caracterizar el contexto socioeconómico, en tanto que la interpretación cartográfica permitió identificar factores limitantes y potencialidades, así como ubicar espacialmente los problemas y las oportunidades, b) analítico: del total de viviendas, 15% sirvió como muestra para la aplicación de cuestionarios, éstos contenían apartados relacionados con la composición demográfica de la familia, nivel de vida, características de la unidad de producción y problemáticas a nivel local y huerto familiar. Se consideró a las mujeres de la comunidad como los informantes clave, ya que tradicionalmente se les ha responsabilizado del cuidado de los solares. Para la realización de este trabajo se utilizaron, como instrumentos metodológicos, esquemas parcelarios y entrevistas semiestructuradas, los primeros tuvieron como objetivo conocer la estructura horizontal de los solares locales y la percepción que tienen los productores de este espacio, la información que contienen son límites del área, componentes y distribución de especies vegetales. En cuanto a su aplicación, se seleccionaron unidades productivas dispersas a lo largo de la comunidad, con la finalidad de abordar zonas que correspondieran a diversos sectores sociales o distintas prácticas de uso de suelo, con el apoyo de las entrevistas semiestructuradas se realizó el inventario de especies, también se registró su uso y estrategias de manejo. LOS SOLARES DE LA PURÍSIMA CONCEPCIÓN, MAYORAZGO Denominación Como lo señala Herrera Castro, a diferencia de otras regiones del país como la norte y sureste, donde los campesinos utilizan el nombre de solar para referirse al lugar donde tiene sus plantas, árboles y animales, en zonas templadas o frías, como es el caso del área de estudio, dicho término no es empleado frecuentemente; cabe aclarar que en el desarrollo del trabajo se adoptó la denominación de solar, ya que se ha utilizado comúnmente en la literatura para definir a la vivienda del campesino y al terreno aledaño a ésta, que es 97

98 aprovechado para el cultivo de especies vegetales así y para el cuidado de animales domésticos. En la localidad, la denominación de esta área agrícola puede estar asociada con las especies predominantes o con aquellas que el campesino considere más importantes, cuando tienen mayor presencia las plantas de ornato, los productores se refieren a este espacio como jardín, si los vegetales son más abundantes se emplea el término hortaliza, no obstante, en la mayoría de los casos el nombre está estrechamente ligado con la función que se le asigna, 30.6% de los campesinos le da el término de patio al percibirlo como un lugar de descanso y convivencia familiar. Es importante establecer que una significativa proporción de los campesinos (16.1%) no utiliza ningún nombre específico para referirse al área contigua a su vivienda, sin embargo, este hecho no significa que el espacio carezca de alguna función relevante, ya que en el desarrollo del trabajo y como se discutirá más adelante, se observó su importancia como proveedor de alimentos, así como de ingresos económicos eventuales. Gráfica 1 DENOMINACIÓN LOCAL DEL SOLAR Fuente: Elaboración propia. Tamaño 98

99 La superficie de los solares es muy variable, existen áreas que van de los 25 a los m 2, la milpa aledaña a la casa es el espacio que determina la medida del solar, los de menor extensión carecen de este espacio agrícola o bien, este se encuentra separado de la vivienda. Las unidades familiares que cuentan con un área agrícola muy pequeña son aquellas que manejan y aprovechan el solar de una manera más intensiva, sembrando una mayor variedad de especies y proporcionándole cotidianamente cuidados como el riego, la aplicación de abonos orgánicos y la construcción de cercas de protección, estas observaciones reafirman las consideraciones de V. Achutan, quien señala que una reducción en el espacio del solar intensifica la producción y el cuidado de los cultivos. 99

100 Estructura horizontal del solar Está definida por la casa habitación, a un costado de ella se encuentra la cocina de humo, un huerto con árboles frutales y hortalizas, el área destinada a las plantas ornamentales, el lavadero, los corrales y una sección dedicada al cultivo de especies anuales (milpa). En el caso de las especies de ornato, estas pueden encontrarse en macetas o en pequeños botes colgados en las paredes de la casa, gran parte de ellas son especies introducidas, se adquieren comprándolas en la cabecera municipal o intercambiándolas con los vecinos o familiares. También se observa un pequeño espacio para almacenar la leña proveniente del mismo solar o del bosque comunal, y una estructura para almacenar maíz (sincolote), cabe mencionar que la estructura y diversidad del huerto se han ido modificando debido a la introducción de hortalizas a través de diversos programas sociales y proyectos de investigación por parte de instituciones académicas. Especies útiles de los solares Integrando los inventarios realizados en cada una de las unidades de producción que formaron la muestra, se obtuvo un total de 110 especies útiles, tanto silvestres como cultivadas, las cuales se encuentran distribuidas en mayor medida en la milpa, el huerto y el área limítrofe del solar. En la milpa hay cultivos de maíz, fríjol, calabaza, avena, trigo y quelite, además de la función de tipo alimenticio que tiene esta sección, se debe destacar su importante aportación de especies forrajeras a través de los quelites y el zacate de los cultivos; el maíz es el cultivo principal, ya que continúa siendo la base de la alimentación campesina, además se manejan diversas variedades (azul, blanco, amarillo y rosa) ligadas a prácticas agrícolas y tipos de suelo particulares, es decir, los campesinos, a través de un proceso empírico, han desarrollado una serie de asociaciones entre estos elementos que favorecen el proceso productivo. 100

101 Es muy común que se seleccione la siembra de maíz blanco en los terrenos con tierra colorada, o maíz amarillo en la tierra negra, estas relaciones han permitido un estrecho conocimiento de las potencialidades y limitantes de sus recursos naturales. Cuadro 1 ESPECIES VEGETALES OBSERVADAS EN LA MILPA Categoría Número de especies Porcentaje Comestibles % Forraje % Medicinales % Combustible 1 3.7% Ornato 1 3.7% Nota: La suma lineal de los porcentajes no resulta 100%, ya que algunas plantas tienen usos múltiples. Al interior del huerto hay plantas de ornato, características de la flora local, algunas otras se han adquirido fuera de la comunidad y se han extendido gracias al intercambio de semillas o al obsequiarse como regalo entre familiares y amigos. En la mayoría de los casos, dichas especies son introducidas y manejadas por las mujeres, porque, según su opinión, ayudan a que la vivienda tenga un buen aspecto. Las flores son mantenidas para fines religiosos, con ellas se adornan los pequeños altares familiares, son llevadas a las iglesias o templos, cuando se presenta alguna festividad religiosa los miembros de la comunidad que tienen flores en sus solares aprovechan la oportunidad para ofertarlas. Con respecto a las especies comestibles, se identifican quelites, árboles frutales y hortalizas, los productores expresan que la mayoría de los quelites crecen de manera silvestre, sin embargo, recientemente algunas amas de casa se han interesado en guardar las semillas con el propósito de poder sembrarlos y tenerlos disponibles en el huerto a lo largo del año. Entre los frutales, los más comunes son los árboles de capulín, ciruela y pera, aunque la fruta es prácticamente para autoconsumo, en ocasiones se vende a los vecinos que lo soliciten. Las hortalizas son muy apreciadas por los campesinos, ya que permiten diversificar su dieta sin invertir grandes cantidades de dinero, estas especies han sido 101

102 introducidas, en la mayoría de los casos, por instituciones externas o con motivo de programas sociales. En relación con las plantas medicinales, las más utilizadas son el toronjil, la yerbabuena y la manzanilla, se emplean principalmente en la elaboración de té o infusiones para contrarrestar malestares estomacales, enfermedades respiratorias, dolores musculares o infecciones. Cuadro 2 ESPECIES VEGETALES IDENTIFICADAS EN EL HUERTO Categoría Número de especies Porcentaje Ornato % Comestibles 25 39% Medicinales % Combustible 2 3.1% Ritual 2 3.1% Sombra 2 3.1% Nota: La suma lineal de los porcentajes no resulta 100%, ya que algunas plantas tienen usos múltiples. Las especies limítrofes se encuentran representadas principalmente por plantas medicinales, y en menor proporción nopales, árboles y magueyes, utilizados como cercas para delimitar las propiedades. Además, las especies arbóreas y las pencas de maguey secas, en conjunto con los olotes del maíz, se constituyen como la fuente de combustible y material de construcción. Los árboles también cuentan con una función social al proveer de sombra, que es aprovechada por las familias para realizar actividades domésticas (lavar, bordar), de convivencia, o simplemente para descansar después de los trabajos cotidianos. Cuadro 3 ESPECIES ÚTILES OBSERVADAS EN LOS LÍMITES DEL SOLAR Categoría Número de especies Porcentaje Comestible % Medicinal % 102

103 Combustible % Construcción % Forraje 2 6.1% Sombra 2 6.1% Nota: La suma lineal de los porcentajes no resulta 100%, ya que algunas plantas tienen usos múltiples. Considerando la totalidad de especies observadas en la milpa, el área limítrofe y el huerto, se puede establecer que las especies vegetales tienen principalmente tres usos: alimenticio, medicinal y ornamental, con 41.4, 30.6 y 25% respectivamente. 103

104 Cuadro 4 UTILIDAD DE LAS ESPECIES DEL SOLAR Categoría Número de especies Porcentaje Comestible % Medicinal % Ornamental % Combustible % Forraje % Construcción 8 6.5% Sombra 3 2.4% Ritual 2 1.6% Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo. Al interior del solar también es importante la presencia de diversos animales, los cuales tienen una función muy bien definida, tal como se aprecia en el siguiente cuadro. Cuadro 5 ESPECIES ANIMALES EN EL SOLAR Animal Aves Bovinos Asnos y caballos Ovinos Utilización Alimento y venta Ahorro, abono y fuerza de trabajo Abono y fuerza de trabajo Ahorro, alimento, abono y venta Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo. En el caso de las aves, las más comunes son los pollos y guajolotes, el consumo de estos animales se reserva para festividades familiares o religiosas, y en limitadas ocasiones para la dieta habitual, asimismo, se pueden criar para su venta, aunque no comúnmente. El ganado bovino facilita y agiliza las labores agrícolas mediante la yunta, también es una fuente importante de abono orgánico y es considerado como una caja de ahorro, ya que en caso de que el productor necesite dinero, estos animales son la fuente de ingreso más inmediata. 104

105 Los ovinos se adquieren para criarlos y posteriormente venderlos, en otros casos los productores los conservan y sólo los destinan a la venta en caso de ser estrictamente necesario, principalmente se venden cuando algún miembro de la familia requiera atención médica. Manejo del solar Tomando como base el cuidado de las especies vegetales, al interior del solar se identifican dos espacios, el primero es un área de manejo extensivo, constituida por el jardín o huerto, y el área limítrofe, las prácticas agrícolas en este espacio se realizan de manera eventual, o incluso se llegan a omitir. No obstante, se observó que cuando se cuenta con hortalizas en el huerto, los cuidados se intensifican, ya que estas especies son altamente valoradas por las familias campesinas, y dada su vulnerabilidad a los periodos de estiaje y a los cambios drásticos de temperatura, requieren mayor grado de atención en comparación con el resto de las especies. Entre las prácticas agrícolas realizadas en el área de manejo extensivo o cuidados menores destacan el riego y la aplicación de fertilizantes, actividades desarrolladas por 30 y 16 campesinos respectivamente (gráfica 2); estas prácticas no se dan de manera generalizada, ya que gran parte de los productores expresa que las plantas crecen y dan fruto aún cuando no se les cuide. Los abonos más utilizados son de tipo natural, elaborados a partir del estiércol del ganado, los residuos domésticos y el rastrojo de los cultivos, a este fertilizante se le conoce localmente como lama. Gráfica 2 CUIDADOS REALIZADOS EN LOS SOLARES LOCALES 105

106 En la mayoría de los casos, los entrevistados señalaron que el riego y la aplicación de fertilizantes se llevan a cabo únicamente cuando tienen tiempo disponible o cuando lo estiman necesario, es decir, no existe una frecuencia definida para su ejecución, retomando el criterio establecido por López, podemos catalogar ambas actividades como ocasionales. Cabe destacar que 29% de los productores manifestó no proporcionar cuidado alguno para mantener o mejorar el huerto familiar, esta situación ratifica los planteamientos de Rosa Espejel (1993), quien menciona que el tiempo empleado y los insumos invertidos en el solar son mínimos en comparación con sus múltiples aportaciones. La milpa se puede clasificar como un área de manejo intensivo, tanto por la utilidad que se le da a los productos que se desarrollan en ella, como por la serie de actividades sistematizadas y constantes que demanda durante todo el año; el ganado no se constituye como medio de subsistencia al no ser destinado para el consumo cotidiano, sin embargo, representa una inversión a mediano y largo plazo, ya que es utilizado para su venta ante alguna eventualidad. El ganado bovino no es utilizado para la obtención de leche ni carne, en el caso de los machos, su importancia se centra en ayudar al desarrollo de las labores agrícolas mediante la yunta, además de que el excremento se usa como lama (abono) para enriquecer las condiciones del suelo. El manejo y uso de las especies del solar puede estar influenciado por los elementos culturales de la unidad familiar, principalmente los de tipo religioso, el ejemplo más representativo son los magueyes, la población de religión evangélica no los raspa para 106

107 consumir el pulque o el agua miel, ya que no acostumbra ingerir bebidas alcohólicas, de tal manera que estas especies se reservan para su venta o renta. Las familias católicas si consumen magueyes, reduciendo con ello la posibilidad de obtener ingresos a través de ellos, las plantas de ornato también son de gran importancia para estas unidades domésticas, son utilizadas para adornar los altares familiares y en fechas religiosas importantes se venden a los vecinos que se interesan, por lo cual se puede afirmar, tal como lo menciona Brown (1987), el uso y manejo del solar está en función de la organización social y cultural. Ruenes y Jiménez (1997) consideran al solar como un sistema agroforestal, ya que permite la asociación de cultivos, árboles, hortalizas y animales domésticos, elementos que forman parte de un ciclo biológico y que se integran y complementan para formar una unidad de producción; al interior de los solares locales existe un proceso de retroalimentación permanente, por ejemplo, el rastrojo o zacate de los cultivos es utilizado como forraje para los animales de carga, los cuales proporcionan nutrientes al suelo, ya que su excremento, combinado con la hojarasca y los desperdicios domésticos, son incorporados a la milpa en forma de abono natural. El ganado consume los pastos y malezas que dificultan el crecimiento y desarrollo de diversos cultivos y plantas, los árboles aminoran los fuertes procesos de erosión y sus hojas secas retornan al suelo, incorporándose como materia orgánica, por estas razones se puede señalar que los solares son un sistema de producción con gran eficiencia en el intercambio y reciclaje de nutrientes. Funciones del solar Dicho espacio agrícola tiene gran importancia para las familias de la comunidad, 31.1% de los productores señalan que el huerto familiar es apreciado por ser un proveedor de alimentos, principalmente a través del maíz, frutales y hortalizas; de acuerdo con los entrevistados, la disponibi-lidad de estos productos se traduce en un ahorro familiar al no tener que adquirirlos y pagar por ellos fuera de la localidad, 21.7% de los campesinos 107

108 expresan que la motivación para mantener al solar se deriva de sus contribuciones al ingreso familiar mediante la venta de flores, frutas, magueyes o pulque, 20.3% de los informantes opinan que la importancia del solar radica en proporcionar una vista agradable a la vivienda gracias a los árboles y plantas de ornato, con menor frecuencia se mencionaron beneficios como la obtención de plantas medicinales, flores y combustible. El solar es un sitio de conocimiento y experimentación que permite al campesino desarrollar sus cualidades de innovación ya que, con la finalidad de diversificar su dieta, los productores introducen constantemente nue1vas especies, situación que les permite conocer su entorno a través de un proceso empírico, logrando la domesticación y renovación de especies vegetales, estas experiencias enriquecen el conocimiento que ha sido acumulado por diversas generaciones. 108

109 CONCLUSIONES A pesar del desplazamiento de la actividad agrícola, y dado el interés de los productores por emplearse en actividades remuneradas fuera de este sector, se estima que el solar perdurará a largo plazo, ya que es la principal fuente de alimento para el campesino, de tal manera que el trabajo asalariado permitirá cubrir gastos de salud, vestido y educación, en tanto que el solar se afianzará como proveedor de alimentos y como sistema de subsistencia. Con base en estas consideraciones, el presente trabajo propone revalorar y rescatar la biodiversidad del solar familiar campesino, asimismo, abordarlo como un medio a través del cual se puede mantener la cultura, la identidad y el conocimiento tradicional en el manejo de recursos naturales. BIBLIOGRAFÍA Abebe, Tesfaye (2005), Diversity in homegarden agroforestry systems in Southern Ethiopia, tesis de doctorado, Universidad de Wageningen Abu Muhammad Shajaat, Alí (2005), Homegardens in smallholder farming systems: examples from Bangladesh en Human Ecology 2-33, Springer Science and Bussiness Multimedia, Nueva York. Acosta, Luz Elena y otros (1998), Uso y manejo de plantas forrajeras para cría de animales en una comunidad maya en Yucatán, Universidad Autónoma de Yucatán, México. Arriaga, Carlos (1999), El papel de los animales en sistemas campesinos de agricultura de ladera en el Estado de México en Memorias del Seminario Internacional sobre agrodiversidad campesina, UAEM, Toluca. Brown, D. (1987), Observaciones preliminares sobre huertas familiares en una comunidad de Chontal, Tabasco en Memorias del Primer Coloquio Internacional de Mayistas, Centro de Estudios Mayas, UNAM, México. 109

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112 LA CON FORMACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE A PARTIR DE UN BOSQUE DE OYAMEL. CASO DE SAN JUAN COAPANOAYA, OCOYOACAC, MÉXICO Alejandro Rafael Alvarado Granados Salvador Adame Martínez Margarito Jiménez Cruz INTRODUCCIÓN El medio ambiente tiene una gama de connotaciones, destacan dos posturas generales, una que lo concibe como un entorno conformado por un conjunto de elementos interconectados que circundan y engloban a un centro organizador o núcleo sobre el que se ejerce influencia, a la vez que, en sentido contrario, el núcleo modifica al entorno, en una permanente relación dialéctica, que comprende intercambio de influencias. Desde esta perspectiva, el concepto resulta poco operativo para el acotamiento de este entorno, dada la concatenación universal de procesos y fenómenos que nos pueden conducir a la todología, también desde esta perspectiva hay quien acota la expresión y se refiere al ambiente como el estado de la atmósfera en un momento específico, el entorno económico o el estado de ánimo prevaleciente en una reunión etcétera. En México, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente define al ambiente como el conjunto de elementos que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos, Soáens establece que el término medio ambiente denomina el conjunto de factores abióticos o fisicoquímicos (aire, agua, luz, temperatura, presión, clima, topografía, suelo) y de factores bióticos o tróficos (parasitismo, predación, competencia) que regulan y condicionan la existencia de los seres vivos (Soáens,1998:133). Este concepto se entiende como un producto social, construido a partir de las relaciones entre naturaleza y sociedad, lo que implica que cuando los grupos humanos viven y dejan su huella en algún lugar, es porque realizan una serie de modificaciones en la 112

113 base material para la producción y la habitabilidad del espacio que ocupan,como producto de los siguientes factores del conocimiento, tecnología, necesidades sociales y organización social, esto a lo largo de los procesos históricos con que van construyendo su medio ambiente. El presente ensayo se elaboró a partir de este último significado, en él se establece la equivalencia entre medio ambiente o, simplemente, medio o ambiente como sinónimos de la construcción social, a diferencia del entorno, entendido como sistema de conexiones que envuelven al elemento de interés, sin embargo, no se desconoce la importancia del entorno en una área boscosa del Estado de México: San Juan Coapanoaya, localizada en la cima de la Sierra de Las Cruces, atravesada por la carretera que une la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y la Zona Metropolitana de Toluca. El área de estudio se ubica al oeste del Parque Nacional Miguel Hidalgo, mejor conocido como La Marquesa, que fue decretado para la protección de los recursos naturales y el legado histórico, pero sin contar durante su existencia con una administración y manejo para tales fines. Sin embargo, es tradicionalmente visitado para la recreación, tanto por su belleza, atractivos naturales y localización accesible, los cuales no se circunscriben al parque, pero hasta la fecha, no representa beneficio económico para los comuneros de San Juan Coapanoaya, que pretenden hacer de esa área una fuente de ingresos. Dicho predio comunal, con incipiente ocupación urbana, se encuentra dentro del Parque Otomi-Mexica del Estado de México (Zempoala-La Bufa), otra área natural protegida por decreto del gobierno del Estado de México, que se sobrepone a la ya mencionada, pero con una mayor extensión, al poniente de este terreno, la colindancia es con nuevos desarrollos habitacionales campestres que fueron impulsados por la belleza de su paisaje, al margen de la carretera México-Toluca. En estas condiciones de riqueza natural, con accesibilidad, y amparada bajo la figura de área natural protegida, pero amenazada por una expansión urbana que busca el paisaje agreste, en la proximidad de la ciudad, los comuneros poseen un terreno sujeto a presiones para su urbanización, posee comercios con actividad culinaria diversa, con servicio para eventos familiares, sociales y ejecutivos de lujo, así como vivienda, que en general es de tipo social progresivo, además del Centro Nestlé de Formación, que sirve para promover el 113

114 desarrollo humano de los colaboradores de la empresa, en la margen norte de la vía de comunicación. A la vez, existe un ofrecimiento de compra de la tierra para la construcción de vivienda de tipo residencial al interior del bosque. Al ser el uso del suelo una expresión físicoespacial de actividades humanas en el territorio, que manifiesta las formas de incidir en él y su transformación, es considerado en esta investigación como un importante indicador de procesos de apropiación de la naturaleza, en este caso del grupo de comuneros, que obtuvo un predio poco alterado, que está sufriendo un proceso inicial de cambios importantes, con los que se pretende ilustrar la construcción del medio ambiente. La finalidad de este ensayo es comprender la transformación del área comunal, desde una condición natural, con un ecosistema boscoso como base para programar, en un trabajo futuro, el uso del suelo que deberá tener esa área, a través de un ordenamiento del territorio, que incluya las formas de aprovechar los recursos naturales, incluido el suelo, en términos del funcionamiento de procesos de la naturaleza como de los requerimientos de la sociales, sobre todo de sus dueños originales. El documento se estructura alrededor del concepto de medio ambiente y medio biofísico, sus componentes, factores e interrelaciones, ejemplificado con el caso San Juan Coapanoaya, desde su ocupación en la época colonial, la evolución de la zona donde se encuentra y sus perspectivas, como un insumo importante para ordenar el territorio, con una visión local, pero tomando en cuenta su importancia regional, tanto en los procesos biofísicos como en los socioeconómicos. El trabajo está basado en revisión bibliográfica, tanto para los aspectos teóricos, como los vinculados con el predio de interés, también tiene soporte en la consulta de material cartográfico y estadísticas de la zona de estudio, que fueron complementados con recorridos de campo, que incluyeron observación, entrevistas y la aplicación de una encuesta. ALGUNAS CONSIDERACIONES TEÓRICAS. NATURALEZA Y SOCIEDAD 114

115 El medio ambiente es entendido como el resultado de la confluencia de procesos naturales y sociales con una manifestación material en el medio biofísico, esta es una premisa fundamental para comprender las transformaciones en la fisonomía del predio comunal de San Juan Coapanoaya como expresión de un proceso histórico, para sentar las bases de futuras intervenciones, a través de la elaboración de una propuesta de ordenación del uso del suelo, en un proceso participativo, donde los comuneros jueguen un papel importante y determinante, de acuerdo con sus intereses. El componente natural de la relación sociedad-naturaleza, o simplemente naturaleza, precede al hombre en miles de millones de años, 1 está representado por el ecosistema, conformado por una parte viva (biótica) llamada biocenosis 2 y otra no viva (abiótica), conocida como biotopo, que sirve de base y sustento a la primera, el funcionamiento y mantenimiento del ecosistema se realiza mediante las interacciones recíprocas entre biotopo y biocenosis, que genera flujos de energía y ciclos biogeoquímicos, impulsados por el sol y el núcleo del planeta como principales fuentes de energía. El componente social está conformado por la población, su cultura, sus formas de organización, sus instituciones y su tecnología al principio de la relación, la sociedad se adecuó a la naturaleza, en su calidad de nómada, recolectora y cazadora, durante un largo periodo, 99.5% de su existencia en el planeta, pero con el tiempo, a partir de la observación, llegó a conocer que la vida se gesta de formas vivientes similares y que éstas se pueden inducir, por lo que domesticó plantas y animales para producir sus alimentos, e inició un proceso de apropiación de la naturaleza y su transformación a partir del conocimiento generado, de la organización social y de la tecnología que hace posible esta transformación. Un resultado de la interacción entre los componentes naturales y sociales es la transformación de ecosistemas hacia tecnosistemas o sistemas productivos, representados primeramente por la creación de áreas de cultivo agrícola, en un proceso que inició con la 1 Para un planeta de millones de años, con unos millones de años sustentando la vida y dos millones con presencia humana (Vitale, 1983). 2 Se entiende por biocenosis al conjunto de poblaciones que habitan en el mismo medio, también llamada comunidad biótica (Soáens, 1998:131). 115

116 sustitución de la vegetación natural por otra cultivada, a través de la actividad agrícola, que tuvo origen, según Bastida (2006), desde hace aproximadamente años. Con el paso del tiempo y la transformación de ecosistemas, la acción humana se ha diversificado hacia otros fines distintos a las actividades agropecuarias, al alterar y crear cuerpos de agua, modificar sus áreas de captación, así como para la construcción de ciudades, estos ecosistemas transformados, según Gligo (1987 y 2006) y Toledo (2003), se denominan de distintas maneras, según los fines de la antropización: 1. Agrosistemas. Áreas para la producción agrícola, pecuaria y forestal estructuradas con subsidios en materia, energía e información, cuentan con factores como clima y suelo, que en ocasiones son manejados con alta tecnología para incrementar su producción, también son llamados agroecosistemas o sistemas agrícolas. 2. Urbosistemas. Asentamientos humanos que incluyen zonas industriales, y con frecuencia son altamente dependientes del exterior, donde importan alimentos, agua y materias primas, entre otros, son generadores de desechos que emiten al aire, al agua y al suelo. 3. Hidrosistemas. Manejos hídricos en embalses o en sitios de interés donde confluye agua superficial y subterránea, frecuentemente vinculados con agrosistemas y urbosistemas que comparten el espacio físico donde ocurren los procesos hidrodinámicos que afectan a las aguas superficiales como subterráneas, son sistemas territoriales vistos en función del agua, para su gestión. La generación de tecnosistemas crea naturaleza transformada, que constituye al medio ambiente, por lo que se le entiende como un producto histórico de las interacciones que existen entre los procesos de la naturaleza y los de la sociedad (González y Arcia, 1994; Bifani, 1997 y Hiernaux). En tal sentido, el medio ambiente, como sistema, inicia cuando la actividad humana hace uso de la naturaleza y la transforma, con distinta intensidad, algunos cambios con recuperación rápida, otros de largo plazo y otros más, irrecuperables. A partir de lo anterior se puede definir al medio biofísico como la expresión material del medio ambiente, pero no se reduce a él, sino que también puede ser la expresión del 116

117 medio natural, por lo tanto, incluye procesos y elementos materiales que pueden contener algún grado de artificialización, dado por algún grupo social, actual o de épocas anteriores, contiene elementos como suelo, agua, aire, biocenosis y obras civiles y militares, así como procesos como el ciclo del agua, fotosíntesis, erosión, evapotranspiración, sucesión vegetal, etc., con mayor o menor participación humana. De manera similar, Herrera y Morales (2001) conceptualizan al medio biofísico como el ámbito conformado por energía solar, aire, agua, tierra, fauna, flora, minerales y el espacio donde interactúan con la especie humana, que corresponden a la biosfera y las transformaciones humanas. Según Domingo Gómez, el medio físico se entiende como el territorio y sus recursos, en el más genuino y literal sentido de la palabra territorio: la tierra, la naturaleza más o menos transformada. Se trata de un sistema formado por elementos y procesos del ambiente natural, tal y como se encuentran en un momento dado (clima y aire); los procesos y las formas que adoptan tales materiales bajo la acción de dichos procesos, el suelo y el subsuelo, el agua, la biocenosis: vegetación y fauna, y sus relaciones con el hábitat que ocupan; los procesos activos y los riesgos de todo tipo: recarga de acuíferos subterráneos, erosión y sedimentación, procesos edáficos, ciclos de los materiales y de la energía, cadenas alimentarias, las formas antrópicas de aprovechamiento de los recursos naturales y de utilización primaria del suelo, el paisaje o manifestación externa de todo ello (Gómez, 2001: 190). De acuerdo con la revisión de estos conceptos, se consideran al medio biofísico y al físico como sinónimos, que son una expresión material, y se estudian a partir de las ciencias de la naturaleza y los procesos tecnológicos; el medio ambiente es un concepto híbrido que incluye aspectos naturales y sociales (figura 1). Figura 1 MODELO CONCEPTUAL DE LA RELACIÓN SOCIEDAD-NATURALEZA 117

118 Fuente: Elaboración propia. A partir de lo anterior partimos de que la naturaleza existe independientemente de la humanidad a la que ha dado lugar, y esta última depende directa e indirectamente de la primera, con la que interactúa y transforma constantemente, principalmente durante la producción, en un proceso evolutivo que va conformando al medio ambiente, de acuerdo con características propias de cada momento histórico. El sentido de las transformaciones puede ser hacia el deterioro o la conservación, ambas direcciones de los cambios tienen efecto en el bienestar de la sociedad, que comprende la amenaza a los procesos vitales y extinción de especies, así como a la producción de bienes y servicios por lo tanto, la sociedad es la que debe regular las transformaciones realizadas al medio ambiente, a fin de mantener su funcionamiento y beneficios sociales, para tal efecto existen instrumentos de la sociedad para su regulación; uno de ellos, aplicable en México, es el ordenamiento ecológico del territorio. CARACTERIZACIÓN BIOFÍSICA 118

119 Con ello se inicia la presentación del área de interés, desde la formación del sustrato litológico sobre el que ocurren otros procesos naturales, así como los sociales, para tener una referencia sobre la conformación geológica, que influye en las formas del relieve, la génesis del suelo, el comportamiento del agua en la litosfera, la biocenosis y la actividad minera, entre otros. Bajo este orden de ideas, en este apartado se presenta la caracterización biofísica del área de estudio, esto, a través de siete temas: localización, geología, clima, hidrología, suelo, vegetación y flora silvestre, los cuales se describieran a continuación. Localización El terreno de tenencia comunal, perteneciente a San Juan Coapanoaya, se localiza en el municipio de Ocoyoacac, Estado de México, con una superficie de ha, que colinda hacia el oeste con el Parque Nacional Miguel Hidalgo, su acceso es por la carretera México-Toluca, que lo cruza de este a oeste, a la altura del kilómetro 37 (figura 2). Figura 2 PROPIEDAD COMUNAL DE SAN JUAN COAPANOAYA, ESTADO DE MÉXICO 119

120 a Z.M.T a Z.M.C.M Metros C. La Palm a C. Las G allinas Salazar C. El Molcajete A. Salazar El Portezuelo 3000 presa Salazar Curva de nivel maestra C. El Ojo de Buey Curva de nivel ordinaria a cada 20 m Corriente permanente Corriente intermitente C. El Fresno Asentamiento Humano Presa Limite de la zona de estudio Autopista México - Toluca W N E FFCC S Las coordenadas geográficas extremas oscilan entre una latitud máxima de 19º norte y una mínima de 19º 16 22, y con valores de longitud entre 99º oeste y 99º ; en cuanto a su altitud, fluctúa entre los msnm, en el cerro La Palma y los msnm, donde el río Ocoyoacac abandona la zona de estudio. Por su orografía, el predio comunal es muy accidentado, cuenta con una franja de menor pendiente por donde cruza la carretera México-Toluca, en la vertiente occidental de la Sierra de Las Cruces, está delimitado al norte por los cerros El Molcajete, Las Gallinas y La Palma, al sur por El Fresno y El Ojo de Buey; al este por la localidad de Salazar y el Portezuelo y al oeste por el cerro Pie de Moctezuma, éstos se ubican muy próximos al parteaguas que separa a las cuencas del Valle de México y del río Lerma. 120

121 Geología Respecto al sustrato geológico más superficial, la zona de estudio tiene presencia generalizada de rocas ígneas: basaltos, tobas, brecha volcánica e ígnea extrusiva intermedia, esta última con mayor abundancia, ya que cubre casi 70% del área de estudio, todas tienen un origen volcánico relativamente reciente, que data del periodo geológico del cuaternario, y están acorde con la provincia fisiográfica del eje neovolcánico a la que pertenecen. En baja proporción, el material litológico superficial está constituido por suelos aluviales, producto del depósito de los materiales erosionados por agua, y que proceden de áreas más elevadas que se depositan en las pequeñas superficies de menor pendiente. En el área de estudio también existen algunas fallas geológicas, que son producto de la actividad tectónica, hacia el oriente, próximas a la cima de la Sierra de Las Cruces. Según INEGI (2000), las características de los materiales geológicos proporcionan alta permeabilidad al sustrato y conforman una zona de recarga del acuífero, que se ve favorecida con la cubierta boscosa, estos materiales volcánicos tienen potencial en la industria de la construcción, pero por la función que desempeñan en la recarga del acuífero, no se considera conveniente aprovecharlos para tal fin. Clima La precipitación del agua atmosférica en el área de estudio, como en la mayor parte del país, se presenta durante el verano, asociado con fenómenos de convección, que ocurren cuando la radiación solar concentrada hace ascender el aire húmedo, el cual se enfría y origina las precipitaciones, sobre todo en los momentos más calurosos, pero de manera específica, la altitud que le imprimen las montañas de la Sierra de las Cruces, promueven también precipitación orográfica, causante del incremento de lluvia, respecto del Valle de Toluca y el Valle de México. Para la zona de estudio se cuenta con datos de la estación meteorológica de La Marquesa, que tiene un periodo de registro de 33 años ( ), a pesar de que no se 121

122 encuentra dentro del predio comunal, colinda con él hacia el norte, a msnm, con una latitud de norte y una longitud de oeste, por lo que se considera representativa de este predio (ver cuadro 1 en anexo al final del capítulo). De acuerdo con estos datos, destaca la temperatura templada que prevalece en el área, con baja oscilación térmica, de 4.8 C para los valores promedio de cada mes, sin embargo, en los momentos más extremos del periodo de referencia, el termómetro registró niveles muy bajos, siempre negativos, y sólo en agosto está por encima de cero, aunque sí próximo a ese valor, en el otro extremo, los valores máximos registrados no llegan a 30 C. En relación con la lluvia, el semestre comprendido entre mayo y octubre registra poco más de 90% de la precipitación total, que generalmente es en forma de lluvia, aunque también llega a caer granizo y nieve, el primero en un promedio de 1.9 granizadas anuales según los datos de la estación meteorológica, mientras que para la nieve no se tiene registro, pero a saber, por la población local, es más escasa. De acuerdo con la población entrevistada, las primeras heladas se registran generalmente después de la segunda quincena de octubre, con mayor frecuencia en diciembre, enero, febrero y marzo, con estas características meteorológicas en promedio, el clima de la zona es, de acuerdo con el sistema de clasificación climática de Köppen, modificado por García (1973), de transición entre el frío y el templado, para establecerse como el más húmedo de los subhúmedos, con lluvias en verano, su fórmula climática es: C(E)(w 2 )(w). Hidrología Con este régimen de humedad, sobre los materiales litológicos mencionados, en lo alto de la Sierra de Las Cruces existen manantiales que durante el año alimentan los cauces de agua que nacen en las montañas de la vertiente occidental ésta para dar lugar a algunos arroyos permanentes, que hacen del río Ocoyoacac un caudal permanente; otros son de carácter intermitente o temporal durante la temporada de lluvias, pero todos tienen una dirección hacia el río Lerma, que estructura una importante región hidrológica del país. Un 122

123 afluente de este río, que le aporta su caudal por la margen derecha, a la altura del kilómetro 13.5, es el río Ocoyoacac, que inicia su recorrido en la cima de la Sierra de Las Cruces y toma distintos nombres en su trayecto. Esta corriente tiene su origen al sureste del Cerro El Ángel, desciende desde una altitud de msnm, a 3.5 km de su nacimiento atraviesa la población de La Marquesa, y a partir de este sitio toma el nombre de arroyo La Marquesa y sigue una dirección oeste, dos kilómetros de este punto vierte sus aguas en la presa Salazar, el escurrimiento sale de la presa con dirección hacia el oeste, con el nombre de arroyo Salazar, sigue su recorrido con aportes que le tributan otras corrientes y cambia su nombre a río Ocoyoacac hasta su desembocadura en el río Lerma. La presa Salazar tiene un espejo de agua de aproximadamente 16 ha de superficie, con una cuenca de captación de poco menos de 20 km 2, su cortina se encuentra al oriente de la zona de estudio, aguas arriba de la misma y fue construida para el control de avenidas, que en varias ocasiones inundaron el pueblo de Ocoyoacac. En las tierras comunales de San Juan Coapanoaya nacen pequeños arroyos, todos de carácter temporal, porque al interior del predio no existen manantiales, y son mayoritariamente afluentes del arroyo Salazar, que cruza por este predio comunal, en una sección longitudinal de aproximadamente dos kilómetros, por lo que el área de estudio es, casi en su totalidad, parte de la cuenca del mencionado río. Esta corriente superficial es también alimentada por las aguas residuales de los asentamientos humanos que están en su cuenca y que son, hasta la zona de estudio, Salazar y La Marquesa, con lo que se afecta la calidad del escurrimiento. Suelo Los suelos se forman a partir de la interacción de procesos geológicos, geomorfológicos, climáticos y bióticos, que de acuerdo con el sistema de clasificación de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, aplicado en la cartografía del INEGI de escala 1:50,000, en el área de estudio existen unidades edáficas, dentro de las 123

124 cuales destacan los andosol, suelos que derivan de la intemperización de cenizas volcánicas, son muy ligeros (densidad de masa o aparente menor de 0.85), con alta capacidad de retención de humedad y fijación de fósforo debido al alófono (mineral amorfo). Tienen una fuerte tendencia hacia la acidez, presentan una estratificación con un horizonte A y puede haber o no un horizonte B cámbico, son de limitada fertilidad y sustentan en la zona vegetación boscosa. Estos suelos son de alta susceptibilidad a la erosión que se incrementa por las fuertes pendientes y altas intensidades de lluvia que se presentan en la zona de estudio, por ello requieren la cubierta vegetal de bosque que sustentan y les da protección, a la vez que ésta favorece la infiltración del agua y evita la formación de escurrimientos superficiales y el depósito de sedimentos. En menor proporción, y ocupando casi la tercera parte de la superficie, están los suelos luvisol, propios de lugares con fuertes precipitaciones que los lavan y forman un enriquecimiento de arcilla en el subsuelo, son de fertilidad moderada y alta susceptibildad a la erosión cuando son usados para actividades agropecuarias. Andosol ócrico Luvisol ócrico Cuadro 1 SUBUNIDADES EDÁFICAS Y SU EXTENSIÓN Subunidades edáficas húmico andosol crómico andosol Superficie (ha) Porcentaje % % Feozem háplico vertisol pélico % Andosol húmico % Feozem crómico háplico luvisol % Feozem háplico litosol % Feozem háplico % Luvisol crómico litosol % Total % Fuente: Areamiento de mapa edafológico de INEGI, escala 1:50,

125 Los suelos feozem y vertisol son de alta fertilidad, se localizan en áreas con menor pendiente, en las márgenes de la carretera México-Toluca, por lo que son más estables que los andosol y luvisol, la misma fuente establece que todos los suelos son de textura media, con excepción de los luvisol, que son arcillosos y con alguna fase dúrica o gravosa, lo que implica que están limitados en su profundidad por una capa dura entre los 50 y 100 cm en el primer caso, o que tiene fragmentos de roca menores de 7.5 cm. de diámetro en la superficie o cerca de ella, todos los suelos en la región están libres de salinidad y sodicidad. 125

126 Vegetación Por las características ambientales que resultan de la ubicación, topografía, clima y suelos, la vegetación natural del área de estudio es de bosque templado de coníferas y latifoliadas, dentro de las primeras se encuentran los pinos (Pinus teocote, Pinus montezumae y Pinus leiophylla), también llamados ocotes y oyamel (Abies religiosa), en el segundo grupo está el bosque de encino (Quercus sp), la manera en que se presentan es en rodales puros o asociados, en todas las combinaciones posibles, siempre con abundante sotobosque, su presencia en el predio comunal es amplia y cubre 656 ha, casi 70% del área, frecuentemente asociada con suelos andosol y sobre un relieve irregular. También hay presencia de vegetación cultivada, principalmente maíz de temporal (milpas) y vegetación sucesional que sustituye, en pequeñas áreas, al bosque, y que, por ese origen, es conocida como vegetación secundaria, constituida por una comunidad de matorral inerme (sin espinas), muy poco extendida, así como pastizal inducido. Fauna silvestre De acuerdo con las observaciones realizadas en la investigación de campo, entrevistas con co-muneros y datos proporcionados por Gerardo Ceballos (1991), se obtuvo gran información sobre la fauna silvestre, que no obedece a límites prediales, pero hay un registro de pequeñas especies de mamíferos, aves y reptiles: Mamíferos: murciélago (Anoura geoffroyii, Pelcotus mexicanus y Enchisthenes fuscus), ratón (Peromiscus difficilis, P. gratus, Liomis irroratus), armadillo, (Dasypus novemcinctus davisi), mapache (Procyon lotor), conejo (Sylvilagus cunicularius, Sylvilagus floridanus), tlacuache (Didelphis virginiana), comadreja (Mustela frenata), adrdilla (Seiurus sp) 126

127 Aves: aura (Cathartes aura teter), halcón falco (Sparverius sparverius), lechuza cabezona (Aegolius acadicus), tórtola (Columbina inca), tortolita (Columbina Passerina pallesceus), paloma ala blanca (Zenaida asiática mearnsi) tordo negro (Molothrus afer obscurus), golondrina común (Hirundo rustica), papamoscas (Sayornis phoebe), azulejo (Aphelocoma coeroluscens grísea), pájaro chillón (Passer domesticus), codorniz escamosa (Callipepla scuamata pallida), correcaminos (Geocoxys californicus), huitlacoche (Toxostoma bewickii murinus), zanate (Quiscalus mexicanus) Reptiles: culebra (Conopsis nasus), toluca (Lineta sp), víbora de cascabel (Crotalus triseriatus) Algunas especies de la fauna silvestre existente en el área de estudio, son utilizadas principalmente para fines de consumo local, por lo que la cacería es una forma de obtener carne, sobre todo de conejo, otra forma de aprovechamiento son las aves, en su captura para fines de cautiverio, ya sea por su canto o la belleza de su plumaje. LA APROPIACIÓN SOCIAL DE LA ZONA La temporalidad del componente social, que en este caso se está considerando, se remite desde la época colonial hasta la actualidad ya que es el periodo para el que se tiene mayores impactos por el uso de recursos naturales, a la vez que también es uno de los más documentado. Antecedentes históricos de ocupación La zona de la Sierra de Las Cruces donde se encuentra el predio comunal de San Juan Coapanoaya ha estado bajo la influencia de distintos grupos humanos desde la época prehispánica, el terreno contrasta en su naturalidad y artificialidad, mantiene sus 127

128 condiciones prácticamente naturales, con la mayor parte de su superficie cubierta con vegetación de bosque, mientras que la sección de la carretera está completamente transformada por la carpeta asfáltica, y en sus márgenes hay ocupación urbana con distinta intensidad. El predio comunal ha estado envuelto por hechos sucedidos en la zona de influencia, los cuales son mencionados por INAFED (2005) que cita, en primer término, el Códice Osuna para documentar la existencia de Quauhpanoayan (Coapanoaya) como un pueblo de Ocoyoacac, en la época de la Colonia, en 1532, Juana de Zúñiga, hija del Conde de Aguilar y esposa de Hernán Cortés, ocupó los llanos de Salazar para fundar la hacienda ganadera de Las Cruces o La Marquesa, dentro de la merced de territorios que obtuvo el conquistador en el corregimiento de Toluca, cuando fue nombrado Marqués del Valle por la Real Cédula de Carlos V en Según María del Carmen León, el propio Cortés fue quien tuvo las mejores oportunidades de evaluar el territorio conquistado, y con ello solicitó parte de la donación de territorio que firmó Carlos V, y así destinó desde el principio, al Matalcingo o Valle de Toluca como el asiento de su empresa ganadera, esta decisión trascendió en el desarrollo del Valle como una importante fuente de alimentos para la ciudad de México (León, 2002). La hacienda de La Marquesa se apropió de los pastizales intermontanos de la Sierra de las Cruces para alimentar ganado, mantuvo la práctica hasta el 26 de noviembre de 1915, cuando fue destruida por los zapatistas, que recibieron muestras de afecto y nuevos contingentes en la zona de dicha sierra. En 1566, Diego Marina de Chávez construyó la Hacienda de Jajalpa, al poniente de la primera, en el pie de monte, también con fines de producción agropecuaria, mientras que, para 1603, fueron congregados a la cabecera de Ocoyoacac los pueblos de Coapanoaya y Tepexoyuca. A finales del siglo XVIII, el ingeniero militar Manuel Agustín Mascaró construyó el camino de ruedas México-Toluca para abaratar costos y disminuir el tiempo de transporte de alimentos, que era la principal producción en Toluca, a la vez que también era lugar de paso de otras mercancías. El proyecto reconoció el camino de herradura existente, y a partir de esa época ha tenido sucesivas rectificaciones, pero todas estas sobre la misma ruta, 128

129 nueve décadas después se inició la comunicación por tren, y el 5 de mayo de 1882, pasó el primer ferrocarril por Ocoyoacac, que cruzó el actual predio comunal. La actividad industrial, aunque incipiente, estuvo vigente a través de la presencia de una fábrica de aguardiente que existió en 1810, y frente a la cual se libró la batalla de Las Cruces entre el ejército independentista y las fuerzas realistas el 30 de octubre de ese año; durante la década de 1850 a 1860, en La Marquesa funcionó la primera fábrica de vidrio soplado comercial de América, para producir envases de cristal para la Cervecería Toluca y la refresquera toluqueña Sidral Mundet. En 1863 apareció una epizootia que atacó a todos los animales de Ocoyoacac, se perdieron más de mil cabezas de ganado vacuno, caballar y asnal, cinco años más tarde, en 1868, el presidente Porfirio Díaz ordenó la fundación de la primera pesquería nacional en Chimaliapan, en la zona lacustre del valle, al pie de la Sierra de Las Cruces. El 2 de agosto de 1869 se inundó Ocoyoacac debido al desbordamiento del río del mismo nombre, se perdieron dos vidas humanas, 20 años después, el 15 de junio de 1889, hubo otra inundación más grande que la anterior, misma que no ocasionó víctimas, pero sí pérdidas materiales por más de diez mil pesos. En 1936, el presidente Lázaro Cárdenas decretó las tierras de La Marquesa como Parque Nacional Miguel Hidalgo, para preservar el patrimonio natural, sobre todo los manantiales, y dieron inicio las obras de construcción de El Zarco, para poder aprovechar el agua, en el fomento de la producción piscícola, durante 1963, el presidente López Mateos decretó la creación del Centro de Energía Nuclear de Salazar, en el kilómetro 38.5 de la carretera México-Toluca. Posteriormente, en un ámbito de mayor cobertura que se sobrepone al Parque Nacional Miguel Hidalgo, el Gobierno del Estado de México decretó otra área natural protegida: el Parque Otomi-Mexica del Estado de México (Zempoala-La Bufa), en toda la superficie que comprende a las altitudes mayores a 2800 msnm del macizo montañoso que tiene orientación de norte a sur y divide a los valles de Toluca-Ixtlahuaca-Atlacomulco del de México y el de Cuernavaca, conocido como la sierra de Las Cruces Monte Alto, con la finalidad de establecer áreas deportivas, de recreo e instalaciones para el esparcimiento físico y mental de las comunidades y sus visitantes, y con ello se prohibió la realización de 129

130 nuevas construcciones dentro del perímetro del parque, que obstaculicen su funcionamiento. Las causas de utilidad pública que justificaron la creación de este parque son la forestación y reforestación, el control de corrientes pluviales, la absorción de aguas, la prevención de inundaciones y la erosion, el mejoramiento de suelos, el desarrollo de programas silvícolas de saneamiento y aprovechamientos forestales, agrícolas y ganaderos de montaña, así como de infraestructura turística y la restricción de asentamientos humanos. Tomando en cuenta los términos de planeación territorial, el Plan Municipal de Desarrollo Urbano de Ocoyoacac, promovido por el Gobierno del Estado de México y el Ayuntamiento de Ocoyoacac, se considera a este predio con limitantes para la urbanización por su pendiente mayor de 25%, existencia de suelo erosionado, 3 y por estar dentro del Parque Otomi-Mexica del Estado de México, en consecuencia, en el plano de estructura urbana y usos del suelo, confirma al predio como área no urbanizable. Con estos antecedentes históricos de ocupación en la zona donde se encuentra el predio comunal, la posesión del área de estudio tiene sus referencias más remotas en 1856, cuando se resolvió la disputa por éste con el pueblo de San Miguel Ameyalco a favor de San Juan Coapanoaya, y al año siguiente recibió posesión judicial de los terrenos que estaban en poder de San Miguel Ameyalco. El 1 de noviembre de 1928, San Juan Coapanoaya fue dotado, por resolución presidencial, con una superficie de 189 hectáreas, 31 destinadas para riego, 38 para temporal y 120 de monte alto, la superficie destinada para el riego nunca llegó a concretarse, a pesar de existir agua del río Ocoyoacac durante todo el año, situación que por otra parte hubiera promovido la erosión del suelo por las fuertes pendientes para el manejo agrícola de riego y la alta susceptibilidad edáfica para ello. El 21 de febrero de 1945 se confirma y titulan los bienes comunales del poblado de San Juan Coapanoaya, que resolvieron en definitiva un conflicto de límites con los pueblos de San Jerónimo Acazulco y Santa María Tepezoyuca, con base en un dictamen 3 Bajo esta denominación se refiere este plan a las áreas de cultivo que en la ortofoto dan una tonalidad contrastante con el bosque circundante, pero en recorrido de campo no se observa ese deterioro. 130

131 paleográfico, y el 21 de agosto de 1950, el cuerpo consultivo agrario aprobó en forma definitiva el expediente y el plano vigente actualmente. Sin embargo, en su primera década de posesión formal, el predio comunal comenzó a tener pérdidas a la orilla de la carretera, a la altura del km 39, en su margen norte, donde hoy se asienta el restaurante La Escondida y el Centro Nestlé de Formación, que inició operaciones en Con ello se inauguró la ocupación del predio por particulares, actualmente, al interior del mismo, existen varias propiedades reclamadas fuera del régimen comunal del predio, algunas en las inmediaciones de la carretera México Toluca, que están escrituradas con documentos inscritos en el Registro Público de la Propiedad, motivo por el que existen conflictos entre comuneros y poseedores privados. 131

132 Las personas entrevistadas plantean que, en distintos momentos, algunas autoridades comunales transfirieron terrenos a particulares que los usufructúan, aun antes de las modificaciones de 1992 al artículo 27 constitucional, con lo que debilitaron al régimen de tenencia colectiva, como consecuencia, en la coyuntura actual, con ofrecimiento de compradores del predio comunal, y ante la posibilidad legal de su venta, existen diferencias de opinión entre los propios comuneros, dirigidas básicamente en dos sentidos: los que defienden la forma de tenencia comunal para su aprovechamiento colectivo y los que prefieren la venta de la tierra a particulares. Estas diferencias entre los comuneros están presentes en la Asamblea Comunal, instancia de decisión de los bienes colectivos, donde han acordado realizar trabajo comunitario (faenas) para proteger el bosque, a través de reforestaciones, construcción y mantenimiento de líneas contrafuegos y vigilancia de los recursos. Dentro de la organización de los comuneros prevalecen usos y costumbres que hacen del manejo administrativo, procedimientos poco rigurosos, que dan confianza a la buena voluntad de los participantes, y que se manifiesta, por ejemplo, en la existencia de un registro no actualizado de miembros de la asociación, que es de aproximadamente 150, y en lo que aparecen nombres de personas ya fallecidas, pero en la práctica se incluyen a descendientes que no están formalmente inscritos, pero son reconocidos por el resto, esto es, no se depura ni se actualiza el padrón. Se observó, por entrevistas realizadas con comuneros, que con frecuencia existe un sentimiento de despojo de los terrenos que dejaron de ser comunales, y que ahora son el asiento de comercios prósperos de avecindados que llegaron y se posesionaron de lotes con buena ubicación (orilla de la carretera), con el aval que dio la autoridad comunal en su momento, a partir de ignorancia y corrupción que permitió el asiento de particulares. En la zona de La Marquesa, estos conflictos por la tierra son sólo muestra de una problemática más amplia, y así, el gobierno estatal reporta que, ante la amenaza de expropiación, en 1982 surgió el Caso Ocoyoacac, un movimiento político-agrario motivado por límites territoriales y el retardo en la ejecución de resoluciones presidenciales, que concluyó en 1995 con el respeto a las tierras ejidales de La Campana, a 132

133 la vez que se regularizó la tenencia de la tierra en La Marquesa, pero sin ejecución de la resolución presidencial, por lo que el problema prevalence, y en 1998 se presentó el conflicto entre habitantes de Acazulco y comuneros de Atlapulco por la posesión de mil cien hectáreas que pertenecieron a la hacienda de La Marquesa. Con la finalidad de conocer el perfil de los protagonistas (dueños del predio comunal), se aplicó una encuesta entre los asistentes a la asamblea general, donde se respondieron 30 cuestionarios que arrojaron las siguientes características de los comuneros: 10% está entre 30 y 40 años, 23.3% entre 40 y 50, 23.3% entre 50 y 60 años, 43.6% es mayor de 60 años. Por su ocupación en los sectores de la economía, los beneficiarios del predio están en un proceso avanzado de abandono de las actividades agropecuarias y forestales, y manifiestan que no se dedican a ellas, por lo que son, en orden decreciente, desde esta perspectiva de ocupación: obreros, económicamente inactivos, trabajadores en el comercio y servicios y campesinos, es importante destacar que el destino de la producción agropecuaria y forestal es el autoconsumo. Son mayoritariamente habitantes de la cabecera municipal de Ocoyoacac (93%), y el resto lo hace en el predio comunal, su grado de escolaridad es bajo: 16.5% cuenta con primaria inconclusa, 37.5% con primaria terminada, 33% con secundaria, 10% cursaron la preparatoria y 3% realizó estudios superiores. A pesar del bajo grado de escolaridad, son herederos del conocimiento empírico, transmitido por la tradición oral, para el uso y manejo de recursos naturales locales, a partir de una cosmovisión, nivel de necesidades y medios para satisfacerlas. En consecuencia, esta no es una comunidad incorporada a un estilo de vida moderno, ajustado a los patrones del mercado, sino una sociedad más tradicional que vive un proceso de transformación, pero en la que aun son vigentes usos y costumbres para normar las relaciones entre los individuos, que carecen de algunos beneficios de la sociedad de consumo y con carencias en lo material. Uso del suelo 133

134 En el proceso de ocupación y aprovechamiento de los recursos de la tierra, los grupos humanos, de acuerdo con sus formas de organización social, se apropian de los medios naturales e intervienen en los ciclos de materiales y flujos de energía, con lo que modifican a la naturaleza y construyen al medio ambiente, por ello aquí se presentan, bajo el concepto de usos del suelo, los aspectos más relevantes de la intervención por parte de los grupos sociales de San Juan Coapanoya. Dentro de los usos del suelo en el predio, según fotointerpretación de imágenes aéreas, prácticamente 10% es aprovechado para fines agrícolas, de vivienda y comercio, mientras que 90% mantiene cubierta vegetal de bosque, pastizal y matorral (cuadro 2 y figura 1). Cuadro 2 USO DEL SUELO EN 2000 Uso del suelo ha Porcentaje Forestal % Agrícola % Pecuario % Urbano % Total % Fuente: Fotointerpretación de ortofoto y areamiento. Figura 1 USO DE SUELO EN

135 a Z.M.T a Z.M.C.M Metros C. Las G allinas 3200 C. La Palm a Salazar C. El Molcajete 2900 A. Salazar El Portezuelo 3000 presa Salazar Uso Forestal Uso Agrícola Uso Pecuario C. El Ojo de Buey Asentamiento Humano Curva de nivel maestra Curva de nivel ordinaria a cada 20 m C. El Fresno 2900 Corriente permanente Corriente intermitente Presa Limite de la zona de estudio Autopista México - Toluca W N E FFCC S Con esta distribución de usos del suelo al interior del predio de interés, se tiene un mosaico que varió poco en extensión entre 1983 y 2000, durante este lapso apareció un nuevo asentamiento: El Portezuelo, con 129 habitantes registrados en el XII Censo General de Población y Vivienda (2000), que se sumó a las áreas construidas en las márgenes de la carretera México-Toluca, algunas características de estos usos son: a) Forestal. De acuerdo con María del Carmen León, históricamente la zona montañosa que rodea al Valle de Toluca significó una importante fuente de combustible, de recolección y de caza, por lo que esas áreas de monte no estaban exentas de presión antrópica, en tiempos más recientes, a pesar de la reducción del monte, este sigue brindando recursos, aunque de manera más limitada en materia de explotación maderable, por las restricciones tanto gubernamentales como de los propios comuneros, que acordaron conservarlo y ampliar su cobertura. Al margen de la tala clandestina que se llega a presentar, actualmente sólo extraen el arbolado muerto, principalmente por rayos, ya que las plagas forestales no son un 135

136 problema importante. En ese esfuerzo de conservación, los comuneros reforestaron pequeñas áreas con especies nativas de la zona, sobre todo de oyamel y pino, a través de los jornales, que también aplican para la vigilancia, enfocada a evitar la tala clandestina. Al comparar las densidades que se muestran en las imágenes aéreas de 1983 y 2000, se observa una reducción en la densidad del arbolado, sobre todo en el área más cercana a la carretera. En relación con los arbustos y hierbas del sotobosque, de la vegetación secundaria y de los zacatonales, algunas especies son usadas para su transformación artesanal, en la medicina tradicional o como especies ornamentales. b) Agrícola. Dentro de la posesión comunal de San Juan Coapanoaya, el uso agrícola del suelo se localiza en pequeñas áreas hacia el oeste, sobre suelos luvisol crómico y andosol ocrico, limitados en su fertilidad. El principal cultivo agrícola que se tiene es el maíz de temporal, por lo que desde la perspectiva biofísica, este cultivo está restringido sólo al ciclo agrícola de primavera-verano por la humedad y por la temperatura. En el primer caso, el agua sólo es abundante en el verano, mientras que, durante la mitad fría del año, las heladas son frecuentes entre octubre y febrero, a la vez que este cultivo no las tolera, y en este sitio las variedades criollas que se cultivan son de corta estación de crecimiento. Estos espacios de producción anual con maíz, que datan de tiempos inmemoriales, han seguido la práctica de remover el suelo varias veces al año por tratarse de un cultivo de escarda, pero que a pesar de encontrarse en la sierra, con suelos susceptibles a la erosión y expuesto a lluvias intensas, que rebasan los mm en seis meses, no presentan síntomas de erosión, ya que los productores aplican técnicas de agricultura de montaña, como son surcos en el sentido de las curvas de nivel. La tecnología agrícola aplicada es un híbrido intensivo en mano de obra familiar y con escasa inversión de capital, que cada vez incorpora más elementos industriales, se usan semillas criollas que los agricultores locales han seleccionado luego de cientos y hasta miles de años de cultivo, estas simientes se desarrollan con algunos agroquímicos como fertilizantes y herbicidas, aplicados bajo un criterio que pondera la extensión sobre la eficacia de la aplicación, esto es, cada productor busca utilizar 136

137 los insumos industriales a que tiene acceso en toda la parcela, aun cuando la cantidad sea insuficiente por su costo. El modo de labranza de la tierra ha ido cambiando de tracción animal a motorizada, con costos y variables que se incrementan cada año según el trabajo realizado. Con rendimiento de maíz alrededor de 1.5 toneladas por hectárea, costos y variables de producción y reducción de subsidios al cultivo del grano, actualmente no resulta atractiva la actividad para los productores, por lo que algunos han abandonado sus parcelas, para su incorporación a otras actividades. Culturalmente, la siembra es dirigida claramente hacia el maíz, esto por tratarse del alimento principal, pero es de resaltar que bajo el cultivo tradicional en vías de extinción, existe un aprovechamiento integral de la producción, ya que la milpa es un policultivo que asocia maíz con haba, esta última, como todas las leguminosas, con importante influencia en el ciclo del nitrógeno, tanto para la alimentación como para la fertilidad del suelo. En esta asociación de plantas, los arvenses que crecen junto con las plantas cultivadas incrementan la diversidad vegetal, haciendo más complejo y estable el agroecosistema resultante y su producción, diversificada en granos, forraje y semilla para el siguiente ciclo agrícola y verdura silvestre. Desde esta perspectiva múltiple y no especializada, a pesar de su bajo rendimiento en grano de maíz, la parcela agrícola es parte de la unidad familiar de producción, junto con los animales de traspatio y los aprovechamientos forestales, que no se reducen a la madera o la leña, también es importante destacar que otro elemento perdido de la alimentación y la producción agrícola es el huerto familiar, que todavía la década de los cincuenta del siglo XX era común, con el cultivo en baja escala de hortalizas como espinaca, cilantro, zanahoria, calabaza, lechuga y chícharo. Es importante enfatizar que, cuando se pasa la fecha de siembra para el maíz (marzo y abril) se reduce el tiempo para este cultivo y los campesinos siembran avena forrajera, que para ese momento tiene un mejor desempeño respecto al grano básico, la cosecha se usa para la ganadería doméstica, por lo que la participación en el mercado, por la venta de productos agropecuarios, es reducida y constituye un recurso ante la urgencia económica. 137

138 c) Pecuario. La práctica ganadera en la zona es de tipo extensivo, con pastoreo en los terrenos de uso común, donde se alimenta el ganado criollo de bajo rendimiento, agrupado en pequeños hatos familiares, con especies de ovinos y bovinos, generalmente para el autoconsumo y con frecuencia los segundos para la producción de leche. Los bovinos enriquecen su dieta con avena forrajera del terreno de cultivo, las aves están limitadas y restringidas a pequeños gallineros rústicos por el peligro de predadores silvestres que existen en la zona. La actividad pecuaria se extiende sobre las áreas con vegetación de pastizal, que son los principales agostaderos, conformados por diversas gramíneas que se localizan hacia el este y el oeste del predio comunal, así como en las márgenes de la carretera México-Toluca; los animales también ramonean en el bosque, aunque con peligro de pérdida de retoños nuevos que eventualmente son pisados, así como en las parcelas agrícolas, luego de levantada la cosecha, para aprovechar los esquilmos agrícolas. Dado el carácter extensivo de la ganadería en la zona de estudio, así como las distintas alternativas para la obtención de forraje, las áreas de uso pecuario son cuantificadas como aquellas con vegetación de pastizal. d) Urbano. El conglomerado demográfico y las construcciones dentro del predio de San Juan Coapanoaya conforman un asentamiento humano, que para los fines del presente trabajo, se le ha identificado como uso urbano del suelo, que se localiza en las márgenes de la carretera México-Toluca. Por su antigüedad, con más de cuatro décadas, destacan el restaurante La Escondida y el Centro Nestlé de Formación, ambos hacia el norte de dicha carretera. Hacia el este de ambas instalaciones, dentro del mismo predio, se instaló, a partir de la década de los ochenta, El Portezuelo, un núcleo importante de aglomeración con viviendas de tipo social progresivo, con potencial de expansión entre el bosque, actualmente cuenta con una baja ocupación, pero ya tiene apertura de calles que esperan nuevas viviendas, en un área que no fue programada para la urbanización. Otras obras civiles que se encuentran en forma dispersa a lo largo de la carretera México-Toluca son generalmente de carácter comercial, con la venta de alimentos para visitantes y transeúntes. El atractivo turístico del predio inicia por su inmediación 138

139 con La Marquesa, sin embargo, el terreno comunal también tiene sus recursos disponibles, dentro de los que destaca un paisaje de bosque en las montañas, con una corriente de agua permanente de aspecto agradable, que da lugar a una pequeña cascada, posee una vista panorámica hacia el Valle de Toluca y el volcán Xinantecatl (Nevado de Toluca), el predio posee unas peñas que son aprovechadas para la práctica de rappel, los claros para acampar y pernoctar, así como caminos entre el bosque para la práctica de ciclismo de montaña, la caminata, el trote y la equitación. Un importante factor que detona el uso urbano del suelo es la presencia de la carretera México-Toluca, que favorece la comunicación de una zona agreste de montaña, con buena cobertura de bosque, a cualquiera de las dos zonas metropolitanas, por lo que, los comuneros, han recibido ofertas de compra de sus montañas arboladas por parte de fraccionadores, toda vez que hacia el poniente del terreno comunal hay varios fraccionamientos residenciales campestres que han tenido éxito. El modelo de urbanización en la zona es de tipo tradicional, sin mitigación de impactos ambientales que ocasionan las construcciones y su uso, con lo que se generan problemas de deforestación, erosión y contaminación. ESTADO DEL MEDIO AMBIENTE Con la ocupación del territorio y la apropiación de la naturaleza para la producción, el cambio más evidente es el fisonómico, que se manifiesta por la transformación del paisaje, mismo que refleja las formas de utilización de recursos naturales, procesos tecnológicos y criterios productivos, en tal sentido, por los cambios observados, las formas de uso de la tierra y las perspectivas de los dueños del predio, el bosque es actualmente un recurso preciado por algunos comuneros, que ven en él nuevas expectativas, más allá de su venta. El sector público decretó áreas naturales protegidas en el ámbito federal y estatal, pero sin operación en la zona ni planes de manejo, ni coordinación con los actores sociales para el logro de los propósitos que llevaron a los decretos y, a contrapelo, se está transformando la zona con una tendencia que se trató evitar: la realización de nuevos 139

140 asentamientos humanos, en detrimento del logro de propósitos como aprovechamientos agropecuarios de montaña y construcción de infraestructura turística, deportiva y de recreo. Dicho sector, desde la regulación urbana, no contempla ni ha contemplado la urbanización de esta parte de la Sierra de Las Cruces, sin embargo, a pesar de ello surgió la localidad de El Portezuelo, aun con la existencia de planes urbanos. Los comuneros, como todo grupo humano, transforman y cambian sus tradiciones, sus objetivos y sus formas de actuación, por lo que, en este caso, en un primer momento modificaron el patrón de cultivos, al dejar de lado la producción del huerto familiar hortícola, posteriormente hicieron cambios en el proceso productivo de la milpa, para desembocar finalmente en una tendencia hacia el abandono del cultivo agrícola, por ser poco redituable, a pesar de constituir una fuente de alimentación. La ganadería ha venido a menos, y actualmente hasta los animales de trabajo son escasos, con una sustitución paulatina y parcial hacia la tracción motorizada para quienes persisten en el cultivo agrícola, en cambio existe interés de los comuneros por la conservación del bosque y los paisajes, para el desarrollo de la actividad turística como alternativa. El estado del medio biofísico que prevalece se puede estimar a través de distintos indicadores, para lo cual, en esta investigación se presenta la calidad ecológica de los recursos naturales, es decir, estado de conservación y funcionamiento de los ecosistemas y sistemas naturales, en términos de afectación para el propio sistema u otros con los que se relaciona, por lo que su estimación se realiza a partir del deterioro o perturbación, bajo un criterio que pondera las condiciones naturales. La estimación de la calidad se basó en el análisis de vegetación, uso del suelo y contaminación, en tal sentido, con los cambios en la cubierta vegetal, los terrenos comunales no presentan todavía una pérdida importante de sus cualidades, que se manifieste por un decremento de bienes y servicios, en términos de paisaje, oxigenación del aire, infiltración de agua, erosión o contaminación, como resultado de la interacción de elementos naturales y humanos capaces de modificar el funcionamiento natural del área, en otras palabras no existe un proceso de deterioro importante. 140

141 Por su mayor extensión, el bosque es el ecosistema representativo de la zona, su estado es denso, con cobertura total de copas y áreas reforestadas artificialmente con oyamel y pino, especies propias de la zona, aunque también se nota la regeneración natural, a pesar de que originalmente toda el área contaba con esa cubierta vegetal, actualmente se mantiene alrededor de tres cuartas partes de su extensión, este bosque no está plagado y actualmente sólo existe tala clandestina, limitada a la extracción de leña como combustible, sin llegar a mostrar deforestación, como en otros cerros de la zona que durante las últimas décadas revelan reducción en su cobertura por el aprovechamiento de árboles. Su estado de conservación, cuando existió interés por la producción agropecuaria, fue favorecido por tratarse de cerros, que por su pendiente, dificultan el cultivo agrícola y la ganadería, lo que no motivó su desmonte para tales fines, no así en algunas áreas del poniente, donde la pendiente es menos accidentada y existen algunas parcelas agrícolas, el cuidado de la población actual y pasada también influye para este resultado, por lo que, al existir aprove-chamiento, independientemente de su carácter clandestino o autorizado, éste se ha mantenido por debajo de la capacidad de regeneración y el saldo neto favorece al bosque. Una amenaza en este ecosistema es la erosión hídrica del suelo, promovida por la circulación eventual de motocicletas, bicicletas, caballos y peatones por los caminos que lo cruzan, y dada la susceptibilidad a esta forma de deterioro de los suelos andosol y luvisol que dominan en el predio, se observó una erosión en forma de canalillos en algunas partes del bosque, sin embargo, a pesar de que actualmente no es un problema, puede llegar a serlo, ya que la calidad ecológica del bosque es muy buena. Las áreas agropecuarias de cultivo y de pastizales, a pesar de no mantener vegetación natural, funcionan como sistemas productivos, que de acuerdo con las prácticas de manejo, tampoco muestran erosión ni deterioro, a pesar de que el cultivo de maíz requiere movimiento de suelo para su crecimiento, la práctica de surcos en contorno mantiene el suelo en su lugar, mientras que las áreas de agostadero no se encuentran sobrepastoreadas, dado lo escaso del hato ganadero, en esas condiciones, se considera a estas áreas con buena calidad ecológica. La construcción de viviendas y comercios, identificada como área urbana, muestra una tendencia fuerte a su expansión, a pesar de la prohibición legal para tales fines, su 141

142 existencia es el cambio más importante en la zona, por su intensidad, trascendencia e irreversibilidad, tanto en la construcción como en su operación, lo que implica cambio de paisaje, tránsito, contaminación y alteración de procesos biofísicos. En relación con los últimos, se limita de manera importante la vegetación natural y cultivada, por la apertura de calles, subdivisión de terrenos y su limpieza, con estas acciones se expone al suelo a los agentes erosivos, principalmente la lluvia, que lo golpea directamente para removerlo y arrastrarlo aguas abajo y su consecuente pérdida in si, que limita el crecimiento vegetal para generar un círculo vicioso: carencia de vegetación protectora-erosión-no crecimiento vegetal-más erosión, a la vez que aguas abajo se presentan problemas por la contaminación del agua en el río Ocoyoacac que mantiene, durante la época de lluvias, partículas suspendidas que, con su depositación, azolvan y obstruyen la infraestructura para el saneamiento hidráulico. El uso de concreto contribuye a incrementar el volumen de agua que escurre superficialmente y deja de infiltrarse, en detrimento, tanto del acuífero que no se recarga, como del incremento del escurrimiento superficial que tiende a saturar los cauces para provocar inundaciones fluviales. Con el uso de las viviendas se genera gran contaminación del agua por las descargas al río Ocoyoacac, aunque el problema no se reduce al asentamiento humano dentro del predio comunal, sino que involucra a todos los asentamientos que vierten sus aguas residuales dentro de la cuenca de captación, las localidades de La Marquesa y Salazar vierten sus efluentes residuales en la presa Salazar, que altera la calidad del agua, sin llegar a presentar malos olores ni mantener lirio acuático sobre su superficie, donde sí se desarrolla un musgo del que se aprovecha los nutrientes contenidos. Luego del tiempo de retención en la presa, el efluente que genera es agua incolora y sin olor, pero contaminada y aprovechada aguas abajo para abastecer algunas colonias que toman agua a través de derivaciones del río, para usos diversos que excluyen el consumo directo, también hay criaderos de trucha arco iris, las cuales son sensibles a la contaminación del agua, además del uso doméstico que tiene esta corriente, es aprovechada para el cultivo de peces, que son indicadores de la contaminación del agua, y finalmente 142

143 esta corriente termina arrastrando aguas residuales de otras localidades que incluyen a la cabecera municipal de Ocoyoacac, hasta su incorporación al río Lerma. El suelo también padece adición de partículas y sustancias por el depósito de desechos sólidos que se van acumulando en algunos puntos, próximos a las viviendas y comercios, parte de esas sustancias se disuelven con el agua de lluvia, la contaminan y con su difusión, trasladan los solutos al suelo, al acuífero y al río, según el rumbo que tomen esta agua, a la vez que con ello también se genera un aspecto desagradable y fauna nociva que demeritan al asentamiento humano. El aspecto desagradable de los desechos sólidos es parte del paisaje (transformado) que logró el asentamiento humano, y que sustituyó parcialmente al bosque y a los pastizales. Con estas transformaciones, el cambio más importante no es en la cantidad de construcciones o superficie, sino de la intensidad de uso, expresado por una presencia permanente de personas que consumen, desechan y realizan actividades en condiciones no previstas ni deseadas por la planeación urbana ni por los decretos de área natural protegida, lo que en parte promueve la precariedad en la prestación de los servicios públicos, con todas estas características desfavorables del asentamiento humano, su calidad ambiental es baja. CONCLUSIONES Considerar al medio ambiente como entorno material de los grupos humanos nos lleva a realizar un estudio a partir de las ciencias naturales, lo que resulta indispensable, ya que se trata de la base material en la que se sustentan las actividades humanas y donde ocurren los procesos de la naturaleza que afectan a la sociedad y que son afectados por ésta. A pesar de su importancia, el análisis físico del territorio no es suficiente para planificar una futura intervención en él, con fines de resolver problemas sociales ocasionados por su uso y ordenarlo para su aprovechamiento, recuperación, conservación, o cualquier objetivo que se persiga, de esta manera, sólo se atendería a una manifestación física, resultado de la relaciones entre naturaleza y sociedad, materializadas en un medio físico sujeto a procesos de apropiación de un grupo social que no sólo se adapta a las 143

144 condiciones naturales, sino que las transforma para adecuarlas a sus requerimientos, en la medida en que sus posibilidades tecnológicas y de organización social se lo permiten. Debemos considerar las condiciones socioeconómicas que han llevado al área de interés a la condición actual para planificar el uso futuro del territorio, asimilando los procesos del pasado para resolver problemas actuales como parte de una nueva construcción definida por los actores sociales, con una actitud proactiva, dirigida a la actuación para controlar, en la medida de lo posible, el futuro, según un modelo de desarrollo elegido y en función de prioridades locales, regionales, nacionales y globales. Para conceptualizar el estado del medio ambiente y entender su situación actual, y con la finalidad de ordenar el territorio, resulta de utilidad la delimitación de un sistema territorial como unidad de estudio, conformado esencialmente por los elementos biofísicos y la apropiación social del área de interés, cada uno de los cuales puede ser considerado como un subsistema, cabe destacar que dicho sistema no necesariamente será representado a través de un modelo formal, sino con la caracterización y articulación de sus elementos. En el caso concreto de San Juan Coapanoaya, en términos de extensión, los resultados no muestran modificaciones importantes en el ecosistema original de bosque de coníferas y latifoliadas, persiste a pesar de su aprovechamiento forestal con distintos productos: leña, madera, hongos y plantas, que existe desde hace varios siglos, sin embargo, la carretera contrasta por ser la total transformación, al convertirla en una carpeta asfáltica con tránsito vehicular intenso y sus márgenes ocupadas parcialmente con edificaciones más o menos rústicas, y luego los paisajes rurales con alto grado de naturalidad y acciones para mantener y extender el bosque. La comunidad, propietaria del terreno objeto de estudio, tiene una tradición rural basada en la milpa de autoconsumo, que ha sido históricamente la fuente de sustento familiar y forma parte de cada unidad de producción, que se remonta desde la época prehispánica, algunas de ellas están presentes todavía dentro del área comunal y se encuentran en una etapa avanzada de desplazamiento, por el poco interés de los campesinos a continuar su cultivo, como parte del desplazamiento de la agricultura local. Este desplazamiento de la actividad agrícola inició hace más de 50 años, con el abandono de los huertos familiares, redujo la diversidad productiva de las familias, así como 144

145 la simplifi-cación de la dieta, dada la fuerte dependencia de la producción agrícola de autoconsumo que existía antes de que la población vendiera su fuerza de t1rabajo en las empresas urbanas. Quienes mantuvieron el cultivo agrícola fueron perdiendo la práctica del cultivo asociado dentro de la milpa diversificada y de mayor estabilidad por tratarse de un policultivo en el espacio, sin embargo, los intentos gubernamentales para modernizar esta actividad y conducirla hacia el monocultivo, a través de subsidios al fertilizante y pesticidas, no lograron reactivarla, y al suspender los apoyos para el uso de los agroquímicos, luego de haber mostrado ventajas en el volumen de producción cosechada, ayudaron a desincentivar el cultivo de la tierra. A pesar de la tradición en el manejo de recursos naturales locales, es necesario readecuar actividades y formas de aprovechamiento hacia las condiciones actuales en las que la economía campesina, cerrada para la satisfacción de necesidades familiares a través de la unidad de producción agropecuaria y forestal, ya no satisface a las nuevas generaciones que buscan su articulación en el mercado para la venta de mano de obra, con la intención de comprar los satisfactores para su vida, sin embargo, por toda la tradición agrícola se tiene un importante potencial de adaptación a las condiciones biofísicas locales, que es importante rescatar para adecuarlo a las condiciones socioeconómicas vigentes y reactivar a este sector de la economía. La ganadería iniciada durante la época colonial en la hacienda La Marquesa, integró a la zona donde se localiza el predio comunal, un esquema regional de producción de alimentos para abastecer a la ciudad de México, pero la incompatibilidad del relieve, suelo y producción del forraje mantuvo la condición boscosa que persiste a la fecha. El proceso de industrialización en el Valle de Toluca a partir de la operación del parque industrial Toluca-Lerma, luego de la segunda mitad del siglo XX, incentivó el cambio de ocupación de las nuevas generaciones que llegan a la edad laboral, hacia actividades del sector secundario y terciario de la economía, que desplazaron a la producción agrícola como actividad principal, ahora a cargo de las generaciones anteriores o, cuando los más jóvenes se incorporan, lo hacen como una actividad de fin de semana. 145

146 La expansión industrial y de servicios es el motor principal de la economía y la urbanización se asocia con la inmigración y necesidad de nuevas viviendas, mismas que frecuentemente llegan a ocupar áreas sin importar los destinos de la tierra o fines públicos dispuestos, tanto los no regulados pero declarados, como es el caso del Parque Otomí- Mexica del Estado de México, y los regulados, a través de los planes de desarrollo urbano, sobre todo donde se oferta suelo accesible y con localización favorable, como es este caso, entre las dos zonas metropolitanas. Sin embargo, una vez instalados, y en proceso de consolidación, el asentamiento humano ya existente deberá tomar en cuenta que está dentro de un área natural protegida y, por lo tanto, requiere ajustar la incorporación de los servicios públicos de manera no convencional, en términos de los impactos en otros lugares como son los sitios de extracción de agua para el consumo doméstico y para el tratamiento y descarga de las aguas servidas, así como para el acondicionamiento de calles y banquetas, la distribución de energía eléctrica y todo lo que demanda un asentamiento humano. Los cambios son propios de toda sociedad, sobre todo en ésta, que se encuentra en un entorno muy dinámico y con tendencia a la homologación con el resto del mundo, hacia una racionalidad capitalista, se abre la expectativa del turismo en la que se interesan algunos comuneros, y para tal efecto existen proyectos de ecoturismo, para aprovechar la accesibilidad, tradición y condiciones naturales de la zona, que contrastan con la intención de compra venta del predio, apoyado por otro sector de la comunidad, creando un conflicto de intereses que los confronta. En el aprovechamiento del predio para fines turísticos, el bosque tiende a ser favorecido como fuente de recursos orientados a usos no consuntivos que conservan este recurso, por las funciones que presta (paisaje y entretenimiento), pero también, y muy pronto, tendrá que ser valorado por otros servicios ambientales como la infiltración de agua de lluvia y recarga del acuífero, la oxigenación de la atmósfera, la estabilidad de suelos y la conservación del corredor biológico. Sobre la base de la decisión de la comunidad, vista como escenario deseable, será posible ordenar el territorio, procurando por otra parte, aprovechar las funciones ambientales que la zona brinda para la región y el entorno global, vistas bajo el criterio de servicios ambientales u otro instrumento. 146

147 BIBLIOGRAFÍA Bastida, Aurelio (2006), Manejo y operación de invernaderos agrícolas, Universidad Autónoma Chapingo, México. Bifani, Paolo (1997), Medio ambiente y desarrollo, Universidad de Guadalajara, Jalisco. 147

148 Ceballos, Gerardo (1991), Conservación de la fauna silvestre, en Memoria del Primer Simposio sobre el papel de los bosques del Valle de México en el siglo XXI Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias, Protectora de Bosques y Centro de Genética Forestal A.C., Naucalpan, Estado de México. García, Enriqueta (1973), Modificaciones al sistema de clasificación climática de Köppen para adaptarlo a las condiciones de la República Mexicana, Instituto de Geografía, UNAM, México. Gligo, Nicolo (1987), Consideraciones en torno a evaluaciones e indicadores para la gestión ambiental en Thumser, Gabriele, et al. (coords.), Sistemas ambientales, planificación y desarrollo, SIAP, PLASA, SEDUE, México. (2006), Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina, un cuarto de siglo después, Serie Medio ambiente y desarrollo, núm. 126, CEPAL. Gobierno del Estado de México (1980), Decreto del Ejecutivo del Estado por el que se crea el parque ecológico, turístico y recreativo Zempoala La Bufa, que se denominará Parque Otomí-Mexica del Estado de México, Gaceta del Gobierno, 8 de enero, tomo CXXIX, sección tercera. (2000), Ortofotos de escala 1:20,000, CD-ROM. H. Ayuntamiento de Ocoyoacac (2003), Plan municipal de desarrollo urbano del municipio de Ocoyoacac, Gómez, Domingo (2001), Ordenación territorial, Mundiprensa, Madrid. González, Laura y Miriam Arcia (1994), Fundamentos teóricos y metodológicos de la geografía del medio ambiente, en Miriam Arcia (coord.), Geografía del medio ambiente. Una alternativa del ordenamiento ecológico, UAEM, Toluca. Herrera, Ingrid y Francisco Morales (2001), Factores ambientales y recursos compartidos, Trillas, México. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (2001), Síntesis de información geográfica del Estado de México, INEGI, México. (2001), Cartografía de escala 1:50,000, con clave: E14A47, E14A38, en temas de topografía, geología, edafología, uso actual del suelo y tipos de vegetación, México. 148

149 Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (2005), Enciclopedia de los municipios de México, Secretaría de Gobernación, México, ELOCAL/EMM_mexico Hiernaux, Daniel (s/f.), Territorio y desarrollo sustentable, tesis de doctorado en Ciencias Sociales, UAM Xochimilco. León García, María del Carmen (2002), La distinción alimentaria de Toluca. El delicioso valle y los tiempos de escasez, , Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social y Miguel Ángel Porrúa, México. Landa, Rosalva, Julia Carabias y Jorge Meave (1997), Deterioro ambiental, una propuesta conceptual para zonas rurales de México en revista Economía, sociedad y territorio, vol. 1, núm. 2, julio-diciembre, número especial Medio Ambiente, El Colegio Mexiquense, México. Leff, Enrique (2004), Saber ambiental. Sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder, Siglo XXI, México. (2005), Racionalidad ambiental. La reapropiación social de la naturaleza, Siglo XXI, México. Sejenovich, Héctor (s/f), La enseñanza de la Economía y la cuestión ambiental. Servicio Meteorológico Nacional (2006), Estaciones climatológicas del sistema CLICOM, SMN, México. Toledo, Alejandro (2003), Ríos, costas y mares, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional de Ecología y El Colegio de Michoacán, México. 149

150 ANEXO ESTADÍSTICO Cuadro 1 ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE TEMPERATURA Y PRECIPITACIÓN PLUVIAL MENSUAL Ene Feb Mar Abril May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Anual Temperatura media mensual*** * Temperatura máxima extrema*** Temperatura mínima extrema*** Precipitación media mensual (mm) ** Nota: * promedio anual, ** acumulado anual, ***en ºC Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio Meteorológico Nacional. 150

151 Segunda parte Planeación, gestión y administración del territorio 151

152 152

153 EQUIDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO (1981 y 2000) Claudia López Salgado José Gerardo Moreno Ayala INTRODUCCIÓN El objetivo de esta investigación es comparar la equidad con que se han distribuido las participaciones federales en los municipios del Estado de México, el trabajo es de carácter exploratorio al considerar el análisis sólo para 1981 y 2000 y, por lo tanto, no se examina lo ocurrido entre esos años. La importancia de examinar la equidad con que se distribuyeron estas transferencias no condicionadas es relevante en la medida que, desde la constitución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, establece el rubro de ingreso más importante de los municipios y es, por lo tanto, determinante como mecanismo para disminuir las diferencias en las capacidades de gasto de los gobiernos locales, en un periodo en el cual se ha modificado la valoración que se tenía del papel del Estado en la economía y, concomitantemente, de las relaciones fiscales intergubernamentales. En el periodo analizado se han vivido cambios tecnológicos, económicos, políticos e institucionales que han impulsado un proceso de reestructuración, entendido como la necesaria adecuación entre las esferas de acumulación mercantil-capitalista, constituido por los sistemas de producción y consumo y, por el otro, la de la regulación, integrada por reglas y normas que controlan o incentivan el régimen de acumulación, esta última no responde directa y enteramente a la lógica mercantil-capitalista, pero constituye una condición sine qua non de funcionamiento del sistema en su conjunto, es una base fundamental para lograr un desarrollo más o menos estable del sistema. 153

154 EL CENTRALISMO FISCAL Y EL CAMBIO EN LOS SISTEMAS TECNOECONÓMICO Y SOCIOINSTITUCIONAL En los cambios de la esfera de la acumulación mercantil-capitalista existe una revolución en el paradigma tecnoeconómico, producto de los avances tecnológicos en microelectrónica, tecnologías de comunicación e informática, además de los avances en los sistemas de organización flexible de producción y gestión económica; como toda revolución tecnológica, la presente ha generado una explosión de oportunidades de inversión y ganancias, pues en su inicio, después del big bang comienza un periodo de crecimiento explosivo y rápida innovación en las industrias recién creadas, posteriormente, en la fase dos corresponde a la rápida difusión del paradigma, con el florecimiento de nuevas industrias, sistemas tecnológicos e infraestructuras con enormes inversiones y agrandamiento de los mercados (Pérez, 2004: 57). La irrupción, difusión y despliegue de la novedosa revolución tecnoeconómica informático-global, en el marco de las relaciones mercantil-capitalistas, llevó a un aumento de la lógica, de la competencia y de los criterios de eficiencia, pero también en las relaciones sociales que anteriormente no estaban sujetas a la lógica mercantil y capitalista, sino al consenso o la negociación política; al aumentar la competencia, y en la medida que el mercado, si bien no constituye un mecanismo de asignación eficiente de recursos, sí opera como un instrumento de selección de prácticas de individuos, empresas, países y regiones, se reduce el espacio para el funcionamiento del modo de regulación, comprimiéndose el espacio de lo que Johnson y Lundvall denominan capital social, base indispensable para la existencia del mercado y el capital, este proceso de selección, a través de la agudización de la competencia y el predominio, muchas veces, de criterios mercantiles y financieros de corto plazo, genera perdedores, inequidad, polarización, inestabilidad y, en ausencia de mecanismos de compensación con criterios de largo plazo, lleva a niveles insostenibles de polarización económica, social y política y, por lo tanto, de riesgos sistémicos (Moreno, 2006: 64). Esta revolución tecnoeconómica se da en el marco de una creciente internacionalización de los flujos monetarios, de bienes y servicios y de información y 154

155 conocimientos, por lo tanto, ha determinado que los agentes económicos, particularmente la empresa transnacional global, pueda escapar al control del Estado-nación y que, por lo tanto, las políticas macroeconómicas de carácter esencialmente nacional de este último ya no funcionen como en la etapa inmediata posterior a la segunda posguerra. La operación de estas fuerzas ha llevado al surgimiento y consolidación de instituciones supranacionales que limitan y transforman la soberanía del Estado-nación, y con ello la forma nacional y centralizada del gobierno (Castells, 1999 y Hardt y Negri, 2000). Como un corolario de todo el proceso de reestructuración, el Estado-nación está siendo cuestionado no sólo por las fuerzas tecnoeconómicas, sino incluso como parte de sus propias políticas de legitimación y redimensionamiento, la descentralización y desconcentración de su poder administrativo, gubernamental, e inclusive de recursos fiscales hacia los gobiernos locales; la operación de estas tendencias tiene profundos efectos sobre las relaciones sociales en que se funda el consenso y el dominio en las nuevas formas de gobierno global y local y, por lo mismo, en las relaciones fiscales intergubernamentales. Víctor R. Fernández comenta que esto se expresa en un dislocamiento estructural de los procesos de acumulación y los de regulación, y se manifiesta de tal forma que, mientras que el proceso de acumulación se desenvuelve en una escala global, las condiciones de legitimación se sustentan fundamentalmente en una escala nacional y crecientemente local: los gastos desmercantilizados y universalizadores del ámbito de la legitimación, tanto aquellos indirecta-mente productivos de inversión de capital y consumo, como los improductivos representados en los gastos sociales, se han vuelto no sólo crecientemente irrelevantes, sino también perjudi-ciales para la lógica reproductiva del capital global, lo que justifica las pretensiones de éste de eludir la imposición fiscal necesaria para mantenerlos. En cambio, a partir de la lógica reproductiva [para los actores] de las redes internas, la reconfiguración flexibilizadora y descentralizadora es requerida para fortalecer sus redes endógenas [y] la necesidad de contar con un Estado que mantenga la capacidad de extracción de inputs del ámbito de la acumulación para sostener sólidos procesos de organización territorial y pelear su inserción en los nichos de las redes globales (Fernández, 2002: 76-77). 155

156 Fiscalmente, estos desajustes se expresan en una incapacidad de obtener excedentes económicos vía impuestos, lo cual acelera los procesos de descentralización como expresión de la incapacidad del gobierno central para gravar el excedente económico que fluye en las redes globales de producción, intercambio y consumo, es, según Fernández: más que una transferencia de capacidad fiscal para fortalecer el protagonismo de los gobiernos locales... una restricción en la capacidad de exacción fiscal del Estado, insertando el comportamiento maximizador de la competencia en la lógica funcional intraestatal, lo anterior en congruencia con la lógica-intereses del capital global (Fernández, 2002: 78-79). En un sentido más general, en los intereses del capital global, desde la década de los ochenta: se manifestaron diversos cambios en el sistema fiscal, y cuya tendencia general consistió en promover un mayor énfasis en el rol de las fuerzas del mercado, una postura más neutral del gobierno, que el tamaño del Estado debería reducirse o, por lo menos, no aumentar y fomentar una descentralización de egresos e ingresos, así como un enfoque más intervensionista del nivel local. La hegemonía del capital global en la lógica de los sistemas fiscales desde las primeras etapas de desmantelamiento del Estado fordista-keynesiano, y que prácticamente se mantienen hasta nuestros días, se puede resumir en: 1) una modificación del balance entre la imposición directa e indirecta, 2) un incremento en el escepticismo hacia los subsidios fiscales, 3) una tendencia a favorecer una política tributaria de impacto más neutral en las decisiones de los agentes económicos. En cuanto a las medidas para favorecer la imposición indirecta respecto a la directa, así como la conformación de un sistema tributario más neutral se dio, por un lado, a través de la introducción creciente de los impuestos a las ventas de base amplia, como el IVA y, por el otro, a la reducción de las tasas marginales de los impuestos al ingreso (Moreno, 2006: 60). EL CENTRALISMO Y LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN MÉXICO 156

157 De manera similar al resto del mundo, durante prácticamente todo el siglo XX las necesidades del proceso de acumulación de capital y del entramado institucional en México, acorde con el régimen de acumulación fordista y de la conformación del sistema socioinstitucional que le caracterizó, requirieron de un peso creciente en el tamaño y funciones del Estado en la economía, así como de una progresiva centralización de funciones en el gobierno federal. 157

158 Año Cuadro 1 INGRESOS GUBERNAMENTALES DE MÉXICO ( ) ANTES DE DISTRIBUIR PARTICIPACIONES EN PORCENTAJES Gobierno Federal Estados Distrito Federal Municipios Fuente: González (1989: ). El proceso de centralización en las relaciones fiscales intergubernamentales en México se desarrolló fundamentalmente a través de dos vías: 1) modificación de la Constitución, 2) realización de convenios de coordinación fiscal entre el gobierno federal y las entidades federativas, la primera predominó en el siglo XX, salvo el caso de la reforma de 1983, que a costa de los gobiernos de los estados, transfirió a los ayuntamientos los gravámenes a la propiedad inmobiliaria, la segunda permitió el creciente poder fiscal del gobierno federal mediante la cesión, abrogación o suspensión de gravámenes estatales o municipales, con el fin de que aquél se hiciera cargo de su recaudación. En contrapartida, éste acordó la transferencia de participaciones a los gobiernos locales. El punto culminante en el proceso de centralización fiscal se alcanzó en 1980, cuando: con base en la Ley de Coordinación Fiscal, se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), y se da la sustitución del ISIM (Impuesto sobre Ingresos Mercantiles) y otros impuestos federales y estatales a las ventas por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), estos cambios en el orden fiscal son: 1) se estableció un convenio tipo, con el cual se suprimieron los convenios que cada una de las entidades federativas había signado con el Gobierno Federal y cuyas ventajas para los estados dependía de su capacidad de negociación, 2) se dejó de distinguir entre impuestos federales que constituían la base para calcular las participaciones 1 y los que no lo 1 Hasta 1979, la Federación distribuía a las entidades federativas participaciones con base en sus siguientes rubros de ingresos: 158

159 eran, por lo que se constituyó el Fondo General de Participaciones (FGP), con 13% de la Recaudación Federal Participable 2 (RFP), adicionado por el porcentaje que representara en los ingresos federales los gravámenes locales derogados o suspendidos en concordancia con el SNCF, 3) se pasó de un sistema de distribución basado en cuotas a uno en porcentajes, 4) se incluyó un Fondo Financiero Complementario (FFC), constituido con 0.37% de los impuestos federales, y que tenía como objetivo beneficiar a las entidades federativas de menor desarrollo, 5) las entidades participarían en los recargos y multas que generasen los créditos fiscales federales, 6) se estableció que la participación a los municipios no debería ser menor a 20% de la cantidad que le correspondiera a cada estado (Moreno, 2006: 70-71). Cuadro 2 EVOLUCIÓN DEL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES FEDERALES (TRANSFERENCIAS NO CONDICIONADAS) Año Estados coordinados en materia de Derechos Estados no coordinados en materia de (Porcentaje de la RFP) Derechos (Porcentaje de la RFP) % % % % % % % de la recaudación del IVA obtenido en la entidad + fondo ajustado las devoluciones de la Recaudación Federal Participable atribuidas a las entidades % +0.5% para distribuirlo entre las entidades coordinadas en materia de derechos % + 0.5% para distribuirlo entre las entidades coordinadas en materia de derechos + 80% de la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación 3 en 1989, actualizadas por inflación I. Por ingresos tributarios a) Impuesto sobre al renta, b) Impuesto sobre ingresos mercantiles, c) Impuestos especiales II. Por ingresos no tributarios 2 La RFP se integra por todos los impuestos federales, más los derechos de extracción de petróleo y minería, excepto las devoluciones y compensaciones de impuestos federales, los derechos adicionales sobre la extracción de petróleo (que son referencia para el cálculo de 3.17% de transferencias para municipios por los cuales se realice la exportación de petróleo), las participaciones sobre el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, los incentivos económicos autoliquidables, como es el caso de los tributos a la tenencia, automóviles nuevos y los derivados de la colaboración administrativa y otros señalados en la Ley de Coordinación Fiscal (Colmenares, 2004), en 1980, las participaciones federales representaban % de la RFP, integrándose por el FGP, que estaba constituido por 13% de la RFP más los accesorios, y que se compara favorablemente con 12.07% que las participaciones federales representaban en la RFP en 1978 (Colmenares, 1999). El paso a un sistema de coordinación fiscal en el que las transferencias estaban determinadas por la integración de una bolsa común, si bien le daba estabilidad y permitía una equidad entre las entidades federativas, impulsó un sistema de distribución basado en un juego de suma cero. 3 En 1989 se modificó la Ley del Impuesto sobre la Renta para eliminar el régimen de contribuyentes menores, así como las disposiciones sobre bases especiales de tributación, las cuales pasaron al régimen general de la Ley o al régimen opcional de actividades empresariales previstas en la normatividad. Ante esta medida las entidades federativas lograron 159

160 % + 1% para distribuirlo entre las entidades coordinadas en materia de Derechos + 80% de la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación en 1989, actualizadas por inflación % + 1% para distribuirlo entre las Entidades coordinadas en materia de derechos + 80% de la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación en 1989, actualizadas por inflación Fuente: Colmenares (2004). En el cuadro anterior se pudo observar el creciente peso de las transferencias no condicionadas en la Recaudación Federal Participable y los criterios de distribución. Las participaciones federales en los gobiernos locales pasaron de % en 1980, cuando inició el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal a 23% en 2002, porcentaje que incluye 20% del Fondo General de Participaciones, 1% por las entidades coordinadas en derechos, 0.2% para resarcir los cambios fiscales en las bases especiales de tributación, 1% del Fondo de Fomento Municipal, 0.2% por la reserva de contingencia, 0.4% por el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y 0.136% de la recaudación federal participable (Moreno, 2006: 77). En cuanto a los criterios de asignación de las transferencias no condicionadas, hasta 1988 predominó un criterio resarcitorio, y a partir de ese año se fomentó el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales, primero compartiendo la administración del Impuesto al Valor Agregado, lo cual debido a su ineficiencia, se decidió retornar a la administración centralizada en 1990 y después utilizando el rubro de impuestos asignables: impuesto sobre automóviles nuevos, tenencia, impuestos especiales sobre producción y servicios (gasolina, cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados) y para los municipios, el impuesto predial y los derechos de agua. Desde 1990 se impulsó el criterio de equidad en la distribución de las participaciones federales al utilizar el número de habitantes de las entidades federativas como criterio de asignación. Cuadro 3 FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN POR COMPONENTES Fondo general de participaciones Primera parte (población) Segunda parte (asignables) Tercera parte (inversa per cápita del que a partir de 1991 se les resarciera los recursos obtenidos por concepto de colaboración administrativa bajo el régimen de Bases Especiales de Tributación (Soria, 2004). 160

161 FGP) Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas-SHCP (Colmenares, s/f: 15). Desde la conformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (1980), el monto de los recursos fiscales a los estados y municipios ha aumentado, y las fórmulas de distribución han mejorado en cuanto a los criterios de equidad, de tal manera que las diferencias per cápita entre las entidades federativas que más o menos han venido recibiendo ha disminuido, desde 15 veces en 1980 hasta ocho en 1988 (Colmenares, s/f). Figura 1 PARTICIPACIÓN PER CÁPITA A MUNICIPIOS, 2000 Fuente: Moreno (2006: 79). La evolución de las relaciones fiscales intergubernamentales, entre 1980 y 2002, se caracterizan por la continuación de la tendencia centralizadora iniciada desde la primera mitad del siglo XX, pero que se aceleró y profundizó en la década posterior a la Segunda 161

162 Guerra Mundial y con la reforma fiscal más importante del siglo XX: la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en A pesar de los avances que significaron aumento de la carga fiscal, que en 1999 fue de 14.8% como resultado del Producto Interno Bruto (PIB), no se ha logrado alcanzar los niveles de países de similar tamaño económico como Brasil, que tiene una carga fiscal de 29.3%, Argentina de 21.1% o Chile de 20.8%, y mucho menos de países desarrollados con sólidos sistemas de bienestar social y desarrollo económico, como serían, Bélgica con 45.4%, Francia 43.6%, Alemania 37.7% o Reino Unido 36.4% del PIB (Moreno, 2006: 79-80). De esta situación de baja carga fiscal se tiende a responsabilizar a los gobiernos locales, sin embargo, dado que el gobierno federal es quien ha centralizado las principales y más amplias bases tributarias del federalismo mexicano, se considera que es el primer responsable de mejorar las capacidades fiscales, factor sustancial para financiar el desarrollo económico y social de nuestra patria. EVOLUCIÓN DE LA COORDINACIÓN FISCAL EN EL ESTADO DE MÉXICO En el territorio mexiquense, la coordinación en materia fiscal se regula por lo dispuesto en el Código Financiero del Estado de México y Municipios en el marco del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado, que desde 1979 ha registrado modificaciones en materia legislativa, en la integración de sus organismos y en la definición de los agentes participantes. Con la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el Estado de México se expidió la Ley de Coordinación Fiscal del Estado, donde se establecía la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y la Comisión Coordinadora de Capacitación y Asesoría Fiscal como organismos para dirigir a dicho sistema, con dicha Ley también se establecieron los criterios de asignación de las participaciones federales y estatales a los municipios del Estado de México. En lo que respecta a los criterios de asignación de las participaciones federales y estatales a los municipios (estas últimas dejaron de asignarse con la reforma constitucional 162

163 de 1983, que cedió a los ayuntamientos los gravámenes a la propiedad inmobiliaria y que, por lo tanto, redujo drásticamente las capacidades tributarias de los gobiernos estatales), en los dos primeros años de vigencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal predominó el principio que garantizaba a los municipios el monto de recursos percibidos en el ejercicio fiscal previo. A partir de 1982 se logró la adopción de nuevos criterios de distribución: un tercio en razón directa a la recaudación de impuestos estatales, un tercio en razón directa a la población y un tercio en función de las características de cada municipio dentro del Plan de Desarrollo estatal (Gobierno del Estado de México, 1987: 80-81). Para 2000, el criterio de asignación poblacional en el Fondo General de Participaciones, después de garantizar a los ayuntamientos el monto percibido en el año inmediato anterior, que era de 40%; 20 estaba en función del esfuerzo recaudatorio y 20 en forma inversa a las participaciones por habitante asignadas a los dos criterios anteriores, el Fondo de Fomento Municipal se distribuía en partes iguales a cada uno de los ayuntamientos (50%), y el otro de acuerdo con la recaudación del impuesto predial y por derechos de agua, en términos per cápita (Arostegui y otros, 1995). El aumento en el peso del criterio poblacional ha tenido un efecto positivo en la equidad en la distribución de las participaciones federales a los municipios del Estado de México, como podrá observarse en su medición mediante el índice de Gini. Ante la necesidad de crear mejores mecanismos de coordinación, en 1986 se decretó la nueva Ley de Coordinación Fiscal del Estado de México, la cual incorpora la figura de los convenios de colaboración administrativa entre el Estado y los municipios, y da origen a la Coordinación Fiscal de los Ayuntamientos del Estado y a la Comisión Permanente de Tesoreros Municipales y Servidores Públicos Fiscales, que junto con la Comisión Coordinadora de Capacitación y Asesoría Fiscal, conforman organismos responsables de la coordinación fiscal en el estado de México. Entre 1986 y 1998 no se registraron cambios en la Coordinación Fiscal del Estado, pero en 1999, con la expedición del Código Financiero del Estado de México y Municipios, se crea el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios, con la finalidad de establecer las bases de cálculo para la distribución de los ingresos derivados del Sistema Nacional y Estatal de Coordinación Fiscal y para la Colaboración 163

164 Administrativa, así como normar el funcionamiento de los organismos en materia de coordinación hacendaria, estas modificaciones no sólo buscaban definir los criterios de la coordinación fiscal, sino que se ampliaron a la esfera hacendaria, de tal forma que los organismos de dicha coordinación también asumieron atribuciones relacionadas con la revisión y análisis del ingreso, gasto, deuda pública, patrimonio y sistemas de información hacendaria, en este sentido, se crean tres organizaciones: la Reunión Estatal de Servidores Públicos Hacendarios, el Consejo de Coordinación Hacendaria y el Instituto de Capacitación Hacendaria. En 2000, bajo el nuevo esquema de coordinación hacendaria, se constituye el Instituto Hacendario del Estado de México como un organismo público descentralizado por servicio, con personalidad jurídica y patrimonio propios, las atribuciones y objetivos de dicho instituto buscan consolidar una mayor injerencia de los gobiernos municipales en la definición de su ley de ingresos y las cuotas o tarifas establecidas en el Código Financiero en materia de impuestos y derechos. EQUIDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DE PARTICIPACIONES EN EL ESTADO DE MÉXICO Lo expuesto anteriormente son argumentos y datos que muestran el contexto socioeconómico e institucional en el que se desenvuelven tanto el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios. En este sentido, este apartado constituye el análisis de la asignación de las participaciones federales per cápita percibidas por los municipios mexiquenses, para 1981 y 2000, exponiéndose también los resultados del cálculo del índice de Gini. 4 En 1981, las leyes de Coordinación Fiscal Federal y Estatal se aplicaban en el Estado de México para regular la coordinación fiscal, en ese año, el rubro de participaciones (transferencias no condicionadas) a los gobiernos municipales de la entidad significaron un poco más de 491 millones de pesos, a precios de 1993, debido a que la población era de 4 El índice de Gini es uno de los indicadores sintéticos más utilizados para medir la desigualdad, su valor varía entre 0, que significaría una distribución equitativa, y 1, que implicaría la mayor inequidad posible, pues reflejaría una situación en la cual una de las unidades obtiene el total del atributo cuya distribución se está midiendo. La fórmula utilizada para el cálculo del índice de Gini fue: CG n 1 ( Pi i 1 n 1 i 1 Pi Yi) (Medina, 2001: 19). 164

165 poco más de 7.7 millones, las participaciones federales per cápita promedio a los municipios del Estado de México, a precios de 1993, fueron de 63.5 pesos, el municipio de Papalotla registró la cifra más alta de las participaciones por persona, al concentrar casi 256 pesos, mientras que el municipio de Teotihuacan apenas recibió 0.04 pesos por habitante, el diferencial de la participación menor y mayor fue de veces. 5 Con la finalidad de mostrar no únicamente los valores extremos, y analizar de manera más completa la asignación de las participaciones federales a los municipios, se realizó una estratificación de las participaciones per cápita. El primer rango comprende hasta los 45 pesos por habitante, y en éste se clasificaron un total de 50 municipios, los cuales se ubicaban en el lado poniente del Estado de México, aunque destacan los casos de Tlalnepantla, Atizapán de Zaragoza y Huixquilucan, el segundo rango oscila de 46 a 86 pesos por habitante, de los 40 municipios estratificados en este intervalo, una elevada proporción se localiza en el lado oriente de la entidad. En el siguiente rango se ubican 25 municipios que registran de 87 a 146 pesos per cápita, con la información de la figura 1 podemos observar que en éste se encuentran algunos municipios cercanos a Toluca y al Distrito Federal (Coacalco, La Paz, Naucalpan y Ecatepec), Ixtapan del Oro, Otzoloapan, Santo Tomás de los Plátanos y Valle de Bravo; en el último y cuarto rango (igual o mayor a los 147 pesos por habitante) se concentraron únicamente los municipios de Papalotla, Zacazonapan, Huehuetoca, Cuautitlán y Toluca, el patrón en la asignación de las participaciones federales a los municipios, favorecía, en 1981, a los municipios conurbados y, por lo tanto, a los que tenían un grado de desarrollo relativo mayor. De 1981 a 2000, las participaciones percibidas por los municipios mexiquenses registraron un incremento de 175.7%, al pasar de 491 a millones de pesos, esto de alguna forma es el resultado tanto del incremento de la recaudación federal como de las modificaciones del monto del Fondo General de Participaciones Federales. 5 Para considerar el municipio que obtuvo la participación federal per cápita menor no se tomó en cuenta a los municipios para los cuales no se registró el dato de participaciones. Cabe destacar que para 1981 no se obtuvo información de las participaciones percibidas para el municipio de Huixquilucan y en 2000, para Atizapán, Rayón, Chiconcuac y Chimalhuacán. 165

166 Con las participaciones percibidas en 2000, las haciendas municipales obtuvieron una asignación de 103 pesos por habitante, lo cual se compara favorablemente con los 64 pesos obtenidos 20 años atrás, ambas a precios de 1993, que representa un aumento de 61%. El municipio de Zacazonapan registró, en 2000, el monto máximo de las participaciones per capita, con un total de 633 pesos por habitante, mientras Chimalhuacán obtuvo solamente 20 pesos, en este año el diferencial entre el per cápita máximo y mínimo se redujo 32 veces, es decir, los municipios del Estado de México, merced al proceso de coordinación fiscal, vieron aumentar sus ingresos en un promedio anual de 2.4%, pero además se redujo el diferencial entre el municipio al que se le asignó una participación por habitante mayor y al que menos se le asignó. En la figura 1 se mostraron los cuatro rangos en que se estratificaron los municipios de acuerdo con las participaciones federales per cápita que se les asignaron en 2000, en el primero, que comprende hasta los 104 pesos, se clasificaron 37 municipios, entre ellos Metepec, Toluca, Tultitlán, Cuautitlán Izcalli, Atizapán de Zaragoza y Ecatepec, en el siguiente rango, que comprende una percepción de 105 a 192 pesos por habitante, se situaron 47 municipios, localizados en su mayoría en la parte poniente de la entidad, el tercer rango, que incluye a los municipios con participaciones per cápita de 193 a 298 pesos, se conformó únicamente por 24 municipios, algunos ubicados al sur del Estado y otros al nororiente y norponiente de la entidad, por último, en el rango con 299 pesos o más por habitante, se ubican 11 municipios, entre ellos Zacazonapan, San Simón de Guerrero, Chapultepec, Tonatico y Nopaltepec. Con lo anterior se argumenta que el aumento del Fondo General de Participaciones y la inclusión y mayor peso del número de habitantes, como criterio de equidad, ha significado para los municipios del Estado de México un incremento en los recursos transferidos (participaciones federales), pero también una mejoría en el criterio de equidad en su asignación, pues el diferencial entre el municipio que más y el que menos percibió, en términos per cápita, pasó de veces en 1981, a únicamente 32.1 en 2000; un análisis comparativo de las figuras 1 y 2, particularmente en lo que corresponde a la ubicación territorial de las participaciones per cápita más altas, muestra que si bien en 1981 estás 166

167 tendían a localizarse en los municipios conurbados, para 2000 las participaciones federales per cápita más altas fueron asignadas a municipios no conurbados. Para medir la desigualdad en la distribución de las participaciones federales a los municipios del Estado de México se utilizó la curva de Lorenz 6 y el índice de Gini, las variables utilizadas para el ejercicio fueron los porcentajes acumulados de las participaciones per cápita y el porcentaje acumulado de los municipios y no la población (ver cuadros A1 y A2 del anexo). El valor del índice de Gini obtenido para 1981 fue de 0.38, el cual representa una situación cercana a la distribución equitativa de las participaciones federales entre la población de los municipios del Estado de México, este mismo índice para 2000 es ligeramente más bajo, al ubicarse en un valor de 0.34, mostrándose una mejoría en el criterio de equidad en la distribución de las participaciones federales a los municipios del Estado de México. Las curvas de Lorenz que se presentan en el gráfico 1, dan cuenta del comportamiento más equitativo con que se distribuyeron las participaciones federales per cápita a los municipios del Estado de México entre 1981 y 2000; con la información presentada, se identifica que las curvas de Lorenz, de entre estos años, son muy cercanas entre sí y por ello el valor del índice de Gini registra ligeras diferencias, sin embargo, lo más notable es que la mejoría en la equidad se debe a un porcentaje acumulado de las participaciones federales per cápita relativamente mayores en los rangos más bajos. 6 En la medida que la curva de Lorenz se aproxime a la diagonal, se estaría observando una situación de mayor igualdad, mientras que cuando se aleja, la desigualdad se incrementa. Obviamente, el punto 0.0 significa que 0% de la población tiene 0% del ingreso, en tanto que en el extremo opuesto, 100% de la población concentra todo el ingreso (Medina, 2001: 14). 167

168 Gráfica 1 PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO 1981 Y 2000 CONCLUSIONES José Gerardo Moreno Ayala comenta: las políticas de desregulación, privatización y las medidas aplicadas con el espíritu del Consenso de Washington, han generado crisis globales, y para protegerse social y humanamente es indispensable que se tomen las medidas institucionales adecuadas, no sólo a escala global o nacional, sino local, aunque estas requieren, por supuesto, una gestión que incluya una visión global. Por eso es indispensable hacer un diseño adecuado del federalismo fiscal, en tanto sistema que integra, vincula y media entre lo nacional y lo local y que, en las condiciones actuales es indispensable que estas escalas estén sinérgicamente conectadas con lo global, y por lo tanto que incluya regulaciones y gestiones que permitan el desarrollo económico sustentable social, política y ambientalmente en las condiciones contemporáneas de cambio mundial (Moreno, 2006: 64-65). Las transformaciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se han traducido en un incremento de transferencias no condicionadas a municipios, el cual no se deriva de 168

169 una carga fiscal sustancialmente mayor, y que en nuestro país es significativamente baja si se compara con la registrada en algunos países de Latinoamérica y Europa, es decir, la evolución de las participaciones se muestra favorable respecto al crecimiento de la población, en caso de considerar las necesidades de desarrollo del país, así como los retos de la economía del conocimiento que está desplegándose a escala global, se requiere, sin abandonar los avances en el mejoramiento de los esquemas de asignación de transferencias fiscales a los gobiernos locales, un mayor esfuerzo fiscal, garantizando su aplicación en el bienestar de la población, así como en el mejoramiento de las capacidades productivas y de innovación del país y sus regiones. La situación analizada en los municipios del Estado de México muestra que la coordinación entre el gobierno estatal y los gobiernos municipales no se sujeta de manera exclusiva a la esfera fiscal sino que, por el contrario, tiene objetivos mucho más ambiciosos enmarcados en el fortalecimiento de las haciendas públicas municipales. Los resultados del análisis indican que las participaciones federales per cápita a los municipios del Estado de México aumenta de manera importante, el criterio de equidad en su asignación ha mejorado, el criterio considerado en el presente trabajo, al sustentarse en las diferencias de las participaciones per cápita, hace abstracción de las diferencias socioeconómicas y de bienestar de la población, lo cual no es realista respecto a los cambios en el patrón espacial de los rangos de participaciones per cápita más altos, se presentan transferencias per cápita mayores a municipios de menor desarrollo y menores a municipios de mayor nivel de desarrollo. En 1981, municipios como Ecatepec, Naucalpan, La Paz y Toluca se ubicaban en rangos con mayor monto per cápita, para 2000 se clasificaron dentro de los dos rangos menores de percepción per cápita, es decir, por debajo de los 192 pesos, situación que se torna relativamente favorable para los municipios del norte y sur de la entidad, este hallazgo requiere de considerar otras técnicas que permitan analizar la equidad en la asignación de las participaciones federales a los municipios, considerando el diferente nivel de desarrollo o bienestar de la población. Con los resultados del índice de Gini se puede argumentar que las transferencias no condicionadas (participaciones) sí son un mecanismo para disminuir las desigualdades territoriales de los gobiernos locales. A partir de 1990, la inclusión del número de 169

170 habitantes, como criterio de asignación, se tradujo en una distribución de transferencias más equitativa, además del aumento significativo del Fondo General de Participaciones, que para el Estado de México significó un incremento de 175.7% de las participaciones captadas. No obstante, y dados los objetivos de este trabajo, no se logran dimensionar los efectos de una distribución más equitativa de las participaciones federales sobre los niveles de bienestar de la población mexiquense, y sobre todo de los beneficios de la creación del Sistema de Coordinación Hacendaria en el Estado de México; es necesario que se tomen medidas para que las participaciones respondan al desarrollo del bienestar de la población, para lo cual es indispensable que se determinar niveles mínimos de bienestar y desarrollo, sustentado en una política explícita de disminución de las desigualdades. BIBLIOGRAFÍA Arostegui García, Ma. Esperanza (1995), El impuesto predial del Estado de México en la década de los ochenta. Evolución perspectiva en el contexto de la coordinación tributaria nacional, tesis de licenciatura, Facultad de Economía, UAEM. Castells, Manuel (1999), La era de la información. Economía, sociedad y cultura en La sociedad red, vol. I, Siglo XXI, México. Colmenares Páramo, David (1999), Retos del federalismo fiscal mexicano en Comercio exterior, vol. 49, núm. 5, consultado el 20 de agosto de Colmenares Páramo, David (2004), Avances y retos del federalismo fiscal mexicano en El economista mexicano, vol. 6, nueva época. Fernández, Víctor Ramiro (2002), Transformación del Estado y procesos de descentralización. La propuesta del Banco Mundial en 1990 y las lógicas-intereses en el capitalismo global en Problemas del desarrollo, vol. 33, núm. 128, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. 170

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172 Soria Romo, Rigoberto (2004), La construcción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: poder y toma de decisiones en una esfera institucional, tesis doctoral, UAM, México. 172

173 ANEXO ESTADÍSTICO Cuadro A1 PARTICIPACIONES A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO (1981) PESOS DE 1993 Municipio Participaciones Población Totales Per cápita Huixquilucan 82, Teotihuacan 30,174 1, Tlalnepantla de Baz 770, , Temoaya 35,408 62, Villa Victoria 48, , Tultepec 24, , Atizapán 5,098 47, San Felipe del Progreso 98,686 1,225, Jilotepec 46, , Zinacantepec 62, , Xalatlaco 12, , Donato Guerra 14, , Tlatlaya 31, , Almoloya de Juárez 66,349 1,210, Ixtlahuaca 70,483 1,323, Temascalcingo 46, , Nezahualcóyotl 1,332,465 25,577, Coyotepec 20, , Atizapán de Zaragoza 211,424 4,540, Villa de Allende 24, , Otzolotepec 30, , Temascaltepec 20, , Amatepec 23, , Acambay 38, , Atlautla 17, , Jiquipilco 30, , Cocotitlán 7, , Tejupilco 58,865 1,619, Sultepec 19, ,

174 Hueypoxtla 19, , Continuación Melchor Ocampo 18, , Morelos 19, , Teoloyucan 29, , Xonacatlán 20, , Aculco 24, , El Oro 23, , San Antonio la Isla 9, , Calimaya 22, , Coatepec Harinas 22, , Amanalco 14, , Chalco 89,129 3,509, Villa Guerrero 29,846 1,186, Tequixquiac 15, , Chimalhuacán 70,865 2,950, Zacualpan 12, , Ozumba 19, , Malinalco 14, , San Mateo Atenco 16, , Ocoyoacac 34,282 1,503, Tenango del Valle 39,078 1,729, Zumpango 53,112 2,412, Ocuilan 16, , San Mateo Atenco 34,462 1,623, Cuautitlán Izcalli 185,081 9,021, Juchitepec 13, , Temascalapa 13, , Axapusco 12, , Zumpahuacán 9, , Chapultepec 3, , Tenango del Aire 8, , Chicoloapan 29,454 1,645, Villa del Carbón 20,962 1,175, Almoloya de Alquisiras 10, , Jocotitlán 33,532 1,942, Texcaltitlán 11, , Timilpan 11, , San Simón de Guerrero 3, , Joquicingo 7, , Amecameca 32,062 1,976,

175 Tepetlaoxtoc 10, , Atlacomulco 40,410 2,563, Continuación Ixtapaluca 82,410 5,278, Nicolás Romero 118,319 7,978, Almoloya del Río 6, , Nopaltepec 4, , Acolman 33,274 2,309, Chapa de Mota 14, , San Martín de las Pirámides 10, , Tecámac 87,401 6,320, Otumba 15,114 1,115, Tezoyuca 7, , Metepec 87,500 6,560, Chiautla 10, , Tonatico 9, , Capulhuac 18,537 1,413, Jaltenco 8, , Jilotzingo 6, , Polotitlán 9, , Ixtapan de la Sal 19,380 1,566, Ecatzingo 4, , Texcoco 108,881 9,349, Ecatepec 819,798 72,855, Apaxco 15,666 1,449, Mexicaltzingo 6, , Tepetlixpa 10, , Santiago Tianguistenco 37,527 3,557, Nextlalpan 7, , Valle de Bravo 36,699 3,533, Ixtapan del Oro 4, , Coacalco de Berriozábal 101,794 10,144, Rayón 5, , Tlalmanalco 33,961 3,465, Tenancingo 47,568 4,881, Chiconcuac 11,625 1,195, Lerma 58,121 6,455, La Paz 102,507 11,481, Santo Tomás 6, , Isidro Fabela 4, ,

176 Otzoloapan 3, , Temamatla 3, , Soyaniquilpan de Juárez 6, , Tepotzotlán 28,150 3,505, Continuación Tultitlán 145,123 18,137, Naucalpan de Juárez 735,621 94,998, Ayapango 3, , Texcalyacac 2, , Huehuetoca 10,899 1,942, Cuautitlán 40,374 7,272, Zacazonapan 2, , Toluca 368,372 92,796, Papalotla 1, , Total estatal 7,733, ,262, participaciones per cápita Fuente: X Censo General de Población y Vivienda, México, INEGI; Ignacio Pichardo Pagaza (1990), Primer informe de gobierno, Apéndice estadístico, tomo II, Información municipal, Gobierno del Estado de México. 176

177 Municipio Cuadro A2 PORCENTAJE ACUMULADO DE LOS MUNICIPIOS Participaciones Población Totales Per cápita Atizapán Almoloya del Río Rayón Chiconcuac Chimalhuacán ,679, Tultepec ,512, Zumpango ,081, Valle de Chalco Solidaridad ,190, Jaltenco ,691, Ixtapaluca ,089, Melchor Ocampo ,104, La Paz ,875, Nicolás Romero ,340, Ecatepec ,566, Amatepec ,013, Tlatlaya ,577, Tlalmanalco ,037, Atizapán de Zaragoza ,504, Valle de Bravo ,234, Cuautitlán Izcalli ,659, Tecámac ,840, Chalco ,308, Tultitlán ,551, Coacalco de Berriozábal ,459, Temascaltepec ,411, San Felipe del Progreso ,063, Tezoyuca ,521, Texcoco ,919, Villa Victoria ,296, Toluca ,413, Almoloya de Juárez ,967,

178 Zinacantepec ,112, Continuación Teoloyucan ,331, Otzolotepec ,491, Acambay ,748, Metepec ,320, Ixtlahuaca ,951, Temoaya ,592, Chiautla ,161, Tenango del Valle ,657, Tejupilco ,198, Naucalpan de Juárez ,404, Atlacomulco ,199, San Mateo Atenco ,225, Villa de Allende ,901, Acolman ,575, San Mateo Atenco ,266, Villa Guerrero ,309, Santo Tomás de los Plátanos ,068, Teotihuacan ,674, Xonacatlán ,315, Coyotepec ,551, Jiquipilco ,406, San Antonio la Isla ,374, Jilotepec ,108, Nezahualcóyotl ,506, Aculco ,216, Tenancingo ,454, Huixquilucan ,275, Tepotzotlán ,557, Lerma ,725, Villa del Carbón ,231, Santiago Tianguistenco ,103, Hueypoxtla ,722, Jocotitlán ,531,

179 Cuautitlán ,534, Otumba ,427, Continuación Tequixquiac ,316, Temascalapa ,532, Ocoyoacac ,749, Atlautla ,053, Chicoloapan ,282, Donato Guerra ,439, Amecameca ,194, Huehuetoca ,249, Capulhuac ,715, Isidro Fabela ,378, Coatepec Harinas ,081, Morelos ,734, Tlalnepantla de Baz ,767, Nextlalpan ,511, Amanalco ,792, San Martín de las Pirámides ,600, Chapa de Mota ,340, Ozumba ,534, El Oro ,853, Ocuilan ,091, Zacualpan ,230, Apaxco ,762, Calimaya ,070, Papalotla , Tepetlixpa ,434, Texcaltitlán ,395, Malinalco ,505, Axapusco ,274, Xalatlaco ,127, Zumpahuacán ,354, Almoloya de Alquisiras ,516, Timilpan ,402,

180 Sultepec ,477, Tepetlaoxtoc ,343, Temascalcingo ,101, Continuación Jilotzingo ,925, Joquicingo ,805, Cocotitlán ,705, Ixtapan de la Sal ,374, Temamatla ,503, Juchitepec ,395, Mexicaltzingo ,664, Ecatzingo ,321, Soyaniquilpan de Juárez ,983, Nopaltepec ,521, Polotitlán ,827, Tonatico ,983, Tenango del Aire ,092, San Simón de Guerrero ,048, Ayapango ,331, Ixtapan del Oro ,548, Otzoloapan ,257, Chapultepec ,758, Texcalyacac ,018, Zacazonapan ,403, Total estatal 13,096,686 1,354,537,014 participaciones per cápita Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, México, INEGI; Sistema Municipal de bases de datos en 180

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182 USO DE TÉCNICAS GERENCIALES EN LA DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DEL ESTADO DE MÉXICO Teresa Becerril Sánchez INTRODUCCIÓN La prestación de servicios públicos ha sufrido transformaciones que modifica, en forma y esencia, su contenido, actitud y compromiso de quienes los proporcionan, en las últimas décadas la administración pública ha buscado mejorar la eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de los servicios, además de generar cambios en la percepción que se tenía de las acciones del gobierno, el cual era visto como el único prestador de servicios públicos. Al mismo tiempo, emplea mecanismos de coordinación entre organismos públicos y privados, a fin de diversificar a los agentes y proporcionar servicios de calidad con un alto grado de eficiencia y eficacia que respondan a las exigencias y normatividad del funcionamiento del mercado. Ante las tendencias actuales, es necesario reflexionar y discutir acerca de las transforma-ciones de la administración pública, las cuales tienen relación directa con la redefinición de las funciones del Estado, así como con la realidad política y administrativa de las sociedades insertas en esta nueva dinámica. El objetivo de esta investigación es estudiar el proceso de modernización de la administración pública en el Estado de México, tomando como estudio de caso la Dirección de Tránsito, el propósito es tener un acercamiento a las técnicas que ésta ha empleado para alcanzar su modernización, y si éstas han incentivado u obstaculizado la puesta en marcha de dichas técnicas en esta dirección. LA MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DE MÉXICO 182

183 La administración pública del Estado de México ha buscado modernizarse constantemente, debido en buena medida a las presiones ejercidas principalmente por dos actores sociales que han reconfigurado el espectro social de la entidad: 1) inversionistas nacionales y extranjeros que han asentado sus empresas en las zonas metropolitanas del Estado, 2) constante crecimiento económico del Estado, que ha generado significativos movimientos demográficos, es decir, el rápido crecimiento de la población se ha convertido en una fuerte presión para la administración pública de esta entidad; no perdamos de vista que el Estado de México presenta históricamente un importante desarrollo en infraestructura productiva, que lo ha convertido en polo de atracción de flujos migratorios. Este fenómeno migratorio provocó que entre 1970 y 2000, la población del Estado se haya incrementado 240%, mientras que la población del país aumentó 101%, se proyecta que para 2020 la población de la entidad será de 16.6 millones de habitantes, la cual se asentará en 1.1%, lo que representa la extensión territorial de la entidad respecto a la superficie total del país. La magnitud de la población resulta tan importante que, el Estado de México por ejemplo, tiene más habitantes que Costa Rica, Australia, Bélgica o Portugal, además su crecimiento, en cinco años, es igual al registrado por Suecia en 45 años o por Italia en 37 años (Barrera, 2002: 60). Estos datos reflejan en buena medida la dinámica del crecimiento poblacional que ha sufrido el Estado de México, y cómo ésta ha enfrentado a la administración estatal con nuevos retos y demandas sociales, tanto en la prestación de servicios como en seguridad social, dicha situación ha obligado a la administración pública del Estado a sufrir constantes transformaciones a fin de contar con la capacidad para dar respuesta a las demandas de la ciudadanía. Ante la necesidad de enfrentar estas demandas, y a punto de presentar soluciones satisfactorias, el gobierno del Estado de México, al igual que los gobiernos de otras entidades federativas, ha tomado a la modernización administrativa como una necesidad apremiante que permita eficientar sus servicios y dar respuesta a este nuevo contexto social. A fin de estar preparado ante este escenario, el gobierno mexiquense llevó a cabo un acuerdo, con el cual se establecieron las bases para la integración, ejecución, coordinación y evaluación del programa general de simplificación de la administración pública del 183

184 Estado de México (GEM, 1993), con éstese pretendió agilizar los distintos trámites administrativos a los que se enfrentaba el usuario cotidianamente. A través de este acuerdo se puso de manifiesto que la modernización administrativa es un imperativo fundamental para que la administración pública fortalezca su capacidad de organización y conducción del desarrollo económico y social del Estado, el gobierno estatal pretendió modernizarse en el ámbito administrativo, a fin de volver más ágil y eficiente los servicios y atención al público, a través de la ejecución de acciones de simplificación administrativa que propicie el fortalecimiento de las relaciones entre la ciudadanía y el gobierno (GEM, 1993), en una primera etapa se pretendió que los funcionarios participaran de manera entusiasta tanto en la generación de beneficios, mejoramiento de tiempos, reducción de trámites para los ciudadanos, y en la adopción de una cultura para servir mejor (Iracheta, 2003). Los cambios promovidos hacia los funcionarios incentivaron la participación ciudadana a través de la simplificación administrativa, a fin de que los distintos sectores pudieran hacer sentir, a las autoridades correspondientes, sus demandas y sugerencias respecto a la calidad, eficiencia y eficacia de los servicios proporcionados por las dependencias prestadoras de servicios. Con la simplificación administrativa se buscó impulsar acciones que promuevan y fortalezcan el proceso descentralizador del gobierno federal hacia el Estado y del Gobierno del Estado hacia sus municipios, a través de los acuerdos de coordinación que se tienen celebrados con las instancias relativas (GEM, 1993). Con base en la Constitución Política del Estado de México, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y el Reglamento Interior de la Secretaría de la Contraloría, se elaboró y expidió un acuerdo en el cual se establecen las bases legales para impulsar la simplificación y desregulación tanto en la prestación de servicios como para la desconcentración de funciones y la delegación de responsabilidades. Esto se puede constatar en el total de los artículos que conforman dicho acuerdo, de los cuales, por fines prácticos, sólo se presentan los dos primeros, a fin de proporcionar una idea general del mismo: 184

185 Artículo 1º. Se establecen las bases para la integración, ejecución, coordinación y evaluación del Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de México. Artículo 2º. La Secretaría de la Contraloría será la dependencia responsable del Ejecutivo del Estado, de la Coordinación del Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de México. Las demás dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos públicos de la administración estatal, en sus respectivos ámbitos de competencia con la misma importancia de sus funciones sustantivas, deberán elaborar estudios que permitan enl corto plazo, identificar, diagnosticar, jerarquizar, proponer y ejecutar acciones de simplificación y desregulación administrativa, tendientes a reducir, agilizar y dar transparencia a los procedimientos y trámites que en ellos se efectúan (GEM, 1993). 1 Con base en el acuerdo de simplificación administrativa, y con la incorporación de nuevas tecnologías como la informática, la administración pública mexiquense sufrió modificaciones estructurales, así como en los procedimientos e instrumentos con los cuales se desarrolla la vida administrativa del Estado, también se pudo planificar mejor la gestión de recursos económicos, así como el destino de los mismos, exigiendo para ello una modernización presupuestaria, donde el manejo del presupuesto responde a la programación por objetivos, en los cuales se plantea como principal premisa, los resultados. Esta modernización pretendió una redefinición de las partidas presupuestarias, poniendo especial énfasis en las referentes a los gastos de funcionamiento de la administración, buscando con ello que la gestión pudiera prever los recursos a mediano plazo, una contabilidad de empresa, créditos netos y una mayor flexibilidad en las dotaciones de personal (OCDE, 1997: 71). La puesta en marcha de la modernización presupuestaria incidió, de manera significativa, en la creación de bases para conseguir un avance en el desarrollo de la administración por resultados, pero no bastó con dicha modernización, sino que fue necesario e imprescindible llevar a cabo una serie de reformas estructurales en las distintas dependencias del Estado, las cuales consistieron en acelerar los procesos de reformas administrativas con los que se permitiera llevar a cabo la transferencia de competencias y 1 Si se desea mayor información respecto a los artículos completos de este acuerdo, ver Gaceta del Gobierno, tomo CLVI, núm. 84, Toluca, 28 de octubre de 1993, pp

186 las medidas de flexibilización de los procesos administrativos; requisitos indispensables para conseguir un mayor éxito en la administración por resultados. Las autoridades estatales impulsaron la transferencia de competencias, con ello se dio pauta para llevar a cabo la desconcentración de facultades de las gestiones, hecho que permitió mejorar de manera significativa los resultados dentro de la administración pública, dado que la libertad de maniobra, en los distintos niveles administrativos, derivó en mayores responsabilidades para los mismos. Estas son algunas de las transformaciones esenciales que requirió y continúa demandando la modernización administrativa del Estado de México, proceso que en la actualidad no termina por concretarse, y aunque se han conseguido logros, aún queda mucho por hacer y reformar. ESTUDIO DE CASO A continuación se esbozará el proceso de modernización que la Dirección de Tránsito ha experimentado, se hará mención, de manera general, a qué respondió esta tendencia modernizadora de sus procesos administrativos, es decir, el momento en que se inicia el proceso de simplificación administrativa, la adopción de nuevas técnicas administrativas y cuáles han sido algunos de los resultados obtenidos. Simplificación administrativa A partir de 1993 se buscó descentralizar muchas de las tareas que recaían en el gobierno estatal, para ello se pretendió cambiar el enfoque simplificador, es decir, evitar que un organismo central se encargara de llevar a cabo la simplificación de la mayoría de los procesos administrativos de la entidad, para que a partir de este año, la responsabilidad de la simplificación se centrara en cada una de las dependencias y organismos gubernamentales, de este modo, se encomendaría a cada dependencia pública a que elaborara y asumiera su propio programa de simplificación. 186

187 Esta política de simplificación en el Estado implicó tres instrumentos: 1) acuerdo del ejecutivo para definir la política de simplificación como voluntad de gobierno, 2) integración de un programa gubernamental concreto con objetivos y estrategias muy bien definidas, 3) creación de una unidad administrativa que coordina todos los trabajos de la administración estatal para que las dependencias generaran la simplificación, este es un esquema distinto de simplificación al que tradicionalmente venían operando las distintas dependencias del estado (Mata, 2005). La simplificación no sólo se enfocó a la agilización de trámites, a evitar la sobreregulación y a promover la disminución del tiempo empleado en los servicios ofrecidos en ventanilla, sino que tuvo un enfoque más amplio, se pretendió llevar a cabo la desconcentración de servicios y de competencias a los municipios, la definición de éstas entre dependencias, la eliminación de normas, la apertura de mecanismos de orientación e información al público, el fortalecimiento de los procesos de planeación, programación y presupuestación, contar con servicios administrativos más eficientes, instrumentar proyectos de calidad en el servicio, impulsar procesos de capacitación y profesionalización a fin de poder utilizar la tecnología de punta como la informática, todo esto enfocado a obtener una modernización pública. El gobierno del Estado de México tiene como principal propósito insertar en una nueva dinámica administrativa a las distintas dependencias gubernamentales, a fin de que en éstas se maximicen los recursos y se eficienten los procesos administrativos. La Dirección de Tránsito será tomada como estudio de caso, esta dirección, al igual que el total que conforma la administración pública del Estado, formó parte de los proyectos inscritos en el Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de México, los cuales se ubicaron en las cinco vertientes de simplificación: 1) agilización de trámites, 2) mejoramiento de la atención al público, 3) desconcentración y descentralización, 4) desregulación, 5) transparencia de la gestión pública, teniendo cada una de ellas igualdad de importancia y siendo mutuamente incluyentes (Barrera, 2002: 137). Las acciones desarrolladas para impulsar la modernización administrativa fueron la reestructuración organizacional, que consistió en adoptar una estructura agrupada de 187

188 manera sectorial para las áreas de control y evaluación, se incorporó la Unidad de Normatividad de Apoyo Jurídico para fomentar y verificar la legalidad de las acciones que lleve a cabo esta dependencia, se creó la Unidad de Planeación y Evaluación Institucional para cumplir con lo señalado por la Ley de Planeación respecto a las unidades de planeación, programación, presupuestación y evaluación (Mata, 2005). Antes de poner en marcha el Programa General de Simplificación de la Administración Pública existían distintas dependencias que incidían, de manera directa o indirecta, en las competencias de esta dirección, ya que un solo problema buscaba ser resuelto por distintas dependencias de diferente manera, tal es el caso del transporte, que al no existir coordinación entre las mismas, y al tratar de regularlo, resultaba ser muy complicado y costoso. Un área manejaba un padrón vehicular, otra operaba un padrón ecológico, otro en materia de seguridad, uno más en materia fiscal, esta situación complicaba el buen funcionamiento de los procesos administrativos y de atención al ciudadano, pues al no mantener una buena coordinación, ni tener bien definidas las competencias de cada una de ellas, elevaban los tiempos y costos de cualquier trámite o proceso administrativo. De esta situación se desprende que, bajo estas condiciones, la efectividad de la acción administrativa para regular el tránsito y transporte dejaba mucho que desear; pero identificar y reconocer este problema fue un paso muy importante, dado que proporcionó la información necesaria con la cual se diseñaron acciones que permitieran delimitar las competencias de las áreas administrativas, y con ello evitar la duplicidad de funciones; entre las principales acciones que se impulsaron para corregir esta problemática destacan las siguientes: Definir con mayor claridad las tareas y competencias de cada una de las áreas administrativas Crear una base única de información y ponerla a disponibilidad de todas las áreas involucradas para que ésta fuera el insumo de cada dependencia que tuviera relación con la misma 188

189 Diseñar mecanismos de comunicación entre las distintas áreas para promover la coordinación de las misma, a fin de evitar la duplicidad de funciones, también se dieron a la tarea de elaborar sus programas de trabajo, dado que éstos definen las competencias de cada área, de este modo, se logró quitar competencias a un área o dependencia para asignárselas a otra, a fin de que ésta controle y desarrolle el proceso completo (Barrera, 2003) Estas acciones han sido enfocadas a la reorganización administrativa, a la definición de competencias, a la búsqueda de una coordinación más efectiva para evitar traslapes y duplicidades o, en su caso, llenar vacíos, es decir, si existen problemas que nadie está atendiendo o los atienden de manera deficiente. Sin embargo, para poner en marcha este tipo de acciones no basta con la buena voluntad o los buenos deseos de los altos mandos de las distintas dependencias del gobierno, sino que se debe trabajar mucho en la capacitación y formación del personal, así como de su profesionalización, esto se puede constatar al observar algunas acciones en las cuales se logró reducir el tiempo, requisitos y trámites realizados por los usuarios en la Dirección de Tránsito. Para el caso de la expedición de licencias de conducir, así como en los trámites para obtener permisos temporales, se redujeron los requisitos y agilizaron los trámites, entre las acciones que implementó esta Dirección fue la eliminación de los exámenes teóricos y prácticos, los cuales servían para fomentar la corrupción, dado que muchos funcionarios encargados de aplicar estos exámenes incurrían en conductas deshonestas y tomaban su función como una forma de allegarse recursos extras de manera fácil y deshonesta. Se eliminaron los exámenes médicos, requisito con el que se incurría frecuentemente en actitudes deshonestas y retrasaba los trámites de dichos documentos, esta Dirección eliminó muchas de las condiciones que debían cumplir los ciudadanos para llevar a cabo el canje de placas, en el registro de vehículos matriculados en otras entidades, así como en el pase de revista o inspección físicomecánica de los automóviles, con estas acciones se pretendió eficientar los trámites al usuario, reducir la corrupción, los requisitos para llevar a cabo alguna obligación o derecho de los ciudadanos y llevar a cabo la desregulación administrativa. 189

190 De acuerdo con Iracheta (2003), se buscó agilizar el proceso de revista vehicular de transporte público, para ello se erradicó lo relativo a este trámite, anteriormente todo dueño de vehículo de carga tenía que aprobar la revisión física del automóvil, así como presentar los distintos documentos que se les pedía, por ejemplo, si un automóvil, a la hora de revisar las condiciones en las que se encontraba, le fallaba un foquito, por no contar con su gato hidráulico o que alguna llanta se encontrara en mal estado; cualquier pretexto se buscaba para no pasar la revisión y se viera obligado a sobornar a los peritos a fin de que éstos les aprobaran la misma, y de este modo pudieran obtener sus placas o su engomado de revista, esto resultaba ser muy buen negocio, pero se acabo el trámite. Para realizar el pago de tenencia se han reducido los tiempos de manera significativa, ya se cuenta con una base digital, la cual ha sido proporcionada a los sistemas bancarios, abriendo con esto posibilidades donde el ciudadano lo pueda realizar, además de simplificar dicho pago, pues quien desee pagar su tenencia en una sucursal bancaria lo podrá llevar a cabo con tan sólo presentar la tarjeta de circulación o, si se quiere efectuar el pago en cajeros automáticos, en los cuales se realiza el pago, y de manera simultanea, el cajero entrega el holograma al usuario. La simplificación de trámites en el área de tránsito permitió la entrega simultánea del holograma y la tarjeta de circulación con el pago de tenencia y refrendo, lo que redujo significativamente tiempo y costos a los propietarios de vehículos al evitar traslados posteriores para la conclusión de este trámite (Secretaría de la Contraloría, 1998). A través de estas acciones se brinda un mejor servicio al ciudadano, también se le está reflejando una mayor certeza en su pago y reduciendo las prácticas de corrupción, pues al descentralizar este trámite disminuyen las posibilidades de llevar a cabo acciones conocidas vulgarmente como mordidas. Se constituyó un mecanismo único de regulación administrativa en el rubro de tránsito, se integró el Registro Estatal de Trámites de Tránsito y Transporte, el cual contiene los únicos trámites, requisitos, plazos y condiciones que exigirán las dependencias relacionadas con la materia a los propietarios de vehículos del servicio público y particular de la entidad ( ) otorga certeza jurídica y facilidades a los usuarios para el desahogo de sus gestiones, así como reducir la proliferación de prácticas de 190

191 corrupción. 2 Se eficientó el procedimiento que autoriza el pago de tenencia o regularización para vehículos de procedencia extranjera, a fin de mejorar la atención al público y descentralizar algunas funciones que se encontraban concentradas en las dependencias ubicadas en la capital del Estado. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes habilitó en Toluca, Naucalpan, Ecatepec y Nezahualcóyotl, ventanillas únicas de transporte público en las cuales, con varios mostradores de atención equipados con sistemas automatizados, donde los transportistas pueden realizar diversos trámites, tales como prórroga o transferencia de concesiones y cambio o modernización de sus unidades vehiculares, evitándoles traslados prolongados al acercar los servicios al lugar más próximo de su zona de operación. 3 Una de las funciones de la descentralización y desconcentración administrativa es la de fungir como delegación de responsabilidades y de transferencia de funciones a funcionarios y direcciones medias, a fin de mejorar la respuesta de las dependencias gubernamentales hacia las demandas ciudadanas, se impulsó un programa de operación de unidades móviles de tránsito, las cuales acudieron a comunidades y fraccionamientos distantes a expedir licencias de conducir para automovilistas, así como su resello o renovación, evitando el desplazamiento de los usuarios a las oficinas centrales de la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito en la ciudad de Toluca ; 4 la cual actualizó su normatividad tanto interna como externa, tal sería el caso del reglamento de tránsito. Una técnica fundamental en el desarrollo de la simplificación administrativa se da a través de la incorporación de tecnologías nuevas, lo cual permitió incorporar a la informática como herramienta para impulsar la automatización de los sistemas de trabajo y la erradicación de trabajos manuales, para dar paso a sistemas automatizados con los cuales se pueda manejar grandes cantidades de información en lapsos muy cortos, esto derivó una reducción significativa en los tiempos de atención al público, también contribuyó a hacer más eficiente el manejo de la información, así como mayor disponibilidad de ésta en la 2 Boletín núm. 23, 1999, p. 1, citado por Rolando Barrera Zapata, Mejorando la gestión pública, México, IAPEM, p Boletín núm. 22, 1999, Toluca, p. 12, citado por Rolando Barrera Zapata, op. cit. 4 Boletín núm. 15, 1997, Toluca, p.6, citado por Rolando Barrera Zapata, Mejorando la gestión pública, México, IAPEM, 2002, p

192 toma de decisiones, facilitando el manejo de archivos, tanto en el aspecto económico, financiero, entre otros. La automatización de los procesos administrativos de la Dirección de Tránsito permitió acortar tiempos en los diversos procesos de trabajo: tenencia, multas, infracciones, altas y bajas de vehículos que provienen de otras entidades federativas, cambios de propietarios y de domicilio, entre otros; al hacer uso de la automatización, esta dependencia consiguió eficientar en buena medida los procesos administrativos, así como los distintos servicios proporcionados por ella. Manejar digitalmente la información permitió llevar el registro de los responsables de los distintos trámites administrativos, se pudo identificar quién o quiénes llevaron a cabo el registro de x placa, quiénes recibieron los documentos de algún trámite, quién los digitalizó, quién efectuó el cálculo, esto permitió realizar un estudio de productividad y conocer cuántos documentos se recibieron por día, por persona, e identificar qué porcentaje del personal está desarrollando su trabajo de manera eficiente, algunos resultados arrojados por este estudio permiten identificar que 80% del trabajo de atención al público fue por parte 17% del personal inscrito en este rubro, y 83% del personal realizó sus actividades de manera deficiente con esto se pueden sentar las bases para mantener sólo al personal necesario y que éste interiorice el nuevo sentido laboral, trabajar por resultados (Iracheta, 2003). Se pudo apreciar que directivos y operadores de las nuevas técnicas no son responsables de los malos resultados que se pudieran obtener: nos pasó algo curioso, estábamos trabajando sobre reingeniería de proceso de vivienda, aproximadamente son 17 trámites que lo integran, decidimos identificar en qué parte del proceso se estaba fallando, es decir, lo que impedía la eficientización de este proceso, y se descubrió que tan sólo en una etapa se tardaba aproximadamente 60% del tiempo total del proceso, y era en la que el sr. director tenía que firmar y preguntamos y tiene que firmar? No, es estricto firmar? No, pero tiene que firmar? No, y por qué firma? Pues, resulta que este sr. director, cuando era joven, tenía una delegación en un municipio, después lo promovieron a una oficina de carácter regional y se trajo la firma a los trámites que aquí se desarrollaban. 192

193 Este es un problema que tiene relación directa con la cultura del servidor público, es decir, con la reproducción de viejas prácticas que en muchos casos resulta muy difícil erradicar de los diferentes niveles en la que se encuentra integrada la organización. Pero, cómo fue posible transitar del estado tradicional al que ya hemos venido haciendo referencia?, primeramente se reconoció el problema, es decir, se aceptó que algo estaba caminado mal en esta dirección y que era necesario darle respuesta de manera eficiente a este mal, para ello se pueden ubicar varias etapas de este proceso. En la primera se pidió asesoría de una organización privada sobre el mejoramiento de procesos administrativos, y ésta sugirió que si se quería dar solución de fondo era necesario buscar la certificación, en una etapa posterior se solicitó a la dirección la elaboración de un manual de gestión de calidad, en el cual se especificaría cada paso del proceso administrativo de esta dirección, es decir, para cada proceso administrativo se desglosan los procesos, especificando las tareas y procedimientos realizados, además de plantear objetivos, lineamientos, alcances, metas. Para conseguir la certificación, la empresa certificadora pide la elaboración de este manual como requisito, pero no sólo radica en su elaboración, sino llevar a cabo cada uno de los puntos que se plasman en éste, dado que lo que se verifica por las empresas certificadoras, es que se esté llevando a cabo conforme se describió y se estipuló en el manual. Posteriormente, habiendo aprobado dicho manual, la dirección se somete a constantes auditorias, a través de las cuales la dependencia certificada debe ir mejorando con respecto a las etapas anteriores, estas mejoras se dan a conocer a ésta, y sobre éstas verifican que, efectivamente, se estén llevando a cabo, las mejoras realizadas se deben informar y explicar en qué consisten, a fin de que se corrijan las observaciones que se habían realizado con anterioridad y se mejoren los procesos administrativos, de lo contrario no se certificaría el proceso. Con este nuevo enfoque se fue cambiando el procedimiento de los distintos servicios que presta dicha dirección, apegándose más a dicho manual, después de esta etapa, se pasa a verificar, por parte de la empresa certificadora, que en los distintos procesos se lleven a cabo como fue plasmado en el manual de gestión de calidad, es decir, se constata cómo se realicen cada uno de los puntos generales mencionados. 193

194 La empresa certificadora verifica que, efectivamente, en los procesos administrativos se estén llevando a la práctica como verdaderamente la dependencia lo especifica, esto se da a través de la observación en la práctica de los servidores públicos, es decir, se debe cumplir con los requisitos de la norma ISO , se deben efectuar los requisitos de ésta y realizar lo estipulado en el manual. Una cosa es que uno les diga aquí está el manual y otra es que ellos vayan con los contribuyentes, apliquen encuestas, verifiquen el nivel de satisfacción del servicio prestado y vean que efectivamente la gente perciben los cambios, están de acuerdo con ellos y lo aprueban (Albarrán, 2005). La certificación no se lleva a cabo en los procesos globales de las dependencias, sino, por lo general, se elabora el manual para un proceso que será certificado, se han presentado algunas acciones realizadas por la Dirección de Tránsito para modernizar y dinamizar los asuntos administrativos de dicha dependencia. A continuación se presentan algunas de las técnicas que empleadas en la administración pública del Estado, así como las limitaciones de tipo administrativo, de carácter político y de capital humano que las dependencias han enfrentado al tratar de aplicar las técnicas gerenciales en la administración pública. Técnicas en uso Las técnicas empleadas para el funcionamiento de la administración en algunas dependencias del Estado de México han sido aplicadas en la organización privada, sus debidas adaptaciones han dado buenos resultados en el sector público del Estado, tal es el caso de la Subsecretaría de Modernización y Calidad de la Secretaría de Administración, que incorporó en sus procesos administrativos, así como en los de otras dependencias, principalmente la simplificación de trámites, la informática, fundamentalmente la digitalización (Iracheta, 2003). Se está haciendo uso de la mercadotecnia para mejorar los servicios al cliente, a través del uso de ésta se pretende escuchar la voz del cliente, al mismo tiempo se busca incorporar dentro del espectro cultural de los servidores públicos la noción del ciudadano-cliente, a fin de conseguir los cambios necesarios en el capital humano, con los cuales se puedan 194

195 implementar nuevos procesos y técnicas administrativas, así como el rediseño de las aplicadas en el sector privado, a fin de implementarlas en la organización pública. Algunas técnicas que se están adaptando en el ámbito público de manera recurrente son la planeación estratégica y la calidad total, esta última se ha estado aplicando con base en modificaciones de la norma ISO 9000, versión 2000, se considera que los resultados obtenidos en algunos procesos de la administración pública han sido satisfactorios, sólo que ha sido indispensable para su aplicación adaptarlas hacia el sector público, ya que estas nuevas técnicas tienen su origen en la organización privada y en algunos casos, no son totalmente aplicables en el ámbito público, debido a la racionalidad económica de las empresas. La racionalidad del quehacer público es más compleja, se desea lograr un cambio, a fin de conseguir logros derivados del costo-beneficio de las acciones; también se busca el beneficio social y este, en muchos de los casos, no se puede cuantificar tan fácilmente, es decir, no se puede explicar con números de manera satisfactoria, por ejemplo, indicadores como la satisfacción. Las satisfacciones generadas no son tan medibles como podrían ser los logros conseguidos por algunas acciones implementadas en organizaciones privadas o públicas, a través de la medición de los logros conseguidos por dichas técnicas se podría numerar una buena cantidad de ventajas de las técnicas gerenciales en los procesos administrativos. Tomando como punto de referencia el margen de precisión en los trámites burocráticos se podrían medir de manera precisa los logros conseguidos al hacer uso de la tecnología y los procesos desarrollados por la informática, esta acción podría ser cuantificada mediante diversos indicadores: número de trámites realizados, tiempo invertido, etc., situación que no podría ser medida de manera correcta desde el enfoque cualitativo. En algunas de las dependencias se ha tratado de instrumentar alguna de las técnicas ya referidas, esto no quiere decir que el desarrollo en la aplicación de éstas en todas las instancias gubernamentales del Estado sea homogéneo. La aplicación de estas técnicas ha impactado en distintas dependencias en función de proyectos en áreas aisladas, pero no podemos hablar que ha habido una generalización en los efectos derivado de su aplicación, 195

196 los resultados dependen de las técnicas y de los compromisos que adquieran los directivos o cada servidor público de las distintas áreas (Iracheta, 2003). Actualmente se pueden ubicar algunas dependencias que han conseguido resultados que impactan de manera benéfica a todo el Estado, tal es el caso de la Secretaría de Administración, la cual ha eficientado y simplificado los cobros de tenencia, la de Finanzas y Planeación ha agilizado los trámites de recaudación fiscal, lo mismo se podría decir de la de Desarrollo Urbano, que ha puesto atención a la simplificación administrativa, lo que ha derivado en una tramitología más sencilla, por ejemplo, para la obtención de licencias de peritos o trámites para permisos de desarrollo urbano. El Registro Civil del Estado de México se ha modernizado, ofrece sus servicios a través de Internet a la población mexiquense que se encuentra radicando en otros países, y a los habitantes de otras entidades federativas que se encuentra radicando en el Estado. Suele suceder que la población migrante en el Estado de México requiere tramitar, por ejemplo, un acta de nacimiento, en este caso, dicha dependencia ha creado una red con el resto de los estados de la República, este tipo de acciones se emprendieron debido a que el número de migrantes radicados en esta entidad es muy significativo con respecto al total de la población originaria del Estado. Para tratar de ejemplificar cómo ha impactado el uso de estas técnicas gerenciales en la administración pública, se desarrollará el caso de la Subdirección de Desarrollo de Estrategias de Recaudación, la cual depende de la Dirección General de Ingresos Coordinados y Recaudación, esta a su vez de la Secretaría de Finanzas y Administración, esta dirección cobra impuestos estatales como el de erogaciones por remuneraciones al trabajo personal, uno de los principales tributos estatales. En esta dirección, al igual que en la mayoría de las que cobran impuestos o son prestadoras de servicios, se enfrentaba al fenómeno de que los contribuyentes se esperan a los últimos días para realizar su pago, por esto las oficinas y cajeros no tenían capacidad de respuesta, principalmente porque el cobro se encontraba centralizado en algunas cuantas oficinas en el estado, de ahí que se pusiera atención a este problema y se buscara una respuesta para el mismo. 196

197 Producto de este fenómeno, en primera instancia se buscó diversificar los sitios para efectuar el pago, se pensó en los bancos, de este modo los contribuyentes contarían con otras opciones para efectuarlos, posteriormente se haría uso de Internet para realizar el pago de impuestos, la utilización de sistemas de información, de equipos y redes de cómputo permitió que la dirección se certificara en el proceso de cobro de impuestos sobre erogaciones se llevó a cabo una nueva recertificación. El proceso realizado fue, primeramente, contratar la asesoría de una empresa externa especialista en la certificación, posteriormente se realizó un manual de gestión de calidad, con el que se fue cambiando el procedimiento, pues durante el transcurso de certificación los procesos administrativos para el cobro de éste fue más apegado al manual realizado por la misma dependencia, en él se establece el proceso de cobro de impuestos, impuesto estructurado de la siguiente manera: 1) plan de calidad, 2) lineamientos generales para elaborar la documentación, 3) control de documentos y datos, 4) control de registros, 5) auditorias internas, 6) acciones correctivas, 7) acciones preventivas, 8) control de servicio no conforme, 9) reservación del producto, 10) capacitación interna, 11) evaluación de desempeño, 12) adquisiciones, 13) mantenimiento preventivo y correctivo, 14) rutinas de mantenimiento correctivo y preventivo (Albarrán, 2005) Los puntos anteriores integran el manual de procedimientos de sistemas de gestión, después de esta etapa, la empresa certificadora llevó a cabo auditorías, constatando con ello que los procesos administrativos se estén llevando a cabo como se encuentra establecido en el manual de gestión de calidad, para conseguir la certificación la empresa certificadora pide la elaboración de este manual como requisito, pero no sólo radica en su elaboración sino llevar a cabo cada uno de los puntos que se plasmen en éste, dado que lo que se verifica por las empresas certificadoras es que se esté llevando a cabo conforme se describió, y se estipuló en el manual (Albarrán, 2005). La empresa certificadora verifica que los procesos administrativos se estén llevando a cabo, esto se demuestra a través de la observación en la práctica de los servidores públicos, es decir, se debe cumplir con los requisitos de la norma ISO , además de cumplir con lo estipulado en el manual, porque si esto no se lleva a cabo no te dan la certificación. El hecho de encontrarse certificado en un proceso no implica que lo debemos 197

198 mantener, se continuará buscando la certificación de otros hasta conseguir la certificación de los procesos completos de la dirección o dependencia. Por ejemplo, ahora se buscará certificar el impuesto sobre tenencia, el de enajenación del ISAN (Impuesto Sobre Automóviles Nuevos) y este proceso debió comenzar en

199 Factores de índole administrativo que propician o inhiben el uso de técnicas gerenciales Los problemas administrativos identificados en la administración pública del Estado de México responden principalmente a la estructura de gobierno, cuyo origen fue establecido por la escuela burocrática de Max Weber, la cual sienta sus bases en la organización de la gente, es decir, de acuerdo con las funciones que desarrolla cada integrante del aparato burocrático, donde cada burócrata adopta una disciplina férrea y especializada, y se ubica dentro de la estructura de acuerdo con las habilidades o capacidades con que cuenta, subordinado siempre a las jerarquías, representadas por los niveles más altos, ya que en este modelo organizativo, los altos mandos son los que dominan el horizonte, los que coordinan todo el espectro administrativo. Esta estructura organizativa ha prevalecido hasta nuestros días, al igual que sus rasgos y características culturales, de ahí que muchas instancias gubernamentales conserven y continúen reproduciendo viejas prácticas de esta forma de organización de la administración pública, que se ha manejado por cerca de 100 años bajo esta lógica, en la actualidad todavía hay relaciones que buscan una mayor dependencia e injerencia de los organismos federales, esto ha derivado una falta de libertad de los directivos medios hacia los altos directivos, también un control total de los directivos nacionales en la aplicación de ciertos programas en los estados y municipios; reproduciendo con ello relaciones verticales en la cuales no se permite a los responsables estatales y municipales tomar decisiones o corregir los métodos para su aplicación. Otro aspecto importante que, en la mayoría de los casos inhibe la modernización de la administración o la puesta en marcha de nuevas técnicas, tiene que ver con la normatividad, que en muchos de los casos impide la reconversión de las estructuras, pues para ello, necesariamente se debe revisar el marco normativo, donde la mayoría de las veces, examinarlo, se encuentra que las normas existentes no permiten la incorporación de nuevos procedimientos y técnicas administrativas, por lo que, antes de tratar de instrumentar estas técnicas, la preocupación principal es que no se lleven a cabo acciones que se encuentren fuera de la ley (Iracheta, 2003). 199

200 Al mismo tiempo se aprecia que el administrativo no ha cambiado sus valores culturales con respecto a la posición jerárquica que ocupa dentro de la organización, hecho que ha derivado en la inexistencia de un acercamiento entre éste y el operativo, es decir, estos dos sujetos se encuentran desvinculados uno del otro. Tal relación propicia que el trabajador conciba una realidad administrativa y adquiera ciertos significados de la misma, y de acuerdo con esa realidad, planifique y proyecte, mientras que el operativo se desarrolle en un contexto completamente diferente al que vive el administrativo, que busca gastar menos, y en ocasiones no identifica las verdaderas necesidades para la operación y ejecución de técnicas, producto en buena medida, por la tendencia a racionalizar y maximizar los recursos económicos. En muchos casos, cuando se solicita a los administrativos recursos necesarios para la implementación y el desarrollo adecuado de alguna técnica propuesta por los mismos administrativos, las respuestas que recibimos es: que no hay dinero, no puedo gastar, etc.; este hecho tiene repercusiones directas en la obtención de resultados, ya que no se cubren las deficiencias en las necesidades tecnológicas, en los requerimientos materiales o humanos, en este sentido, en este tipo de relaciones desarrolladas entre administrativos y operativos siempre ha existido una barrera que ha impedido tener mayores avances y mejores resultados (Mercado, 2003). Al mismo tiempo, dentro de la actividad administrativa del Estado no es tan sencillo trabajar en equipo, debido a que la cultura de éste se encuentra poco desarrollada, elemento que dificulta la instrumentación de nuevas técnicas o prácticas de trabajo en la administración pública, la reacción de los servidores públicos, en general, es de resistencia al cambio: el cambio lo entendían como mayor carga de trabajo o recortes en la plantilla de personal, por la que, en una actitud indiferente y defensiva, olvidaron que la modernización conlleve a racionalizar y eficientar el desempeño cotidiano. Al entender estas prácticas como una amenaza para su estabilidad laboral, hubo algunos que, lejos de ser los principales promotores de esta tarea, desalentaron su diseño y obstaculizaron su desarrollo, argumentando que los resultados correspondían a esquemas de tipo eficientista y que este trabajo, realizado ya en años anteriores, no generaría los beneficios esperados (Barrera, 2002: 95). 200

201 Muchas de las barreras o resistencias que ofrecen los servidores públicos se ven disminuidas cuando comprueban que, con la aplicación de las nuevas técnicas, se obtienen mejores resultados, es decir, para convencerse de lo benéfico de estas técnicas lo deben comprobar, no sólo la resistencia al cambio es un elemento que impide u obstaculiza la aplicación de nuevos métodos y técnicas administrativas, sino también la asignación poco acertada de los responsables o directivos encargados de instrumentar dichas técnicas, se dan los casos, que en muchas de las dependencias gubernamentales: El perfil que el administrativo tiene no converge con el de los operativos, y esto se ha vivido en cierto modo en la Secretaría de Finanzas y Planeación, pues se han presentado administrativos que ocupan altos puestos directivos que tienen un perfil muy marcado hacia la contabilidad, más que hacia los logros por resultados, y este hecho es un punto que, de alguna manera, condiciona el desarrollo de alguna técnica (Mercado, 2003). Algunos elementos administrativos que inhiben la implementación y desarrollo de nuevas técnicas son principalmente la escasez o limitación de recursos, en algunos casos la falta de libertad para poder incidir en proyectos de carácter nacional, la falta de una cultura para el trabajo en equipo, así como la adecuada asignación de los responsables, es decir, que quien se encuentre al frente para la aplicación de cierta técnica, conozca muy bien lo que se va hacer y que su perfil sea el adecuado. Otra limitante o elemento que entorpece la aplicación de nuevas técnicas en las dependencias de la administración pública es la constante falta de profesionalización y carencia del perfil adecuado de los responsables de la aplicación de éstas, no se quiere decir que no haya gente capaz ni profesional, sino que, muchas veces, a quien se le encarga o delega la responsabilidad de la aplicación de las técnicas no cubre con el perfil, o simplemente no cuenta con los conocimientos adecuados para llevar a cabo dicha encomienda, derivado de estos actos, en muchas dependencias del Estado se presentan errores, tanto en la orientación de la responsabilidad como en la aplicación de las técnicas y garantía de los resultados. Se debe hacer referencia a las extraordinarias cargas que tienen todas las áreas de trabajo, fenómeno que ha impedido la capacitación del personal, por lo que es conveniente que las dependencias establezcan criterios o normas laborales flexibles durante los periodos 201

202 de capacitación, a fin de que los resultados obtenidos en este aspecto puedan impactar de manera positiva en los procesos modernizadores. En las dependencias de gobierno, al igual que en cualquier otra organización, lo importante es que los prestadores de servicios cumplan con las siguientes obligaciones mínimas: 1) estancia en el área de trabajo por un tiempo determinado, 2) generación de productos, requisitos básicos para continuar formando parte de las organizaciones, esta situación impide la instrumentación adecuada de las nuevas técnicas, ya que el servidor público se encuentra más preocupado por cumplir con estas obligaciones que por asistir a los cursos de capacitación, los cuales en muchos de los casos se imparten en los horarios de trabajo, pero no necesariamente en su área de trabajo. Esta situación se convierte en un verdadero problema, ya que la incorporación de nuevas metodologías en los procesos administrativos implica un costo, es decir, las dependencias que se ven inmersas en este proceso de modernización deben hacer un alto en sus tareas que, de manera cotidiana, vienen desarrollando para ceder espacios a la aplicación de estas metodologías, además de destinar x número de horas para la capacitación de sus funcionarios. Un punto que continúa incidiendo en el desarrollo y modernización de las distintas dependencias es el marco legal: el marco jurídico no va al ritmo del avance de las organizaciones, por lo que, buena parte de los organismos, trabajan fuera del marco legal. Es importante que tu marco de actuación nunca esté fuera de tu marco legal, el asunto es actualizar este último a fin de que pueda caminar con el desarrollo de las organizaciones (Iracheta, 2003). Se ha puesto mayor atención a los puntos que inhiben la instrumentación de las distintas técnicas, que tienen como objetivo la modernización administrativa, es importante mencionar que, pese a todas estas limitantes, la administración en el Estado de México ha conseguido avances muy significativos, uno de ellos ha sido la incorporación de la informática y los procesos de reingeniería, los cuales fueron una herramienta muy útil en el proceso de reemplacamiento de vehículos, trámite que sorprendió a las personas por lo sencillo y rápido que les resultó, sin problemas ni contratiempos. 202

203 Otro de los logros de la administración mexiquense es la erradicación y el rompimiento con algunas de las prácticas del paradigma de la organización burocrática, que poco a poco se ha debilitado en algunas dependencias del Estado, lo principal es que existe la voluntad para generar los cambios necesarios tanto de los niveles de gobierno estatales así como de los municipales (Iracheta, 2003). Factores de capital humano que propician o inhiben el uso de técnicas gerenciales El capital humano es un aspecto importante que se debe tomar en cuenta cuando se pretenda generar reformas o cambios a las prácticas tradicionales, administrativas, de producción o de cualquier otro tipo, es decir, se debe identificar el grado de capacitación y las características del personal administrativo que se hacen presentes en cualquier espacio, en el cual se pretenda generar transformaciones esenciales en las prácticas y métodos que tradicionalmente se han venido aplicando y desarrollando. Para que cualquier reforma triunfe se debe poner mayor atención en el ser humano como un elemento clave para el éxito o fracaso de cualquier iniciativa, por lo que es necesario impulsar mecanismos para la gestión del personal, la cual debe ser vista como el medio que contribuirá a alcanzar los objetivos de eficiencia, eficacia y competitividad en cualquier tipo de organización. En el Estado de México, las reformas llevadas a cabo en materia de gestión de recursos humanos respondieron a la necesidad de renovar las prácticas administrativas de los prestadores de servicios, el enfoque y la calidad del servicio, a fin de conseguir una función pública más eficiente y enfocada hacia los resultados, por tal motivo, los esfuerzos del gobierno mexiquense han puesto principal atención en los programas de simplificación administrativa y en la transferencia de competencias, al mismo tiempo se ha buscado impulsar la profesionalización del servidor público a través de la instauración de institutos de capacitación dentro de las secretarías, como es el caso de la Secretaría de Administración (Mercado, 2003). Con estas acciones se pone de manifiesto que se está pensando en una verdadera capacitación de la gente, del servidor público, con lo cual se pretende que derive en una 203

204 auténtica profesionalización y especialización de cada servidor público (Mercado, 2003). Para que el gobierno del Estado obtenga resultados satisfactorios en los cambios administrativos ha tenido que enfrentar fuertes limitantes de personal, como es el caso de la cultura que han interiorizado los servidores públicos, bajo la cual se han venido desarrollado las distintas actividades administrativas y laborales en el conjunto de las dependencias del gobierno. Además de los valores culturales del servidor público se hace presente la falta de capacitación y formación profesional, asimismo, también ha representado un verdadero problema la necesidad de un empowerment, el facultamiento de los niveles bajos de la estructura administrativa, el problema de la capacitación no se resuelve por el hecho de que se organicen cursos o talleres para los servidores, éste se agrava a la hora de impartir algún curso de capacitación en alguno de los niveles de la dependencia (medios y altos), ya que éstos no han arrojado los resultados esperados debido a que las cargas de trabajo no dan flexibilidad para poder llevar a cabo dicha capacitación. Se han dado casos donde se propone un diplomado o un programa de capacitación, y la gente a quienes van dirigidas dichas acciones educativas no pueden asistir porque la carga de trabajo se los impide. Por un lado, se busca la capacitación del personal, y por otro, no se crean mecanismos flexibles para que la gente pueda asistir a todas las actividades enfocadas a mejorar su preparación profesional (Mercado, 2003). En algunas áreas de la Secretaría de Planeación se ha tratado de corregir este problema mediante asesorías y apoyos técnicos a través de los cuales se capacita a los servidores públicos de manera práctica, esto a través de la aplicación y uso de las nuevas técnicas, esta forma de capacitación ha dado mayores y mejores resultados que los cursos de capacitación hacia los servidores públicos: Quizá, con la capacitación práctica, los trabajadores no adquiere la visión completa del por qué del uso de las nuevas técnicas, o hacia dónde van con ellas y qué es lo que se espera de ellas; pero las aprenden y las saben aplicar, además, hacen que éstas se lleven a cabo de acuerdo a las necesidades de las funciones públicas (Mercado, 2003). 204

205 A través de la capacitación de los trabajadores se ha llevado a cabo (en la Secretaría de Administración) la puesta en marcha de nuevas técnicas, a través de esta vía los trabajadores han aprendido el manejo y la implementación de éstas, también se deben implementar acciones donde no solamente se capacite al personal, sino que lo haga consciente de los cambios y el por qué de éstos, a fin de hacerlo partícipe de la nueva cultura administrativa. En el sector público del Estado de México hay carencia de prácticas o mecanismos en los administrativos para desarrollar una mayor receptividad del sentir del consumidor o ciudadano, en los casos en que se presentan algunos elementos con los cuales se perciba el sentir del usuario y que pueden brindar indicadores sobre los servicios que se les proporciona, así como la calidad de los mismos, son muy ineficientes y poco tomados en cuenta por los servidores públicos para generar cambios sustanciales en sus actividades. La carencia de prácticas o mecanismos que desarrollen la receptividad de los responsables de las distintas dependencias puede derivar en la generación de medidas o acciones encaminadas a mejorar las actividades administrativas, así como los servicios prestados al ciudadano, desde la percepción o creencias de los responsables de las dependencias o instancias gubernamentales o de los directivos. Se han dado casos donde las medidas enfocadas a cubrir las demandas de los ciudadanos no corresponden a las necesidades reales, derivado de la falta de percepción de los altos directivos, que en muchas ocasiones obedecen a sus creencias y no a estrategias claras que reflejen de manera más objetiva la realidad imperante de los ciudadanos. Las reformas en el Estado debe enfrentar otro tipo de obstáculos como los vinculados con la cultura laboral, es decir, las autoridades correspondientes se han afrontado a la reacción de los trabajadores, cuando creen que se afecta sus intereses, cuando se aplican políticas de recorte de personal o por algún cambio en las prestaciones sociales que reciben, esto puede derivar en formas organizadas de los trabajadores que impidan la implementación y desarrollo de las reformas. Esta participación organizada generalmente se da a través de sindicatos, los cuales pueden convertirse en verdaderos obstáculos para el desarrollo de dichas reformas, no basta con capacitar al personal y aplicar nuevas técnicas en cada dependencia, es decir, no sólo 205

206 depende de las instancias gubernamentales para que se lleve a cabo la transformación completa de las actividades administrativas, sino que se debe tomar en cuenta al ciudadano, para que propicie, acelere o induzca en la administración pública a otra dinámica de servicio. Factores de naturaleza política que propician o inhiben el uso de técnicas gerenciales Se hace referencia a la descentralización y desconcentración de funciones, así como a la delegación de competencias a los estratos administrativos medios y bajos como requisito básico para brindar cierta autonomía política y administrativa a los estratos inferiores del gobierno, desde el sexenio de Miguel de la Madrid se han impulsado iniciativas de ley enfocadas a conseguir una mayor independencia política tanto en los estados como en los municipios, en lo político, las reformas impulsadas pretendían dar mayor pluralismo, reflejado por la representación proporcional que todos los partidos políticos de oposición obtuvieron, principalmente en el ámbito municipal. En este gobierno hubo avances en el aspecto administrativo, ya que se permitió, por ejemplo, al municipio formular sus propias reglas internas de gobierno, así como el manejo de sus propias finanzas, al otorgarle derechos sobre ciertas recaudaciones, a pesar de los esfuerzos realizados en esta materia, durante los últimos 20 años del siglo XX y lo que llevamos del XXI, aun no se ha podido conseguir una verdadera descentralización, ya que actualmente las relaciones que guardan los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) se encuentran impregnados de rasgos de verticalidad. Los planes de desarrollo, tanto municipal como estatal, se apegan a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, y es lógico pensar y constatar que la política federal tiene sus propios fines y medios, ya que cuando el gobierno federal otorga ciertos recursos a las entidades federales, en la mayoría de los casos lo hace de manera etiquetada, es decir, junto a los recursos trae incluida una fórmula que indica cómo hacerlo, en algunos casos ésta se considera una buena técnica y es absorbida por los niveles inferiores, a fin de contribuir a mejorar los procesos y la puesta en marcha de las actividades. 206

207 En ocasiones las técnicas propuestas por la federación son deficientes, ya que no se apegan a la realidad imperante en los espacios administrativos de los estados y municipios, por tanto, la incorporación de éstas en la vida administrativa de las instancias inferiores, en muchos casos provocan retrocesos en sus técnicas empleadas, inhibiendo la incorporación y mejora de las prácticas desarrolladas en los niveles bajos de la administración: Este hecho en ocasiones te enfrenta a un doble trabajo administrativo, es decir, el trabajo requerido para implementar la nueva técnica sugerida por el gobierno federal, y continuar aplicando la técnica con la que se está trabajando en el Estado o en el municipio, entonces te enfrentas a dos sistemas que debes cumplir, y por más que le digas a la federación que quieres cambiar, porque la técnica que uno está empleando es mejor que la que él propone, la respuesta que se recibe es que, quien da los recursos, quien fija las metas y quien indica los procedimientos es el gobierno federal, porque él es quien financia los proyectos. La eficiencia y eficacia de cualquier dependencia se encuentra subordinada al control político o jurídico, tanto de la federación como de la administración estatal, ya que en esta última aún se conservan fuertes vínculos políticos, es decir, no se ha podido delimitar de manera clara el campo de la política y el área administrativa, por lo que en muchos casos, la administración pública ha respondido más a intereses políticos que sociales: de ahí la necesidad de incentivar los cambios administrativos a fin de erradicar este viejo valor cultural de ver a la administración como un trampolín político (Iracheta, 2003). Los directivos administrativos buscan implicar a los actores del mundo político externo a la administración, a fin de ganar mayor influencia en los procesos administrativos y ubicarse en mejor posición dentro de la estructura laboral, donde los políticos manejan a las acciones administrativas como una forma de obtener legitimidad ante la sociedad, en esencia, la transferencia de competencias se ha quedado en el nivel operativo, es decir, los órganos centrales de la administración continúan manteniendo el control y diseño de las políticas, por lo que, en cierto modo, ha dependido de los órganos centrales, tanto federal como estatal, el avance en la incorporación de nuevas técnicas administrativas. Las acciones administrativas han sido utilizadas como actos legitimadores del poder político, y en la actualidad, los políticos adquieren cada vez más conciencia del poder ciudadano, de ahí que la capacidad de servicio eficaz, eficiente y de calidad sea utilizada 207

208 como medio para conquistar la confianza y aprobación del ciudadano, y que los políticos esperen ésta se vea reflejada a la hora de emitir sus votos en las distintas elecciones, de ahí que los resultados que se buscan obtener de las acciones administrativas difícilmente puedan desligarse de objetivos políticos. Derivado de la cultura que permea la vida política y administrativa en todo el país, no ha sido posible crear condiciones para que se puedan consolidar funcionarios o servidores públicos en puestos administrativos, aunque su desempeño haya sido destacado, ya que en cierto modo, los mismos funcionarios se encuentran conscientes de que son objeto de cambio y que su estancia en el puesto depende del tiempo de duración de las administraciones locales y estatales. El desarrollo de proyectos y programas de trabajo muchas veces quedan inconclusos, es decir, la movilidad de los trabajadores en el ámbito administrativo corresponde al grupo del partido que se encuentre en funciones, estos cambios de personal tan drásticos rompe con la continuidad de proyectos o se olvidan, porque la administración entrante llega con su equipo y nuevos proyectos a desarrollar durante su gestión. Otro aspecto relevante son las distintas acciones políticas de carácter administrativo, es decir, se utilizan los éxitos de la administración a fin de conseguir legitimidad, legalidad y transparencia, para ello se han puesto en marcha programas de certificación en muchas de las instancias administrativas, el sector de desarrollo económico ya está certificado prácticamente todo, es decir, cerca del 60 o 70% del sector, lo mismo en el área de salud, que se está llevando a cabo la certificación en las distintas dependencias, y parece ser que se está trabajando con la norma ISO (Iracheta, 2003). La adopción de dicha norma ha respondido en cierto modo a aspectos políticos, por citar un ejemplo, la certificación de las participaciones a los ayuntamientos, que tiene como objetivo la transparencia de este proceso a fin de evitar las quejas y enfrentamientos, o en el caso de los recursos del ramo 33, cuyo objetivo sería resaltar la labor de transparencia en el manejo de los mismos. En el ámbito de la administración pública, hasta el momento la certificación se ha manejado políticamente, respondiendo más al impacto social que ésta pueda significar que a la calidad de los procesos, este tipo de tendencias resultan preocupantes, porque el hecho 208

209 de que te certifiquen no asegura que tus procesos sean mejores. La certificación consiste, de manera general, en el compromiso que se adquiere como organización para repetir permanentemente los procesos, como se han planteado en los manuales, y que en cualquier momento puedan ser revisados y deban cumplir con lo estipulado en dichos manuales. No todo está impregnado de tintes políticos, algunas instancias mexiquenses han buscado acercarse al ámbito federal, principalmente con algunos sectores que generan sinergias, a fin de poder trabajar en conjunto y fortalecer la retroalimentación, alcanzar algunos logros de tipo administrativo, tal sería el caso de salud y educación. En estos ámbitos no se puede negar que existen líneas directrices por parte de la federación, y que las entidades federativas deben adoptar dichas líneas, también se ha impulsado un Sistema Nacional de Mejora de la Institución, proponiendo una serie de indicadores factibles para su aplicación en el Estado, y de este modo es como nos enlazamos, lo mismo sucede en el sector educativo con los esquemas y la división de las escuelas de calidad (Iracheta, 2003). La implementación adecuada de las nuevas técnicas ha derivando en resultados que benefician directamente al ciudadano, y tiende a legitimar las administraciones, de ahí que la legitimidad sea buscada con mayor ímpetu por los altos niveles de gobierno, pero esta legitimidad es de tipo institucional, mientras que los niveles bajos de gobierno se enfocan más a la legitimación por rendimientos. 209

210 CONCLUSIONES Los resultados arrojados indican que, si bien es cierto que se ha tenido avances en el desarrollo y aplicación de nuevas técnicas dentro de la administración pública, éstas sólo han podido llevarse a cabo en algunos procesos y no en su totalidad, y se han hecho presente principal-mente en los municipios más desarrollados y ricos del Estado, dado que los municipios pobres, en la mayoría de los casos, no cuentan con la infraestructura ni con el capital humano para llevar a cabo el proyecto modernizador de la administración, al mismo tiempo, carecen de recursos económicos para mantener dicha actividad. Algunas causas por las que no se ha podido ampliar el número de municipios participantes en este proyecto, principalmente en el fortalecimiento de la estructura procedimental que se lleva a cabo en la Dirección de Tránsito, obedece a que en ciertos casos no se han delimitado las funciones de algunas de las dependencias de gobierno, no se puede negar que han desarrollado avances muy significativos al crear redes de comunicación de manera automatizada, pero aun es un tanto deficiente en su funcionamiento al no cubrir a la totalidad de municipios que dan forma al Estado de México. Motivada por la debilidad de que algunos municipios muestran incapacidad para asumir responsabilidades administrativas, la descentralización implementada no ha sido tal, ya que se han instalado oficinas de atención al público en municipios urbanizados, pero esto no necesariamente conlleva a la descentralización, dado que estas oficinas, en la mayoría de los casos, dependen de las oficinas centrales y su toma de decisiones continúa siendo limitada. Esta limitada capacidad para la toma de decisiones responde en buena medida a la existencia de estructuras administrativas obsoletas y disfuncionales, lo mismo sucedía con su normatividad imperante en las instituciones públicas y el personal que operaba los procesos administrativos de las mismas. La puesta en marcha de muchas de las técnicas en las dependencias de gobierno tienen una limitante de tipo político, es decir, la cultura imperante en nuestro país ha sido que los servidores públicos que se encuentran en puestos directivos, que por lo general politizan sus funciones y los han visto como plataforma para el desarrollo de actividades partidistas, para atribuir a algún partido político los resultados de algún programa o 210

211 proyecto, es necesario tomar en cuenta el control político o jurídico tanto de la federación, como del propio Estado de México, esto para conservar en la administración fuertes vínculos políticos, es decir, no se ha podido delimitar de manera clara el campo de la política y del área administrativa y esto conlleva a dar respuesta políticas y no sociales. Un aspecto importante, que en la mayoría de los casos ha inhibido la modernización de la administración o la puesta en marcha de nuevas técnicas gerenciales, tiene que ver con la reglamentación y normatividad, que en muchos casos son obsoletas y no permiten incorporar procesos innovadores, con los cuales se propicie una reconversión de las estructuras administrativas, de ahí la necesidad de poner atención en este punto. La resistencia al cambio, en cierto modo resulta determinante para llevar a cabo cualquier propuesta de reforma o transformación de las estructuras administrativas de manera exitosa, dado que los servidores públicos son quienes operan con éxito, rapidez o lentitud cualquier iniciativa, la realidad imperante en esta dirección no difiere significativamente de la existente en otras dependencias de gobierno estatal, sin embargo, en ésta se ha podido apreciar que, quizá por la naturaleza de sus servicios y funciones, ha sido factible la implementación de tecnología de punta, principalmente en los procesos de comunicación y en la prestación de servicios que presentan mayor posibilidad para su automatización. En la Dirección de Tránsito se diseñaron mecanismos de comunicación entre las distintas áreas para promover la coordinación de las mismas, esto tenía como principal objetivo evitar la duplicidad de funciones, se realizaon programas de trabajo de cada dependencia, a fin de que se lograran definir y explicitar las competencias de cada área. La automatización de los procesos administrativos en dicha dirección permitió acortar tiempos en los diversos procesos de trabajo y eficientar cobros como los de tenencia, de multas, de infracciones o en altas y bajas de vehículos que provienen de otras entidades federativas, así como en los cambios de propietario y de domicilio. BIBLIOGRAFÍA 211

212 Bañón, Rafael (1997), Los enfoques para el estudio de la administración pública: Orígenes y tendencias actuales en Rafael Bañón, La nueva administración pública, Alianza, Madrid. Barrera Zapata, Rolando (2002), Mejorando la gestión pública, IAPEM, México. Bobbio Norberto, Incola Mattencci (1985), Diccionario de política, tomo de la L-Z, Siglo XXI, México. Bozeman, Barry (1988), Todas las organizaciones son públicas, FCE, México. Cabrero Mendoza, Enrique (1988), Estudio introductorio en Barry Bozeman (coord.), La gestión pública su situación actual, FCE, México. (1998), Las políticas descentralizadoras en México ( ). Logros y desencantos, CIDE Miguel Angel Porrúa, México. y Gabriela Nava Campos (1999), Gerencia pública municipal: conceptos básicos y estudios de caso, CIDE Miguel Ángel Porrúa, México. Gobierno del Estado de México (2000), Plan de Desarrollo del Estado de México ( ), GEM, Toluca. (2000), Programa Institucional de Mediano Plazo , Secretaría de Comunicaciones y Transportes, GEM, Toluca. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (1997), La transformación de la gestión pública. Las reformas en los países de la OCDE, Ministerio de Administraciones Públicas, citado por Ma. José García Solana (2001), La posición del ciudadano: la noción del cliente en Blanca Olías de Lima Gete, La nueva gestión pública, Madrid. (1989), La administración al servicio del público, citado por Manuel Villoria Modernización, administración y gobierno postburocrático, en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comps.) (1997), La nueva administración pública, Alianza, Madrid. (1997), La transformación de la gestión pública. Las reformas en los países de la OCDE, OCDE. Velasco Monroy, Santiago (2000), La política pública administrativa en el Estado de México , procesos de transformación del aparato público en Iracheta 212

213 Cenecorta, Alfonso X. Gobierno y administración pública en el Estado de México: una mirada a 175 años de historia, El Colegio Mexiquense. Wright, V. (2001), Redefiniendo el Estado: implicaciones para la administración pública, Gestión y análisis de políticas, núms.7-8, citado en Blanca Olías de Lima Gete, La evolución de la Gestión Pública: la Nueva Gestión Pública, La Nueva Gestión Pública, Prentice Holl, Madrid. Entrevistas aplicadas por Teresa Becerril Sánchez 1. C. P. Joaquín Iracheta Cenecorta, director de Enlace de la Subsecretaría de Modernización y Calidad de la Secretaría de Administración, Toluca, Méx., 24 de septiembre de Lic. Leoncio Mata, responsable de la Unidad de Planeación y Evaluación de la Dirección de Tránsito, junio de Rolando Barrera Zapata, secretario particular del secretario de la Contraloría, Toluca, México, octubre de Lic. Héctor Albarrán Mejía, responsable de la Subdirección de Desarrollo de Estrategias de Recaudación, dependiente de la Dirección General de Ingresos Coordinados y Recaudación de la Secretaría de Finanzas y Administración, Toluca, Méx., junio de Lic. Armando Mercado Ordóñez, jefe del Departamento de Planes y Programas de la Secretaría de Finanzas y Planeación, Toluca, Méx., 22 de septiembre de Lic. Claudia Montiel, responsable de la Dirección General de Atención Empresarial de la Secretaría de Desarrollo Económico, Toluca, Méx., junio de

214 214

215 CAPITAL SOCIAL: ELEMENTO ARTICULADOR DEL DESARROLLO LOCAL José Juan Méndez Ramírez INTRODUCCIÓN Alcanzar el desarrollo económico y social es la meta de varios países, para ello los distintos niveles de gobierno han adoptado los principios propuestos por más de un modelo económico, han recurrido a las organismos internacionales con el propósito de obtener financiamiento y crear las condiciones necesarias de infraestructura productiva, de comunicaciones y de servicios para lograr dicho estadio. Estos países han transitado por modelos económicos que pueden caracterizarse por su contenido ideológico y por la presencia de prácticas autoritarias en el ejercicio del poder, los cuales han inyectado su sello particular al proyecto de nación que están planteando y los mecanismos empleados para conseguirlo. Para conseguir tal desarrollo, la mayoría de los países, especialmente aquellos cuyos espacios económicos y ámbitos de soberanía política eran muy limitados, profundizaron la vinculación de sus economías con las de los países centrales (Cavarozzi, 2000: 198); con ello se subordinaron los lineamientos de los modelos económicos imperantes en esos momentos, los países que decidieron acoger otras alternativas no aceptadas y fueron objeto de constantes agresiones por las economías más fuertes, poniendo como principal énfasis la instrumentación de políticas que tenían como objetivo fundamental el debilitamiento de sus mercados internos. Algunas naciones se aventuraron a obtener esta posición, adoptando principios de nuevas corrientes de pensamiento como la Teoría de la Dependencia, que propone una fuerte participación del Estado en el ámbito nacional, el fortalecimiento de los mercados internos, entre otros: la Teoría de la Dependencia considera que las diferentes regiones y 215

216 países tienen intercambios desiguales en un sistema que concentra los recursos tecnológicos, la manufactura, la educación y la riqueza, mientras que otras regiones y países periféricos sólo son proveedores de mano de obra y materia prima barata (Vargas, 2005: 15). También han adoptado principios de teorías presentes desde el último cuarto del siglo XX hasta nuestros días: de la globalización, del sistema mundo, del desarrollo sustentable, entre otras; y con base en las recomendaciones que emanan de sus principios y supuestos teóricos, se ha pretendido adquirir mayores niveles de desarrollo, se han puesto en discusión los principios que sostienen la creencia que éste será alcanzado en combinación de las fuerzas externas, como es el caso del desarrollo exógeno. Se hace alusión al progreso local como una alternativa de los microespacios para alcanzar cierto nivel de desarrollo, orientado desde diferentes enfoques, entre ellos el endógeno, que hace referencia a la identidad, la autonomía, la reciprocidad, el territorio, la participación, la cooperación, elementos que han sido conceptualizados por algunos cientistas sociales como componentes del capital social, de los cuales destacamos los aportes de R. Putnam, quien hace alusión a éste como elemento con el cual se puede repensar las democracias, poniendo énfasis en la participación y en la confianza entre los ciudadanos y sus representantes políticos, sin dejar de lado la construcción de redes sociales, al mismo tiempo se ha visto al capital social como una nueva alternativa para dar impulso a las economías sociales, hecho que puede incentivar un crecimiento económico y el tránsito a ciertos niveles de desarrollo en el ámbito local. CAPITAL SOCIAL Dicho concepto ha sido abordado por distintas disciplinas y ha suscitado un interés creciente en el análisis de los sociólogos y los politólogos, tuvo el mérito de atraer la atención sobre la importancia de los lazos informales, personalistas para la organización económica y política (Piselli, 2003: 53). Probablemente haya sido Jane Jacobs quien usó por primera vez la expresión capital social, en sus estudios sobre la crisis de las grandes 216

217 ciudades estadounidenses, él subraya la pérdida de capacidad autoorganizativa de la sociedad en barrios que se construyeron sin tener en cuenta los efectos perversos de la acción económica. La atención de los aspectos informales de las estructuras de relación en sociedades altamente organizadas, traídas a colación componentes latentes y recursos cruciales de funcionamiento de la sociedad en este sentido capital social, será característica en la literatura sucesiva sobre el tema (Bagnasco, 2003: 90). Otro de los pioneros que se refirieron al capital social fue Glenn Loury, quien trata de explicar el nivel de éxito obtenido por los jóvenes en lo atinente a acrecentar su capital humano, esto es, los conocimientos y las habilidades empleables en el mercado laboral: el capital social sirve para indicar las redes de relaciones familiares y sociales que pueden aumentar el capital humano, esto es, los conocimientos y habilidades empleables en el mercado laboral (Trigilia, 2003: 8). James Coleman se encargó de desarrollar y proponer más detalladamente el concepto de capital, y más adelante fue desplegado por Pierre Bourdieu, Coleman utilizó el término para describir un recurso de individuos que emerge de sus lazos sociales, Bourdieu para referirse a las ventajas y oportunidades que obtienen las personas al ser miembros de ciertas comunidades (Portes and Landolt, 1996). J. Coleman introduce el concepto hablando de un recurso específico para la acción: lodged neither in individuals nor in physical implements of production, [but inherent] in the structure of relations between persons and among persons (Coleman, 1990: 302); pensar en términos de capital social es considerar a la sociedad desde el punto de vista del potencial de los individuos que deriva de las estructuras de relación, el capital social, más que un objeto específico, parece constituir un punto de vista del conjunto de la sociedad o, en todo caso, un conjunto vasto y no bien delimitado de fenómenos sociales (Bagnasco, 2003: 91-92). Algunos elementos centrales para el estatuto teórico del capital social que Coleman sostiene son los siguientes: la postura de que la acción social está conformada mediante interacciones, las relaciones generan la interdependencia de los actores, la interacción crea una especie de estructura para los participantes en ella, y ese plano va más allá de la noción del actor aislado. La interacción es la que dispone un vínculo y, por tanto, la estructura de esa interacción es la que contiene elementos que pueden constituir al capital social porque 217

218 presupone cooperación y coordinación. La estabilización del vínculo se da en un segundo momento porque la acción de los individuos ocurre en contextos institucionalizados que regulan y dan permanencia a las interacciones. Cuando los individuos se apropian de estos elementos, se constituye el capital social (Millán y Gordon, 2001: 715). Coleman identifica tres tipos de capital: capital físico (creado por los cambios en la materia producidos por la herramientas que facilitan la producción), capital humano (creado por los cambios en las personas que conforman conocimientos y capacidades que les permiten actuar de manera innovadora) y capital social (creado por cambios en las relaciones entre personas que facilitan la acción), tanto como los otros dos tipos de capital, este último facilita también la actividad productiva (Caracciolo y Fati, 2005: 39). De acuerdo con dichos autores, el capital social es considerado un elemento trascendental que puede sentar las bases en la sociedad para que ésta pueda transitar hacia niveles más elevados de desarrollo, dado que en muchos de los casos el capital social se encuentra latente en los grupos y comunidades, pero no se han potencializado ni direccionado a fin de crear sinergias que contribuyan al desarrollo material e intelectual de algunos individuos de grupos y comunidades, o dentro de espectros más amplios dentro de las sociedades de los ámbitos nacional, estatal y municipal. EL CAPITAL SOCIAL EN R. PUTNAM Para el desarrollo de este trabajo se retoma la definición de capital social que manifiesta R. Putnam al final de su obra, donde delinea lo que entiende por este concepto: por capital social entendemos aquí la confianza, las normas que regulan la convivencia, las redes de asociación cívico, elementos éstos que mejoran eficiencia de la organización social promoviendo iniciativas tomadas de común acuerdo (Putnam, citado por Trigilia, 2003: 12). Desde el punto de vista de los individuos, el capital social es un appropriable social structure, relaciones de autoridad, de confianza y normas son formas o generadores de capital social, en referencia a los actores, el capital social se concreta en el network de 218

219 relaciones en el que éstos están insertados, a través de las cuales consiguen activar recursos para sus propias estrategias (Bagnasco, 2003: 93); R. Putnam ha sistematizado cuatro dimensiones importantes de capital social, dos se refieren a características de su base organizacional y dos a las orienta-ciones que el capital social puede adquirir, estas dimensiones constituyen elementos básicos del debate actual, por lo que sus implícitos representan asuntos de gran escala para la teoría del capital social. La primera se refiere a la discusión sobre si el capital social es formal o informal, es decir, a las modalidades de asociatividad, la segunda alude al carácter grueso o delgado del capital social, es decir, a la mayor frecuencia de los contactos y a la diversidad de actividades que involucran. A partir de Granovetter, R. Putnam asume la distinción entre lazos fuertes y débiles. Los primeros se definen por la frecuencia y la cercanía del contacto. Hay un lazo fuerte cuando varias personas son amigas entre sí y pasan mucho tiempo juntas, tenemos lazos débiles cuando hay contactos esporádicos y pocas amistades en común. Granovetter estableció que, para la obtención de ciertos beneficios (por ejemplo, conseguir trabajo) son más importantes los lazos débiles, porque al otorgar o recibir el favor fuera del círculo de amigos se abren nuevas posibilidades de relación y otro horizonte de oportunidades, de esa forma se eleva la conectividad social y podemos considerar el insumo para el capital social. En este sentido, los lazos débiles dice Putnam también pueden ser mejores para unir a una sociedad y para constituir amplias normas de reciprocidad generalizada. Los lazos fuertes probablemente son mejores para otros propósitos, tales como movilización y certidumbre social, aunque es justo agregar que la ciencia social apenas ha empezado a conocer los efectos positivos y negativos de varios tipos de capital social (Putnam y Goss, 2002: 11; Millán y Gordon, 2004: ). Siguiendo con lo que R. Putnam plantea como elementos básicos del capital social, la confianza dará pauta para estrechar lazos comunitarios a través del elemento reputación, dado que, si uno o varios agentes gozan de buena reputación, las partes que conforman algún grupo social o comunidad no tendrán inconveniente en depositar sus intereses en estos agentes, ya que contar con buena fama contribuye a reducir la incertidumbre, pues se 219

220 ha podido identificar que si un actor social cuenta con alto prestigio la perplejidad tenderá a disminuir y si la reputación de éste se encuentra muy deteriorada la duda se incrementa. La confianza se adquiere mediante negociaciones que establecen los agentes sociales, es decir, si dos o más individuos han llevado a cabo una serie de contactos en los cuales han salido satisfechas las partes negociadoras, trae como resultado la confianza, actitud que se basa en el comportamiento de que se espera de la otra persona que participa en la relación establecida entre ambas. Esta confianza tiene un soporte cultural en el principio de reciprocidad y un soporte emocional, que es el efecto que sentimos hacia aquellas personas que creemos confiables y que nos dan muestra de su confianza hacia nosotros, tal actitud se expresa en conductas reiteradas y reforzadas con acciones que comunican esa confianza en discursos y en acciones de entrega de control sobre determinados bienes (Durston, 2002: 16). 220

221 CAPITAL SOCIAL DE SOLIDARIDAD Y CAPITAL SOCIAL DE RECIPROCIDAD Para llevar a cabo lo señalado por estos autores, es indispensable la existencia de ciertas estructuras sociales o mecanismos de interacción social que funjan como canales o vínculos inter e intragrupales, en algunos casos el capital social parece constituirse gracias a la intervención de un tercero un grupo social, una agencia, una institución que asegura que la relación entre dos partes tiene lugar sin explotación, fraude u oportunismo 1 de una parte en detrimento de la otra; el capital social se constituye en la relación entre dos partes, una anticipa la ayuda de la otra en la persecución de sus fines, en tanto que hipotetiza que se constituya una relación diádica de mutuo apoyo; llamaré al primero de estos dos tipos capital social de solidaridad ; al segundo, capital social de reciprocidad : a) El capital social de solidaridad se basa en relaciones sociales que surgen o son sostenidas gracias a grupos cohesionados, cuyos miembros están ligados uno al otro de un modo fuerte (en el sentido definido por Granovetter [1998: 117 y ss.]) y duradero, y por lo tanto es previsible que actúen según principios de solidaridad del grupo, b) El capital social de reciprocidad, para que este tipo de capital se forme, no hace falta asumir la presencia de un grupo cohesionado que intervenga para asegurar la operatividad de la relación social con ciertos fines a través de mecanismos de recompensa o penalidades simbólicas o materiales ( ) Sólo será necesario asumir que cuando una persona instaura una relación de cierta permanencia con otra, es previsible que tengan lugar ciertos intercambios de ayuda o de información entre las dos (Trigilia, 2003: 29 y 32). Este tipo de capital social tiene mucha relación con lo que Marcel Mauss denominó don, además entendió las relaciones de reciprocidad como aquellas transacciones sociales que en las comunidades tribales o primitivas regulaban las conductas. En Sociología y antropología, dicho autor hace referencia al don como la acción de dar, que forma parte de un mundo de acciones que envuelven al individuo, que tiene un carácter voluntario, por así decirlo, aparentemente libre y gratuito y, sin embargo, obligatorio e interesado de 1 Esta distinción muestra alguna similitud con la que proponen Portes y Sensenbrenner (1993) entre intercambio de reciprocidad, por una parte, y otros dos tipos que, respectivamente, llaman solidaridad de grupo y confianza impuesta, que distinguen ulteriormente. 221

222 prestaciones que han revestido casi siempre la forma de presente de regalo ofrecido generosamente, incluso cuando en ese gesto que acompaña la transacción no hay más que ficción, formalismo y mentira social, y cuando en el fondo lo que hay es la obligación y el interés económico (Mauss, 1991: 157). Todas estas manifestaciones de intercambio o de comportamiento social a nivel tribal o en algunas representaciones de las sociedades modernas, dan forma a lo que Marcel Mauss denomina Sistema de Dones Contractuales, que se rige bajo el principio básico de la vida material y moral como el cambio, actúan de una manera desinteresada y obligatoria al mismo tiempo (Mauss, 1991: 163). Esta obligación se expresa de forma mítica e imaginaria, simbólica y colectiva, adoptando el estilo del interés que se otorga a las cosas que no se desprenden nunca completamente de las personas que las cambian. La comunión y la alianza que crean son relativamente indisolubles, la permanencia de la influencia de las cosas objeto de cambio, símbolo de la vida social, no hace sino traducir directamente la forma en que los subgrupos de estas sociedades segmentadas de tipo primitivo queden continuamente implicadas las unas con las otras, sintiendo que se deben todo. M. Mauss hace alusión a las tribales como sociedades en las que se desarrolla el sistema de dones, es importante señalar que las sociedades modernas presentan rasgos de los sistemas de reciprocidad, en éstas los compromisos son de carácter informal y preestablecidos por normas y reglas informales que, en cierto modo, orillan a los individuos a adoptar ciertas conductas, en este caso se puede obsequiar un regalo como una forma de agradecimiento, fidelidad o deber hacia quien lo recibe, estableciendo de este modo compromisos morales. Dichas conductas se encuentran reguladas por las reglas que están enunciadas en los distintos documentos normativos de las instituciones formales, las cuales hacen uso de la ley, al mismo tiempo, las instituciones informales se hacen presentes y regulan las relaciones interper-sonales por medio de las reglas que se establecen a través de valores, tradiciones, costumbres, entre otros, los cuales forman parte del imaginario de los sujetos en sociedad. 222

223 INSTITUCIONES Y CAPITAL SOCIAL Como enfoque emergente del análisis social, la teoría de los costos de transacción aborda el análisis de las instituciones sociales, esto se puede constatar en los trabajos y aportes de Oliver Williamson y de Douglas North, que desarrollaron el supuesto que expresa: las instituciones van a ser aquellas que regularán las relaciones de los distintos agentes en la sociedad, en este sentido, una de las funciones de las instituciones formales e informales es la de proveer niveles de certidumbre aceptables, a fin de que los actores puedan llevar a cabo con mayor tranquilidad sus transacciones o celebrar diversos contratos. Las instituciones constituyen un tema importante en la teoría económica y en las discusiones sobre el desarrollo y política económica. Existe un consenso cada vez más amplio entre los gobiernos y las organizaciones internacionales de cooperación de que las instituciones y la reforma de éstas representan un asunto clave de la agenda económica y social de nuestros días (Flores y Rello, 2002: 19); Douglas North menciona que éstas son las que ponen las reglas del juego en una sociedad: la importancia de las instituciones radica en que constituyen el sistema de incentivos para los agentes económicos y sociales, y un conjunto de normas que representan restricciones para dichos agentes (Flores y Rello, 2002: 20). Las instituciones, como sistemas de incentivos, premian y fomentan cierto tipo de conductas de los agentes económicos y sociales que tienen consecuencias positivas sobre la población, constituyen un sistema de restricciones a la actividad de los individuos y las organizaciones, capaz de frenar conductas antisociales como la dilapidación de recursos, la corrupción, la irresponsabilidad ecológica o el oportunismo individualista o bien, de alentarlas al no castigar suficientemente estas prácticas, de ahí la importancia de contar con un marco institucional adecuado (Flores y Rello, 2002: 20). Las instituciones no sólo deben ser consideradas como sistemas de incentivos manifestados a través de las reglas: poseen una dimensión cultural básica, las instituciones no solamente constan de reglas que determinan los estímulos y restricciones a los agentes económicos que buscan su beneficio individual, sino también de normas enraizadas en una cultura específica e históricamente determinada, las cuales también encauzan la conducta 223

224 individual, pero atendiendo a cuestiones no económicas, relacionadas con el sentido de la justicia, la moral, la pertenencia a un grupo, la reciprocidad o la identidad social (Flores y Rello, 2002: 20). Dicho contenido cultural se puede constatar en las formas de organización social de los grupos étnicos o de carácter tribal, en las cuales predomina la presencia de instituciones informales, impregnadas de cosmovisiones específicas de cada grupo, etnia o comunidad, el papel que juegan las instituciones, en muchos de los casos son decisivas, contribuyen a reducir los costos de transacción, esta reducción, según North, se realiza a través de las reglas institucionales, dado que si se hace uso de éstas, se reduce en buena medida la incertidumbre y la actitud oportunista, las instituciones son las que van a establecer una mejor regulación de la interacción entre los individuos, llevada a cabo a través de las instituciones formales e informales. Las instituciones formales son aquellas que hacen uso de la ley, constituciones, códigos, reglamentos, etc., para la regulación de esta interacción, las informales hacen uso de valores, costumbres, tradiciones, cultura, entre otros, como mecanismos de regulación y control de los individuos. Para el caso de las instituciones informales, las normas o reglas que regulan las relaciones de algún grupo social o comunidad, a juicio de North y Putnan son: Estas normas forman parte de ciertas culturas, y son específicas de ellas, se transmiten de generación en generación, sobre todo merced de socialización temprana que tiene lugar en el seno de la familia. Las redes de intercambio, por su parte, se basan en la confianza que surge de factores como los lazos de parentesco, la vecindad, la amistad o la pertenencia a un mismo grupo étnico (Durston, 2002: 20). Lo que puede desprenderse de lo señalado por North y Putnam es, que dentro de la sociedad, las relaciones informales, costumbres, tradiciones, confianza, honorabilidad, entre otros, juegan un papel importante para el buen funcionamiento de la sociedad, dichos factores propician la formación de redes sociales que en un momento dado pueden convertirse en actores con capacidad de incidir y modificar las relaciones de poder, el nivel 224

225 de participación, la capacidad de gestión, o incidir en la capacidad de conformar asociaciones productivas, entre otras. Si trasladamos la noción de redes a lo que Nan Lin entiende como capital social, tenemos lo siguiente: el capital social debe ser concebido como recurso accesible a través de lazos sociales que ocupan lugares estratégicos o posiciones organizativas significativas. El capital social puede ser definido como los recursos arraigados en redes sociales a los que unos actores acceden y los usan para acciones (Lin, 2001: 24-25). En este sentido, el capital social sólo se puede entender cuando un grupo o comunidad conforman estructuras organizativas que les permite ser mejores con respecto a otros grupos o comunidades. ORGANIZACIONES SOCIALES Y CAPITAL SOCIAL Algunas corrientes centrales del pensamiento del siglo XX, en particular después de la Segunda Guerra Mundial, han girado explícita o implícitamente en torno al concepto de cultura cívica, considerada como el conjunto de valores e instituciones que pueden privilegiar la cooperación o el conflicto, la participación o la exclusión, sociedades abiertas o cerradas, objetivos relacionados con satisfactores materiales o con la calidad de vida o, en general, ciertas pautas de comportamiento sociales, políticas o económicas en comparación con otra. Los valores culturales proporcionan, a los miembros de una sociedad, orientaciones con respecto a la calidad de sus comportamientos, a la intimidad de sus familias o a sus creencias religiosas, una parte muy central de la cultura de una sociedad se refiere a los valores, instituciones y pautas de conducta que inspiran las relaciones interpersonales en el seno de esa sociedad, sus procesos económicos o sus sistemas políticos. Este aspecto del mundo valórico ha sido identificado con la cultura cívica, con las instituciones de esa sociedad o, en una etapa más reciente, y con referencia al desarrollo económico, con la noción de capital social (Tomassini, 2000: 70). La noción de capital social pone énfasis a la potencialización de aquellos elementos objetivos y subjetivos presentes en las distintas sociedades para incentivar nuevas formas de interacción que motiven a cierto desarrollo económico o al tránsito de nuevas 225

226 manifestaciones democráticas en los sistemas políticos. Estas nuevas formas de interacción han derivado la creación de asociaciones, organizaciones, patronatos y ONG, las cuales representan intereses específicos de algún sector de la población, y a través de estos organismos sociales se tienden nuevos canales o puentes de comunicación, negociación, gestión de propuesta o demanda de ciertos grupos sociales con algún nivel de gobierno. CONCEPTO DE ORGANIZACIÓN SOCIAL Algunos movimientos sociales son protagonizados por grupos de la sociedad civil, en muchos casos las esferas gubernamentales se encargan de organizar a ciertos sectores de la sociedad e inducen sus acciones con base en objetivos específicos de éstas esferas, las organizaciones sociales son entendidas de acuerdo con la definición más general: una unidad social o colectividad humana que persigue metas específicas (Mc Connell, 1998: 56), las organiza-ciones son estructuras con reglas internas que permiten la relación entre sus miembros, la división del trabajo y el establecimiento de responsabilidades y derechos (Flores y Rello, 2002: 20), las organizaciones pueden responder a normas formales e informales, para el primer caso se puede considerar como organización la estructura de una empresa, en ella se hacen presentes las relaciones entre patrones y empleados, a su vez éstas se manifiestan a través de procesos de producción, distribución y comercialización de las mercancías o servicios. Las organizaciones sociales han sido clasificadas, por los estudiosos de la sociedad, con base en su quehacer o en el ámbito en el que se desarrollan y al objetivo de las acciones mismas, a sus manifestaciones culturales, entre otras: las organizaciones de la sociedad civil han definido tradicionalmente su trabajo en términos de responder a necesidades concretas fuera del ámbito político, tales como alimentación, vivienda, salud y educación. Actualmente han expandido sus programas para incluir no sólo la caridad tradicional y programas de asistencia, sino también programas de desarrollo y de capacitación, y finalmente cabildeo y defensa de intereses específicos, respecto de asuntos locales, nacionales e internacionales (Mc Connell, 1998: 59-60). 226

227 RAZONES QUE DAN ORIGEN A LAS ORGANIZACIONES SOCIALES El interés que estimula a los individuos para agruparse en alguna organización social puede tener un carácter material, emocional, sentimental, recreativo, ideológico, religioso, reivindicativo o identitario, esto responderá al grado de exclusión y desigualdad que prevalezca en el entorno en que se desenvuelva o, en su caso, a la sensibilidad que tengan a problemas de medio ambiente, de derechos humanos, o simplemente por compartir un interés o problema común sin que exista otro tipo de vínculo, es decir, en la actualidad nos encontramos con organizaciones dedicadas a proteger el medio ambiente, a reivindicar valores y culturas indígenas, a defender los derechos humanos o el género, o agrupaciones que respondieron a un problema emocional, de salud creencia, etcétera. Un ejemplo de estas últimas sería las asociaciones de neuróticos anónimos, de alcohólicos anónimos, de madres solteras, organizaciones donde sus integrantes tienen como único punto de unión alguna forma de exclusión, como serían los casos de las asociaciones de madres que tiene algún hijo gay o lesbiana, o las que tienen hijas bulímicas, el compartir o tener como elemento común, basta para conformar un grupo con el cual se identifican, lo aceptan y son admitidas. Según Fernando Pliego C., algunas organizaciones vecinales surgen a partir de militantes relacionados con partidos o movimientos políticos, por la acción de simples vecinos preocupados por la solución de sus problemas comunes, aparecen como una opción significativa para resolver necesidades y exigencias fundamentales que plantean muchos de los grupos sociales. ORGANIZACIONES SOCIALES OFICIALES Los individuos se han agrupado mediante la inducción de esferas gubernamentales, tal sería el caso de México, el cual, desde la década de los cuarenta del siglo XX, su sociedad fue 227

228 organizada de la siguiente manera: el sector obrero fue agrupado en la Confederación de Trabajadores de México (CTM), el sector campesino en la Confederación Nacional Campesina (CNC), las organizaciones populares del país fueron integradas en la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), finalmente se intentó agrupar al sector empresarial en diversas cámaras empresariales. Esta estructura limitó de forma significativa la participación de la sociedad de manera independiente y autónoma, dado que la participación sólo se tomaba como legítima si se llevaba a cabo dentro de esta estructura oficial, de lo contrario, quienes adoptaran otras formas para manifestarse, demandar, proponer y gestionar, eran tomados como actores que estaban fuera de la legalidad. El gobierno mexicano, a través del partido oficial, logró concentrar en torno a su proyecto económico y político, a la mayoría de las organizaciones campesinas, obreras, urbanas, populares y empresariales, a través de esta tendencia pudo mantener el control de la mayoría de los actores sociales del país hasta muy adentrada la década de los setenta, en la cual comienza a resquebrajarse el modelo de economía mixta, y con ello se complicaría de manera significativa continuar con el control sectorial de la sociedad mexicana. ORGANIZACIONES SOCIALES: NUEVOS ACTORES SOCIALES Éstas se presentan como sujetos nuevos, desvinculados de organizaciones tradicionales, tales como los partidos políticos y organizaciones sindicales, los movimientos sociales son considerados como organizaciones de carácter plural y multifacético, ya que sus formas de organización, intereses y sus objetivos, son diferentes a los de organizaciones tradicionales (Tinoco, 1994: ). Las razones que originan estas nuevas formas de asociación se manifiestan cuando los actores toman conciencia y comprenden que, en situaciones específicas, existen necesidades que no pueden satisfacer de manera individual, y la única forma de llenar parcial o completamente las de los agentes sociales es a través de la agrupación de diversos individuos que comparten y persiguen el mismo objetivo. Los agentes sociales tienden a agruparse en organizaciones para establecer objetivos comunes que es más sencillo alcanzar mediante la acción colectiva que de manera 228

229 individual, ciertas organizaciones surgen como respuesta a las restricciones que las instituciones les aplican, porque es más fácil superar estas limitaciones o aprovechar oportunidades de forma colectiva que individual. Los incentivos de la gente para organizarse provienen de la expectativa de obtener ventajas de la especialización de la organización, o de su capacidad de presión o de solución, es una forma de ahorrar tiempo y garantizar dinero, poder o bienestar (Flores y Rello, 2002: 22). Sin la acción colectiva, los agentes sociales no serían objeto de los beneficios derivados de las diversas gestiones que las organizaciones sociales protagonizan ante los distintos niveles de gobierno, agentes económicos y demás actores sociales. Algunas organizaciones sociales pueden ser consideradas como actores que contribuyen a reducir los costos tangibles e intangibles que enfrentan los sujetos a lo largo de su vida cotidiana, dicha reducción se puede apreciar en actividades emanadas de este accionar organizativo. Algunos de los resultados arrojados por las acciones de organizaciones sociales se hacen presentes en la reducción de la brecha informativa entre los actores sociales, es decir, la asimetría informativa las relaciones que se establecen entre sujeto sujeto, sujeto organización social y sujeto instituciones gubernamentales, sólo por citar algunos de ellos, relaciones en las que, quien se encuentra mejor informado, siempre obtendrá mayores beneficios. Derivado de esta situación, algunos actores sociales se han agrupado en distintas formas de organización social y, de manera conciente o inconsciente, han jugado el papel de puentes de información, es decir, han desarrollado acciones encaminadas a la decodificación de información compleja, y la han hecho más accesible a individuos que no cuentan con elementos indispensables para entender dicha información, ya sea porque no cuentan con la formación académica para su entendimiento, no conocen el lenguaje en el que se presenta, no dominan el idioma en que está escrita o simplemente no conocen las instancias a las cuales deben recurrir para llevar a cabo algún trámite administrativo, gestionar recursos económicos, entre otros, a través de este tipo de acciones algunas organizaciones sociales han pretendido romper con las formas de difusión que han predominado en la distribución de dicho bien. 229

230 Algunos autores se han referido a estos actores sociales como new brokers, los cuales se han hecho presentes en diversos ámbitos y espacios de la vida social, algunos los podemos ubicar en los grupos o comunidades indígenas, estos actores tienen como principal característica, el hecho de haber salido de sus comunidades hacia otros espacios, ya sea a laborar, estudiar, entre otros, o adquirir información que el grueso de la población de sus grupos originarios no poseen. Al reincorporarse estos nuevos actores en las dinámicas de sus comunidades se generan cambios o reorientan las relaciones de poder de algunos niveles de gobierno o de poder local con los sectores más desprotegidos, tal es el caso de los caciques, los grupos denominados mestizos, que son los menos en una buena parte de las comunidades indígenas de nuestro país. Como lo señala Guillermo de la Peña, estos new brokers son: a new tipe of indigenous leaders or 'Indian in intellectuals', who have appropriated a discourse of cultural authenticity and ethnic pride, 2 estos intelectuales indígenas se han organizado en Organizaciones No Gubernamentales (ONG), Asociaciones Civiles (A. C.) y Organizaciones de la Sociedad Civil (S. C.), etc., y usually formed be young educated urban dwellers who have grown disillusioned with formal politics and whit the values of their own society and have found a-more satisfactory life as well as a modus vivendi in the contact with, and promotion of, the new indigenous leaders. 3 De la Peña hace referencia a los indígenas, sin embargo, se puede apreciar en cualquier ámbito de la vida social, dado que este mismo desarrollo se ha hecho presente en los procesos de empoderamiento que han protagonizado algunas mujeres en los movimientos reivindicativos del género, al mismo tiempo, se han podido apreciar el surgimiento de actores sociales organizados en Asociaciones Civiles (A. C.), organizaciones de la Sociedad Civil (S. C.), patronatos, Sociedades de Solidaridad Social (SSS), sólo por citar algunos. 2 Guillermo de la Peña (2000), new brokers, new ethnicities: indigenous intelectuals, nogs, and the neolibelal' state in México, 24 de agosto, 3 Ibidem. 230

231 Dichos actores se han vinculado en los distintos ámbitos de la vida social y han puesto en marcha acciones que ha contribuido a dar respuesta parcial a problemas que aquejan a ciertos sectores de la sociedad. Algunas organizaciones han percatado la existencia de redes en sus áreas de influencia, en éstas existen prácticas de solidaridad, de reciprocidad y de confianza, elementos que han capitalizado, propuesto y puesto en marcha algunos proyectos productivos de tipo local, han realizado cursos de capacitación para los miembros de comunidades con las que tienen contacto, y estas organizaciones han pasado a ser actores clave, debido a que se han convertido en polos de atracción para todos aquellos que no cuenten con información y ven a las organizaciones sociales como un organismo que puede satisfacer en cierta medida sus necesidades informativas a muy bajos costos. Derivado de estas prácticas, ciertas organizaciones sociales se han convertido en puentes de información entre comunidades epistémicas, al codificar y decodificar información compleja, misma que es socializada entre la población, contribuyendo con ello a reducir los costos de información entre los miembros de algunas comunidades. CONCLUSIONES Uno de los ejes centrales del análisis son las manifestaciones de solidaridad, cooperación, participación y sentido de pertenencia que sienten las bases para conformar redes sociales fuertes que contribuyan, en un primer momento, a la socialización de información, reduciendo con ello la brecha que tienen los agentes mejor informados sobre los menos informados, con la facilitación de avisos a miembros desinformados se sientan las bases para impulsar nuevas formas de participación y se brindan elementos para llevar a cabo otras formas de gestión y negociación con otros actores sociales. La información es poder, y a diferencia de lo que se busca en las sociedades informatizadas, en las cuales se indaga la homogenización de la información y de los medios para llevar a cabo esta acción, en sociedades como la nuestra apenas se pretende reducir la brecha informativa básica como ciudadanos que cuentan con ciertos derechos y obligaciones o para poder acceder a información presentada a través de las tecnologías de comunicación, 231

232 tal sería el caso de la Internet. Derivado de esta situación, algunos individuos se han organizado para facilitar la información compleja a sectores de población de manera más accesible, y con ello mantenerlos mejor informados, o se asocian debido a que son sensibles a las distintas problemáticas que se hacen presente en todos los ámbitos de la vida nacional, con las acciones emprendidas por estos actores en muchos de los casos se convierten en puentes de información entre grupos desinformados y los centros u organismos generadores de información. A través de las acciones de las organizaciones se puede constatar que el capital social es uno de los medios a través del cual se puede socializar entre la población conocimiento e información, además de estimular la capacidad de cooperación y solidaridad entre los actores sociales, al mismo tiempo, se contribuye a reducir los costos de transacción e información entre los integrantes de una comunidad; con el capital social se incentiva la conformación de redes, estas pueden ser las bases para encausar un crecimiento económico en el espacio local y con ello derivar o iniciar el camino hacia el desarrollo del mismo. BIBLIOGRAFÍA Bagnasco, Arnaldo (2003), Teoría del capital social y politica comparada, en Arnaldo Bagnasco et al., El capital social. Instrucciones de uso, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. Caracciolo Basco, Mercedes y Ma. del Pilar Foti Laxalde (2003), Economía solidaria y capital social, Paidós, Argentina. Cavarozzi, Marcelo (2000), Modelos de desarrollo y participación política en América Latina: legados y paradojas, en Kliksberg y Tomassini, Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. Coleman, James (1990), Foundations of Social Theory, Cambridge, Massachusetts and Londres, The Belknap Press of Harvard University Press. 232

233 De la Peña, Guillermo (2000), New brokers, new ethnicities: indigenous intelectuals, nogs, and the neolibelal' state in mexico, 24 de agosto, http: nt2.ec.man.ac.uk/sa/man99pol Anthpapers/Guillermo%20de%201a%20pena.htm. Durston, John (2002), El capital social campesino en la gestión del desarrollo rural. Díadas, equipos, puentes y escaleras, CEPAL, Santiago de Chile. Educación electoral, Flores, Margarita y Fernando Rello (2002), Capital social rural, CEPAL-UNAM-Plaza y Valdés, México. Mauss, Marcel (1991), Sociología y antropología, Tecnos, Madrid. Mc Connell Sharon Lean (1998), Organizar a la sociedad civil para el desarrollo local, en Sociedad civil. Análisis y debates, núm. 7, vol. III, otoño, México. Millán, René y Sara Gordon (2004), Capital social: una lectura de tres perspectivas clásicas, Revista Mexicana de Sociología, año 66, núm. 4, octubre-diciembre, UNAM- Instituto de Investigaciones Sociales, México. Lin, Nan (2001), Social Capital. A theory of social structure and action, Cambridge University Press. Piselli, Fortunata (2003), capital social: un concepto situacional y dinámico, en Arnaldo Bagnasco et al., El capital social. Instrucciones de uso, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. Pliego Carrasco, Fernando (2000), Participación comunitaria y cambio social, Plaza y Valdés, México. Portes, A.(1995), The Economic Sociology and Sociology of Inmigration: a Conceptual Review en Essays on Networks, Ethnicity and Entrepreneurship, citado por René Millán y Sara Gordon en Capital social: una lectura de tres perspectivas clásicas, Revista Mexicana de Sociología, año 66, núm. 4, octubre-diciembre, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales, México. Portes and Landolt (1996), en Educación electoral, Putnam, Robert D. (1993), Making democracy work. Civic traditions in modern Italy, Princeton University Press. 233

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235 Tercera parte Procesos territoriales con dinámica regional 235

236 236

237 ESTADO DE MÉXICO: ECONOMÍA Y SOCIEDAD, Edel Cadena Vargas INTRODUCCIÓN Dentro de los diversos actores sociales y políticos existen comentarios acerca del crecimiento económico y el bienestar social del Estado de México, por un lado, están quienes afirman que en los últimos años nuestra entidad ha mejorado notablemente en ambos aspectos, por el otro, existen muchos que aseguran que hay un deterioro generalizado; a pesar de que ambos bandos dan razones que parecen ser convincentes, todos dan cifras parciales que no permiten percibir de mejor manera lo sucedido en los últimos 15 años en la entidad más importante del país. La población del Estado de México ha crecido de manera acelerada en los últimos años, esto de acuerdo con datos del INEGI, ya que de habitantes en 1990, pasó a en 2000, lo que implica una tasa de crecimiento promedio anual de 3.3%, para 2005 la población aumentó a habitantes, lo que supone un crecimiento promedio anual de 0.5% durante este quinquenio. Esta dinámica poblacional no corresponde con la dinámica económica, ya que el comportamiento de la producción de mercancías no es el esperado, por ello tiende a generar problemas sociales que, a largo plazo, pueden producir tensiones sociales muy graves. De acuerdo con INEGI, en 1989 había unidades económicas de manufacturas, comercios y servicios, para 1994 se elevó a , en 1999 eran unidades y en 2004 ascendían a ; en el periodo , el número de establecimientos creció 83.7%, para después, en , aumentar 55.8%, para finalmente elevarse 2.7% en , durante estos 15 años, el número de unidades económicas se elevó 194.1%; sin embargo, este crecimiento no ha sido homogéneo, el sector servicios tiende a crecer con 237

238 mayor dinamismo que los comercios y las manufacturas; como puede apreciarse en el cuadro 1, después de 15 años su importancia relativa subió cuatro puntos porcentuales, que mayoritariamente provienen de la disminución del número de establecimientos comerciales. Visto sólo por el número de establecimientos, la economía del Estado de México creció, ya que el número de unidades económicas siempre tiende a aumentar, excepción hecha de las manufacturas y comercios durante el periodo , que se redujeron en números netos; si cruzamos esta información con la correspondiente al número de personas empleadas que son las que finalmente hacen posible que la economía funcione y quienes son directamente beneficiadas por ello el panorama no es igual de alentador en cuanto a crecimiento (tabla 1, anexo al final de este capítulo). En el cuadro 2 se muestra que, de 1989 a 1994, el personal ocupado pasó de a , lo que implica un crecimiento neto de 36.7%, para 1999 se registró personas, 64.7%, respecto del censo anterior, en 2004 el personal ocupado decreció - 4.1%, al registrarse , en términos netos, el personal ocupado, de 1989 a 2004, creció 115.9%, 5.3% anualmente. Lo anterior significa que, si bien el empleo en el Estado de México aumento en dicho periodo a un ritmo superior al crecimiento poblacional, ello no se compara con lo sucedido en el número de unidades económicas, ya que los empleos aumentaron menos de 80 puntos porcentuales que los establecimientos, es decir, se crean más establecimientos que empleos. Visto por tipo de unidades, destaca que el empleo en las manufacturas ha aumentado, en 15 años, 19.1%, lo que supone un ritmo de crecimiento de 1.2% anual, casi la mitad del crecimiento poblacional de esta entidad, no obstante, el número de empleos en el comercio creció 186.4% a un ritmo de 7.3% anual y el de los servicios 323.4%, a un ritmo de 10.1% anual (ver tabla 2 en anexo al final del capítulo). El Estado de México es una entidad donde el empleo manufacturero, que era el dominante, disminuyó, de ser casi la mitad a menos de la tercera parte, con todas las implicaciones que ello supone, en particular las referidas a seguridad laboral, bienestar y seguridad social, en contraste, lo que tiende a crecer con mayor dinamismo es el empleo en los servicios y comercios, que son trabajos de menor calidad y bienestar. 238

239 Existe pulverización económica en este sector, el número de empleados por manufactura tiende a disminuir, es decir, el proceso de changarrización de la economía mexiquense, más que un programa del gobierno federal, es una triste realidad que pone en desventaja a nuestras manufacturas; como se ve el cuadro 3, el personal ocupado en cada una de éstas decreció, de casi 31 empleados por manufactura a poco menos de 13, es decir, en 15 años de reformas estructurales y globalización, las manufacturas del Estado de México disminuyeron en promedio 18 empleados cada una de ellas, a menos de la mitad de lo que contabilizaba en 1989; los servicios, en ese mismo lapso, aumentaron casi un empleado, y los comercios se mantuvieron en alrededor de cuatro; en conjunto, en la totalidad de los establecimientos del Estado de México, en sus tres sectores, de tener 5.6 empleados pasó a 4.1. Unidades económicas Cuadro 1 PERSONAL OCUPADO POR UNIDAD ECONÓMICA EN EL ESTADO DE MÉXICO, Personal ocupado por unidad Manufactureras Comerciales Servicios Total Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, Las cifras anteriores sólo registran a los establecimientos formales y el empleo que generan, por eso hay una diferencia entre personas ocupadas que registran los censos económicos de 1999 y los empleados que se especifican en el XII Censo General de Población y Vivienda 2000, es decir, de personas empleadas no fueron captadas por el censo económico y pueden corresponder a aquellas que trabajan en el gobierno, en la economía informal o en otra entidad federativa, como el Distrito Federal. Si se analiza al valor agregado, el crecimiento económico del Estado de México es muy pobre, en 15 años ha crecido 15.2%, a un ritmo de 0.9% anual, destacando una disminución severa de -17.4% en el periodo : por tipo de establecimiento, en 239

240 1989 las manufacturas producían más de las tres cuartas partes del valor agregado, 76.3%, para caer 18.5 puntos porcentuales (57.8%) en 2004, los comercios ganaron 10 puntos porcentuales y los servicios casi ocho, es decir, lo que crece mayoritariamente en el Estado de México son los establecimientos que generan el menor valor agregado, desplazando a aquellas empresas que producen mayor riqueza. 240

241 Cuadro 2 VALOR AGREGADO CENSAL BRUTO POR TIPO DE UNIDADES ECONÓMICAS DEL ESTADO DE MÉXICO (MILLONES DE PESOS) Valor agregado Porcentaj e Valor agregado Porcentaj e Valor agregado Porcentaj e Valor agregado Porcentaj e Manufacturas % 76.3% % 67.3% % 63.2% % 57.8% Comercio % 17.9% % 21.9% % 24.1% % 28.6% Servicios 11,619% 5.8% % 10.9% % 12.7% % 13.6% Total % 100.0% % 100.0% % 100.0% % 100.0% Fuente: Censo Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, Como se observa en el cuadro 5, el valor agregado por unidad económica se desplomó, de mil pesos en 1989, a en 2004, lo que representa una disminución neta de % en 15 años, visto por sectores, el valor agregado en las manufacturas descendió %, el de los comercios -33.4% y el de los servicios -11.4%. Lo anterior significa que la economía del Estado de México no sólo tiende a pulverizarse, sino que además disminuye aceleradamente su productividad, ello también lo demuestra el hecho de que el valor agregado por cada empleado decreció de pesos en 1989, a en 2004, lo que indica un retroceso en la productividad global de %, por sectores, en ese mismo lapso, el valor agregado por empleado de las manufacturas disminuyó -26.7%, el de los comercios -35.7% y el de los servicios -15.4%. Cuadro 3 VALOR AGREGADO CENSAL BRUTO POR CADA UNIDAD ECONÓMICA Y EMPLEADO DEL ESTADO DE MÉXICO (MILES DE PESOS) Valor agregado por unidad económica Valor agregado por empleado Manufacturas Comercio Servicios Total Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, México, INEGI, 241

242 En el cuadro 6 se mencionan los municipios que tienen una mayor generación de valor agregado por unidad económica: Ayapango, Lerma, Tepotzotlán, Apaxco, Cuautitlán Izcalli, Tlalnepantla de Baz, Otzolotepec, Atlacomulco, Naucalpan de Juárez, Huehuetoca, Ocoyoacac, Toluca, San Antonio la Isla, Huixquilucan, Cuautitlán, Tultitlán, Santiago Tianguistenco y Atizapán de Zaragoza; los que generan menor valor agregado por unidad son: Almoloya del Río, Donato Guerra, Calimaya, Temamatla, Otzoloapan, Chapultepec, Temascalapa, Ixtapan del Oro, Tepetlixpa, Ecatzingo, Tenango del Aire, Joquicingo, Cocotitlán, Sultepec, Tonanitla, Zumpahuacán y San Simón de Guerrero. Como puede observarse en el cuadro 7, los empleados que generan mayor valor agregado están ubicados en los municipios de Apaxco, Lerma, Ocoyoacac, Atlacomulco, Toluca, Cuautitlán Izcalli, Otzolotepec, Tlalnepantla de Baz, Tepotzotlán, Huehuetoca, Naucalpan de Juárez, Huixquilucan, Zinacantepec, San Antonio la Isla, San Mateo Atenco, Tultitlán, Acolman y La Paz; los municipios donde se genera un menor valor agregado son: Axapusco, Chapultepec, Almoloya del Río, Tepetlixpa, Morelos, Temascalapa, Joquicingo, Cocotitlán, Ixtapan del Oro, Tenango del Aire, Ecatzingo, Otzoloapan, Tonanitla, Zumpahuacán y Sultepec. Aunado a lo anterior, y como se puede apreciar en el cuadro 8, la situación salarial ha empeorado de manera notable en el Estado de México, ya que de una remuneración promedio por empleado de pesos mensuales en 1989, pasó a pesos en 2004, lo que implica un decrecimiento de -32.7% en tan sólo 15 años. Visto por sectores, los empleados del comercio son los peor remunerados, pasaron de pesos mensuales en 1989 a pesos en 2004, lo que implica un descenso de %, los empleados de los servicios, por su parte, transitaron de pesos mensuales en 1989 a en 2004, con un retroceso de -5.2% en su percepciones mensuales; y los empleados de manufacturas de pesos mensuales en 1989 a en 2004, lo que supone una caída de -14.7% en sus salarios. El periodo más crítico en el descenso en las remuneraciones promedio es de 1994 a 1999, que en promedio la reducción giró alrededor de 30%. 242

243 Por salarios mínimos, la remuneración promedio de cada empleado, de 1989 a 2004, pasó de 3.9 a 2.6 salarios mínimos, en las manufacturas de 5.5 a 4.7, en los servicios de 1.8 a 1.4, y en los comercios de 1.9 a 1.8 (ver tabla 3 en el anexo al final del capítulo). 243

244 Cuadro 4 REMUNERACIÓN PROMEDIO POR CADA EMPLEADO DE LAS UNIDADES ECONÓMICAS DEL ESTADO DE MÉXICO (PESOS DE 2006) Tipo de unidades económicas Remuneració n promedio Remuneració n promedio Remuneración promedio Remuneración promedio Manufactureras Comerciales Servicios Total Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, Los municipios donde la remuneración promedio por empleado es alta son: Lerma, Cuautitlán Izcalli, Santiago Tianguistenco, Naucalpan de Juárez, Tlalnepantla de Baz, Otzolotepec, Ocoyoacac, Toluca, Tultitlán, Atlacomulco, Tepotzotlán, Atizapán de Zaragoza, San Antonio la Isla, Huixquilucan, Soyaniquilpan de Juárez, Huehuetoca, La Paz y Ecatepec de Morelos, los municipios donde ésta es baja son: Tenango del Aire, Joquicingo, Tlatlaya, San José del Rincón, Jiquipilco, Tonanitla, Texcalyacac, Zumpahuacán, Almoloya del Río, Ecatzingo, Morelos, Donato Guerra, y Otzoloapan (tabla 4, anexo al finl del capítulo). En este contexto, el crecimiento económico y del empleo tienen su correlato en la situación de los habitantes del Estado de México?, la respuesta es relativa, ya que si lo esperado y normal de una economía es que crezca, y que por ello los habitantes de ese lugar se beneficien, entonces el estancamiento, escaso crecimiento o mala distribución del ingreso, deben tomarse en cuenta. En el caso de la marginación, dado que los únicos resultados comparables son los índices dados por el Consejo Nacional de Población de 1990 y 2000 ya que los de 2005 son una estimación destaca el hecho de en algunos municipios la situación empeoró relativamente. En municipios como Valle de Bravo, Donato Guerra, Jiquipilco, Santa Ana Nextlalpan, San Felipe del Progreso, Villa Victoria, Otumba, San José Villa de Allende, Temoaya, Ixtapan de la Sal, Amecameca, San Bartolo Morelos, Ozumba y San Martín de las Pirámides, su lugar nacional en los índices de marginación descendió de uno a

245 lugares, Tenango de Arista mantuvo su posición, es decir, en 12.4% de los municipios del Estado de México, la marginación social empeoró respecto de lo sucedido en el resto del país. Considerando sólo la marginación de 2000, los de más alto índice fueron 29 municipios: Otzoloapan, San Felipe del Progreso, Sultepec, Texcaltitlán, Temascaltepec, Villa de Allende, Tlatlaya, Almoloya de Alquisiras, Coatepec Harinas, Donato Guerra, Almoloya de Juárez, Amatepec, Tejupilco, Chapa de Mota, Zacualpan, Amanalco de Becerra, San Simón de Guerrero, Ixtapan del Oro, Santo Tomás de los Plátanos, Jiquipilco, San Bartolo Morelos, Ixtlahuaca, Villa del Carbón, Ocuilan, Acambay, Zumpahuacán, Temascalcingo, Aculco y Temoaya. Si medimos la pobreza a partir de una línea convencional de tres salarios mínimos un ingreso mensual hasta pesos entonces encontramos que más de la cuarta parte de la población del Estado de México vive en una situación de pobreza muy alta y alta, si agregamos el nivel de pobreza media, entonces encontraremos que las dos terceras partes de los mexiquense viven en un estado de pobreza de media a muy alta, si agregamos el nivel de pobreza media, entonces encontraremos que las dos terceras partes de los mexiquenses viven en un estado de pobreza de media a muy alta. Grado de pobreza Cuadro 5 LÍNEA DE POBREZA DE TRES SALARIOS MÍNIMOS EN EL ESTADO DE MÉXICO, 2000 Municipios Porcentaj e Población Porcentaj e Porcentaje acumulado Muy alta % % 26.9% Alta % % 67.9% Media % % 98.5% Baja 8 6.6% % 100.0% Muy baja 1 0.8% % Total % % Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, México, INEGI. Lo anterior significa que, pese al crecimiento económico, la situación de las personas no mejora, antes bien parece empeorar, a la par de ello debemos precisar que las cifras 245

246 anteriores son relativas, ya que no muestran la concentración del ingreso, sino apenas los promedios municipales, por ello es importante analizar la distribución de la riqueza a través del coeficiente de Gini, medida convencional que ilustra la manera en que pobres y ricos participan en el ingreso global. Como puede observarse en el cuadro 6, la concentración del ingreso a nivel nacional crece conforme avanzan las políticas de ajuste estructural y la globalización, en tanto que el coeficiente de Gini ha crecido de a , esto significa, que en sólo un quinquenio los pobres son más pobres y los ricos más ricos; según el Banco Mundial, en sus Indicadores Mundiales del Desarrollo 2002, el 10% más pobre de México sólo disponía 1.3% del ingreso nacional, ocupando con ello el lugar 19 de 128 del ranking mundial de mayor concentración, sólo superado en esta medida de desigualdad por Paraguay, Guinea Bissau, Sierra Leona, Honduras, República Central Africana, Nicaragua, Brasil, Nigeria, Venezuela, Lesotho, Swazilandia, Colombia, Sudáfrica, Zambia, El Salvador, Uzbekistán, Panamá y Chile. El 10% más rico se apropia del 41.7% del total del ingreso nacional, por lo que México ocupa el lugar número 16 de la lista donde los ricos son más ricos, antecedido por Swazilandia, Nicaragua, Brasil, República Central Africana, Burkina Faso, Colombia, Guatemala, Sudáfrica, Chile, Paraguay, Sierra Leona, Hong Kong, Lesotho, Honduras y Guinea Bissau. En el caso del Estado de México, las cosas no van mejor, ya que de 1995 a 2000, el coeficiente de Gini avanzó de a , peor aún, según el CONAPO, por entidad federativa, la mayor desigualdad se manifestaba en los estados de México y Morelos, donde poco más de la mitad de los ingresos eran captados por el 10% de los hogares más ricos (CONAPO, 2005: 28). Entidades Federativas Cuadro 6 COEFICIENTE DE GINI Y ESTRATO POR ENTIDAD FEDERATIVA, Estrato Estrato 2000 Variación porcentual Nacional % Aguascalientes % Baja California % Baja California Sur % 246

247 Entidades Federativas 1995 Estrato Estrato 2000 Variación porcentual Campeche % Coahuila % Colima % Chiapas % Chihuahua % Distrito Federal % Durango % Guanajuato % Guerrero % Hidalgo % Jalisco % México % Michoacán % Morelos % Nayarit % Nuevo León % Oaxaca % Puebla % Querétaro % Quintana Roo % San Luis Potosí % Sinaloa % Sonora % Tabasco % Tamaulipas % Tlaxcala % Veracruz % Yucatán % Zacatecas % Fuente: Consejo Nacional de Población (2005), La desigualdad en la distribución del ingreso monetario en México, CONAPO, México. En opinión del CONAPO, si bien se muestra que la economía en el Estado de México avanza, los beneficiarios de ello en realidad son los más ricos, no así las personas de menos ingresos, quienes conforme pasa el tiempo gana menos. En orden de mayor a menor concentración del ingreso, 38 municipios tienen un coeficiente de Gini semejante o superior a la media nacional: Otzoloapan, San Felipe del Progreso, Sultepec, Texcaltitlán, Texcalyacac, Temascaltepec, Capulhuac, Nextlalpan, Toluca, Villa de Allende, Tlatlaya, Almoloya de Alquisiras, Coatepec Harinas, Donato Guerra, 247

248 Almoloya de Juárez, Amatepec, Tejupilco, Chapa de Mota, San Martín de las Pirámides, Zacualpan, Tepetlixpa, Amanalco de Becerra, San Simón de Guerrero, Ixtapan del Oro, Santiago Tianguistenco, Santo Tomás de los Plátanos, El Oro, Huixquilucan, Tonatico, Jiquipilco, Malinalco, Amecameca, Soyaniquilpan, San Bartolo Morelos, Ixtlahuaca, Villa del Carbón, Ocuilan y Acambay; la lista coincide casi puntualmente con los municipios de mayor marginación de la entidad. Respecto del Índice de Desarrollo Humano (IDH) medida desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para medir y comparar el nivel de oportunidades de las diversas sociedades, el Estado de México presenta una situación en extremo desigual, como puede observarse en el cuadro 7, nuestra entidad ocupa el lugar 17 de 32 en materia de desarrollo humano, pero tiene 18 municipios que superan 0.8 de dicho índice de mayor a menor: Metepec, Coacalco, Cuautitlán Izcalli, Huixquilucan, Tlalnepantla, Atizapán de Zaragoza, Naucalpan, Toluca, Cuautitlán, Cocotitlán, Tlalmanalco, Tultitlán, Tultepec, Nezahualcóyotl, Jaltenco, Ixtapaluca, Tecámac y Tepotzotlán; tiene 14 municipios con un índice de desarrollo humano igual o inferior a Chiapas: Amatepec, Zacualpan, Tlatlaya, Temoaya, Temascaltepec, San José Villa de Allende, Ixtapan del Oro, Zumpahuacán, Sultepec, Otzoloapan, San Felipe del Progreso, Amanalco de Becerra, Donato Guerra y Villa Victoria. Cuadro 7 ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2004 Estado Índice de Desarrollo Humano Distrito Federal Nuevo León Baja California Chihuahua Coahuila Baja California Sur Aguascalientes Sonora Quintana Roo Campeche Tamaulipas Colima Jalisco Querétaro Morelos Durango

249 Estado Índice de Desarrollo Humano Estado de México Sinaloa Yucatán Tabasco San Luis Potosí Nayarit Tlaxcala Guanajuato Puebla Zacatecas Hidalgo Michoacán Veracruz Guerrero Oaxaca Chiapas Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004), Índice de desarrollo humano municipal en México, PNUD. Según el Índice de Intensidad Migratoria (CONAPO, 2000), el Estado de México cuenta con 19 municipios que presentan gran cantidad de personas que han emigrado al extranjero, y su economía depende en buena medida de las remesas que llegan desde esos lugares: Villa Guerrero, Soyaniquilpan, Zumpahuacán, San Simón de Guerrero, Almoloya del Río, Texcaltitlán, Ocuilan, Temascaltepec, Malinalco, Ixtapan de la Sal, Otzoloapan, Zacazonapan, Zacualpan, Almoloya de Alquisiras, Tejupilco, Tonatico, Amatepec, Tlatlaya y Coatepec Harinas. Según el Informe sobre el Desarrollo Mundial, los retos son luchar contra la pobreza, esto en base en el panorama general del Banco Mundial en 2001: nuestro mundo se caracteriza por una gran pobreza en medio de la abundancia, de 6000 millones de habitantes, viven con menos de dos dólares diarios y millones con menos de un dólar al día; 44% de este grupo se encuentra en Asia meridional. En los países ricos, los niños que no llegan a cumplir cinco años son menos de uno de cada 100, mientras que en los países más pobres una quinta parte de los niños no alcanza esa edad. Asimismo, mientras que en los países ricos, menos del 5% de los niños menores de cinco años sufre de malnutrición, en las naciones pobres la proporción es de hasta 50%. Esta situación de miseria persiste a pesar de que las condiciones humanas han mejorado más en el último siglo que en todo el resto de la historia de la humanidad: la riqueza mundial, los contactos internacionales y la capacidad tecnológica son ahora mayores que nunca. Pero la 249

250 distribución de esas mejoras ha sido extraordinariamente desigual, el ingreso promedio en los 20 países más ricos es 37 veces mayor que el de las 20 naciones más pobres, esta brecha se ha duplicado en los últimos 40 años, la experiencia de las distintas partes del mundo ha sido muy diversa, en Asia oriental el número de personas que vivían con menos de un dólar al día bajó de millones entre 1987 y 1998, a pesar de los reveses sufridos a causa de la crisis financiera. En cambio, en América Latina, Asia meridional y África al sur del Sahara, el número de personas pobres no ha dejado de aumentar, y en las naciones de Europa y Asia central que están en la etapa de transición hacia economías de mercado, el número de personas que viven con menos de un dólar diario se ha multiplicado por más de

251 CONCLUSIONES En el mundo occidental, la producción y la formación de capital disminuyen su ritmo de crecimiento, las exportaciones se dinamizan, pero menos que las importaciones, con una marcada tendencia, deficitaria en la balanza entre ambas, el gasto en consumo final de los ciudadanos disminuye su ritmo de incremento, pero el de los gobiernos aumenta, la inflación no ha podido ser detenida; la deuda crece los ahorros se estancan, las reservas netas internacionales crecen y la inversión extranjera directa se acrecienta. En los aspectos sociales, el gasto educativo tiende a disminuir, pero al concentrarse en bachillerato y posgrado, la esperanza de vida al nacer crece más lentamente, las tasas de mortalidad tienden a detenerse, las camas de hospital y el gasto en ciencia disminuye, la producción científica a aumenta, la pobreza y la emigración hacia otros países se incrementa exponencialmente, al igual que el gasto en comunicaciones. El impacto de las reformas estructurales en el mundo occidental ha sido contrario a las previsiones, pero acompañadas de ejércitos de personas que pierden empleos, sus salarios diminuyen, tienen menos educación, salud, deben trabajar más, consumen menos, pero deben cantidades crecientes, los únicos que han sido exitosos en este contexto, por tanto, son los grandes consorcios cuyas ganancias se acrecientan exponencialmente. Bajo este contexto, en el Estado de México enfrentaremos serios retos en los próximos años en materia de economía, pero sobre todo en desarrollo social y bienestar de las personas, lo que sucede en el Estado no es ajeno al país ni al margen del mundo occidental, somos parte de México y de la civilización de occidente, lo que sucede al resto nos afecta directamente, de ahí que debamos actuar con prontitud e inteligencia, teniendo en cuenta nuestras fortalezas y debilidades. En primer término, deberíamos reorientar la economía, a fin de generar empleos cualitativamente mejores que los que actualmente se generan, trabajos con seguridad social, servicios médicos, prestaciones y bienestar social, que den a los mexiquenses mejores condiciones de vida y perspectivas de futuro, no es el changarro ni las remesas que envíen nuestros migrantes lo que nos dará un mejor nivel de vida, sino el empleo formal; para lograrlo, es importante incentivar el sector industrial sin descuidar el comercio y los 251

252 servicios explotando las ventajas competitivas de ser colindante con el mayor mercado del país y con acceso inmediato a todos los medios de comunicación disponibles. Aunado a ello, es perentorio desarrollar la ciencia y la tecnología de nuestra entidad, a fin de que sea el saber, y no los bajos salarios o la paridad del peso, lo que nos permita competir con las grandes potencias, es decir, debemos como entidad y como país, buscar el crecimiento económico, pero con empleos de calidad, en una palabra, crecimiento con desarrollo social. Paralelo a esto tendríamos que atender con prontitud el problema de la pobreza, la marginación y la exclusión social, ampliando el espectro de las oportunidades de desarrollo personal y familiar, ampliar la cobertura y calidad de servicios de salud, educación y recreación debe ser nuestro horizonte, y la participación de todos los sectores el medio. Es tiempo que fijemos metas comunes de corto mediano y largo plazo al margen de las vicisitudes de la política que fortalezcan nuestra entidad y hagan del Estado de México lo que es, el Estado más importante de la república. BIBLIOGRAFÍA Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (1989), Censos Económicos, INEGI, México. (1994), Censos Económicos, INEGI, México. (1999), Censos Económicos, INEGI, México, (2004), Censos Económicos, INEGI, México. (2000), XII Censo General de Población y Vivienda, INEGI, México. 252

253 ANEXO ESTADÍSTICO Tabla 1 UNIDADES ECONÓMICAS DEL ESTADO DE MÉXICO, Unidades económicas Unidades Porcentaje Unidades Porcentaje Unidades Porcentaje Unidades Porcentaje Manufactureras % % % % Comerciales % % % % Servicios % % % % Total % % % % Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, México. Unidades económicas Personal ocupado Tabla 2 PERSONAL OCUPADO POR TIPO DE UNIDAD ECONÓMICA EN EL ESTADO DE MÉXICO Porcentaje Personal ocupado Porcentaje Personal ocupado Porcentaje Personal ocupado Porcentaje Manufactureras % % % % Comerciales % % % % Servicios % % % % Total % % % % 253

254 Fuente: Censos Económicos 1989, 1994, 1999 y 2004, INEGI, México. Tabla 3 VALOR AGREGADO CENSAL BRUTO POR UNIDAD ECONÓMICA EN EL ESTADO DE MÉXICO 2004 (PESOS DE 2006) Ayapango Temascaltepec Isidro Fabela Lerma Chicoloapan Zacualpan Tepotzotlán Teotihuacán Otumba Apaxco Villa del Carbón Chimalhuacán Cuautitlán Izcalli Valle de Bravo Temoaya Tlalnepantla de Baz Chapa de Mota Xalatlaco Otzolotepec Texcaltitlán San Felipe del Progreso Atlacomulco Tecámac Ozumba Naucalpan de Juárez Ixtapan de la Sal Xonacatlán Huehuetoca Nicolás Romero Coyotepec Ocoyoacac Tenancingo Jilotzingo Toluca Rayón San José del Rincón San Antonio la Isla Tonatico Coatepec Harinas Huixquilucan Zumpango Morelos Cuautitlán Tejupilco Hueypoxtla Tultitlán Nezahualcóyotl Mexicaltzingo Tianguistenco Papalotla Texcalyacac Atizapán de Zaragoza Almoloya de Juárez Atlautla Jocotitlán Villa de Allende Juchitepec La Paz Valle de Chalco Solidaridad Nextlalpan Zinacantepec Tlalmanalco Malinalco San Mateo Atenco Temascalcingo Jaltenco Villa Victoria Chiautla Axapusco Acolman San Martín de las Pirámides Jiquipilco Polotitlán Amatepec Almoloya del Río Ixtapaluca Tlatlaya Donato Guerra Metepec Villa Guerrero Calimaya Ecatepec de Morelos Tepetlaoxtoc Temamatla

255 Soyaniquilpan de Juárez Tultepec Otzoloapan Texcoco Zacazonapan Chapultepec Continuación Atizapán Nopaltepec Temascalapa Capulhuac Almoloya de Alquisiras Ixtapan del Oro Timilpan Amecameca Tepetlixpa Tezoyuca Luvianos Ecatzingo Coacalco de Berriozábal Chiconcuac Tenango del Aire Ixtlahuaca Tequixquiac Joquicingo Chalco Amanalco Cocotitlán Aculco Ocuilan Sultepec Tenango del Valle Acambay Tonanitla Teoloyucán Santo Tomás Zumpahuacán Jilotepec El Oro San Simón de Guerrero Atenco Melchor Ocampo Fuente: Censos Económicos 2004, INEGI, México. Tabla 4 REMUNERACIÓN MENSUAL PROMEDIO POR EMPLEADO DEL ESTADO DE MÉXICO 2004 (PESOS DE 2006) Lerma Teoloyucán Juchitepec 719 Cuautitlán Izcalli Tlalmanalco Almoloya de Alquisiras 705 Santiago Tianguistenco Jilotepec Luvianos 682 Naucalpan de Juárez Chalco Temascalcingo 679 Tlalnepantla de Baz Ixtapan de la Sal Temoaya 624 Otzolotepec Papalotla San Felipe del Progreso 595 Ocoyoacac Atenco Hueypoxtla 594 Toluca Ocuilan Chimalhuacán 590 Tultitlán Teotihuacán Mexicaltzingo

256 Atlacomulco Texcaltitlán Calimaya 505 Tepotzotlán Aculco Tepetlaoxtoc 505 Atizapán de Zaragoza Zumpango Malinalco 495 Continuación San Antonio la Isla Acambay 1,518 Temamatla 493 Huixquilucan Nicolás Romero Jilotzingo 475 Soyaniquilpan de Juárez Tultepec Temascalapa 472 Huehuetoca Valle de Chalco Solidaridad Santo Tomás 471 La Paz Amecameca Zacazonapan 448 Ecatepec de Morelos El Oro Zacualpan 425 Cuautitlán Villa Guerrero Amanalco 388 Chapa de Mota Chicoloapan Coyotepec 378 Acolman Tenancingo Cocotitlán 373 Sultepec Nezahualcóyotl Chiconcuac 367 Apaxco San Martín de las Pirámides Atlautla 364 Tenango del Valle Capulhuac Isidro Fabela 347 Ixtapaluca Nopaltepec Xalatlaco 328 Tezoyuca Timilpan Tepetlixpa 324 Temascaltepec Tejupilco Ixtapan del Oro 322 Metepec Otumba Chapultepec 321 San Mateo Atenco Villa del Carbón Tenango del Aire 306 Texcoco Chiautla Joquicingo 306 Villa Victoria Villa de Allende 982 Tlatlaya 270 Polotitlán Xonacatlán 948 San José del Rincón 267 Zinacantepec Tonatico 942 Jiquipilco 264 Coacalco de Berriozábal Melchor Ocampo 940 Tonanitla 264 Ayapango Jaltenco 935 Texcalyacac 240 San Simón de Guerrero Amatepec 862 Zumpahuacán 226 Almoloya de Juárez Axapusco 813 Almoloya del Río 213 Rayón Coatepec Harinas 782 Ecatzingo 186 Tecámac Nextlalpan 766 Morelos 179 Valle de Bravo Tequixquiac 756 Donato Guerra 124 Atizapán Ozumba 756 Otzoloapan 44 Ixtlahuaca Jocotitlán

257 Fuente: Censos Económicos 2004, INEGI, México. 257

258 258

259 INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA COMO COMPONENTE DE ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS Y POSICIÓN REGIONAL DE LAS LOCALIZACIONES INDUSTRIALES DE LA ZONA PONIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO Pablo Alberto Vinageras Barroso INTRODUCCIÓN En esta investigación se estudiará el significado de la infraestructura para el desenvolvimiento de la actividad industrial de manufactura, algunos resultados demuestran que en las regiones del Estado de México, en particular de la zona poniente, se confirma una influencia significativa y positiva de la infraestructura sobre la actividad industrial, la cual guarda un papel esencial como componente de competencia y sinergia territorial, al reconocer su efecto en tres ámbitos: regional, de aglomeración industrial y de empresa. El objetivo del presente trabajo es sintetizar algunos resultados de la última fase de la investigación, orientados a esclarecer cómo la composición y distribución, sectorial y territorial, influyen para que dicha zona cuente con menor actividad de este sector, asimismo, bajo qué características de su estructura industrial, en un ámbito regional que se manifiesta de manera local, se expresa según las condiciones materiales y de soporte industrial; con base en lo anterior se señalan algunos hallazgos que permiten posicionar distintas localizaciones industriales, reconociendo algunas de las propiedades principales de sus activos por su especificación, y en comparación con otras aglomeraciones industriales, que por su cercanía, son alternativas para las decisiones de instalación de empresas. El trabajo se divide en cuatro apartados: 1) sintetiza algunos de los elementos identificados en la interpretación del problema regional, 2) señala indicios sobre la distribución sectorial por ramas, en el contexto de la entidad y las regiones, tomando su participación, composición y evolución en el tiempo, 3) trata, de manera particular, la información en el ámbito de microlocalización, describiendo características relevantes de las diferentes localizaciones industriales en la zona de estudio, 4) se señalan algunas inferencias como resultados de la 259

260 tipología hallados sobre aglomeraciones indústriales y la forma en que, de acuerdo con esos tipos, se posicionan según las cualidades de su especificación de su entorno industrial. DESEQUILIBRIO REGIONAL Y ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS Para comprender el problema regional, con frecuencia se parte del estudio de condiciones que influyen para la existencia del desequilibrio entre las regiones. Las vertientes para su análisis han sido múltiples, considerando para su interpretación distintas perspectivas y situaciones de desarrollo regional. Por otro lado, el hecho de aparecer nuevas dinámicas de organización productiva en el territorio como consecuencia de fenómenos de orden internacional o mundial, han hecho evidente el replanteamiento del problema regional y el interés por incluir, según las circunstancias específicas, nuevos elementos de análisis como parte de la caracterización del desequilibrio o de las medidas de política regional para enfrentarlo. El problema regional: su interpretación para distintas realidades Estudiar lugares y experiencias que marcan pauta para otros sistemas productivos ha fijado una diferencia respecto a décadas anteriores, en que sus propuestas buscaban definir estrategias de crecimiento y balance regional, el planteamiento pretendía inducir el desarrollo para responder a situaciones de baja productividad, regiones deprimidas o procesos de desindustrialización, se ha hecho más evidente la tendencia de explicar e identificar causas y efectos, de manera selectiva y, menos por las condiciones de disparidad territorial, estas últimas continúan siendo oportunas en circunstancias de aislamiento, dispersión rural o poca exposición e incidencia negativa por procesos de integración internacional o global. En el pasado, las estrategias de desarrollo concentrador suponían que éste debería ser inducido en ciertos lugares, los cuales eran privilegiados por la instalación de algunas industrias, a través de asignar inversiones de gran escala en capital social fijo, programas de retención de mano de obra, reducción de impuestos tributarios, ofrecimiento de incentivos, facilidad de permisos para la localización de empresas, certidumbre sobre aprovisionamiento de insumos para la producción o facilidades para adquirir terrenos. 260

261 Su principio consideraba que existían diferencias de productividad y crecimiento entre industrias y lugares, según Perroux, prevalecía un entorno de creación y turbulencia de empresas que suponía más adecuado tomar en cuenta el fortalecimiento de industrias, consideradas como de arrastre o motrices para otras (o industrias afectadas), este argumento retomaba en buena forma el principio de destrucción constructiva de Schumpeter, aunque su énfasis no se justificaba en forma tan singular, tomando como eje a la innovación. Más tarde este patrón fue relevante para explicar el origen de los procesos de desindustria-lización y de reestructuración industrial, se argumentaba que la gran escala y la rigidez de la estructura de las relaciones productivas establecidas fueron, en cierto modo, factores que limitaron su capacidad de adaptación y flexibilidad requerida por las empresas en el periodo del posfordismo. Las características de estas empresas se ajustaban plenamente con el modelo fordista de organización industrial y permitían la generación de agrupamientos industriales. Al condicionamiento entre empresas, Perroux lo caracterizó por el principio de dominancia, donde se jerarquizaba y seleccionaba a las empresas propulsoras de las restantes. Además, sobre el mercado suponía que la aglomeración generaba patrones de consumo que inducían cadenas de intercambio productivo, lo cual creaba beneficios, adicionales a los que se originaban por la propia localización. El desequilibrio regional, antes y después de la aplicación de la estrategia de desarrollo polarizado, es algo que en varias de sus experiencias se pudo constatar para reconocer cuál fue la situación real de la supuesta transformación y lo que debería haber ocurrido en las zonas de influencia o periferias. Algunos autores dirigieron sus críticas, señalando que los efectos de dispersión en la práctica fueron menores a los esperados y, más aún, cuando surtieron efecto las dudas por su análisis de corto plazo, que influyó para reducir la fluidez de capital de inversión, no manteniéndose según necesidades programadas para sostenerlas o fortalecerlas (Richardson, 1975). Respecto al problema regional, en las décadas de los sesenta y ochenta se contrastaban al menos tres tipos de política regional: 1) las funcionalistas y del desarrollo polarizado, 2) las de desarrollo desigual, 3) las territoriales del desarrollo de abajo hacia arriba; la adopción de éstas marcaba un acento particular sobre las regiones como elementos de investigación y política regional, al tomar en cuenta las dos últimas posiciones se hacía evidente la necesidad de reorientar el diseño de planteamientos y esquemas centralizados, selectivos y 261

262 de polarización, por aquellos que pretendían la descentralización, universalidad, equidad y empoderamiento de las instituciones y organizaciones locales, que además pudiesen proteger y aislar al territorio de factores externos, para aprovechar sus recursos de manera viable y tener control sobre las decisiones de su organización y desarrollo (Friedmann, 1985). En los últimos años surgen planteamientos que no son genuinamente de esta doctrina, sin embargo, son retomados para fijar ciertas posiciones de análisis para los estudios regionales, a diferencia de las posiciones en la década de los ochenta, que mantenía posturas opuestas entre sí, sus argumentos pueden ser combinados de forma híbrida, la influencia de estos enfoques durante los noventa permitió su propia transformación y flexibilizar sus posiciones, con frecuencia transitaron bajo condiciones de sustentación analítica que se sujetaron cada vez menos a principios de metanarrativas deductivas y, más a respuestas empíricas surgidas a partir de nuevos fenómenos localizados de naturaleza sistémica y mundial, que modificaron sensiblemente la percepción espaciotemporal de las relaciones socioeconómicas, institucionales o de gobernanza de los territorios. El problema regional se comprendía anteriormente sólo en función del sistema productivo fordista, pero su transformación impone cambios de gran alcance, que involucra la transición y la adopción del siguiente sistema posfordista, los nuevos espacios industriales creados para su localización permite dar un nuevo posicionamiento y justificación a las políticas regionales que perciben el problema de las regiones como la falta de las cualidades o características que hacen posible arribar al posfordismo, poniendo su énfasis sobre la creación o fortalecimiento de los lugares que cuentan con ellas, no así, respecto de aquellos que no se incorporan a estos procesos. La diferencia de las regiones que han desarrollado estos elementos marca un contraste enorme respecto a otras regiones que configuran comportamientos aislados y desvinculados entre empresas, así como de éstas y su entorno territorial. La atención sobre el problema regional suele descansar en estos contrastes, es decir, sobre las características y evolución que permiten lograr sistemas de producción territorial eficientes, estableciendo un referente o benchmarking para otras regiones que quedan rezagadas, con estructuras muy tradicionales y de menor complejidad cuyas bases acrecientan sus diferencias impidiendo revertir su situación. 262

263 La probabilidad de hallar concentraciones con estas propiedades no es alta, sobre todo si se consideran regiones cuyas aglomeraciones industriales fueron planeadas y previstas bajo el esquema de descentralización industrial fordista o por la revitalización de zonas deprimidas; en ambas circunstancias, con cierta indiferencia hacia la importancia de los sectores industriales, sin contemplar ubicar a empresas con posibilidad de interdependencia productiva, en una o más industrias afines y en un conglomerado. Un reto relevante radica en identificar la posibilidad de prever el diseño de los mecanismos que puedan hacer factibles, ya sean alternativas de revitalización o que induzcan o unan un comportamiento y cultura industrial distinto que promueva y aproveche la formación de las distintas variantes en complejidad de organización por conglomerados. Las regiones pueden encontrarse en una mejor posición cuando cuentan con industrias en las que se generan innovaciones y, al mismo tiempo, presentan menor incertidumbre y turbulencia para su sostenimiento o, para enfrentar la competitividad, las empresas se mantienen proactivamente, adaptándose, al contar con mecanismos de evolución que las prepara para responder a un proceso de selectividad que se desarrolla por la propia interrelación y jerarquía de los mercados. El hecho de localizarse en una estructura espacial con estas características, da lugar no sólo a un mejor comportamiento individual, sino que beneficia al conjunto de las empresas, a las que auxilian proveyendo de una serie de marcos institucionales de regulación, constituyendo un ambiente que las incentiva a superarse permanentemente. En una etapa de consolidación, la operación conjunta del tejido de relaciones alcanza sistemas de innovación regionales (Lundvall, 1992). ZONA PONIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO: EL PROBLEMA REGIONAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS PARA LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA Nuestra preocupación respecto al desequilibrio regional busca obtener una respuesta a cuestionamientos originados en la zona poniente del Estado de México por razones que surgieron al confrontar la situación especial de las empresas de dos de sus regiones: Tejupilco y Atlacomulco, y el contraste entre dos diferentes historias para el desarrollo de sus 263

264 actividades productivas. Sin embargo, aún cuando en la primera la estructura industrial es muy frágil respecto a la segunda, en ambos casos es común la necesidad de explicar el por qué de la débil capacidad de sus territorios para lograr un crecimiento industrial más significativo y contar con cualidades de atracción más efectivas para la localización de las industrias, este cuestionamiento podría generalizarse a otras de las regiones del resto de la zona en estudio, con o sin lugares con actividad industrial, se puede afirmar que explicar algunas de las razones podría involucrar reconocer al menos cuatro aspectos: 1) La composición sectorial entre los distintos sectores económicos de una región es adecuada para sostener su crecimiento en el largo plazo, en muchos de los municipios de las regiones ha disminuido la participación del sector primario, mientras que el terciario se ha incrementado significativamente con poca o nula presencia del sector industrial de manufactura. 2) La diferencia existente entre las regiones con mejores condiciones infraestructural y productiva ha ido acrecentándose respecto a las regiones más atrasadas, en consecuencia, es posible valorar una tendencia menor (o mayor) hacia la convergencia entre las regiones. 3) Las cualidades territoriales de concentración industrial e infraestructura para el ambiente industrial son insuficientes, apropiadas o sobrantes para facilitar la atracción de inversiones para la localización de las industrias, contribuyen al nivel de especificación presente o futuro de una región. 4) Las condiciones de desarrollo regional pueden mejorarse si se aprovechan ciertas carac-terísticas de soporte a la producción que promuevan la localización industrial considerando potencialmente la jerarquía, agrupación y orden de sus municipios. Zona de estudio Dicha zona comprende cuatro regiones de la entidad: Atlacomulco, Valle de Bravo, Ixtapan de la Sal y Tejupilco, los municipios que se agrupan en cada una son 44, la superficie que cubre la zona representa 59% de la entidad mexiquense, y sólo 12.2% de su población, siendo en 2000, de un millón mil habitantes, la importancia de reconocer el contraste de esta 264

265 diversidad de situaciones nos induce a profundizar en las características de la zona, tanto entre regiones como al interior de estas, comparándose respecto a su zona oriente y las regiones de Toluca y Lerma. Presencia de la estructura sectorial en la entidad y en la zona de estudio Se estudian algunos rasgos que explican la posición del sector industrial respecto a los sectores no básicos, que comprenden actividades comerciales, servicios gubernamentales, sociales y de producción, enfocándose principalmente desde las perspectivas de su distribución territorial y su evolución en el tiempo, tratando de explicar si el segundo sector está teniendo un impacto más dinámico y significativo que el primero en los últimos años para las regiones en estudio y, si la ausencia de actividad industrial está dejando en sus localidades o centros urbanos intermedios, un vacío importante para sostener su economía real, que en consecuencia haga menos viable su desempeño en el mediano y largo plazos. Dicho estudio se compara con el de la zona poniente del Estado de México, se pretende aclarar su evidencia sobre la configuración productiva sectorial, cuya situación puede ser muy distinta a la de estas dos últimas. Al comprender principalmente municipios con rasgos rurales, las cuatro regiones de la zona pueden representar una presencia inferior del sector industrial, no obstante, ser protagonista del sector básico, en contraste con otros y principalmente del no básico. La participación en la actividad industrial de la zona de estudio, respecto a la del Estado de México es muy reducida, no obstante, ésta ha aumentado a más del doble en los últimos 10 años, es decir, del 2.5 en 1993 al 5.4% en 2003, tomando el personal ocupado total de la entidad, en el caso del valor agregado, las cifras fueron del 2.8 y 3.4% respectivamente, este patrón de comportamiento es similar a lo que sucede en las actividades no básicas, estas últimas, sumando los subsectores respectivos y personal ocupado, representaron en el último año, 6.5 % cifra mayor a la contribución del sector industrial Su mayor relevancia se explica por el alto ritmo de incremento de las actividades comerciales y de servicios sobre la industrial en dicha zona, este efecto es particularmente importante y peculiar en las regiones menos desarrolladas de la entidad, y en estudio un sostén 265

266 importante de sus economías se cimienta cada vez más en este sector no básico, sobre todo cuando el nivel de desarrollo de sus municipios y localidades es más bajo, siendo que absorbe la mayor parte del empleo, que no continúa empleándose en las actividades primarias o emigra a otros lugares, una evidencia de lo anterior lo reflejan las tasas de crecimiento comparadas para estos dos sectores por sus municipios en los últimos dos periodos censales y La tendencia en cada caso presenta un cambio significativo del coeficiente tipificado, tanto en signo como en magnitud, que representa la pendiente de la regresión lineal, medido entre el crecimiento del sector básico (dependiente) y sector no básico (independiente), para el personal ocupado ( y 0.706) y el valor agregado ( y 0.436), respectivamente; en el primer periodo, el número de municipios que presentaron tasas positivas en los sectores básico y no básico fueron, respectivamente, 84.4 y 100%, en el segundo bajaron a 56.8 y 94.4%. La actividad industrial en ambos es por debajo, más significativamente en el segundo, considerando el personal ocupado, por todo lo anterior, en la entidad mexiquense la distribución espacial de ambos tipos de actividades está claramente concentrada hacia las regiones de la zona oriente, y en menor medida en las regiones de Toluca y Lerma. Existe una participación similar de las diferentes regiones en el Estado de México respecto a los sectores básico y no básico entre 1993 y 1998, éstas, al considerar la suma de ambos sectores y tomar el valor agregado, presentan un nivel mayor de actividad en las regiones más industrializadas: Naucalpan, Toluca, Cuatitlan Izcalli y Ecatepec, en última posición estuvieron Ixtapan de la Sal, Valle de Bravo y Tejupilco; en 1998, la zona de estudio contó sólo con una región con participación baja del valor agregado (2.6%), mientras que las otras tres regiones ocupan los tres últimos lugares en importancia (sumando 0.6%). Los municipios de las regiones que destacan por su mayor relevancia pertenecen a la zona oriente y Toluca, teniendo en la zona de estudio sólo representación en muy pocos municipios, como fueron Atlacomulco y Jocotitlán. La estimación del coeficiente de distribución sectorial no básico-básico refleja aspectos interesantes que refuerzan la idea del incremento en el patrón de concentración de las actividades no básicas, al estudiar el valor del coeficiente al interior de la entidad por regiones, se muestra que en ambos periodos las regiones donde se presenta los valores 266

267 superiores son los de las regiones que se señalaron por tener condiciones menores tanto de concentración de población o industrial. En 1998, las regiones de la zona oriente de Toluca y Lerma presentaron, en promedio, coeficientes de 1.29 y 1.01% respectivamente, las cifras de las regiones en estudio, respecto al personal ocupado, registraron los siguientes valores: Atlacomulco, 1.27%, Ixtapan de la Sal, 4.08%, Valle de Bravo, 4.42% y Tejupilco, 6.43%, los municipios de estas regiones se encuentran expandiendo en los sectores no básicos, en cambio las regiones con concentración mayor o intermedia presentan, en todos los casos, valores inferiores. Entre 1998 y 2003 la situación de la actividad industrial en el Estado de México reflejó, en el sector industrial, una pérdida de 38 mil empleos respecto a 1998, el mismo caso se presentó en las regiones de Toluca y Lerma, que sumaron una diferencia negativa de empleos. La zona de estudio presenta cifras positivas, generándose en el quinquenio más de ocho mil empleos adicionales, lo cual influyó para obtener un balance positivo en la zona poniente, no obstante que la zona oriente continúa manteniendo por mucho la concentración de esta actividad en el Estado, el balance en la creación de empleos en el sector no básico resultó en todos los ámbitos anteriores positivo, en la entidad se adicionaron más de 101 mil puestos de trabajo en relación con 1998, de los cuales la zona de estudio contribuyó con , cifra significativamente mayor que en la actividad industrial. En la zona de estudio, la participación del sector básico, en cuanto al personal ocupado en el quinquenio, aumentó de 3.3 a 5.4%, mientras que el no básico lo hizo de 5.4 a 6.5%, al contemplar lo anterior se advierten dos aspectos importantes: el potencial a futuro de la zona de estudio respecto a los lugares donde existe la mayor concentración de la actividad industrial del Estado de México, y el mayor ritmo y peso que va adquiriendo el sector no básico sobre el básico. El patrón de agrupación de los municipios, por su nivel de concentración industrial y el valor del cociente NBB, define claramente su distribución geográfica en los cuatro grupos de clasificación, los municipios de las regiones, en general se ubican en los grupos 3 y 4, que indican concentración baja y cociente bajo o alto, respectivamente, tanto en personal ocupado como en valor agregado. Sólo existen contadas excepciones en que algunos municipios indican concentración industrial alta y cociente bajo (grupo 2), la tendencia en el crecimiento del sector 267

268 básico muestra que, 29 de 43 municipios, obtuvieron una tasa positiva, mientras en el sector no básico esta cifra se elevó a 40, evidenciando la progresiva importancia de este último para la economía de las cuatro regiones, tomando en cuenta lo anterior se puede puntualizar lo siguiente: 1) La participación de los sectores básico y no básico se concentra en la zona oriente y en las regiones de Toluca y Lerma, se observa un estancamiento y un decrecimiento leve de la actividad industrial en estas últimas para generar nuevos empleos, mientras que las regiones restantes en estudio presentan una tendencia a aumentar su participación del total de la entidad. 2) El sector no básico mantiene tasas positivas de crecimiento en casi todos los municipios del Estado de México (94.4%), siendo el sector más dinámico y que ha compensado la situación de los sectores primario y secundario. 3) En la zona de estudio, la situación presenta un predomino de actividades no básicas, existen algunas excepciones en Atlacomulco, donde hay una mejor composición sectorial que involucra la presencia de actividades industriales. Lo anterior es limitante al reconocer en el resto de municipios que no existen centros urbanos que pudieran servir como plataforma para impulsar la actividad industrial, tal vez, en el futuro las cabeceras de cada una de las regiones pudieran desempeñar este papel. 4) Existe una clara demarcación espacial en cuanto a la ubicación geográfica, remarcando diferencias en cuanto a la mayor presencia de actividades no básicas sobre las básicas. En la zona de estudio en general los cocientes son mayores de manera significativa respecto al resto de la entidad. 5) El balance en la zona de estudio en 2003 fue positivo e induce a pensar que poco a poco será una alternativa más significativa para las decisiones de localización industrial, no obstante, es posible que la naturaleza de inversión que pueda tener mayor influencia sea inducida y no generada por los propios actores económicos de esas regiones, quienes posiblemente se están orientando más hacia las actividades no básicas. 6) Es previsible que esta tendencia se acentué y continúe, de no existir una política decisiva y activa que influya en un cambio estructural o reorientar la endógena hacia este sector, el cual permita una mayor atracción de inversiones industriales, dichas inversiones tendrían que ser inducidas y no descansar en la inversión de actores económicos de las 268

269 regiones, los cuales actualmente es más posible que estén orientando su capital hacia actividades comerciales y de servicios. Entre 1998 y 2003 se mantuvo el patrón de concentración industrial, continuando la operación de la actividad primariamente en los municipios más industrializados, los cambios que se verificaron fueron por su propia transformación en la composición y variedad de las actividades por ramas, más que por incluirse otros municipios de manera significativa; el comportamiento de las zonas, en una perspectiva incremental, presenta un patrón en el que las regiones de la zona poniente superan a los de la oriente, es decir, mientras que la participación en VA de la primera en la industria de manufactura en 1998 fue del 27.19%, en 2003 sube a 32.0%, en detrimento de 4.9 unidades porcentuales de la contribución a la entidad de zona oriente; este incremento en la primera es debido principalmente a las regiones de Toluca y Lerma, y en menor medida del resto de las regiones, un comportamiento parecido sucede al analizar el PO, en que la zona oriente decae 2.9 puntos porcentuales, la mayor parte por el aumento de empleo industrial resulta en las regiones en estudio de la zona poniente. Lo anterior advierte un doble efecto, por un lado la combinación de regiones ganadoras y perdedoras, el primer grupo representado por las principales regiones con mayor industrialización, y el segundo, con regiones intermedias. Si se toma VA, en gran parte de las regiones más industrializadas ocurre algo parecido, exceptuando a la de Naucalpan, en un ámbito más desagregado y tomando PO, esto significa que los municipios industrializados como Tlanepantla, Naucalpan, Ecatepec y Cuatitlán Izcalli disminuyeron su participación relativa respecto con la entidad, mientras que municipios como Toluca, Tultitlán, Atizapan y Lerma la incrementaron. Es posible suponer que la productividad total de la zona poniente está aumentando más en relación con la de la zona oriente, además, al interior de esta última, esto puede ser más revelador en el caso de Toluca, donde se combina un aumento muy significativo en VA y aumento menor en PO. En la entidad mexiquense, los subsectores con mayor participación en la generación de empleos en el periodo fueron, en orden de importancia, las industrias alimentaria, bebidas y del tabaco, química, plástico, fabricación de equipos de transporte, metálicas y prendas de vestir, en la zona de estudio se añadieron en el periodo para el sector 269

270 industrial de manufactura empleos, que implicaron para 2003 contar con , 5.3% de la entidad. La industria alimentaria vuelve adquirir en este periodo una participación significativa en ambos casos, y que es notable respecto al periodo anterior, en el cual su participación cayó en forma significativa debido al cierre, en Atlacomulco, de algunas plantas de este subsector, la industria de la fabricación de prendas de vestir retiene su posición como primera generadora de empleo en la zona, mas si se considera junto con ella la industria de la confección, su importancia también es significativa al considerar su VA. Atlacomulco, en este subsector, ocupa el segundo lugar, con una participación del 17.6% a nivel estatal, sólo por debajo de Naucalpan (22.4%). Según la información censal, ambas industrias superan en participación a las industrias de generación de equipos, accesorios y aparatos eléctricos, metálicos (no ferrosos), plásticos y química, cuya participación ha sido tradicionalmente relevante sobre todo en la región de Atlacomulco. 270

271 Cuadro 1 SUBSECTORES CON MAYOR CONTRIBUCIÓN INDUSTRIAL EN LA ZONA DE ESTUDIO Subsector Fabricación de prendas de vestir Industria alimentaria Fabricación de equipo de generación eléctrica y aparatos y accesorios eléctricos Fabricación de equipo de computación, comunicación, medición y de otros equipos, componentes y accesorios electrónicos Fabricación de productos metálicos En el caso de VA los subsectores más importantes fueron: Industria alimentaria Fabricación de prendas de vestir Industrias del plástico y del hule Fabricación de productos metálicos Industria química Porcentaje (315 31%) (311 16%) (355 10%) (334 8%) (332 7%) (311.59%) (315.11%) (326.8%) (332.6%) (325.5%) Fuente: Elaboración propia con base en el Censo Económico Industrial 2003, INEGI. En la composición de la estructura productiva de esa región se dieron pocos cambios, pero con un impacto muy relevante para la región en su conjunto, los principales subsectores fueron: la fabricación de prendas de vestir (33.4%), alimentaria (8.7%), fabricación de equipos para generación, accesorios y aparatos eléctricos (12.9%), fabricación de equipos de computación, comunicación y medición (10.1%), productos metálicos (7.0%), industria química (4.3%) y plástico (6.6%) (cifras de 2003). La actividad en las otras tres regiones es inferior, sumando en conjunto 18.4 % en PO y 4% en VA, sin embargo, es interesante indicar en los subsectores donde predominó la industrial: Región Ixtapan de la Sal: industria alimentaria (57.7%), prendas de vestir (12.9%), productos metálicos (9.1%) y muebles (9.9%) Región Valle de Bravo: prendas de vestir (40%), alimentaria (31%), muebles (8.5%) y metálicos (6.85) Región Tejupilco: alimentaria (59.6%), metálicos (17%), madera (4.5%) y prendas de vestir (3.7%) Es importante puntualizar algunos aspectos a partir de la trayectoria identificada en cuanto a la contribución absoluta y la participación relativa en los dos quinquenios estudiados de la 271

272 distribución dela actividad industrial de manufactura, ya sea en su forma subsectorial o espacial: 272

273 1) El comportamiento de actividad industrial muestra que su principal participación sigue concentrada en pocas ramas o pocos municipios de la entidad, no obstante, se tenga presencia en las 83 ramas industriales del SCIAN. 2) Respecto a las zonas consideradas en esta investigación, es posible inferir una tendencia al estudiar la proporción de su participación en los diferentes periodos. La industria en la zona oriente mantuvo, en términos absolutos, la mayor contribución absoluta del Estado de México en proporción de tres a uno, sin embargo, lo interesante es que esta última proporción disminuyó en la década, en consecuencia la zona poniente ha ampliado su presencia, principalmente por una mayor actividad en sus regiones mas industrializadas. 3) La zona de estudio puede desentrañarse como muy heterogénea en cuanto a su estructura, sujeta al comportamiento de las regiones más industrializada, está razón puede afirmarse no sólo por lo que estas últimas regiones pueden representar para una dinámica de inversión y localización industrial, sino también por el hecho de que su escala productiva determina necesidades apremiantes y superiores para la inducción de recursos en cuanto a la infraestructura industrial. 4) En cuanto al comportamiento sectorial en la entidad, destaca un cambio en las posiciones entre los subsectores principales por su orden en importancia, la industria de fabricación de equipo de transporte (o la industria automotriz según el CMAP), pasó del primero al cuarto lugar, mientras tanto las industrias alimentaria, de plástico y del hule y productos metálicos subieron a los primeros lugares. 5) No existe un comportamiento uniforme de los subsectores o sus ramas en cuanto a elevar o disminuir sus tasas de crecimiento entre periodos y en las regiones donde se localizan, que pudiere indicar un efecto cíclico sistemático común, ya sea en PO o VA, la situación es más bien específica de cada rama o subsector y la manera en cómo las estrategias corporativas de las principales empresas en cada una se desenvuelve. 6) Haciendo un balance por la participación, existieron en la década regiones ganadoras y perdedoras, las primeras, regiones intermedias en la década anterior y las segundas las de mayor industrialización. Lo dicho se aprecia en consecuencia según los municipios con presencia de industria en cada región y pone de relieve que las primeras están siendo una alternativa viable para atraer nuevas empresas. 273

274 7) En la zona de estudio se pueden notar cuatro cambios relacionados con la participación en los últimos años: 1) mayor presencia de la industria alimentaria, muy por arriba en cuanto al VA del resto de los otros subsectores, 2) importancia de las industrias relacionadas con el sector textil para la generación de empleos en la región, 3) disminución apreciable de la participación de varios subsectores opacada por la de la industria alimentaria, no obstante que continuaron presentando cifras según la tendencia precedente, 4) aparición de una nueva industria, que corresponde a la fabricación de equipo de computación, comunicación y medición, lo cual fue conveniente, dado que este subsector es considerado con mayor posibilidad de uso y difusión de nuevas tecnologías. Distribución regional de las condiciones de aprovisionamiento de la infraestructura El estudio de la distribución regional concierne aquí en la participación regional y niveles de cobertura, se seleccionan variables de los tres tipos de infraestructura, incluyendo algunos servicios y equipamientos, 1 las condiciones que se presentan para los diferentes municipios de las regiones se normalizan y comparan algunas de las variables más representativas de cada uno de los grupos de infraestructura, considerando la información censal de 2000 a La inquietud radica en identificar rasgos de desequilibrio regional que, en cuanto a la infraestructura en el Estado de México, y respecto a la zona de estudio, han existido por su situación menos apacible y que se puede explicar en razón de la distribución de la actividad industrial, esta zona ha tenido igualmente una menor contribución sectorial que el resto de la entidad y los niveles más bajos de ésta, ya sea medidas por región, municipio o localidad. Lo anterior supone que la especificación de los activos es una de las expresiones más tangibles para reflejar esas desigualdades, es importante reconocer de qué manera la presencia, cobertura y calidad de la infraestructura existente respalda el entorno para el desarrollo de la actividad industrial, ofreciendo la infraestructura industrial para asentar a las empresas, aquellas condiciones, materiales y servicios que requieren para operar en su entorno inmediato 1 La base de datos comprende el registro de más de variables para los municipios y 170 en cuanto a las localidades, de ellas se han reducido y seleccionado las que se consideran más representativas. 274

275 o regional y que no se encuentran bajo su control, suponemos que en la medida en que el territorio incide de manera integral en satisfacer esas necesidades, es más viable la atracción de nueva inversión industrial, que refuerce y consolide a la estructura productiva existente. El estudio de este aspecto tiene tres intenciones principales: a) tratar la forma en que se posee y distribuye la infraestructura en la entidad, b) analizar la manera como responde a las necesidades de las regiones, y en especial las de estudio, considerando su participación, cobertura o diversidad, c) establecer cuales regiones o municipios pueden contar en el presente con un mejor soporte infraestructural para la actividad industrial, de acuerdo con la especificación existente de sus activos. En esta investigación, la infraestructura, por su incidencia productiva, ha sido clasificada en básica, económica y tecnológica, y es posible diferenciar efectos regionales distintos de cada grupo, es por ello que en una parte de esta sección se hallan evidencias de dicha agrupación, sirviendo de pauta para fijar propiedades a valorar para establecer la posición de un lugar respecto a otros y atraer inversión o facilitar respuestas ante procesos de reestructuración, competitividad o integración productiva y comercial. La distribución de los activos sociales de los diferentes tipos de infraestructura en el Estado de México guarda una relación muy estrecha con la forma en como se ha concentrado su población, sobre todo al tomar en cuenta sus asentamientos urbanos, en el siglo pasado, en relación con las zonas estudiadas, se pueden identificar tres periodos respecto al comportamiento de su asentamiento, y que caracterizaron una distinta preponderancia de una zona respecto a las otras: 1) desde inicios del siglo hasta mediados de la década de los sesenta, en que la zona poniente conservó en promedio el doble de personas que el resto de la entidad, observando ambas, tasas de crecimiento parecidas, al interior de la zona poniente, los municipios de las regiones en estudio sumaron en conjunto un mayor número de habitantes que los de la zona Toluca, siendo en promedio de 1.5 habitantes de la primera por uno de la segunda, y también manteniendo ambas tasas parecidas de crecimiento, 2) marcado por un muy alto ritmo de crecimiento de la zona oriente, en que sobrepasa la población de la poniente y que continúa así durante los primeros años de la década de los ochenta, al mismo tiempo, el crecimiento de la zona poniente, no obstante, positivo, se incrementa con tasas más bajas, mientras que la primera mantuvo una tasa de crecimiento anual del 9%, la segunda de 2.9% en este periodo la zona poniente presentó un cambio en el protagonismo de las regiones, cuando 275

276 en 1985 la zona de Toluca rebasó a la zona de estudio para situarse así, en el resto de este periodo, 3) cubrió desde mediados de los ochenta hasta nuestros días, en este caso se consolida y continúa la tendencia presentada antes, pero en ambas, a ritmos más bajos de crecimiento, que fueron de tres y 2.6% anual respectivamente. Resulta interesante analizar los cambios de la contribución regional de la población para la entidad, en especial de 1980 a 2005, así, comparando aquellas regiones que presentaban las cifras más altas al principio y las que se presentaron en el último año, muestran al menos tres permutas sustantivas, sobre todo al contemplar las regiones más cercanas entre sí: 1) incremento de la participación de la zona Toluca y reducción de la zona de estudio, 2) incremento de las regiones de Cuautitlán Izcalli y Tultitlán a costa del descenso de la regiones de Naucalpan y Tlanepantla, 3) disminución de la región de Nezahualcóyotl, simultáneamente con el incremento de las regiones de Ecatepec, Chimalhuacan y Amecameca, de este modo, es posible detectar en cada caso cuáles son las regiones que mantuvieron una mayor dinámica poblacional al interior de las zonas analizadas en las últimas décadas. La construcción de infraestructura, sin duda obedeció en gran medida a las presiones que impusieron las dinámicas poblacionles en cada periodo, en esa misma medida, la distribución de la participación e importancia de la infraestructura actualmente indica para la zona oriente, no solamente una mayor cuantía de activos fijos, sino también una mejor disposición y calidad de estos para cubrir las necesidades de su población, aún cuando el comportamiento de la participación y cobertura de cada grupo de infraestructuras fue distinto, fue posible distinguir algunos patrones comunes respecto a la evolución de su distribución espacial en la entidad: 1) Geográficamente, en un principio la influencia de la capital del Estado fue determinante para que la inversión en infraestructura se dispusiera para enlazarla con otros municipios, lo cual por ejemplo, en el caso de la infraestructura de caminos, originó que la red tuviera una forma radial, asimismo, el acelerado crecimiento de municipios conturbados en regiones al norte de la zona oriente, tales como Naucalpan, Tlanepantla, Cuatitlán Izcalli, Tultitlán, Ecatepec y Nezahualcóyotl, instrumentado programas prioritarios de gran alcance. Mientras tanto, al este y sur del Estado, la atención fue menor, no obstante a principios del siglo había recibido un gran impulso para favorecer actividades de los 276

277 municipios mineros, y en consecuencia fue la que se integró al resto de la entidad en forma más tardía. 2) El perfil de organización de la gestión del proceso de provisión de infraestructura estuvo fuertemente asociado a su distribución geográfica, en la medida que surgieron mayores necesidades de control y expansión de su oferta. Así, de un proceso disperso, fragmentado y particular, se pasó a una provisión pública estructurada por una centralización dirigida preponderantemente por el gobierno federal, más tarde se devuelven facultades de su construcción y operación a los gobiernos estatales, que en el caso de la entidad mexiquense, tuvieron un papel fundamental, sobre todo en el segundo periodo antes descrito, empleando para ello formas innovadoras de intervención como fue la constructora del Estado de México, finalmente se acentúa el federalismo, que a su vez proveyó facultades en distintos grados de responsabilidad e instrumentación a los municipios, para que directamente respondieran a ellas. 3) Dadas las ventajas para obtener economías y beneficios por la construcción de infraestructura, la atención prevaleció para dotar primeramente de infraestructura o servicios públicos a las cabeceras de los municipios, y en menor medida en las localidades urbanas periféricas a éstas o las localidades rurales. Con base en lo anterior se infiere cómo se ha repartido la infraestructura en la entidad a partir del número de viviendas, y si la participación de las zonas ha variado significativamente entre décadas, al comparar la contribución de éstas en las zonas oriente y poniente, en las últimas tres décadas, se advirtió que la primera contó tres de cada cuatro viviendas de la entidad. La evolución reforzó la tendencia a continuar aumentando gradualmente esta proporción respecto a la segunda, siendo su variación de 1.4 a favor de la primera en puntos porcentuales de 1980 a De manera similar, en la última, las regiones de la zona de Toluca han incrementado su contribución respecto a las de la zona de estudio en 2.2 puntos porcentuales en ese periodo, la densidad de viviendas en la primera zona se incrementó de a 377.7, en la segunda fue de 22.0 a 46.8 viviendas por miles de km 2 de 1980 a 2005, reflejando una diferencia sustantiva, tanto en la magnitud absoluta como en la diferencia de su crecimiento. Al considerar las regiones existen algunas que llegan a contar con cifras de densidad de cuatro dígitos, como 277

278 fueron Nezahualcóyotl, Tlanepantla o Tultilán, en contraste la zona de estudio no supera un valor de 25.0 Ambas tendencias muestran que la concentración de las zonas más pobladas continuó acrecentándose, al contrario de lo esperado por las políticas de descentralización instrumentadas durante esos periodos, en este caso, fue de mayor peso la respuesta a resolver las grandes presiones demográficas de las primeras zonas y el propio reforzamiento de la dinámica de su asentamiento. La cobertura en la vivienda en el Estado de México, de los tres principales servicios básicos, ha mejorado en las últimas décadas, la disposición de servicios de agua potable, drenaje y energía eléctrica de 1980 a 2005 se incrementaron 5.8, 14.5 y 4.9%, respectivamente, reflejando en los tres casos un ritmo más elevado al del crecimiento de la población. En orden, por el nivel de cobertura, la energía eléctrica, en todas las regiones, ha mantenido siempre los más altos, seguida por agua potable y por último, la disposición de drenaje, que presenta las tasas de crecimiento anual más altas en 2005, la cobertura fue de 93.5, 88.0 y 84.8% respectivamente. No obstante lo anterior, ha existido un contraste muy significativo al comparar los niveles de cobertura entre zonas o sus regiones, así, la zona oriente contrasta notablemente con la situación de Toluca, y más con la zona de estudio, la mayoría de sus municipios presentan en los tres servicios cifras por arriba del 85%, mientras que en la poniente estos casos son menos frecuentes, sobre todo en la zona de estudio y principalmente en relación con los servicios de agua potable y drenaje, todo ello es una clara manifestación de desequilibrio regional entre ambas zonas en cuanto a la disposición de infraestructura y servicios públicos señalados. En cuanto a la posesión de otros tipos de infraestructuras no ligadas, la situación puede ser distinta, en la infraestructura carretera se favoreció más a la zona poniente, con 70% de la longitud de caminos de la entidad, de los cuales más de tres cuartas partes se localizan en la zona de estudio, sin embargo, esto contrasta cuando se considera la proporción de la posesión de vehículos privados en forma absoluta (6.5%) o de viviendas que contaron con automóvil (17.6%) en Las viviendas que poseyeron teléfono en la oriente fueron el doble de la poniente en términos relativos, mientras tanto en la zona de estudio, 11 de cada 100 viviendas contaron 278

279 con este servicio, que contrastó con el 67.6% de aquellas que tuvieron televisión. Es interesante reconocer los principales cambios sobre las tendencias observadas en las décadas anteriores, al considerar los resultados del último año censal (2005): 1) Los niveles de cobertura conservaron el mismo orden de importancia entre zonas, sin embargo, fue menor la discrepancia entre ellas, siendo más notable el aumento en cobertura de las regiones de la zona poniente y, en especial las de la zona de estudio para los distintos servicios y mayores en la disposición de drenaje. 2) No obstante de mantenerse niveles altos de cobertura en las regiones de la zona oriente, en algunas de ellas presentaron ligeramente niveles inferiores, implicando una mayor presión de la demanda por los servicios por la creación de nuevas viviendas. 3) Las regiones que presentaron tasas de crecimiento más altas fueron aquellas en las que se detectó un aumento en la contribución de viviendas en la entidad, las tasas anuales de crecimiento, fueron menores a las mantenidas en periodos anteriores, sólo excepto en la zona de estudio para el servicio de drenaje. En forma más precisa se pueden señalar lo siguiente: 1) el orden de importancia de las regiones, de acuerdo con el número de viviendas, fue: Nezahualcóyotl, Ecatepec, Tlanepantla, Naucalpan, Toluca, Chimalhuacan, Cuatitlán Izcalli, Tultitlán, Amecameca, Atlacomulco, Ixtapan de la Sal, Valle de Bravo, Texcoco, Zumpango y Tejupilco, 2) la distribución del comportamiento de la población de las regiones se correlacionó fuertemente con casi todas las variables analizadas de los diferentes grupos de infraestructura. MICROLOCALIZACIÓN: AGLOMERACIONES INDUSTRIALES, SISTEMAS DE PRODUCCIÓN TERRITORIAL Y ESPECIFICACIÓN DE ACTIVOS El contexto anterior permite inferir la importancia de las localizaciones industriales en los municipios, sobre todo aquellos que han mostrado una mejor situación ante los diferentes criterios de valoración sectorial o espacial de la industria en el Estado de México, el propósito 279

280 ahora es identificar de manera precisa las localizaciones industriales, que son el motor que genera la diversidad de actividades contemplada por las 83 ramas con presencia en la entidad. Especificidad, aglomeración y organización espacial de la actividad de las empresas Varias teorías han tratado de explicar y fijar una posición sobre la preferencia de las empresas para ubicarse en un lugar según el tamaño de la concentración, ya sea urbano o rural, que también puede ser asiento de una Localización Industrial Dedicada (LID) o alguna empresa en forma aislada, autores como Van Stel Adrian y Niels Nieuwenhuisen señalan, por ejemplo, cuatro posiciones teóricas distintas al respecto: Teoría de Incubadoras, Michael Porter, Jacobs y una combinación de ellas. La Teoría de Incubadoras, en un primer momento, señalaba que, para una empresa pequeña que pensaba tomar la decisión de localización entre varias alternativas, la mejor correspondía al sitio donde existía una concentración urbana con los servicios y las facilidades para efectuar las funciones del proceso de producción, lo anterior por concurrir la mayor proximidad con proveedores, clientes intermedios o el mercado final de consumo, posteriormente dicha teoría se amplía para considerar empresas de mayor escala, considerando, además de los criterios anteriores, la formación de base económica para obtener un alcance del mercado hacia la exportación de bienes o servicios. También se hace alusión a las externalidades conocidas como MAR, debidas a Marshall, Arrow y Romer, que destacan la importancia del conocimiento y difusión de las innovaciones, y cuyos flujos generalmente son más factibles en las concentraciones urbanas y metropolitanas, donde es más posible encontrar redes consolidadas de investigación y desarrollo informales de transmisión de conocimiento tácito. El hecho de incorporar el progreso tecnológico como factor interno fue un aspecto primordial como base para construir modelos de crecimiento endógeno, tales como los propuestos originalmente por Romer, y una forma de replantear los modelos neoclásicos. A nivel micro, la fuerza de una empresa radica en poder aprovechar su base territorial en este sentido, para insertarse en un proceso virtuoso de desenvolvimiento de redes que influyera decisivamente en las relaciones productivas y permitiera dar significado y uso a dicha base. 280

281 Michael Porter señala que la posibilidad de consolidar los conglomerados sectoriales o territoriales es generalmente más factible en los lugares donde existe un clima, experiencia y oportunidades para que puedan coordinarse y obtener cadenas de valor, por la cooperación y estrategias corporativas de las empresas, se considera que la especialización que genera el proceso es una ventaja y tiene un efecto importante para el crecimiento y la mayor competencia entre las empresas. De acuerdo con estos autores, Jacob mantiene una posición semejante en algunos aspectos, que parte de suponer como condición más importante la fuerza de atracción que imponen las concentraciones urbanas, sin embargo, en forma opuesta, Jacob señala que la diversidad, en contraste con la especialización, es mejor para el crecimiento. La ubicación de una variedad de plantas que ofrecen una situación productiva de multiproducto, simultáneamente en un mismo espacio, determina aprovechar y dar mayor importancia a las economías de urbanización como ventaja de compartir una ubicación común, en cambio, en situaciones en que se caracteriza a la aglomeración con base en una afinidad sectorial compartida y por interrelaciones productivas que dependen del territorio, las externalidades del tipo MAR o las economías de localización son, en cambio más relevantes. Las diversas posiciones son consistentes por sí mismas, en muchos casos llevan a no poder fijar una que sea la más optima, existen argumentos positivos y negativos, comunes y contradictorios, que hacen difícil reconocer la preferencia por alguna en especial, son ajustadas y contextualizadas en la práctica, según la connivencia para explicar casos particulares, no obstante, reconocer sus propiedades es referencia importante para identificar las razones y las causas que originan y conforman concentraciones industriales. Estudiar factores que actualmente guardan mayor importancia para las empresas en la zona de estudio supone una fuerte relación con la naturaleza de su organización intra e interproductiva, entre los primeros destaca la adopción de formas flexibles para efectuar la producción, estructuras de integración horizontal como el desarrollo de cadenas de proveedores y esquemas de subcontratación, así como el considerar clave a la información como medio para realizar intercambios productivos y de comercialización, enseguida se contempla aquella condición que permite elevar su productividad y dar una mejor posición competitiva con respecto a su entorno, con frecuencia, para las empresas, los mejores 281

282 resultados de la valoración de estos factores se explican más por una percepción individual que por la de su actuación territorial. Es importante confirmar la incidencia de aquellos factores que se vinculan con el ambiente industrial en un sentido más cualitativo y atañen a la consolidación de sinergias, esto es, se hacen evidentes más por las relaciones corporativas o de mercado de las empresas, que por su intervención directa en el intercambio de rutinas de procesos que se compartan en una zona o parque industrial. En algunas de las regiones en estudio se han identificado excepciones interesantes, existen relaciones entre plantas o instalaciones en un parque que pertenecen a un mismo grupo corporativo, la investigación nos ha permitido establecer una topología sobre la forma en cómo se desenvuelve espacialmente, la relación de las empresas en sus regiones, basándose un estudio particular de dos regiones, se supone que se contemplan al menos cuatro formas de comporta-miento ínterproductivo de empresas en las diferentes aglomeraciones. Localizaciones industriales dedicadas dentro del Estado de México En el Estado de México se identificaron 42 parques o zonas de actividad industrial (PCCI) en 1998, las cuales registraron unidades económicas, siendo de éstas, 32% de manufactura, del total de PCCI a la zona poniente correspondieron 16, con la localización de 349 empresas de manufactura concentradas principalmente en la región de Toluca. En el resto de la zona poniente se identificaron cuatro parques o zonas industriales, que no incluyeron al conjunto industrial de Ixtlahuaca, en total sumaron 29 empresas, y el empleo de personas. Las LID del Estado de México en esta investigación, se incluyen de los 42 PCCI registrados por INEGI, se han seleccionado 29 parques industriales con base en la información del SIEM, con los que puede ser factible el análisis comparativo de ellos, tomando una muestra representativa, 2 y clasificada de la siguiente manera: zona de estudio (10), zona Toluca (9), zona oriente (10), entre las características generales de estas localizaciones están: Son 787 las empresas establecidas 2 Son los que se presentan con información completa en el SIEM. 282

283 El origen de capital de las empresas es: 53.0% nacional, 30.5% foráneo, 16.4% mixto y 0.1% no especificados Son %, los empleos creados siendo mayor en las regiones de Toluca (40.7 %) y zona oriente (33.1%). No obstante, la cifra del empleo ocupado en la zona de estudio es cercana a las anteriores (26.2%), ello se debe al considerar que, mientras que el número de empresas en la región de Toluca, corresponde al 79.9% del conjunto, la zona de estudio y la oriente solamente cuenta con 9.3 y 10.8% respectivamente, ello supone que una fuerte cantidad de unidades económicas en la región de Toluca y en la zona oriente, no necesariamente se encuentra localizada en un parque industrial, al contrario de lo que sucede en la zona de estudio, lo cual hace más relevante la estrategia de promoción de parques o zonas Indus-triales en esta última La distribución del tamaño de las empresas es la siguiente: grandes 34.0%, medianas 14.1%, pequeñas 20.6% y microempresas 8.5%, encontrándose 22.7% sin especificarse El nivel de turbulencia es del 21.5%, siendo este índice mayor en la región de Toluca (23.7%) La potencialidad actual de las localizaciones es de 23.1%, considerando valores mayores en la zona oriente (23.7%) y en la región Toluca (24.7%) La superficie total en la que se ubican los parques industriales es de hectáreas, distribuidas de la siguiente manera: 45.2% en la región Toluca, 30.1% en la zona de estudio y 24.7% en la zona oriente. De este total, 54.8% es urbanizada, 22% no urbanizada y 16.5% corresponden a reservas adquiridas para uso industrial. De estas últimas, la zona poniente tiene 60.5% y 34.3% la zona en estudio, el dominio de la propiedad de los parques es parecida entre privado o mixto, y de propiedad pública. Para su administración, 79.2% cuenta con una administración expresa y permanente, normándose su funcionamiento a través de un reglamento interno en 70% de los casos. 283

284 Relación entre modelos de organización territorial y comportamiento empresarial en la zona de estudio El comportamiento corporativo de las empresas que se asientan en las LID, en el caso de las regiones en estudio, no difiere significativamente de lo que sucede en el Estado o en los estados vecinos, sin embargo, se pueden identificar algunos rasgos particulares de las firmas que optan por localizarse ahí. Es importante diferenciar la situación entre las regiónes de Atlacomulco, Ixtapan de la Sal, Valle de Bravo y Tejupilco, en la primera se encuentran los cinco parques industriales señalados, en las otras tres no existe ninguna localización dedicada al sector industrial. En algún municipio de las tres últimas zonas existe un proyecto de construcción de parque industrial no consolidado aún, el cual se especialice sobre la base de alguna actividad potencial aprovechando sus recursos, tal y como se ha planteado para Tejupilco, en un terreno vecino al Tecnológico del Sur, cerca de la cabecera de ese municipio, para instalar empresas orientadas a la transformación de productos cárnicos. En la región de Atlacomulco solamente se encuentra alguna localización, en este y otros municipios con cierta actividad industrial se encuentran plantas industriales en forma dispersa, ya sea en la cabecera municipal o en alguna localidad periférica o rural, se han identificado al menos otros siete lugares donde existe actividad industrial, principalmente micro, pequeñas y medianas empresas, además de los cinco ya señalados: de Atlacomulco, Ixtlahuaca, Jilotepec, Temascalcingo, San Bartolo Morelos, San Felipe del Progreso, Aculco y Soyaniquilpan. La actividad de las LID en la zona de estudio se reduce a la región de Atlacomulco, que se ubica en parques industriales, acogiendo alrededor de 75 empresas (9.3% en parques o zonas industriales de la entidad según el SIEM), generando empleo para cerca de personas, lo cual contrasta significativamente con la proporción respectiva a las otras zonas del Estado de México y, que ya se ha documentado con el análisis previo de su estructura industrial, en cuanto a estas empresas, la mayor parte son de origen de capital nacional y un poco más de la cuarta parte son empresas grandes. La relación del comportamiento corporativo espacial de esas empresas, y los modelos territoriales de la localización industrial en la zona de estudio, está compuesta por combinaciones entre los modelos y formas espaciales adoptadas, a diferencia de lo que 284

285 ocurre en los sistemas de producción más maduros, donde generalmente concurren pocos tipos de combinaciones, pero cada uno desarrollado en forma extensiva y especializada; en el caso de las regiones estudiadas, la variedad puede ser más bien falta de coherencia y solidez de la estructura productiva, más cuando muchas localizaciones son dispersas, inducen a un desempeño individual y no se amalgama funcionalmente la interdependencia de empresas de diverso tamaño, todo ello con muy pocas excepciones. Entre las distintas combinaciones, el modelo territorial de parque industrial, considerando su naturaleza anticipada, es el que ofrece más ventajas para atraer empresas a la región, sin que esto sea una medida del todo aceptable, no se han previsto modelos de segunda o tercera generación, disminuyendo más la viabilidad de largo plazo de la propia actividad industrial de la región, un modelo con mucho impacto en la región Atlacomulco: una zona corporativa industrial en Jocotitlán, denominada Zona Industrial de Pastejé, en éste, un mismo corporativo posee y es único usufructuario de dicha zona, donde se distribuyen más de 15 plantas de empresas pertenecientes a ese grupo empresarial. La zona maquiladora en realidad no existe como tal, como en otras partes del país, es decir, sin haber planeado un espacio funcional orientado a sentar empresas de maquila, sin embargo, en más de un parque industrial han concurrido más de una empresa con estas características, sin que se tenga un régimen especial para el lugar. La figura del corredor industrial se ha logrado constituir, más que por una acción conciente y prevista, por la situación natural de empresas que han optado ubicarse, ya sea por ventajas de acceso, por infraestructura carretera o por situarse con cercanía a algún parque industrial, sin hallarse necesariamente en éste; son importantes algunos conglomerados de empresas o talleres artesanales que se han dispuesto en un mismo lugar para aprovechar ventajas de especialización, los cuales podrían referirse en términos de sistemas productivos incipientes, como es el de la actividad artesanal de cerámica en Temasclacingo, el de cantera en Polotitlán, el de Aculco, con producción de derivados de la leche y de confección de prendas de vestir o en Tejupilco, con producción pecuaria o algunos otros de tipo textil, en otros municipios de la zona. La organización de las empresas en cada modelo puede ser variada, hallándose en un mismo municipio varias formas de comportamiento simultáneamente, como puede ser 285

286 patrones, entre ellos los de tipo filial, corporativo, maquila, individual, sistema productivo, localización no dedicada urbana o rural. Figura 1 RELACIÓN ENTRE MODELO DE ORGANIZACIÓN Y COMPORTAMIENTO EMPRESARIAL Fuente: Elaboración propia. Un aspecto complementario para realizar estudios sobre la especificación de activos y sinergia productiva que se considera en esta investigación radica en contemplar esta tipología y acoplarla a la especificidad territorial de cada ubicación, esta tipología ayuda a identificar y precisar el dominio del problema, las características de sus componentes y las potencialidades de incluir este tipo de estrategia para el desarrollo regional en las localizaciones industriales de la zona poniente, por eso es importante distinguir su diferencia por la naturaleza sectorial, grado de asociatividad y tamaño de las empresas de la estructura productiva de la zona. Los sistemas productivos o localizaciones de menor actividad industrial presentan una constitución distinta, no obstante, pueden aprovechar algunos rasgos de especialización flexible, y suponer, que en ciertos casos, pasarían por etapas de consolidación al aprovechar la 286

287 presencia de sinergias y lograr mejores condiciones de especificación y equilibrio regional. La riqueza de la variedad de las dimensiones, alcance y focos de atención de los enfoques a los que se hace alusión en el primer apartado, nos permite identificar ciertos elementos que pueden ser relevantes para incorporarlos en el análisis del desequilibrio regional. POSICIONAMIENTO DE LAS LID Y LAS LIUR EN UN CONTEXTO INTERESTATAL Se identifican y explican algunos aspectos de las distintas LID, que de manera individual, se han seleccionado para aplicar un esquema de medición referencial, entre las 59 LID antes mencionadas, se toman en cuanta 26, de acuerdo con ciertos criterios de representatividad y posibilidad de comparación con la LID de la zona poniente, su elección fue fijada a partir de la clasificación obtenida previamente por el análisis multivariante de jerarquía de conglomerados, al considerar siete grupos de localizaciones, cuidando que para cada LID en estudio existiera al menos dos de referencia, ya sea de otros estados o del Estado de México. De este modo, se pudieron tomar distintas LID en todas las zonas estudiadas: una en Guerrero, tres en Hidalgo, tres en Querétaro, dos en Michoacán, dos en Morelos, cuatro en Puebla, cuatro en Querétaro, dos en la zona oriente y dos en la zona Toluca del Estado de México, y cinco en las regiones en estudio de la zona poniente. Los resultados de campo fueron satisfactorios, encontrando diversas situaciones y formas de instrumentar los esquemas de primera generación de los modelos de organización territorial, cuyas iniciativas de promoción datan de la década de los ochenta, en algunos casos, pero también existiendo una fuerte representación de ellas en los noventa y un poco menos en la presente década, paradójicamente, son muy pocas promociones edificadas en los últimos cinco años, encontrándose la mayoría de ellas en una situación de madurez o en proceso de consolidación en todos los estados recorridos, lo cual indica que el ritmo de creación de aglomeraciones es muy bajo y que el propio ritmo de inversión productiva para las nuevas empresas ubicadas se está realizando en todo caso sobre la infraestructura industrial existente. Es muy interesante rescatar los modelos instrumentados presentes en cada entidad, ya que, no obstante, siendo todas ellas de primera generación, pueden guardar algunas distinciones entre ellas, ya que existen modelos promociones: áreas conjunto, zona, 287

288 fraccionamiento o ciudad industrial y parques industriales. La diferencia en cuanto al tipo de infraestructura y equipamiento no es muy distinto entre ellas, en la mayoría de los casos, sólo dos de los estudiados contrasta significativamente, primero, la Ciudad Industrial del Valle de Cuernavaca (CIVAC) en Morelos, que fue el que poseyó la mayor variedad de activos, servicios o mecanismos para su gestión en su interior y como parte integrante activa en su dinámica de funcionamiento, segundo, la Zona Industrial de Pastejé en el Estado de México, cuya peculiaridad descansa en que todas las naves, plantas y empresas en una extensión muy amplia de superficie pertenecen a un solo grupo industrial. Es importante el tiempo en que inicia su operación y trayectoria de ocupación de los parques para definir su estado y hacer factible su comparación, es posible proponer que las LID siguen un ciclo de vida, en que se diferencian por encontrarse según la etapa de evolución: incipiente, de desarrollo, estancamiento o consolidación, maduración, obsolescencia u renovación, esto significa, en la tercera etapa, que no todos los parques cubren sus metas programadas de ocupación y aún cuando se inicien en un mismo año respecto a otros, su evolución puede ser desicivamente diferente, teniéndose como consecuencia una promoción con éxito o fracaso. La mayor celeridad de instalación, el grado de turbulencia y la efectividad de la infraestructura en equipamientos industriales refieren a una serie de factores sumamente relevante para el desempeño de las empresas, sin embargo, el funcionamiento de las LID queda a su vez restringida por una factores que no se encuentran en su control, y que tomando la especificidad respectiva de cada una de éstas, según su composición estructural puede entenderse de acuerdo con cinco componentes: 1. El efecto sistemático según la coyuntura nacional o internacional que opera para todas las empresas 2. El efecto sectorial, que es particular a cada subsector, y que según las condiciones mundiales (o nacionales), puede implicar la creación, permanencia o cierre de empresas 3. El marco mezo de los incentivos, medidas fiscales de tributación, facilidades o apoyos particulares al lugar o a las empresas en que puede inferirse según las condiciones de éxito o fracaso de su infraestructura industrial, que si tiene un papel muy relevante para el desarrollo de una LID, existen varias LID que, en menos de dos décadas, han llegado a 288

289 su etapa de madurez, con una misma superficie total y tiempo de inicio que otras localizaciones, que más bien se encuentra en una etapa de estancamiento 4. Otras limitaciones que han restringido la expansión o creación de nueva infraestructura industrial que radican en la falta de voluntad política y toma de riesgo para invertir de manera decisiva, sostenible y proactiva en este tipo de modelos o en otros de tercera generación y, por otro, en que la expansión urbana de muchos lugares ha limitado el disponer de condiciones requeridas para su instalación, tales como la disponibilidad y normatividad de uso de suelo industrial, problemas de tenencia de tierra, o de protección ambiental 5. Mayor cercanía a una zona metropolitana o centro urbano que sea atrayente y soporte para el desenvolvimiento de las empresas Con base eb los criterios de este estudio, la distribución geográfica de las LID analizadas queda en un anillo alrededor de norte de la zona poniente, esto por su cercanía con un área muy delimitada, en la que se incluyen LID de los estados de Michoacán, Querétaro, Hidalgo y México, y que a nivel interestatal es el que menores distancias origen destina entre ellas resulta. Una buena parte de las LID y, las más importantes, operan en etapas de consolidación o madurez, y regularmente se encuentran al interior (o de manera muy cercana) de los centros urbanos de mayor población, de los estados involucrados. A continuación se describen los aspectos generales de éstas, primeramente en conjunto, y después individual. 289

290 Las LID de la zona de estudio en el contexto de la Macrozona y del Estado de México A partir de los resultados obtenidos por el análisis referencial, y al tomar en cuenta las 27 LID, nos permite reflexionar bajo qué tipo de condiciones se encuentra el comportamiento de las de la zona de estudio, el balance confirma su situación intermedia a baja, en cuanto a la especificación, localización y medidas de competencia territorial analizadas, no obstante, es importante reconocer que existen alternativas de localización de otros estados que han desempeñado un mejor papel para su industrialización, teniendo una influencia mucho mayor para acelerar la inversión productiva en sus respectivos lugares. Tomando en cuenta que todas las LID de la zona de estudio se ubican en la región de Atlacomulco, haciendo más evidente aún la debilidad del Estado de México de no contar con una participación industrial mínima en las tres regiones restantes: Valle de Bravo, Ixtapan de la Sal y Tejupilco. Atlacomulco es la región que guarda una mejor situación, donde pueden integrarse y aprovechar sinergias y atracción al quedar cerca de algunos corredores industriales que se han ido constituyendo: Querétaro, Hidalgo, Michoacán, la zona oriente del Estado, Morelos y Guerrero. Figura 2 LIDS ESTUDIADAS EN EL ANÁLISIS REFERENCIAL 290

291 Fuente: Elaboración propia. La LID mejor posicionada por arriba de la media fue la Ciudad Industrial de Pastejé, una aglomeración muy singular en la macrozona, ya que todas las empresas ubicadas pertenecen a un mismo grupo industrial, siendo su suelo y equipamiento industrial pertenecientes a dicho grupo, esta peculiaridad restringe su consideración como alternativa de localización más abierta para cualquier empresa, lo cual deja sólo como alternativas a las LID más cercanas en esa región: la de Ixtlahuaca y la de Atlacomulco. El Parque Industrial de la Hermandad y el Parque Industrial Atlacomulco obtuvieron una posición por debajo de la media de la macrozona, en el primer caso, considerado en etapa de desarrollo, y en el segundo en estancamiento, dadas las trayectorias de su ocupación a partir de que fueron construidas, el primero, con un margen amplio de crecimiento, al considerar que tan sólo tiene cinco empresas en construcción u operación a partir de su puesta en marcha a finales de los noventa, pero con una disponibilidad de al menos 40 lotes, considerando que su diseño se puede considerar moderno, teniendo posibilidad también de consolidar varios activos de especificación. El segundo es un parque que inicia operaciones en la década de los ochenta y que, en un principio, ha pasado en las siguientes dos por una fase de menor ocupación, al mismo tiempo, 291

292 que otras empresas han dejado de operar, considerando en consecuencia un cierto nivel de turbulencia, que en los últimos años ha diminuido por la instalación de algunas nuevas plantas, tanto de empresas ya localizadas previamente como otras nuevas. Este proceso está acompañado con una falta de atención para mejorar los activos básicos o disponer de otros nuevos de mayor especificación, lo cual ha aminorado su imagen a pesar de ser la LID con mayor número de empresas en la región, su situación requiere de un estudio estratégico que permita su reactivación, sobre todo al considerar su expansión en nuevas superficies como lo es la Reserva de Santa Bárbara, tomando en cuenta su papel no sólo como recinto de empresas, sino como área de interlocución para el desarrollo de tecnología y nuevo conocimiento, lo cual puede ser aprovechado aún más si se considera su inserción en la gravitación de las distintas LID o la importancia que ha ido adquiriendo el centro de población de Atlacomulco con una estructura económica y social más compleja y diversificada. La situación geográfica de la aglomeración con mayor posibilidad de aprovechar esas condiciones es la del Parque Industrial de Jilotepec, que obtuvo una posición baja respecto a las LID estudiadas en dicha macrozona, tiene varios años sin cubrir las expectativas de ocupación y operación, existiendo cierto grado de turbulencia, que ha sido compensado por la fortaleza de empresas ya instaladas desde hace tiempo y que han logrado su expansión e inserción internacional con productos de calidad mundial. El parque tiene una situación privilegiada: está cerca de la autopista México-Querétaro y es el principal corredor industrial de la macrozona, esta situación puede ser aprovechada por otros municipios cercanos a ésta: Polotitlán, Aculco o Soyaniquilpan, que en algunos casos han consolidado algunos sistemas de producción con base local como es en Aculco o Polititlán y en otros han emergido nuevas experiencias de inversión industrial, estos municipios, según su ubicación, se encuentran con posibilidades de integrarse a concentraciones industriales de otros estados vecinos, como son las de los municipios de Tepeji del Río, Tula, San Juan del Río, Tepotzotlán o Huehuetoca. El Parque Industrial de El Oro obtuvo la situación respecto a la macrozona, pudiéndose considerar como fracaso en la región Atlacomulco, considerando que, a pesar de contar con una superficie de 65 hectáreas, sólo ha podido instalar tres plantas desde su construcción en los ochenta, de las cuales sólo se encuentra operando una de ellas, cuenta con un equipamiento educativo y una planta de tratamiento, considerando además la posibilidad de un abasto de agua en gran cantidad, sin embargo, la presencia de una 292

293 infraestructura básica consolidada, así como de otro tipo de servicios o equipamientos para la producción en el parque es inexistente, además de una localización aislada de otras dinámicas más fuertes de actividad industrial, a pesar de que dicho municipio ocupó históricamente uno de los lugares privilegiados para el desarrollo de la entidad a finales del siglo XIX y las primeras décadas del XX, habiendo tenido la disponibilidad de una de las redes más completas de transporte por ferrocarril y de comunicaciones en ese tiempo. En general, el balance para las localizaciones de la zona de estudio no es muy favorable, sin embargo, obedece a la realidad detectada, al considerar las cifras sobre el análisis de la estructura industrial y de infraestructura; las medidas obtenidas en los distintos componentes y categorías pueden ser aquellos aspectos que sería mejorar en cada caso y complementar un análisis particular de cada una desde una visión estratégicas y de largo plazo, que además contemple las ventajas de su integración y relación con otras entidades vecinas, suponemos que el salto a una reestructuración de orden territorial que involucre nuevos modelos territoriales de localización pueda estar descansando en las posibles sinergias que entre ellas puedan alcanzarse. CONCLUSIONES Con base en algunos aspectos de la estructura industrial, el propósito de la investigación radicó en esclarecer cómo dicha composición y distribución, sectorial y territorial, influye para que la zona en estudio cuente con menor actividad de este sector y bajo qué características de su estructura, tanto nivel agregado como el de su microlocalización, puede reforzarse según las condiciones materiales y de soporte con que se cuenta. En la investigación se atendieron ciertos propósitos, entre ellas inferir la importancia de las características sectoriales y de distribución territorial de la actividad industrial para identificar sus necesidades respecto a la infraestructura industrial, considerando la relación entre el desequilibrio regional y especificación de activos. La preocupación pretende identificar los rasgos de desequilibrio regional en la entidad, y en particular respecto a la zona de estudio, se parte de nuestro supuesto, que la especificación de los activos es una de sus expresiones más tangibles. El reflexionar a la infraestructura productiva, por su especificación de activos, remite a un ámbito de configuración y dirección estratégica de una política regional, diseñada y 293

294 orientada para catalizar efectos funcionales y mejorar las condiciones de especificidad existentes que inciden localmente para la producción industrial, su propósito involucra asegurar que se ofrezcan los factores que crean y permitan el funcionamiento de los ambientes productivos, cuidando que prevalezcan condiciones eficientes de soporte para el desenvolvimiento de aglomeraciones; en el diseño de política regional es primordial identificar prioridades para cada localización industrial, sobre las diferentes condiciones que les afectan y perfilar mecanismos que permitan aprovechar mejor sus potencialidades y cualidades territoriales. Desde finales de los sesenta, la creación de zonas o parques industriales en el Estado de México fue una medida fundamental para fortalecer su proceso de industrialización, en un principio las medidas de política industrial y desarrollo de obras fueron enmarcadas por el esquema de fomento previo de protección a la industria, instrumentado por varias décadas. La promoción de zonas industriales fue una alternativa a este esquema, que influyó decisivamente para modificar y replantear esta política, concibiéndola sobre la base de priorización de lugares y de creación de instrumentos e incentivos articulados con directrices de desarrollo urbano y regional, se afirma que es importante ofrecer diversas fuentes que ayuden a reconocer las capacidades territoriales de cada lugar, o que aspectos pueden favorecerse mejor según su comparación con otras ubicaciones. En la investigación se demuestra que, en cuanto al funcionamiento de un esquema de localización dedicada, existe un margen de incidencia alto de las políticas regionales para influir en el mayor éxito o fracaso de las aglomeraciones, de igual modo la mejor imagen que va logrando el lugar por la propia experiencia de asentamiento de empresas tanto con reconocimiento internacional como nacional, cuya percepción ha sido vital para determinar a su vez la ubicación de otras nuevas, ambas son también una expresión del proceso de maduración de la competencia territorial que junto con las formas de rivalidad y cooperación están muy presentes en las decisiones de localización industrial. En la macrozona es importante reconocer que, al considerar su clasificación obtenida junto con la distribución geográfica de las aglomeraciones, delimita actualmente también áreas de mayor potencial, soporte o respaldo para la localización de las empresas, que trasciende el análisis particular que considera a las aglomeraciones como entes aislados. La 294

295 inversión productiva se va dispersando según las mejores ventajas macro y microgeográficas de localización, los ejes carreteros han dispuesto en la macrozona corredores importantes en los que, según el aislamiento o integración de las aglomeraciones, las hace más o menos convenientes para las decisiones de su ubicación. Los nuevos proyectos interestatales comunes de ejes tróncales pueden ser importantes al ser analizados a la luz de la infraestructura para el desarrollo industrial, esta perspectiva de análisis es importante y enriquecedora, ya que brinda insumos adicionales a las tradicionales que se plantean en un ámbito estatal o local, por ello es importante el que se originen proyectos que involucren a las distintas entidades y que puedan fortalecer precisamente las ventajas estratégicas de su situación. Puede existir un esfuerzo de priorización común de acciones o medidas de tipo administrativo y sustantivo, que cree mayores facilidades, alta especificación de la infraestructura y sinergias suficientes para cobijar los propios procesos de industrialización de las entidades, sobre todo cuando involucran transformaciones dirigidas hacia el desarrollo del conocimiento, tecnología e innovación, el norte del país ha sido un ejemplo ilustrativo de los beneficios de este tipo de esfuerzos que es posible retomar para la región centro del país. Es importante considerar las variantes de modelos de localización territorial que no deben delimitarse únicamente a las planificadas, con frecuencia se han identificado más de una variante natural, las cuales tienen una participación efectiva para el desarrollo de actividades productivas en muchas localidades, y que aún cuando se encuentran de manera incipiente o en fases de formación, son alternativas para la creación de empleo y superación para muchas familias, entre ellas se encuentran las localizaciones industriales urbanas y rurales de menor actividad industrial, las cuales requieren ser estudiadas a profundidad para reconocer qué aspectos les permiten subsistir o expandirse a pesar de la falta de atención y apoyos gubernamentales para su desarrollo como sistemas de producción y no solo como unidades individuales. Las bases de las estrategias de desarrollo local han venido a fundamentar los principios de su soporte de manera factible, pensarlas como soluciones localizadas de algunas comunidades que se han distinguido por la cooperación y acción colectiva para tejer sus unidades productivas; el reto de las localizaciones dedicadas y planificadas es superar el planteamiento que les ha dado origen, en el caso de las localizaciones naturales es importante 295

296 primero un esfuerzo por caracterizarlas y reconocerlas según sus distintas modalidades de formación como base de acción productiva en muchas comunidades, sobre todo rurales. BIBLIOGRAFÍA Friedmann, John (1985), Political and technical moments in development agropolitan development revisited, Environment and Planning D, 3, , Pion Publication. Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (2001), Anuario Estadístico del Estado de México 2000, INEGI, México. (2001), XII Censo General de Población y Vivienda, Sistema Contar 2000, INEGI, México. (2002), Anuario estadístico del Estado de México 2001, INEGI, México. (2003), Anuario estadístico de los estados de Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Puebla y Querétaro 2002, INEGI, México. (2003), Anuario Estadístico del Estado de México 2002, INEGI, México. (2004), Anuario estadístico de los estados de Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Puebla y Querétaro 2003, INEGI, México. (2004), Anuario Estadístico del Estado de México 2003, INEGI, México. (2005), Anuario estadístico del Estado de México 2004, INEGI, México. (1984), Censos económicos 1984, INEGI, México. (1989), Censos económicos 1989, INEGI, México. (1994), Censos económicos 1994, SAIC 3.1, INEGI, México. (1999), Censos económicos 1999, SAIC 4.0, INEGI, México. (2001), XII Censo General de Población y Vivienda, Sistema Contar 2000, INEGI, México. (1991), XI Censo General de Población y Vivienda, INEGI, México. Levering, John (1991), Theorizing postfordism: why contingency matters (a further response to Scott), International Journal of Urban and Regional Research,15 (1-2) Lundvall, B.A. (1992), National Systems of Innovation: Towards a theory of innovation and interactive learning, London, Printer Publishers, England. 296

297 Richardson Harry, W. (1975), Growth Pole Spillovers: the Dynamics of Backwash and Spread, Regional Studies, vol. 10, pp Perroux, F., J. Tinberger Friedman (1969), Los polos de desarrollo y la planificación nacional urbana y regional, Nueva Visión, Buenos Aires, Argentina. Porter, Michael (1982), Estrategia competitiva. Técnicas para el análisis de los sectores industriales y de la competencia, Compañía Editorial Continental, México. (1999), Ser competitivo. Nuevas aportaciones y conclusiones, Ediciones Edisto, Madrid. Romer Paul, M. (1990), Endogenous Technical Change, Journal of Political Economy, 98(5), october, part. II, p Van Stel, Adrian y Niels Nieuwenhuisen (2004), Knowledge Spillovers and Economic Growth: An Analysis Using Data of Dutch Regions, Regional Studies, 38 (4), Carfax Publishing, UK. pp Vinageras, Pablo A. (2003), Reporte final de investigación 2003-P.1557/2003, Toluca. 297

298 298

299 FACTORES POLÍTICOADMINISTRATIVOS COMO ELEMENTOS DEFINITORIOS EN CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS EN EL ESTADO DE MÉXICO. CASO SAN JOSÉ DEL RINCÓN Héctor Campos Alanís INTRODUCCIÓN El municipio es la célula fundamental de la división política de las entidades federativas de México, sirve como base para la división territorial, la organización social y gubernamental, se trata del nivel de gobierno más cercano a la población y de la instancia que conoce y puede atender de mejor manera la problemática presente en su territorio, el artículo 115 constitucional, fracciones I y II, hace referencia a la personalidad jurídica de los municipio y les confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio. Con el decreto del 19 de febrero de 1825 se organizan internamente los ayuntamientos mexiquenses, definiendo funciones de alcaldes, síndicos y regidores, a partir de entonces la estructura territorial de la entidad se ha modificado en repetidas ocasiones, derivado de los ajustes en los límites estatales que se realizaron en el país durante el siglo XIX y principios del XX, en los cuales el Estado de México cedió parte de su territorio a otras entidades federativas, como resultado de estas modificaciones, la entidad ha tenido que realizar ajustes en su organización territorial y división política municipal, buscando con ello generar un crecimiento y desarrollo regional adecuado, acorde con la distribución de recursos y servicios. Derivado de la constante modificación de la estructura territorial y administrativa en la entidad, el desarrollo y evolución municipal ha sido objeto de estudio de diversas disciplinas que presentan interpretaciones parciales del fenómeno; la conformación de un nuevo municipio presenta una complejidad que rebasa los alcances de disciplinas específicas, en virtud de que el lograr comprender los cambios territoriales es una tarea que involucra lo político, lo social, lo económico y lo ambiental. 299

300 NUEVOS MUNICIPIOS Los constantes cambios en las estructuras administrativas y territoriales se han visto reflejados, ya que entre 1990 y 2005 se crearon 54 nuevos municipios en el país, de pasaron a 2 439, siendo Tlaxcala y Chiapas los estados que crearon un mayor número de nuevas entidades municipales, en este sentido, existe una diversidad de factores o elementos para crear municipios de acuerdo con cada entidad, ejemplo de ello es la extensión territorial para decretar la aparición de uno nuevo, así, el municipio más pequeño creado en estos 15 años es San Juan Huactzinco, Tlaxcala, con una superficie 4.4 km 2, y el de mayores dimensiones es Candelaria, en Campeche, con km 2, lo anterior permite suponer que la extensión territorial es un aspecto determinante en la creación de los nuevos municipios a nivel nacional (ver tabla 1 en el anexo al final del capítulo). En materia jurídica, y derivado de una revisión general del marco legal sobre la creación de nuevos municipios, en el territorio mexicano se pudieron identificar 27 requerimientos generales bajo los cuales se determina la formación de nuevos municipios; dentro de las entidades que consideran el mayor número de requisitos para crear municipios es Tlaxcala, mientras que Nuevo León únicamente hace mención de dos requisitos básicos, los principales aspectos a considerar por la mayoría de los estados se pueden apreciar en el cuadro 2. Cuadro 1 PRINCIPALES REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS EN MÉXICO. Núm. Concepto Estados 1. Recursos suficientes para garantizar la autosuficiencia económica para los servicios públicos y política Rango de población Tomar en cuenta municipios afectados Cabecera municipal con rango de población Delimitación territorial Aprobación del Congreso o Legislatura 9 7. Que la población del nuevo municipio esté de acuerdo o lo solicite 9 8. Contar con instalaciones adecuadas para la administración municipal y reservas territoriales, así como con servicios públicos indispensables 9 9. Extensión territorial, recursos naturales y económicos suficientes para atender las necesidades presentes y futuras 8 10 Llevar a cabo un plebiscito a la población 7 300

301 Fuente: Elaboración propia con base en constituciones políticas estatales, leyes orgánicas y especiales de los 32 estados de la República. De los 10 criterios tomados en cuenta para crear municipios, sólo tres se pueden considerar dentro del aspecto políticoadministrativo, el resto se consideran de corte socioterritorial, y pareciera ser que, en el caso de San José del Rincón y su separación de San Felipe del Progreso, son los que predominan sobre el resto de los factores, a pesar de que, con base en una división justa y equitativa, tendría que darse mayor peso a aspectos que permitan generar oportunidades igualitarias de desarrollo en ambos espacios territoriales. Derivado de la revisión en materia legal, ninguno de los estados de la República contempla la aplicación de una metodología específica que permita delimitar e identificar la necesidad de formar nuevos territorios bajo criterios de equidad social y eficiencia económica y administrativa, por el contrario, y como se señaló anteriormente, pareciera ser que, como ocurre en el Estado de México, la delimitación de nuevos municipios se realiza bajo lineamientos de corte políticoelec-toral, recurriendo a identificar los límites de secciones electorales, para de ahí hacer la partición entre un municipio y otro, esto da la pauta para la creación de municipios bajo objetivos diversos, principalmente de corte políticoadministrativos. La definición de colindancias entre San José del Rincón y San Felipe del Progreso estuvo a cargo de la Comisión de Límites del Gobierno del Estado de México 1 que, en coordinación con el grupo promotor 2 para la creación del nuevo municipio, definió el área tentativa en función de un supuesto análisis de información cartográfica y documental, en este proceso, y de acuerdo con Medina (2002), se delimitaron las áreas ejidales y pequeñas propiedades que servirían como límite entre ambos municipios y, mediante la intervención del Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México (IIIGECEM), se realizó el trazado definitivo de la poligonal. Sin embargo, haciendo una comparación de los límites electorales (por sección electoral), se puede apreciar que el límite entre ambos municipios guarda una considerable similitud con los límites de secciones electorales (figura 1). 1 Órgano técnico y de consulta del Poder Ejecutivo en materia de conservación y demarcación de límites estatales y municipales. 2 Integrada por vecinos de San José del Rincón, encabezada por el licenciado José Rangel Espinoza, quien posteriormente fue el primer presidente del nuevo municipio. 301

302 Figura 1 DIVISIÓN MUNICIPAL Y LÍMITES DE SECCIONES ELECTORALES La entidad mexiquense, hasta 2003, quedaba conformada por 124 municipios, en este mismo año se decreta la creación de Santa María Tonanitla como el municipio 125, mismo que entra en funciones en El Estado de México ha sido, en los últimos 15 años, una de las entidades que más municipios ha creado, y que lo hacen ubicarse en el ámbito nacional, junto con Jalisco, en el cuarto lugar en cuanto a número de municipios, solamente detrás de Oaxaca, Puebla y Veracruz, y por arriba de Chiapas, que junto con Oaxaca, se caracterizan por la existencia notoria de diferencias étnicas, que son elementos clave para crear municipios. El decreto de creación de los municipios de Luvianos y San José del Rincón fue publicado en la Gaceta de Gobierno, con fecha 2 de octubre de 2001, con número 34 y 36, en el cual la LIV Legislatura del Estado de México crea dos nuevos municipios como parte de la segregación del municipio de Tejupilco y San Felipe del Progreso respectivamente, este último hasta la fecha era el segundo más grande en la entidad, con una superficie de km 2, de los cuales pasan a formar parte de este nuevo municipio. 302

303 Con la entrada en vigor de estos decretos culminaba un compromiso del entonces gobernador mexiquense: Arturo Montiel Rojas, al dar fin a las gestiones emprendidas al inicio de su mandato, dentro de los principales motivos expuestos por el ejecutivo estatal ante la legislatura para crear nuevos municipios se destacan los siguientes: Garantizar la gobernabilidad democrática que permitiera afrontar rezagos y retos en materia de desarrollo social, económico y regional Impulsar un federalismo que detonara el desarrollo regional a partir de políticas y acciones acordes con las distintas realidades, niveles de desarrollo, condiciones económicas y naturales de los municipios, para proporcionar mejores niveles de bienestar a la población Impulsar un gobierno cercano a población que propiciara un desarrollo integral y generara las oportunidades de educación, salud, empleo y combate a la pobreza, a fin de alentar el crecimiento socioeconómico regional, que incorporara la participación ciudadana y de gobierno a través de la descentralización de atribuciones, facultades y recursos que permitan en un corto plazo dotar de los servicios básicos a la población que así lo requiera Atender una petición de un grupo de personas inconformes con la capacidad del gobierno municipal de San Felipe del Progreso para proporcionar, de forma eficiente y oportuna, los servicios básicos, de salud, educación, administración, etc., de las localidades más apartadas Cuadro 2 DISTRIBUCIÓN DE MUNICIPIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Número Estado Municipios Número Estado Municipios 1 Oaxaca Guanajuato 46 2 Puebla Tamaulipas 43 3 Veracruz Durango 39 4 Jalisco Coahuila 38 5 México Morelos 33 6 Chiapas Nayarit 20 7 Michoacán Querétaro 18 8 Yucatán Sinaloa 18 9 Hidalgo Tabasco Guerrero Aguascalientes Sonora Campeche Chihuahua Colima Tlaxcala Quintana Roo 8 303

304 14 San Luis Potosí Baja California 5 15 Zacatecas Baja California Sur 5 16 Nuevo León 51 Total de municipios Fuente: www. inafed.org, con base en oficialías mayores de los congresos estatales, periódicos oficiales de los gobiernos de los estados. El municipio de San José del Rincón tiene sus orígenes a partir de la división de San Felipe del Progreso, localizado al poniente el Estado, caracterizado por condiciones de pobreza y marginación notorias, esto ha derivado que, junto con el municipio de Sultepec, presenten los más bajos niveles de desarrollo y bienestar en los últimos años. Adicionalmente, y de acuerdo con M. Medina, los pobladores de la zona limítrofe con el estado de Michoacán, representados por una comisión promotora, hicieron entrega de la solicitud de creación de un nuevo municipio al ejecutivo estatal, en congruencia con los puntos establecidos en la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, para que iniciara los trámites de separación del municipio de San Felipe del Progreso y la consecuente creación de San José del Rincón ante la LVI Legislatura bajo las siguientes razones: Las limitantes económicas y administrativas que enfrenta el H. Ayuntamiento de San Felipe del Progreso para cumplir cabalmente con las funciones y responsabilidades que tienen ante la población y que le impiden atender la problemática de gran parte de las comunidades, principalmente de las más alejadas Lejanía y dispersión de asentamientos, que dificulta el acceso por parte de la población a los servicios de salud, educativos, administrativos y municipales, lo que ha originado que este municipio se mantenga como uno de los más pobres en el Estado Uno de los puntos que más se resaltaron por parte de la comisión promotora es, en algunos casos, la escasa o nula existencia de infraestructura carretera, la mayor parte de ellas es de terracería y brechas, que en épocas de lluvia dificultan y retrasan el acceso a los bienes y servicios que solamente se ofertan en otras localidades. La creación de un nuevo municipio, de acuerdo con la población y las autoridades estatales, es la de contar con autoridades cercanas que permitan mejorar y eficientar la prestación y acceso a bienes y servicios e impulsar un 304

305 desarrollo socioeconómico y la protección de los recursos naturales del municipio, así como establecer una adecuada organización del espacio municipal. 3 3 Los aspectos naturales, sociales y económicos fueron publicados por primera vez en la Revista Gestión y Política pública (2007), vol. XVI, núm. 2, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). 305

306 En la esfera nacional se está viviendo un fortalecimiento de lo local ante el proceso globalizador, con la finalidad de generar alternativas de desarrollo, dadas las inequidades existentes entre municipios, de ahí la necesidad de reconocer al municipio como un actor indispensable de la política social orientada a generar en un mediano plazo efectos de estructuración y administración adecuada en beneficio de la población. Hoy en día, las condiciones demandan una plena transparencia política, administrativa y de gestión, primordialmente en los ámbitos estatal y municipal, a fin de garantizar la confiabilidad de las instituciones públicas y de gobierno, recordando que el municipio es el espacio inmediato de contacto con la sociedad, los individuos y los grupos, y donde se reflejan de mejor manera las acciones orientadas a la mejora de la prestación de servicios por parte de las distintas instancias de gobierno, para ello se presenta un análisis retrospectivo de las condiciones electorales y administrativas que pudieron dar origen a una subdivisión de corte político en la creación de San José del Rincón, la distribución de recursos de fondos federales y la opinión de personal administrativo en ambos municipios. LA LEY PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS EN EL ESTADO DE MÉXICO El Estado de México cuenta con una ley aprobada y puesta en vigor en enero de 1996, en la cual se regula la creación de nuevos municipios, misma que señala, en su artículo segundo, que corresponde a la Legislatura Estatal crear o suprimir municipios, con base en criterios de orden demográfico, político, social y económico; fijar sus límites territoriales y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan. En su artículo tercero se señala que, la Legislatura del Estado, podrá aprobar la creación de municipios con base en los siguientes requerimientos: Debe mediar una solicitud por escrito El nuevo territorio debe contar con una población no menor de habitantes 306

307 Contar con recursos económicos suficientes para cubrir las erogaciones que requiera la administración pública municipal Tener una cabecera municipal que cuente con los inmuebles e instalaciones necesarios para el funcionamiento de los servicios públicos municipales, señalados en la Ley Orgánica Municipal Un conjunto de centros de población debidamente comunicados De acuerdo con el artículo cuarto, la solicitud de creación del nuevo municipio debe entregarse a la Legislatura o al gobernador del Estado, y estar acompañada de los siguientes documentos (artículo 5): Relación de edificios y terrenos con que se cuente para las oficinas y la prestación de los servicios públicos municipales, incluyendo infraestructura educativa Descripción de las vías de comunicación entre el poblado que se proponga como cabecera municipal con la capital del Estado y con las localidades del nuevos municipios Los nombres, categorías políticas, censos de población, agropecuarios, comerciales e industriales, según las actividades económicas de los poblados que se propongan para la integración del nuevo municipio, así como la descripción de sus perímetros y límites territoriales El monto aproximado de los ingresos y egresos que pueda tener la hacienda pública El artículo segundo señala la posibilidad de crear municipios bajo criterios políticos, en los artículos tercero y cuarto se da un mayor peso a factores de corte administrativo, social y territorial, mientras que en materia política no se identifica algún requerimiento, cuestión que a raíz del análisis político electoral realizado en la zona de estudio deja entrever la posibilidad de que este haya sido el factor detonante de la división municipal ANÁLISIS POLÍTICO ADMINISTRATIVO 307

308 El Estado de México cuenta con una ley ex profeso para la creación de nuevas estructuras municipales, y dentro de los criterios que contempla dicha norma se incluyen algunos de corte político y administrativo, hay sin duda un consenso en materia teórica-académica donde las cuestiones naturales, sociales y económicas se consideren por encima de los factores antes mencionados, ello con la finalidad de brindar las mismas posibilidades de desarrollo y crecimiento a los nuevos municipios, es decir, que existan condiciones de equidad y justicia para los territorios nuevos y para aquellos que son divididos (Ziccardi, 2000 y Ochoa Campos, 2000). COMPORTAMIENTO POLÍTICO-ELECTORAL En las últimas décadas, México se ha caracterizado por contar con una estructura política diversa, generando un marco de pluralidad electoral en los distintos niveles de gobierno, ello ha impactado en el incremento de expectativas sociales que se van diluyendo con el transcurrir de los años y la inexistencia de cambios y transformaciones reales, el Estado de México no ha quedado exento de esta situación; al margen de que la composición partidista de los municipios ha sido tradicional e históricamente compuesta por una mayoría perteneciente al Partido Revolucionario Institucional (PRI); a partir de 1996 se da una tendencia hacia una repartición de municipios entre los tres principales partidos, misma que es cada vez más evidente. 4 Esto obedece en buena medida a la expectativa generada por el entonces candidato a la presidencia de la república Vicente Fox, adicionalmente la entidad ha registrado un crecimiento en el número de simpatizantes del Partido de la Revolución Democrática (PRD), principalmente en la zona sur y algunos en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, el PAN, por su parte, mantiene una presencia importante en municipios que forman parte de las dos zonas metropolitanas de la entidad: México y Toluca. 4 Municipios ganados por periodo electoral: 1990, (PRI 117, PAN dos, PRD tres); 1993, (PRI 110, PAN siete, PRD tres, PFCRN dos); 1996, (PRI 73, PAN 21, PRD 26, PVE uno, PARM uno); 1999, (PRI 70, PAN 29, PRD 22, PT uno); 2003, (PRI 69, PAN 23, PRD 23, PT cuatro, PAS uno, PSN uno, C uno). 308

309 La pérdida de municipios mexiquenses gobernados por el PRI en los últimos años, y la creación de nuevos municipios derivados de aquellos en los que tradicionalmente se tenía una mayor presencia, pero que ahora empiezan a considerar otras alternativas de gobierno local, permiten inferir que la creación de los nuevos municipios, más que responder a una necesidad de corte funcional y generar oportunidades igualitarias de desarrollo, obedecen a cuestiones políticas y de control por parte del partido en el gobierno; de esta manera se estaría hablando del predominio de factores políticos, sobre la diversidad de factores socioeconómicos y naturales que, a fin de cuentas, son los que tendrían que dar razón a una ampliación administrativa que busca lograr condiciones igualitarias de acceso a una mejor calidad de vida y desarrollo de la población. Con la finalidad de corroborar lo expuesto en el párrafo anterior, y contar con una explicación que permitiera analizar la decisión gubernamental de crear el municipio de San José del Rincón, se optó por intentar clarificar si la posible amenaza de presencia importante de otros partidos políticos pudo haber motivado la decisión de dividir el territorio de San Felipe del Progreso como un intento de revertir procesos de alternancia política y con ello asegurar la presencia del PRI y la pertenencia de un municipio más con esta filiación. Haciendo un análisis de los resultados electorales por secciones de todo el territorio que ocupaba San Felipe del Progreso antes de su división permite apreciar que, hasta 2002, la estructura electoral del municipio estaba integrada por 80 secciones electorales, 43 abarcaban el territorio actual de San Felipe del Progreso, las restantes 37 cubrían la superficie actual de San José del Rincón, con la creación de este último en 2002, se establecieron seis nuevas secciones dentro de este municipio (IEEM, 2004). En 1990 se registró, en el municipio de San Felipe del Progreso, un proceso electoral para renovar presidente municipal, en la contienda electoral participaron ocho partidos políticos, y los resultados electorales favorecieron al PRI, seguido por el PRD con 75 y tres secciones electorales respectivamente, el PAN se ubicó como la séptima fuerza electoral del municipio. De las 43 secciones electorales que el IEEM tenía registradas en el actual territorio de San Felipe del Progreso, el resultado favoreció al PRI en 40 de ellas, seguido por el PRD con tres, por otra parte, de las 37 secciones electorales localizadas en el actual San José del Rincón, el PRI reafirma su presencia al ganar en 35 de ellas. 309

310 En 1993 se llevaron a cabo nuevos comicios electorales, en el municipio de San Felipe del Progreso, para el periodo de gobierno , en estas elecciones se nota un ligero avance del PRI, al obtener la preferencia en 78 de las 80 secciones electorales, seguido nuevamente del PRD. El PAN se ubicó como la quinta fuerza política de las nueve participantes en el proceso. El incremento en el número de simpatizantes al PRI en este proceso electoral se reflejó en que las 43 secciones electorales de San Felipe del Progreso fueron ganadas por este partido político, en las 37 secciones que cubrían el territorio actual de San José del Rincón se mantuvieron las preferencias electorales por el PRI, logrando mayoría en 35 de las 37 secciones. En 1996 se celebraron nuevamente elecciones municipales, y a pesar de que los resultados de este año favorecieron nuevamente al PRI en el municipio de San Felipe del Progreso, con un poco más del 53% de los votos totales, en la estructura espacial de este municipio antes de su división, el PRI predomino en 56 de las 80 secciones electorales, y las restantes 24 favorecieron al PAN, es decir, un incremento de 35% en las preferencias, el mayor crecimiento del PAN se registró en las 43 secciones electorales que integran el actual territorio de San Felipe del Progreso, en 18 el PAN obtuvo mayoría y el PRI se mantuvo como principal fuerza en 25 secciones, la presencia de Acción Nacional se presentó en diversos puntos del territorio, en San José del Rincón, su crecimiento fue mucho menor en comparación con las secciones de San Felipe del Progreso, siendo mayoría en seis secciones, por su parte el PRI se mantuvo como primera fuerza política en las 31 restantes (figura 2). En las elecciones municipales de 2000 en San Felipe del Progreso, la principal competencia electoral se dio nuevamente entre el PRI y el PAN, este último registró un ligero incremento porcentual a pesar de ello, disminuyó su presencia siendo mayoría en 20 de las secciones electorales. El PRI, por su parte, obtuvo mayoría en 57 secciones, las tres restantes no registraron información. De las 43 secciones correspondientes al territorio actual de San Felipe del Progreso, el PRI resultó vencedor en 25, el PAN obtuvo mayoría en 16, mismas que formaron un corredor de la parte sur y poniente, y otra en la zona nororiente del municipio, donde se ubica la cabecera municipal, en el caso de las 37 secciones electorales pertenecientes a San José del Rincón se registró una disminución de la presencia panista, al ser mayoría en cuatro secciones, sin embargo, en términos relativos tuvo un crecimiento cercano al 2% de los votos, por su parte el 310

311 PRI fue mayoría en 32 secciones, pero su participación porcentual disminuyó cerca de cuatro puntos, la sección restante no registró información. En 2003, cuando se separó formalmente al municipio, se realizaron por primera vez elecciones para elegir presidente municipal de forma independiente en dichos municipios con su nueva delimitación territorial, los resultados en el municipio de San Felipe del Progreso fueron para la Alianza para Todos (APT) PRI-PVEM que obtuvo mayoría en 35 de las 43 secciones, incluyendo aquella donde se ubica la cabecera municipal, misma que en el periodo anterior había perdido ante el PAN, partido que registró en estas elecciones un retroceso al obtener mayoría en tres secciones. En estas mismas elecciones el PRD se hizo notar nuevamente, al obtener mayoría en cuatro secciones, localizadas principalmente en la zona mazahua, adicionalmente, Parlamento Ciudadano (PACEM), partido político del Estado de México, triunfó en una sección. En el caso de San José del Rincón en sus primeros sufragios, PRI-PVEM obtuvo el triunfo en 31 secciones (una menos que en 2000), en contraste el PAN registró su mayor crecimiento al lograr la mayoría en ocho secciones, localizadas en su mayoría en la parte sur del municipio, el Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) obtuvo mayoría en tres secciones, la restante favoreció al PRD, colocándose así como la cuarta fuerza política en el municipio, es importante señalar que para estas elecciones se crearon seis nuevas secciones en el municipio, mismas que gano la APT. Figura 2 COMPORTAMIENTO ELECTORAL 1990, 1993 Y

312 312 Fuente: Instituto Electoral del Estado de México (2004), Elecciones del Estado de México

313 Figura 3 COMPORTAMIENTO ELECTORAL EN 2000 Y 2003 Fuente: Instituto Electoral del Estado de México (2004), Elecciones del Estado de México Como se pudo apreciar, resulta factible afirmar que la presencia del PAN en las dos elecciones anteriores a 2003, particularmente en la región que hoy ocupa San José del Rincón, se hubiera pensado en una estrategia de división territorial para asegurar la mayoría, en por lo menos un municipio, del PRI. No obstante, el comportamiento electoral registrado en ambos municipios en las últimas elecciones no permite concluir que se esté dando una tendencia rotunda hacia el triunfo de la oposición, dado que nuevamente la oposición pierde secciones en San José del Rincón, sin embargo, existe un crecimiento importante del principal partido de oposición en dicho municipio, por lo que en un futuro puede que éste sea quien cambie de partido (ver cuadro 5). Partido político Cuadro 3 RESULTADOS ELECTORALES POR SECCIÓN Secciones electorales en San Felipe del Progreso Secciones electorales en San José del Rincón PRI PAN

314 PRD PFCRN 2 PARM 1 Continuación Secciones electorales en San Felipe del Progreso Secciones electorales en San José del Rincón PSN 3 PACEM 1 Sin información 2 1 Total Fuente: Elaboración propia. CONDICIONES ADMINISTRATIVAS Un aspecto importante dentro del análisis en la zona de estudio permite profundizar en el conocimiento de los factores que dieron origen a la división municipal ante la imposibilidad de identificar un patrón territorial 5 que justifique claramente la subdivisión de San Felipe del Progreso y la creación de San José del Rincón, y ante el no muy convincente reposicionamiento de partidos de oposición en términos electorales, resultaba interesante retomar uno de los argumentos esgrimidos por el gobierno estatal para la creación de San José del Rincón: impulsar un gobierno que propicie un desarrollo integral y aliente el crecimiento socioeconómico regional a través de la descentralización de atribuciones, facultades y recursos que permitan, en un corto plazo, dotar de los servicios básicos a la población que así lo requiera, esto conduce al análisis de las formas de administración y la asignación de recursos presupuestales en ambos municipios. Resulta interesante señalar que la administración de ambos municipios es muy semejante, está integrada por un presidente municipal, un síndico municipal, regidores (13 en San Felipe del Progreso y 10 en San José del Rincón) y un secretario del H. Ayuntamiento, existen además autoridades municipales auxiliares a lo largo del territorio a través de delegaciones y subdelegaciones. La diferencia más visible es que en el caso de este 5 Los aspectos territoriales fueron publicados por primera vez en la Revista Gestión y Política Pública (2007), vol. XVI, núm. 2, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). 314

315 último, la estructura está integrada por coordinaciones y no por direcciones, aunque de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, los municipios pueden adoptar la forma de organización que les convenga. En materia de recursos presupuestales se analizaron los recursos federales que corresponden al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), mismo que se distribuye de acuerdo con el número de habitantes y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), distribuido a partir de un índice de necesidades básicas de ingresos, nivel educativo, disponibilidad de espacio en la vivienda, drenaje y electricidad. Cuadro 4 ESTRUCTURA GENERAL DEL LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL San Felipe del Progreso Presidencia municipal Secretaria particular Contraloría interna Secretario del H. Ayuntamiento Tesorería municipal Dirección de Administración Dirección de Planeación, Programación y Evaluación Dirección de Obras, Desarrollo Urbano y Ecología Dirección de Desarrollo Social, Agropecuario y Económico Dirección de Educación, Cultura y Deporte Dirección de Gobernación Dirección de Seguridad Pública DIF municipal 101 Delegados 5 Subdelegados San José del Rincón Presidencia municipal Secretaria particular Contraloría municipal Secretario del H. Ayuntamiento Tesorería municipal Dirección General de Seguridad Pública Dirección de Gobernación Dirección General de Desarrollo Urbano, Obras y Servicios Públicos Coordinación de Planeación y Evaluación Coordinación de Administración Coordinación de Desarrollo Económico Coordinación de Desarrollo social Coordinación de Hidráulica y Ecología DIF municipal Coordinación Municipal de la Mujer 107 Delegados Fuente: Planes de Desarrollo Municipales (San Felipe del Progreso y San José del Rincón) Para 2001, antes de la división, el municipio de San Felipe del Progreso contó con un presupuesto federal asignado al FORTAMUN, mayor a los 37 millones de pesos, mientras que con el FISM obtuvo un ingreso superior a los 77 millones de pesos, una vez dividido el municipio en 2002, los recursos del FORTAMUN se incrementaron a cerca de 41 millones, 58% orientados a San Felipe del Progreso y 42% a San José del Rincón, esta distribución 315

316 porcentual se ha mantenido sin variaciones hasta 2005, aunque las aportaciones se han incrementado. 316

317 Municipio Cuadro 5 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FORTAMUN, Año FORTAMUN ($) Total ambos en municipios ($) Participació n porcentual San Felipe del Progreso , , % San Felipe del Progreso , % ,590 San José del Rincón , % Incremento neto ($) Incremento porcentual 5 047, % Incremento neto por mun($) San Felipe del Progreso , % 594, , , % San José del Rincón , % 434,583 San Felipe del Progreso , % 2 370, , , % San José del Rincón , % 1 732,833 San Felipe del Progreso , % 2 801, , , % San José del Rincón , % 2 048,125 Fuente: Gobierno del Estado de México, Gacetas de Gobierno (2001, 2002, 2003, 2004 y 2005). En materia del FISM, los recursos destinados al municipio de San José del Rincón en 2001 son mayores de 77 millones de pesos, mismos que se incrementaron en 2002 (con la separación de San José del Rincón) en poco más de 27 millones de pesos (104 millones) y para 2005 ascendieron a más de 123 millones, de los cuales desde la separación de San José del Rincón de San Felipe del Progreso (2002) a la fecha representan una distribución porcentual de 44 y 56% respectivamente. Municipio Año FISM ($) Cuadro 6 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FISM, Total en ambos municipios ($) Participació n porcentual San Felipe del Progreso , , % San Felipe del Progreso , ,087 56% San José del Rincón ,078 44% Incremento neto ($) Increment o porcentua l , % Incremento neto por mun ($) San Felipe del Progreso ,792 56% 1 040, , , % San José del Rincón ,836 44% 817,758 San Felipe del Progreso ,064 56% 1 300, , , % San José del Rincón ,479 44% 1 021,

318 San Felipe del Progreso ,357 56% 8 104, , , % San José del Rincón ,138 44% 6 367,659 Fuente: Gobierno del Estado de México, Gacetas de Gobierno (2001, 2002, 2003, 2004 y 2005) Los recursos provenientes de los dos fondos federales analizados reportan un incremento con respecto a 2001, año en que todavía no se concretaba la división, esta ampliación es más notoria en el FISM, donde de 2001 a 2005, el crecimiento es cercano al 60% del monto total inicial, por su parte, en el FORTAMUN es cercano al 42%. A pesar del incremento en la asignación de los recursos, la distribución porcentual de los montos totales de los dos municipios, ya una vez divididos, es prácticamente la misma, por ello resulta de especial atención que los porcentajes no hayan variado de 2002 a 2005, resulta importante señalar que, de acuerdo con los índices de marginación utilizados en el análisis, son más las localidades con marginación alta y muy alta en San José del Rincón que en San Felipe del Progreso. Los recursos del FISM deberían ser más los asignados a San José del Rincón, no así en cuanto al FORTAMUN, donde por su número de población, le corresponde una mayor asignación de recursos a San Felipe del Progreso, esta distribución resulta claramente inequitativa, por lo que se limita en un corto plazo la atención de necesidades básicas de la población de este nuevo municipio. OPINIÓN DE PERSONAL ADMINISTRATIVO Adicionalmente, y con la finalidad de obtener una visión que complemente los elementos hasta ahora abordados en materia de la separación del municipio, se integra las opiniones de los actores involucrados, en este sentido, se concretaron cinco entrevistas con funcionarios de la administración en ambos municipios, y en las cuales se logró identificar, en el caso de San José del Rincón, que existe una inclinación favorable hacia su separación de San Felipe del Progreso, en contraste, en este último municipio existen posiciones encontradas. 318

319 Las personas entrevistadas de la administración municipal de San José del Rincón fueron el secretario del H. Ayuntamiento, el director de Desarrollo Urbano, Obras y Servicios Públicos y tres regidores (5, 6 y 7 ), todos ellos estuvieron de acuerdo en considerar como buena la creación del nuevo municipio, dado que la extensión territorial antes de la división era amplia, y por lo mismo los recursos y aportaciones no eran suficientes para atender a toda la población, y en menor grado a los habitantes del poniente del municipio. Con ello quedaban en condiciones de desventaja las localidades del actual municipio de San José del Rincón, esto representa un motivo asociado a la distribución territorial de recursos. Consideran que, a pesar de que los recursos aún no son suficientes para atender los rezagos de San José del Rincón, éstos son liberados en tiempo y canalizados a obras que benefician a un mayor número de localidades en comparación con años en los que solamente una o dos comunidades del territorio actual de este municipio eran beneficiadas y la mayor parte de los beneficios se aterrizaban en San Felipe del Progreso; actualmente se está apoyando con alguna actividad a cerca del 90% de las localidades en el municipio, por lo que la división es considerada como acertada, a pesar de ello existen localidades como San Antonio Pueblo Nuevo y algunos otros que se localizan en los límites con San Felipe del Rincón, que manifiestan cierto rechazo a formar parte del nuevo municipio por considerar que no se tomaron en cuenta al momento de definir los límites entre uno y otro municipios, además de que por cultura, tradición y relación, guardan mayores vínculos con este último. En el caso de la administración municipal de San Felipe del Progreso, se consultó al director de Desarrollo Social, Agropecuario y Económico, al coordinador administrativo, al síndico, al subdirector de Planeación y Evaluación y a un jefe de Departamento de Proyectos de la Dirección de Obras, Desarrollo Urbano y Ecología, de los entrevistados, tres estuvieron de acuerdo con que la separación de San José del Rincón fue adecuada, en virtud de que se brinda una mejor atención de las demandas de la población, dado que la vasta extensión que antes se atendía y las condiciones orográficas dificultaban la atención oportuna de las demandas principales, dos de los entrevistados consideraron que aún no era necesaria la división, lo que hacia falta era planear, organizar y administrar adecuadamente los recursos humanos y materiales con que cuenta el municipio. Dentro de los principales beneficios se destaca una mejor atención a la población y un mejor uso de recursos económicos, se atiende con obras y acciones a la gran mayoría de las 319

320 localidades y se tiene una respuesta más ágil a las peticiones y necesidades de la población. Es necesario señalar que, aunque las opiniones de los entrevistados en San José del Rincón es natural, dado que ahora forman parte de una administración propia y mientras que en San Felipe del Progreso permite suponer la falta de visión, organización, o la incapacidad para atender problemas comunitarios, dejan entrever la necesidad de mejorar los procesos de planeación y administración municipal; por lo que la decisión tomada no resolverá por sí sola los problemas identificados en el nuevo municipio ni la falta de planeación, coordinación y administración que seguramente seguirá existiendo al interior de San Felipe del Progreso. CONCLUSIONES Derivado de la información obtenida, es posible señalar que existen notorias incongruencias entre los motivos expuestos por parte del gobierno del Estado en su decisión de dividir el municipio de San Felipe del Progreso y crear el de San José del Rincón, los supuestos para dividir dicho municipio bajo preceptos de impulso a gobiernos democráticos, coadyuvar a disminuir el rezago en el desarrollo económico, social y regional, ampliar el federalismo y emprender acciones para mejorar el bienestar social y atender la petición de un grupo de personas, son condiciones que no se cumplen o se cumplen mal para el caso de los municipios en estudio. La división municipal, más que coadyuvar a disminuir el rezago, ha polarizado la situación entre los dos municipios, tanto en aspectos sociales, territoriales, étnicos y administrativos, mientras que en lo político ha generado nuevas formas de fortalecimiento partidista; los aspectos político-electorales se incorporaron al análisis en virtud de dos factores: 1) según las bases legales que sustentan la decisión de dividir los municipios, se establece que esto se hará para afrontar los rezagos sociales y económicos a partir de garantizar la gobernabilidad democrática, 2) es posible suponer que ante la creciente presencia de partidos de oposición desde 1996 (principalmente el PAN), el gobierno del Estado (de filiación priísta), decidiera asegurar la región que más le favorecía electoralmente y así mantener al menos un municipio para su partido, aunque con la información disponible sería 320

321 muy arriesgado señalar que este ultimo factor fuese la razón principal para la división territorial. Los datos recopilados permiten observar que las tendencias electorales en la región vislumbran un panorama de cambio de partido político en el municipio a partir de 1996, donde se da un aumento de la presencia del PAN en 1990, se ve notoriamente fortalecida para 1996, la mayor parte de los votantes a favor de este partido se concentraron en las secciones que corresponden a San Felipe del Progreso. En las elecciones de 2000, aunque el PRI ganó la contienda, en San Felipe del Progreso el PAN aumentó ligeramente en términos porcentuales, no así en el número de secciones, donde disminuyó en dos de ellas, es por ello que, a pesar de que no se logró consolidar a nivel municipal una victoria del PAN, es posible observar que aumenta de una elección a otra hasta 2000, y en la siguiente no disminuye, se mantiene prácticamente con el mismo número de votos. En el otro extremo, las características de las regiones que tradicionalmente votan por el PRI están mayormente asociadas con condiciones de ruralidad y rezago económico, aunque ello no implica una sumisión de los habitantes y de los mismos funcionarios de la administración de San José del Rincón, que reconocen en algunos casos la falta de eficiencia en algunas acciones, por lo que es posible en un corto plazo se este dando una alternancia de gobierno en este nuevo municipio. La distribución de los recursos federales representa una inequidad en todos los aspectos, ello en virtud de que la asignación en la distribución de los recursos de manera discrecional, ejemplo claro es la asignación de recursos del FORTAMUN, fondo que se asigna de acuerdo con el total de la población municipal, de ahí que, por la dinámica de crecimiento poblacional, San Felipe del Progreso tendría que ser considerado con mayores recursos que los asignados en los años de análisis. En el caso del FIMS, por el contrario, el municipio que presenta mayores rezagos en el desarrollo social y económico, y que por tanto debiera ser más favorecido por este fondo, es San José del Rincón, pero tampoco sucedió así, contrario a esto percibe menores recursos, lo que implica que los rezagos en las condiciones de vida de la población continuaran en los siguientes años, a pesar de que dentro de las justificaciones para su creación se señala que es para detonar el desarrollo regional a partir de acciones y políticas acordes con los distintos 321

322 niveles de desarrollo, condiciones económicas y naturales para propiciar mejores niveles de bienestar. Es posible afirmar que, en la división del municipio de San Felipe del Progreso, queda en entredicho la validez de su creación bajo condiciones de equidad social, y se orienta más hacia aspectos de corte político, y en gran parte no se cumplen los supuestos que se establecen en la ley para tales casos. De esta forma, y de acuerdo con los postulados teóricos propuestos por Ochoa Campos sobre el origen de los municipios, San José del Rincón obedece a factores políticos, ya que se logró institucionalizar las relaciones sociales, creando puestos y grupos políticos con fines e ideologías específicas, con ello no se quiere señalar que esto sea malo, siempre y cuando las cuestiones o ideologías partidistas contengan una visión integradora y de beneficio colectivo y no únicamente busque garantizar la presencia política a nivel local y estatal. Existen razones de índole político difíciles de conocer y constatar, pero que subyacen en los datos mostrados, en los que además se suma que el representante (con afiliación al PRI) del grupo promotor para la creación de San José del Rincón, fue nombrado presidente municipal interino, y posteriormente diputado federal por el PRI en ese distrito; se considera que el aspecto político-electoral no se debe menospreciar, aunque tampoco se puede sostener que sea la única variable que explica tal decisión, para ello se tendrá que hacer un estudio sociopolítico e incorporar otras variables de corte económico y en materia de servicios, así como a grupos y comunidades que componen la región y que son actores fundamentales en ambas localidades. BIBLIOGRAFÍA Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos (1996), México. (1996), Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, GEM, Toluca, Gobierno del Estado de México (2000), Tutorial de bienvenida al gobierno del Estado de México, GEM, Toluca. H. Ayuntamiento de San Felipe del Progreso (2003), Plan de desarrollo municipal,

323 (2001), Gaceta de gobierno, decretos 34 y 36, GEM, Toluca, 2 de octubre. H. Ayuntamiento de San José del Rincón (2003), Plan de desarrollo municipal, Instituto Electoral de Estado de México (2004), Elecciones en el Estado de México, , IEEM,Toluca. Medina, Mauricio (2000), Análisis de la metodología para la creación de un nuevo municipio: caso San José del Rincón, tesis de licenciatura, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (1998), Desarrollo regional y política estructural en México, OCDE. Ochoa, C. Moisés (2000), La reforma municipal en Alicia Ziccardi, Municipio y Región, Agenda de la Reforma Municipal, Cuadernos de Debate,CIDE, México. Ziccardi, A. (2000), Municipio y Región, en Agenda de la Reforma Municipal en México, Cuadernos de Debate, CIDE, México. 323

324 ANEXO ESTADÍSTICO Cuadro 1 MUNICIPIOS DE RECIENTE CREACIÓN ( ) Estado Nuevo municipio Fecha de creación Municipio de origen No. de municipio Superficie km 2 Campeche Escárcega 19 de julio de 1990 El Carmen ** Aguascalientes El Llano 1 de enero de 1991 Aguascalientes ** Aguascalientes San Francisco de los Romo 1 de enero de 1991 Aguascalientes ** Baja California Sur Loreto 22 de agosto de 1992 Comondú ** Guerrero Acatepec 24 de marzo de 1993 Zapotitlán Tablas ** Quintana Roo Solidaridad Playa del Carmen 28 de julio de 1993 Cozumel ** Chalco, Ixtapaluca, La Paz, México Valle de Chalco Solidaridad 9 de noviembre de 1994 Chicoloapan ** San Luís Potosí El Naranjo de Carlos Sarabia 2 de diciembre de 1994 Ciudad del Maíz ** San Luís Potosí Matlapa 2 de diciembre de 1994 Tamazunchale ** Baja California Playas de Rosarito 21 de julio de1995 Tijuana Santa Apolonia Teacalco 9 de agosto de 1995 Nativitas Santa Cruz Quilehtla 12 de agosto de 1995 Acuamanala San Juan Huactzinco 12 de agosto de 1995 Tepeyanco Santa Catarina Ayometla 16 de agosto de 1995 Zacatelco Santa Isabel Xiloxoxtla 16 de agosto de 1995 Tepeyanco Tlaxcala San José Teacalco 19 de agosto de 1995 Tzompantepec San Francisco Tetlanohcan 19 de agosto de 1995 Chiautempan La Magdalena Tlaltelulco 19 de agosto de 1995 Chiautempan San Damián Texoloc 27 de septiembre de 1995 Tetlatlahuca Emiliano Zapata 27 de septiembre de 1995 Terenate Lazaro Cárdenas 27 de septiembre de 1995 Terrenote San Jerónimo Zacualpan 27 de septiembre de 1995 Tetlatlahuca San Lucas Tecopilco 1 de octubre de 1995 Xaltocan

325 Continuación Santa Ana Nopalucan 1 de octubre de 1995 Ixtacuixtla San Lorenzo Axocomanitla 1 de octubre de 1995 Zacatelco Benito Juárez 8 de octubre de 1995 Lázaro Cárdenas Estado Nuevo municipio Fecha de creación Municipio de origen No. de municipio Superficie km 2 Veracruz Carlos A. Carrillo 1 de diciembre de 1996 Cosamaloapan Sonora Benito Juárez 27 de diciembre de 1996 Etchojoa San Ignacio Río Muerto 27 de diciembre de 1996 Guaymas , Campeche Calakmul 1 de enero de 1997 Champoton, Hopelchen , Veracruz Uxpanapa 31 de enero de 1997 Minatitlan, J. Carranza , Tatahuocapan de Juárez 20 de marzo de 1997 Mecayapan, Soteapan Campeche Candelaria 17 de junio de 1998 El Carmen , Aldama 27 de julio de 1999 Chenalhó Benemérito de las Américas 27 de julio de 1999 Ocosingo Maravilla Tenejapa 27 de julio de 1999 Las Margaritas Chiapas Marques de Comillas 27 de julio de 1999 Ocosingo Montecristo de Guerrero 27 de julio de 1999 Ángel Albino Corzo San Andrés Duraznal 27 de julio de 1999 Somojovel Santiago el Pinar 27 de julio de 1999 Larraizar Zacatecas Trancoso 1 de enero de 2000 Guadalupe México Luvianos 1 de enero de 2002 Tejupilco San José del Rincón 1 de enero de 2002 San Felipe del Progreso Marquelia 15 de junio de 2002 Azoyú, Cuajinicuilapa Guerrero Chocoapa el Grande 13 de junio de 2003 Metlatonoc José Joaquín de Herrera 13 de junio de 2003 Por confirmar México Tonanitla 25 de julio de 2003 Jaltenco Veracruz San Rafael 15 de diciembre de 2003 Martínez de la Torre ** Veracruz Santiago Sochiapan 15 de diciembre de 2003 Playa Vicente ** Guerrero Juchitán 5 de marzo de 2004 Azoyú ** Zacatecas Santa María de la Paz 1 de enero de 2005 Teúl de González Ortega ** Guerrero Iliatenco 25 de noviembre de 2005 Malinaltepec y San Luis Acatlán ** Jalisco San Ignacio Cerro Gordo 1 de septiembre de 2005 Arandas ** 325

326 326

327 Cuadro 2 EVOLUCIÓN ELECTORAL EN EL ESTADO DE MÉXICO No. Municipio No. Municipio Acambay PRI PRI PRI PRI APT 51 Juchitepec PRI PRD PRI PRI APT 2 Acolman PRI PRI PRD PRD PRD 52 Lerma PRI PRI PAN PAN APT 3 Aculco PRI PAN PRI PRI APT 53 Malinalco PRI PRI PRI PRI PAN 4 Almoloya de Alquisiras PRI PRI PRI PRI APT 54 Melchor Ocampo PRI PRI PAN PAN APT 5 Almoloya de Juárez PRI PRI PRI PAN APT 55 Metepec PRI PRI PRI PAN PAN 6 Almoloya del Río PRI PRI PRI PRD APT 56 Mexicaltzingo PRI PRI PRI PT APT 7 Amanalco PRI PRI PRI PRI APT 57 Morelos PRI PRI PRI PRI APT 8 Amatepec PRI PRI PRI PRI PRD 58 Naucalpan PRI PRI PAN PAN APT 9 Amecameca PRI PRI PRI PRD PAN 59 Nextlalpan PRI PRI PRI PRI APT 10 Apaxco PRI PRI PAN PAN APT 60 Nezahualcóyotl PRI PRI PRD PRD PRD 11 Atenco PRI PAN PRI PRI APT 61 Nicolás Romero PRI PRI PAN PAN PAN 12 Atizapan PRI PRI PRI PRI PT 62 Nopaltepec PRI PRI PRI PRI PAN 13 Atizapan de Zaragoza PRI PRI PAN PAN PAN 63 Ocoyoacac PRI PRI PRI PAN APT 14 Atlacomulco PRI PRI PRI PRI APT 64 Ocuilan PRI PRI PRI PRI APT 15 Atlautla PRI PRI PRD PRI APT 65 El Oro PRI PRI PAN PRI APT 16 Axapusco PRI PRI PRI PRI APT 66 Otumba PRI PRI PRI PRD APT 17 Ayapango PRI PRI PRI PRI APT 67 Otzoloapan PRI PRI PRD PRI APT 18 Calimaya PRI PRI PRD PRI APT 68 Otzolotepec PRI PRI PRD PRD APT 19 Capulhuac PRI PRI PRD PRD APT 69 Ozumba PRI PRI PRD PRI PAS 20 Coacalco PRI PRI PAN PAN PAN 70 Papalotla PRI PRI PAN PRD APT 21 Coatepec Harinas PRI PRI PRI PAN PT 71 La Paz PRI PRI PRD PRD APT 22 Cocotitlán PRD PRI PVEM PRD C 72 Polotitlan PRI PRI PRI PRI PAN 23 Coyotepec PRI PRD PAN PRI C 73 Rayón PRI PRI PRI PRI APT 24 Cuautitlan PAN PAN PAN PAN APT 74 San Antonio La Isla PRI PAN PRI PRI PRD 25 Cuautitlan Izcalli PRI PRI PAN PAN PAN 75 San Felipe del Progreso PRI PRI PRI PRI APT 26 Chalco PRI PRI PRI PRI PRD 76 San Martín las Pirámides PAN PAN PAN PAN APT 27 Chapa de Mota PRI PRI PRI PAN APT 77 San Mateo Atenco PRI PRI PRD PRI PRD 28 Chapultepec PRI PFCRN PRI PRI PAN 78 San Simón de Guerrero PRI PRI PRI PRI PT 327

328 29 Chiautla PRI PRI PRI PRI APT 79 Santo Tomás PRI PRI PRI PAN APT Continuación No. Municipio No. Municipio Chicoloapan PRI PRI PRI PRD PRD 80 Soyaniquilpan PRI PRI PRI PRI PAN 31 Chinconcuac PRD PRI PRD PRI PT 81 Sultepec PRI PRI PRI PRI APT 32 Chimalhuacan PRI PRI PRI PRI APT 82 Tecamac PRI PRI PAN PAN APT 33 Donato Guerra PRI PRI PRI PRI PRD 83 Tejupilco PRI PRI PRI PRI PRD 34 Ecatepec PRI PRI PRI PAN APT 84 Temamatla PRI PRI PRI PRI PRD 35 Ecatzingo PRI PRI PRI PRI APT 85 Temascalapa PRI PRI PAN PAN PAN 36 Huehuetoca PRI PAN PARM PRI PAN 86 Temascalcingo PRI PRI PRI PRI APT 37 Hueypoxtla PRI PRI PRD PRD PRD 87 Temascaltepec PRI PRI PRI PRI APT 38 Huixquilucan PRI PRI PRI PAN APT 88 Temoaya PRI PRI PRI PRI APT 39 Isidro Fabela PRI PRI PRD PRD PSN 89 Tenancingo PRI PRI PAN PRI APT 40 Ixtapaluca PRI PRI PRI PRI APT 90 Tenango del aire PRI PRI PRD PRI PRD 41 Ixtapan de la Sal PRI PRI PRI PRI APT 91 Tenango del valle PRI PRI PAN PRI APT 42 Ixtapan del Oro PRI PRI PRI PRD PRD 92 Teoloyucan PRI PRI PRD PAN PAN 43 Ixtlahuaca PRI PRI PRI PRI C 93 Teotihuacán PRI PRI PRD PRD PRD 44 Jalatlaco PRI PRI PRI PRI APT 94 Tepetlaoxtoc PRI PRD PRD PRD APT 45 Jaltenco PRI PRI PRI PRI APT 95 Tepetlixpa PRI PRI PRI PRI APT 46 Jilotepec PRI PRI PRI PRI APT 96 Tepotzotlán PRI PAN PAN PAN PAN 47 Jilotzingo PRI PRI PRI PRI APT 97 Tequixquiac PRD PRI PRI PAN APT 48 Jiquipilco PRI PRI PRD PRI APT 98 Texcaltitlan PRI PRI PRI PRI APT 49 Jocotitlan PRI PRI PRI PRI PAN 99 Texcalyacac PRI PRI PRD PRD APT 50 Joquicingo PRI PRI PRD PRI PAN 100 Texcoco PRI PRI PRD PRD PRD Fuente: elaborado con base en oficialías mayores de los congresos estatales, periódicos oficiales de los gobiernos de los estados, 328

329 No. Municipio No. Municipio 101 Tezoyuca PRI PRI PRI PRD APT 113 Villa del Cabón PRI PRI PAN PAN PAN 102 Tianguistenco PRI PRI PRI PRI PAN 114 Villa Guerrro PRI PFCRN PRI PRD PRD 103 Timilpan PRI PRI PRI PAN APT 115 Villa Victoria PRI PRI PRI PRI APT 104 Tlalmanalco PRI PRI PRD PRI APT 116 Xonacatlán PRI PRI PRD PRI PRD 105 Tlalnepantla PRI PRI PAN PAN PAN 117 Zacazonapan PRI PRI PRI PRD PAN 106 Tlatlaya PRI PRI PRI PRD PRD 118 Zacualpan PRI PRI PRI PRI APT 107 Toluca PRI PRI PRI PAN PAN 119 Zinacantepec PRI PRI PRI PAN APT 108 Tonatico PRI PRI PRD PRI PRD 120 Zumpahuacan PRI PRI PRI PRI APT 109 Tultepec PRI PRI PRD PRI PRD 121 Zumpango PRI PRI PRD PRI APT 110 Tultitlán PRI PRI PRI PAN PRD 122 Valle de Chalco Solidaridad PRI PRI PRI PRI PRD 111 Valle de Bravo PRI PRI PAN PRI PAN 123 Luvianos PRD 112 Villa de Allende PRI PRI PRI PRI APT 124 San José del Rincón APT Fuente: Antonio Saúl Ramírez (2003), El cambio electoral en los municipios y su impacto en las finanzas públicas, tesis de Maestría en Ciencias Sociales, El Colegio Mexiquense

330 LAS INICIATIVAS COMO ESTRATEGIA DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN GUADALUPE YANCUICTLALPAN, ESTADO DE MÉXICO Rosa María Sánchez Nájera Elizabeth Díaz Cuenca INTRODUCCIÓN La reestructuración económica en el marco de la globalización económica ha cobrado mayor relevancia, ha sido la respuesta a la necesidad de dar solidez a las actividades productivas, a través de la participación de los agentes económicos locales, buscando medidas factibles para ser adaptadas a la competencia de hoy (Vázquez, 1999:19). Para el sector privado implica un reto sostener sus actividades de producción, al competir de manera directa con mercados extranjeros que imponen innovaciones de organización y producción que se refleja en la calidad de sus productos y en el costo al consumidor, motivo principal para innovar los procesos productivos dentro del ámbito local. Los actuales retos de la competitividad productiva global están obligando a los territorios y agentes locales a buscar y desarrollar iniciativas orientadas al fortalecimiento de la organización productiva que permita ser competitivo en el mercado nacional e internacional. Las iniciativas locales de desarrollo constituyen una estrategia de participación y coordinación de acciones de los actores para propiciar que las acciones en pro del desarrollo sean duraderas y adecuadas a las necesidades y demandas de la localidad. El objetivo de la presente investigación es formular el perfil de algunas iniciativas locales en Guadalupe Yancuictlalpan, esto para determinar el papel de éstas en el fortalecimiento de la producción artesanal textil, para cumplir con éste se desarrollan cuatro apartados: 1) desarrollar las bases teórico-conceptuales de las iniciativas y el desarrollo económico local, 2) destacar aspectos generales de la actividad artesanal textil, 330

331 3) abordar las fortalezas y debilidades de la actividad en estudio, 4) establecer algunas características de las iniciativas de desarrollo para el fortalecimiento de ésta. Las iniciativas y el desarrollo económico local La globalización ha modificado el propio espacio y ha reestructurado las actividades productivas en un nuevo contexto de competitividad, pero también de desigualdad y pobreza de los territorios no favorecidos por los capitales nacionales y extranjeros, por lo que, en la actualidad, se presentan serios desafíos y nuevas oportunidades para pequeñas localidades. Por esto la reinvención de lo local se presenta como un nuevo territorio de interacción social, de factores de desarrollo endógeno y de responsabilidades políticoadministrativas, como consecuencia de las transformaciones provocadas por la globalización, por ser un proceso complejo y contradictorio de escala mundial que profundiza las relaciones de explotación y dominación, el cual se insertó en la historia como un proyecto capitalista en la lucha de clases, y que se consolidó en Latinoamérica en las décadas de los ochenta y noventa (Hirsch, 1997). La revalorización de lo local ha establecido la necesidad de promover el desarrollo económico mediante el fortalecimiento de las actividades productivas locales, orientadas a descubrir nuevas oportunidades brindadas por sus ventajas comparativas con otros territorios, y de valorar su potencial endógeno, generando un entorno local que favorezca la competitividad y el empleo a los residentes del lugar, es decir, que ellos mismos estimen sus recursos disponibles para el fomento del desarrollo local. Esta transformación territorial se caracteriza por conllevar una estructura productiva, un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y tecnológica, una dotación de equipamiento, una tradición y cultura sobre las cuales se articulan los procesos de Desarrollo Económico Local (DEL). De acuerdo con A. Vázquez, el DEL es el proceso de crecimiento y cambio estructural que se produce como consecuencia de la transferencia de recursos de las actividades tradicionales a las modernas, de la utilización de economías externas y de la introducción de innovaciones, las cuales generan el aumento del bienestar de la población de una ciudad, una comarca o una región. 331

332 El objetivo principal propuesto por el DEL es un bienestar de las población de las localidades a través de la dinamización y búsqueda de competitividad de la economía local, lo cual debe generar oportunidades para mejorar la economía familiar y local a través de la implementación de estrategias de desarrollo que permitan la competitividad y el incremento y acumulación de riquezas, optimización del uso de los recursos disponibles y crear las condiciones para un desarrollo efectivo y equilibrado local. En este contexto, la coordinación de las acciones de los actores es clave para el fomento del desarrollo económico local mediante iniciativas. Para J. L. Blakely, el desarrollo económico se va construyendo a partir de las llamadas Iniciativas de Desarrollo Local (IDL), aspectos propositivos o acciones específicas llevadas a cabo por el gobierno, uniones empresariales y grupos comunitarios generalmente en conjunción y coordinación para generar los logros económicos y de empleo en un área específica, es decir, las iniciativas constituyen procesos de toma de decisiones y acciones que requieren de interrelación, cooperación y coordinación entre actores locales que tengan como fin aprovechar de manera óptima las potencialidades productivas que se orienten al mejoramiento de la calidad de vida de la población, por otro lado, F. Alburquerque, considera que las IDL tienen un contenido territorial que responden a problemas identificados localmente, y son creadas para alcanzar objetivos locales, y protagonizadas por actores locales. Las ILD han surgido en territorios cuyo proceso de reestructuración productiva está asociado con sectores productivos muy diferentes (agricultura, textil, calzado, naval, industria manufacturera, servicios) y en ciudades y localidades de todo tipo de dimensiones (grandes metrópolis, ciudades medias y pequeñas, localidades de áreas rurales), serán las impulsoras del ajuste productivo (Vázquez, 1993). Así, las iniciativas se constituyen como estrategias de Desarrollo Económico Local (DEL) mediante la organización de la producción y coordinación de los agentes para el aprovechamiento las potencialidades de los recursos locales y bienestar de la población (ver esquema 1). Esquema 1 INICIATIVAS Y DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL 332

333 Fuente: elaboración propia con base en Alburquerque (1996 y 2005). Entre los elementos básicos de las iniciativas locales de desarrollo destacan la organización de la producción y la coordinación de los diferentes agentes a favor del desarrollo, las reformas estructurales demandan la incorporación de nuevas formas de organización alejada del burocratismo y más cercana al territorio local, así como de grandes esfuerzos de todos los actores sociales y públicos a favor del desarrollo. Estos elementos se orientan al aprovecha-miento de la potencialidad de recursos locales: físicogeográficos, materiales, humanos, financieros, que se organizarán y administraran para el logro de objetivos y metas de desarrollo económico local y beneficio de la población (mejoramiento de calidad de vida). La gestión de las IDL exige, sobre todo, una nueva mentalidad alejada de la lógica del subsidio y de la pasiva espera a que los poderes públicos, la inversión extranjera y las grandes empresas aporten soluciones. Por el contrario, se subraya la importancia de la actuación de la gente por ella misma desde sus propios territorios, a través de la movilización de los diferentes actores y organismos, tanto públicos como privados (Alburquerque, 2005: 78). Se puede afirmar que una iniciativa, además de ser una actividad que surge en una localidad, es también su consolidación como actividad competitiva en el mercado global, mediante la optimización en el uso de los recursos locales y la adopción innovadora de nuevas formas de organización y producción, cuyo resultado se ve reflejado en el desarrollo económico local, y en el bienestar de la población del territorio. 333

334 Características generales de la actividad artesanal textil De acuerdo con Irma Portos, en México la industria de la confección ha presentado problemas y limitaciones que han impedido su desarrollo: una dramática caída del empleo en la mayoría de las empresas, sobre todo en pequeñas y medianas, cierre definitivo o temporal de unidades fabriles, paros técnicos, abandono de la producción de ciertos bienes tradicionales del sector como trajes típicos regionales, entre otros ; la marcada comercialización de los productores, la creciente y gran competitividad de productores textiles extranjeros, principalmente chinos, los cuales producen en grandes cantidades a precios muy inferiores y de baja calidad a comparación de los artículos nacionales, relocalización de empresas hacia lugares más competitivos, entre otros. Los impactos negativos de esta apertura comercial han trastocado comunidades donde sus actividades productivas textiles se debilitan cada vez y se deteriora el nivel de vida de la población, como es el caso de la localidad que se estudiará en este trabajo: Guadalupe Yancuictlalpan, Estado de México, conocida coloquialmente como Gualupita. La población, desde su fundación, se ha dedicado a la actividad artesanal textil, básicamente de lana, para lo cual ha tenido que desarrollar tecnologías locales, siendo así por muchos años la principal fuente de ingresos para muchas familias que radican en esta comunidad, además de que le asigna una identidad a la localidad y la reconocen como parte de su cultura. En la última década se ha utilizado nuevamente la lana de manera predominante por la moda de materiales rústicos o tradicionales, dejando a un lado las fibras sintéticas, en estos años evolucionaron los diseños y materiales, produciendo una amplia gama de prendas. En el contexto económico, las actividades artesanales han disminuido su jerarquía e importancia en el mercado, fundamentalmente de las localidades no beneficiadas por las grandes inversiones, como es el caso de las artesanías textiles de dicha comunidad, donde los artesanos han intentado hacer resurgir la identidad de la localidad como una de las comunidades artesanales más importantes del Estado y del país, a fin de alcanzar el desarrollo económico que beneficie no sólo a los productores artesanales sino a la población en general. 334

335 Por ello, un grupo de artesanos acudió a la Universidad Autónoma del Estado de México en busca de apoyo técnico que les permitiera impulsar nuevamente a su actividad económica local. En respuesta a la solicitud de los artesanos, en la UAEM se desarrolla un proyecto multidisciplinario que busca fomentar la artesanía textil de la localidad, mediante propuestas que contribuyan a la solución de problemática de esta actividad, entre las cuales se encuentran las planteadas en este trabajo. 335

336 FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LA ACTIVIDAD ARTESANAL TEXTIL EN GUADALUPE YANCUICTLALPAN Contexto de Localidad Gualupita pertenece al municipio de Santiago Tianguistenco, Estado de México, se encuentra ubicado entre dos importantes zonas metropolitanas de la región central del país, la de México y la de Toluca, por lo que se puede considerar como estratégica su ubicación, cuenta con una población de habitantes (INEGI, 2000). La localidad en estudio se caracteriza por sus diversas tradiciones, siendo la más destacada la actividad artesanal textil, dentro de la cual se desarrollan la feria del sarape, en la que se exponen los mejores productos artesanales, así como concursos y exposiciones artesanales anuales. Universidad Autónoma del Estado de México Facultad de Planeación Urbana y Regional MAPA DE GUADALUPE YANCUICTLALPAN Simbología Temática: # Localidad # Guadalupe Yancuictlalpan Simbología Básica: Límite Municipal Río Mapa No.1: Localización de Guadalupe Yancuictlalpan Fuente: Elaboración propia con base a enc ues ta realizada a artesanos del proyecto UAEM2076/2005 Febrero-Abril 2005 Escala: N Meters W E S 336

337 La actividad artesanal textil se caracteriza por ser una labor donde participan todos los miembros de la familia, dividiéndose el trabajo entre ellos. Se realizan tejidos de lana con una amplia variedad de diseños: jaspeados, los de cabecera, de bocamanga y de ruedo, teniendo cierta especialidad en la producción de prendas: suéteres, cortinas, y una prenda inspirada en el quechquémitl indígena, que la misma población ha llamado mañanita, sarapes, gabanes y telas de lana, mismos que se muestranen las siguientes fotos: Prendas artesanales textiles de lana de Gualupita Fotografía 1 Fotografía 2 Fotografía 3 Fotografía 4 Entre las herramientas que más utilizan los artesanos en la producción de prendas son: el bastidor (pieza de madera de 50 x 10 cm, en la cual se encuentran incrustadas dos filas de 337

338 clavos de forma paralela), el telar de pedal (tradicional y típico utilizado en la mayoría de los talleres artesanales de Gualupita), telar eléctrico (característico de los talleres mecanizados especializados en la producción de grandes prendas), y otras herramientas como la devanadora, cardadora, y canilla. Para tejer las mañanitas, suéteres y cortinas utilizan bastidores con puntas de clavo, donde enlazan el pabilo que después voltean por medio de unas arquillas de alambre para consolidar la vuelta, en algunos casos utilizan anilinas comerciales para teñir los hilos que decoran las prendas (fotos 5, 6 y 7). Fotografía 5 BASTIDOR Fotografía 6 TELAR DE PEDAL Y DEVANADORA 338

339 Fotografía 7 TELAR ELÉCTRICO En los últimos años, la producción y comercialización de estas prendas artesanales se ha visto afectada por la invasión de otras fibras sustitutas de la lana como la felpa (de China) y de ropa proveniente de otras partes del país y del mundo, como prendas de alpaca del Perú. Es necesario determinar fortalezas y debilidades que presenta la actividad artesanal textil, para derivar algunas iniciativas para su fortalecimiento, las cuales se obtuvieron de un diagnóstico que se llevo a cabo de la localidad. Fortalezas La localización de Gualupita en una región donde predomina la actividad textil, representa una ventaja productiva, por lo que se puede aprovechar la incidencia de cualquier medida de fomento a dicha actividad. La proximidad de esta localidad a dos grandes mercados potenciales, (la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y la de Toluca), constituye otra fortaleza por impactar positivamente en el costo de transporte para la venta de sus productos. Esta actividad ha generado eslabonamientos anteriores y posteriores, aunque de manera no formal, además con la perspectiva de generar más, si se atendieran las 339

340 necesidades que presentan en el desarrollo de ésta actividad, tales como la falta de lana a nivel local y regional, diversificación de diseños de prendas, formación y capacitación de la mano de obra, servicios para la población que visita la comunidad entre otras. Estas necesidades pueden derivar a otras actividades. La organización de los artesanos (cooperativas) constituye una condición positiva para conjuntar y coordinar acciones orientadas al fortalecimiento de esta actividad, como parte de sus tradiciones y cultura. Otro aspecto favorable en el proceso productivo es la existencia de un mercado interno y externo del hilo de lana, es decir, la demanda de este insumo por parte de los artesanos de la localidad y de otros lugares como Temoaya, y de los estados de Oaxaca y Tlaxcala. En cuanto a la infraestructura urbana, como soporte de la actividad artesanal textil, se señalan las fortalezas por cada uno de sus elementos, es decir, redes, comunicación, actividades de la población y espacios adaptados. En relación con las redes para la prestación de servicios básicos, consideramos como principal fortaleza, la cobertura de la mayoría de las viviendas de los servicios de agua potable, drenaje, energía eléctrica y limpia, lo cual permite cubrir las necesidades del proceso productivo de la actividad artesanal textil en estudio. Por lo que respecta a la comunicación, se destaca el hecho de que se cuenta con diferentes líneas de autobuses con las cuales se logra cubrir las necesidades de traslado de los artesanos para acudir a mercados municipales, estatales y los de la ciudad de México; por otro lado, la capacidad de pago del usuario del transporte público es accesible tanto para los productores como para los compradores de prendas artesanales; se cuenta con calles principales que facilitan el tránsito de camiones y automóviles, así como de aceras que permiten la circulación de personas en la parte céntrica de la localidad, donde se ubica la mayoría de los comercios. Existe un amplio interés y participación de un grupo de artesanos que se resisten a abandonar esta actividad, en el rescate y preservación de ésta como parte de sus tradiciones e identidad local, otra de las fortalezas es la existencia de espacios para la ganadería 340

341 (ovina), la cual constituye una posibilidad de una actividad alterna a la producción artesanal de lana. Respecto a los espacios adaptados y equipamiento de los talleres tradicionales, constituyen un aspecto positivo para mantener la cultura del trabajo familiar en la producción y la comercialización de prendas artesanales, sin embargo, al mismo tiempo esta condición representa una debilidad en el contexto de la competitividad productiva por no reunir las condiciones de innovación tecnológica para ofrecer productos en cantidad y calidad a los mercados nacionales e internacionales. En los talleres mecanizados tenemos como fortaleza la producción de grandes volúmenes de prendas en menor tiempo que los telares de pedal, para abastecer los diferentes mercados, sin embargo, las condiciones tecnológicas de estos telares eléctricos constituyen una limitante para contar con una variedad de calidades de lana, debido a que la maquinaria no permite el cambio de diferentes tipos de ésta para garantizar la oferta permanente de diferentes tipos de lana, afectando de esta manera la diversidad en la producción de prendas. De la misma manera, consideramos como fortaleza el taller comunitario, donde se congrega un grupo de artesanos para compartir experiencias de producción y comercialización de prendas, con el propósito de conjuntar esfuerzos para el fortalecimiento de la actividad artesanal textil. La relación del grupo de artesanos con investigadores de la Universidad Autónoma del Estado de México, aunque no se ha concluido un trabajo de manera coordinada, es el indicio de un trabajo interdisciplinario que permite interactuar la visión técnica, académica y empírica para una solución integral de los problemas de la actividad en estudio. Debilidades La mayoría de la población ha cambiado su giro de artesano a comerciante, por considerar a la actividad artesanal como poco rentable, por otro lado, las actuales generaciones prefieren emplearse en los sectores secundario o terciario para la obtención de mejores ingresos. Una 341

342 de las ventajas de una actividad local, para su competitividad, es la cooperación entre agentes productivos, en la localidad no existe tales vínculos formales de los distintos agentes de la actividad: artesanos, artesanos-hiladores, artesanos-comerciantes, artesanos-instituciones gubernamentales y educativas, estas relaciones se dan de manera informal. Se da una ausencia de políticas económicas que fomenten las fuerzas locales, regionales y estatales para la solución de problemas concretos, como lo es la actividad en estudio. La falta de políticas y programas municipales y locales orientados al fomento de la actividad artesanal textil no permite la coordinación de acciones de los artesanos y autoridades. A pesar de que en los diferentes ámbitos de gobierno existen instituciones que deben apoyar la actividad mediante programas de fomento artesanal, el apoyo todavía no es significativo, el desarrollo de la política estatal, tendiente a fomentar la producción de ganado ovino para la obtención de carne, es una limitante para incrementar el ovino que permita la obtención de lana suficiente en cantidad y calidad. Dependencia de la variante en el suministro de lana para los hiladores, y por ende influencia en precios altos y calidad diversa para los artesanos. La actual tecnología para producir hilo no permite la obtención de alta calidad, constituye un obstáculo para la producción de prendas artesanales, demandadas en el mercado interno y externo. La competencia desleal de prendas artesanales textiles provenientes de Perú, que generalmente son de menor calidad y precio, representa una seria amenaza para la venta de las prendas de Gualupita en el mercado artesanal. La introducción de la felpa, tela proveniente de China, es utilizada para la confección de prendas de uso similar a los productos de Gualupita: chamarras, bufandas, gorras y chales, que comparativamente por parte de los consumidores, esta cuenta con ventajas en precio, color y función mejores que las prendas de lana. En cuanto a las debilidades de la infraestructura urbana, que sirve de soporte a la actividad artesanal textil, se señalan por cada uno de sus elementos, es decir, redes, comunicación, actividades de la población y espacios adaptados. En cuanto a las redes, encontramos que parte de las viviendas presentan irregularidades en la prestación de los servicios de energía eléctrica y agua potable por registrar interrupciones frecuentes donde la 342

343 infraestructura se encuentra deteriorada por falta de mantenimiento, afectando así el proceso de elaboración de prendas, en especial en los talleres mecanizados. En lo referente a la comunicación, como debilidad principal encontramos que no se cuenta con una buena pavimentación de la mayoría de las calles, dificultando la circulación vehicular, así como la accesibilidad a los talleres tradicionales no ubicados en las calles principales para la adquisición de materia prima y comercialización de sus productos. Entre los talleres que presentan mayores debilidades en espacios adaptados, son tradicionales por localizarse en los hogares de los productores debido a las restricciones económicas para invertir en la ampliación y mejoramiento de estos. En cuanto a las hiladoras y lavadoras consideramos que no logran cubrir las necesidades de la actividad artesanal local en cuanto a calidad y costo del hilo de lana y del servicio de lavado; viéndose obligados los artesanos a recurrir a este tipo de equipamientos ubicados en otros lugares del municipio y del Estado, entre ellos Santiago Tianguistenco y Santa Cruz Atizapán. PERFIL DE LAS INICIATIVAS LOCALES DE DESARROLLO EN GUALUPITA Derivado del análisis de las fortalezas y debilidades de las condiciones de la actividad artesanal textil, y de los factores favorables y no favorables para la integración de un sistema productivo local, se identifican tres iniciativas que permitirán su fortalecimiento: 1) se relaciona con la cadena productiva de la actividad artesanal textil de lana, 2) refiere a alternativas de mejoramiento de la infraestructura como soporte de la actividad en estudio, 3) se centra en una propuesta para mejorar el equipamiento productivo artesanal. En las debilidades se destacaron diferentes factores que han afectado a la artesanía en la localidad de estudio: escasas redes comerciales, deficiencias técnicas, abandono de la actividad, bajas ganancias, innovación de diseños, entre otros, sin embargo, se retomaran sólo algunas de éstas, debido a la importancia que tienen con respecto al impacto en la actividad artesanal y a la demanda de los agentes productivos. Con base en la parte teórica de las iniciativas locales de desarrollo descrita en los apartados anteriores, se pretenden trabajar considerando la participación de los agentes 343

344 locales: artesanos, hiladores, comerciantes, delegados, autoridades municipales, algunos organismos académicos de la UAEM y población de la comunidad en estudio. El trabajo interdisciplinario de los distintos agentes es precisamente lo que hace la diferencia entre la metodología de un proyecto de inversión tradicional y la formulación de una iniciativa, y esto es, peculiarmente el reto de la investigación del cual se desprende este artículo. Iniciativa de conformación de una unidad productora de lana Se orienta al problema del principal insumo: la lana, con base en el diagnóstico del proceso de producción de la actividad del hilo de lana se identificó que, una de las debilidades importantes, es la disposición del principal insumo en cuanto calidad y cantidad adecuada para la los artesanos. El problema que se presenta en la adquisición de lana, según los hiladores, es el hecho de no contar con proveedores específicos, y no siempre hay seguridad que la posean, esto implica incremento en costos de transporte. Otro aspecto que atenta al suministro de ésta es la invasión cada vez mayor de la raza cabeza negra en las entidades federativas señaladas, según los entrevistados, la cual es apta para carne pero no para lana. Por lo tanto, es esencial se atienda el abastecimiento de la lana pues pone en peligro todo el proceso productivo de la actividad artesanal. Por consiguiente, se considera pertinente la formulación de un proyecto de una unidad productora de lana, que abarque los procesos desde la crianza de ovinos hasta la comercialización de lana limpia, las fases que consideraría se muestran en el esquema 2. Esquema 2 PROCESO PRODUCTIVO DE LA DISPOSICIÓN DE LANA 344

345 Fuente: Elaboración propia. El propósito general de este proyecto es fortalecer la actividad del tejido de prendas artesanales y las que se generan en torno a ésta, de acuerdo con lo que se señaló en la parte teórica, que en la medida que se generen más eslabonamientos, que en este caso serian eslabonamientos hacia atrás, esto permitirá traer más efectos de arrastre para el desarrollo del territorio. Las fases de esta unidad productora de lana, como se mostró en el esquema 2, está compuesta por la cría de ovino, esta fase será trabajada por un grupo de veterinarios, que definirán la raza adecuada para generar hilo de mejor calidad, considerando las características naturales, sociales y culturales de la región. También se definirá la forma de organización para la producción, de manera que no implique un fuerte aparato administrativo que complique al productor local, y el proceso de de crianza del ovino, en especial el volumen de producción con base en la demanda de la localidad, además, de un excedente para suministrar a otros posibles compradores en municipios del Estado que trabajen la lana, tales como Temoaya y Chinconcuac, así como entidades como Oaxaca, donde existe experiencia que algunos hiladores van a vender a esos lugares. 345

346 En cuanto a las fases de trasquilado de ovino a la comercialización, ésta se llevará a cabo en la Facultad de Planeación Urbana y Regional, en la cual se tomará en cuenta diversos aspectos en cada una de éstas, en el área de trasquilado se deben definir las herramientas de trasquile, tratando que su costo no sea alto, pues uno de los problemas actuales es que éste resulta ser muy alto en relación con el precio de venta, por ello muchos productores prefieren regalar la lana a cambio del trasquile, por ello, a pesar de que el Estado de México es el principal de productor de ovino, no lo es de lana, en esta fase se tiene que definir un programa de trasquilado. Iniciativa de mejoramiento de infraestructura de soporte a la actividad artesanal textil Dicha iniciativa permite tener un mejor desempeño en la actividad artesanal textil, en materia de redes y comunicación, por ser los rubros que requieren atención prioritaria. Respecto a las redes se identifican territorialmente los servicios de drenaje, agua potable y energía eléctrica, y se plantean alternativas para su mejoramiento, en cuanto a la comunicación se presentan propuestas de mejoramiento de vialidad, pavimentación, aceras y transporte público. Por otro lado, se presentan las acciones a corto, mediano y largo plazo por cada elemento de la estructura urbana. 346

347 Redes Agua potable En las zonas periféricas de la localidad, este servicio se interrumpe algunas veces a la semana, por lo que la calidad es mala, aún cuando se cumpla con el proceso de cloración del agua. Se registra un déficit del 2% de viviendas localizadas en la periferia. La disponibilidad del vital líquido se ve afectada por sus constantes fugas, registradas el primer cuadro de la localidad, donde transitan camiones pesados que provocan rotura de tubería. Acciones Extender la red del servicio a las viviendas que no cuentan con este servicio Detectar fugas contínuas en el primer cuadro de Gualupita Reparar o hacer cambio de esa tubería según sea el daño Atender de inmediato los reportes de la ciudadanía de fugas para que no aumente un posible deterioro de la red Creación de un nuevo pozo para cubrir el déficit del servicio Fortalecer la tubería del primer cuadro para el soporte de los vehículos pesados Drenaje Este servicio se puede considerar como regular, esto por presentarse afectaciones en cierta época del año y por existir un déficit (2%) en las viviendas localizadas en la periferia 347

348 Acciones Los residuos son arrojados al drenaje, además de vigilar el cumplimiento de la normatividad. Desazolve de la principal red de drenaje (calles Morelos e Independencia) Detección de las partes de la red que se obstruyen en el periodo de lluvias, provocando inundaciones (calles Zaragoza, Corregidora y Constituyentes) Ampliación de la red a las viviendas que no cuentan con este servicio Dotar de alcantarillado especial en las viviendas donde se localizan talleres, lavadoras e hiladoras, que generen respectiva Comunicación Vialidad Las calles secundarias no cuentan con una buena pavimentación, dificultando el tránsito vehicular y la accesibilidad a una parte de los talleres artesanales. La mayoría de las calles se encuentran con basura y faltan tapas de algunas alcantarillas, y las calles principales se encuentran deterioradas. Acciones Limpieza general de vialidades para evitar obstrucciones en el drenaje Nivelación de registros y colocación de tapas de alcantarillas Mantenimiento y rehabilitación del tramos dañados de vialidades importantes (calles Libertad, Morelos, Abasolo y Juárez) Pavimentación de vialidades secundarias en deterioro Ampliación de vialidades para la integración de viviendas localizadas en la periferia 348

349 Transporte público Las unidades no cuentan con el adecuado mantenimiento y funcionamiento, contaminan el ambiente, además de que la espera de autobuses es prolongada entre 10 y 15 minutos Acciones Mejorar el mantenimiento de las unidades de transporte para garantizar su buen funcio-namiento y presentación (confortables y limpias ) Mejorar la eficiencia del servicio, disminuyendo el tiempo de espera de los autobuses Modernización del transporte público urbano Actividades de la población La mayoría de la población ha cambiado su giro de artesano a comerciante, y existe desinterés de nuevas generaciones por la actividad artesanal por considerarla poco rentable. Acciones Fomentar cursos sobre la artesanía en los jóvenes y niños, mediante la integración de estos en la educación básica y media Inserción de las prendas artesanales textiles en el mercado internacional (exportación) 349

350 Iniciativa de un Centro Artesanal Comunitario Otra iniciativa prioritaria es la construcción de un Centro Artesanal Comunitario (CAC), cuyo propósito principal es conjuntar las actividades básicas del proceso artesanal del tejido de prendas de lana, bajo un enfoque multifuncional. Actualmente, Raíces Artesanales de Gualupita, una de las cooperativas de artesanos de la localidad, ocupa dos salones de la escuela primaria de la misma, ésta ha servido de centro de reunión para relacionarse e intercambiar experiencias y acordar asuntos afines con la cooperativa, tomar cursos de capacitación y trabajo. Sin embargo, dicho edificio no es adecuado para el fomento de la artesanía, debido a que el espacio el es pequeño, su ubicación no es accesible, pues se abre según calendario de la escuela, y los fines de semana se utiliza como estacionamiento público, pero sobre todo, dicho edificio es patrimonio de la escuela y tienen la advertencia que en el momento que ésta lo requiera se tendrá que desalojar. De esta manera, y con base en la opinión de los artesanos y a la potencialidad que representa para el fomento de las artesanías, se considero pertinente formular la iniciativa de la construcción de un centro artesanal multifuncional. Partiendo de la opinión de los artesanos, se procedió al estudio del proyecto de un Centro Artesanal Comunitario, cuyo objetivo será contribuir en el fomento de la artesanía mediante la creación de un edificio que sirva como área de venta, de exposición, de capacitación, de enseñanza, de sitio turístico, y sobre todo como espacio para la vinculación y organización entre los artesanos, éste ultimo aspecto es un elemento esencial en la competitividad productiva. La localización de este equipamiento requiere tomar en cuenta los siguientes factores: a) terreno favorable, b) transporte y mano de obra, c) ubicación y magnitud de los mercados o áreas de servicio, d) disponibilidad de los servicios públicos y otros que son esenciales para la operación exitosa de un equipamiento, e) creación de una lista de los sitios potenciales (incluyendo sitios preferidos así como alternativos), f) descripción de cada sitio en términos de fortalezas y debilidades de su localización, g) consulta a la comunidad. 350

351 El Centro Artesanal Comunitario pretende contribuir al fortalecimiento del sistema productivo mediante la difusión de los productos, fortalecer la cultura de la población joven, que ya no desarrolla esta actividad. CONCLUSIONES Gualupita es un ejemplo de la desigualdad socioterritorial derivada de la actual reestructuración productiva que exige el proceso de globalización económica y del modelo neoliberal imperante, al no ser beneficiada por el capital nacional e internacional. Requiriéndose de una política de desarrollo orientada al fomento de la actividad económica local que implique su reorganización y la coordinación de agentes para el aprovechamiento de la potencialidad de los recursos locales. Las iniciativas de desarrollo local constituyen la estrategia para el impulso de las actividades productivas locales y enfrentar los retos de competitividad de los productos generados en los territorios locales, como es el caso de las artesanías de Guadalupe Yancuictlalpan. Una de las características esenciales de las iniciativas de desarrollo es la participación de los agentes locales: artesanos, hiladores, comerciantes, delegados, autoridades municipales, organismos académicos de la UAEM, y población en éstos de la comunidad en estudio. El trabajo interdisciplinario de éstos es precisamente lo que hace la diferencia entre la metodología de un proyecto de inversión tradicional y la formulación de una iniciativa, esto es peculiarmente el reto en la formulación de cada una de éstas. Entre las limitaciones que enfrenta esta actividad en estudio son las relacionadas con la disposición de lana en cantidad y calidad deseada, con la infraestructura y equipamiento que sirven como soporte de esta actividad, su elección se debe a que destacan por la importancia en la actividad artesanal, además de ser un aspecto que demandan algunos artesanos. La disposición de lana es un eslabón de la cadena productiva que limita el auge de la actividad artesanal textil, pues se transfiere en la elevación de los costos de producción y en la calidad de la prenda. Se plantea como propósito la formulación del proyecto de una unidad productora de lana que abarque los procesos desde la crianza de ovinos hasta la comercialización de lana limpia. 351

352 La infraestructura ha respondido a esquemas tradicionales alejados de las exigencias de la competitividad productiva imperante, entre las condiciones de mayor impacto en esta baja competitividad destaca la insuficiencia de espacio para la integración de las fases del producción y comercialización, recurriéndose a la adaptación de espacios para estos fines, por lo que deberán emprenderse acciones de innovación tecnológica y de materia prima para la obtención de prendas que puedan competir en los ámbitos nacional e internacional. La construcción de un Centro Artesanal Comunitario constituye una iniciativa de fortalecimiento de la actividad artesanal por ser un punto de aglutinación productiva artesanal y de intercambio de experiencias entre artesanos, así como de capacitación. El objetivo de este Centro debe ser el fomento de la artesanía mediante la creación de un edificio que sirva como área de venta, exposición, capacitación, enseñanza, sitio turístico y como espacio para la vinculación y organización entre los artesanos, este último aspecto es un elemento esencial en la competitividad productiva. La actividad artesanal textil en esta localidad presenta diversas fortalezas, aunque también debilidades, sin embargo, el gran interés que muestran sus agentes son una importante condicionante para la viabilidad de las iniciativas para su fortalecimiento. BIBLIOGRAFÍA Alburquerque, Francisco (2005), Las iniciativas locales de desarrollo y el ajuste estructural, en Solari, Andrés y Jorge Martínez (compiladores) (2005), Desarrollo local, Textos cardinales, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Morelia, Michoacán. (1999), Desarrollo económico local y descentralización en América Latina: Análisis comparativo, ILPES, Santiago de Chile. Blakely, Edward J. (1994), Planning Local Economic Development: Theory and Practice, Newbury, Califia, Sage publications, Londres. (1989), Planing Local Economic Development: Theory and Practice, Newbury, Califia, Sage publications, Londres. 352

353 García, Luisa, Sergio González, et al. (1998), Descentralización e iniciativas locales de desarrollo, Universidad de Guadalajara, México. Hirsch, J. (1997), Qué es la globalización?, conferencia dictada en el ciclo Globalización, Transformación del Estado y Democracia, Universidad Nacional de Córdoba-Goethe, Instituto de Córdoba, Córdoba. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (2000), Sistemas para la Consulta de información Censal (SINCE), INEGI, México. Portos, Irma, (1995) El impacto de la crisis en el sector textil: un año de TLC, Momento económico, núm. 79, México. Vázquez, Antonio (1993), Política económica local, la respuesta de las ciudades a los desafíos del ajuste productivo, Pirámide, Madrid. (1999), Desarrollo, redes e innovación: Lecciones sobre desarrollo endógeno, Pirámide, Madrid. 353

354 Cuarta parte Procesos territoriales con dinámica metropolitana 354

355 355

356 LA PLANEACIÓN URBANA EN EL ESTADO DE MÉXICO: UNA SÍNTESIS CRÍTICA DE SU EVOLUCIÓN RECIENTE EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL Juan José Gutiérrez Chaparro INTRODUCCIÓN Los resultados de una investigación más amplia fueron el contexto de reconstrucción nacional postrevolucionario en el que se vio inmerso nuestro país, que favoreció el surgimiento de la Organización denominada Planeación Urbana (PLU), con una notoria influencia del urbanismo europeo y la experiencia norteamericana, no obstante, los esfuerzos promovidos por sus precursores a partir de los años veinte del siglo pasado se vieron interrumpidos por la lógica del desarrollo nacional, la cual, apoyada especialmente en el modelo de sustitución de importaciones, estuvo dirigida a impulsar el proceso de industrialización a partir de la segunda mitad del siglo XX y hasta comienzos de la década de los ochenta. La influencia sostenida de modelos de desarrollo económico durante este largo periodo provocó un retroceso sostenido en la concepción, desarrollo y consolidación de la PLU en nuestro país, y fue solamente en el marco de una política de desarrollo regional asociada con la industrialización, que esta encuentra un espacio para su práctica y desarrollo, sin llegar a consolidarse ni como disciplina ni como práctica de gobierno. Esta situación se hace evidente cuando la PLU es promovida más como una herramienta auxiliar de la política de desarrollo económico y social, que como una disciplina integral de análisis y gestión de alternativas para la ciudad, limitándose a ser solamente un marco espacial de ordenación. Y aún cuando a mediados de los años setenta se advierte un notable impulso a la PLU, con la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) y la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos 356

357 y Obras Públicas (SAHOP), en los hechos el deslizamiento de la política del Estado en favor de la cuestión económica y social se ha hecho evidente incluso hasta el día de hoy. En este contexto de deslizamiento progresivo de la política nacional, que entre otros efectos ha condicionado significativamente el avance teórico-conceptual en materia de PLU, en el análisis particular de la experiencia del Estado de México en este campo se identifican tres momentos coyunturales: La creación del Instituto AURIS a finales de los años sesenta, considerada como una experiencia pionera a nivel nacional, influyó notablemente en la creación de la SAHOP años mas tarde La institucionalización de la PLU en el Estado a principios de los años ochenta, con la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas (SEDUOP) como una instancia influyente del gobierno, que de manera decidida, y a semejanza de lo ocurrido a nivel federal con la SAHOP y la LGAH, promovió la PLU en todo el territorio estatal con el respaldo de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de México (LAHEM) expedida en 1983 y actualizada 10 años después El notable adelgazamiento del desarrollo urbano en el contexto de la política estatal hacia 2000, sin embargo, en esos años se identifica también una importante reforma jurídico-metodológica que incidió directamente en el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano, aunque paradójicamente, no logró superar los vacíos que caracterizaron a la PLU estatal desde los años ochenta No obstante el impacto de esta triple coyuntura, en el análisis se destaca también que este conjunto de iniciativas estuvieron condicionadas por las prioridades del desarrollo estatal y por el acelerado crecimiento de la población, provocando el progresivo desmoronamiento de la PLU estatal, tal y como se observa a nivel nacional al menos durante el periodo Adicionalmente, y como un reflejo de la situación nacional, es posible afirmar que en el Estado de México, históricamente se ha dejado al margen la posibilidad de aprender de la nueva información empírica y científica, porque salvo la experiencia de las 357

358 iniciativas que son objeto de este análisis, en el Estado no se registran actuaciones institucionales de trascendencia que impliquen la adecuación y el mejoramiento de los esquemas de conducción en un contexto que demanda un cambio fundamental en las formas de gobierno, gestión y planeamiento de las ciudades. UNA EXPERIENCIA PIONERA EN EL CONTEXTO NACIONAL: IMPULSO Y DESLIZAMIENTO PROGRESIVO DE LA PLU EN EL ESTADO DE MÉXICO Como un claro reflejo de la situación nacional en materia de PLU, en este contexto se inscribe la experiencia reportada en el Estado de México a partir de finales de los años sesenta, cuando desde la perspectiva jurídica, la experiencia se remonta a 1942, con la expedición de la primera Ley de Planificación del Estado, a la que le sucedieron diversos ordenamientos como la Ley de Comunicaciones y Obras Públicas de 1951, la Ley de Fraccionamientos de 1958 y su Reglamento de 1959, la Ley de Cooperación para Obras Públicas de 1960, entre otras (Gobierno del Estado de México, 1993). En lo sucesivo, y hasta antes de la expedición de la LAHEM en 1983, en el Estado se continúa con la expedición de diversos ordenamientos legales relativos al desarrollo urbano, lo que en su momento significó, por la experiencia acumulada, un hito en la PL de los asentamientos humanos de la entidad, al haber sido pionera en el país en el desarrollo de novedosas capacidades públicas en materia de PLU no obstante que, como lo menciona A. Iracheta, paulatinamente perdió el rumbo para conducir de manera efectiva el desarrollo urbano estatal, en particular el proceso de metropolización de las dos principales áreas urbanas: el Valle Cuautitlán Texcoco (VCT) y el Valle Toluca Lerma (VTL) (Iracheta, 2004). El Instituto AURIS En 1969, durante el gobierno de Carlos Hank González, se creó el Instituto AURIS, el cual, en opinión de José A. Aguilar, representó un antecedente de lo que posteriormente fue la SAHOP a nivel federal, el Instituto fue una organización innovadora para el análisis de los 358

359 problemas urbanos, elaborándose estudios de diversa índole: planes, programas y proyectos concretos dirigidos a atender el crecimiento demográfico característico de comienzos de los años setenta; los trabajos desarrollados por AURIS permitieron establecer soluciones de conjunto para una de las áreas críticas del crecimiento urbano del país, colocando al Instituto a la vanguardia de las políticas urbanas en el contexto nacional. Desde el comienzo, y contando con la voluntad política de un gobernador que percibía los problemas urbanos y sus efectos en el largo plazo, el Instituto ofreció elementos para formular y ejecutar políticas de desarrollo urbano y metropolitano, reuniendo a un selecto equipo de profesionales, algunos de ellos formados en el extranjero, que entre otros trabajos destacados, realizaron el proyecto de creación de Cuautitlán Izcalli en 1971 como solución práctica al problema de la saturación urbana, que ya desde ese momento se observaba, este trabajo fue, en su momento, uno de los más completos e interesantes de PLU que se habían llevado a cabo en nuestro país, mereciendo incluso, reconocimiento internacional. En los trabajos de Iracheta (2004), Ziccardi (1991), Chávez (1998) y Pérez (2003) se argumenta sobre la relevancia de los trabajos desarrollados por AURIS durante la década de los setenta, y se reiteran sus aportaciones en materia de suelo, vivienda, diseño urbano, obra pública, y en particular de PLU. El impacto de sus acciones fue limitado en virtud de que años antes de su puesta en operación, el territorio del Estado de México ya era sujeto de ocupación debido al intenso proceso de urbanización registrado en las principales ciudades del país, destacando en definitiva, la zona centro, con el Distrito Federal como principal eje del crecimiento; en este contexto, ya desde los años setenta, la reciente práctica de la PLU en el Estado promovida por AURIS mostraba sus limitantes al enfrentar, sin resultados, casos como el de ciudad Nezahualcóyotl, Cuautitlán Izcalli, Ecatepec, Naucalpan o Valle de Chalco, por citar algunos ejemplos, donde fue y ha sido evidente la falta de control del crecimiento. En estas circunstancias, el Instituto tuvo que enfrentar una condición de urbanización acelerada que finalmente lo rebasó, provocando su transformación paulatina de espacio planificador por excelencia, a una oficina de construcción y posteriormente gestor de vivienda popular hasta llegar a su desaparición en años recientes (Iracheta, 2004). 359

360 Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas: un relato de la efímera fortaleza y paulatina decadencia de la PLU hacia el fin del siglo El crecimiento poblacional, durante las últimas décadas en el Estado de México, ha rebasado todas las previsiones, trayendo consigo un incremento urbano desordenado, y aunque este fenómeno no es consecuencia atribuible de manera absoluta a la forma de planificar el desarrollo urbano en la entidad, la limitante principal de la PLU proviene de la misma realidad, ya que es más compleja y dinámica que todos los instrumentos utilizados. Frente a este escenario, no hay que desconocer que en el territorio mexiquense se han promovido diversas acciones durante las últimas décadas, sin embargo, de antemano se reconoce que, a pesar de los avances registrados, la realidad del fenómeno urbano ha rebasado la capacidad de respuesta del gobierno; los resultados buscados no han sido alcanzados en su totalidad, y la realidad demuestra que las actuaciones de éste se han caracterizado por ir detrás de los problemas, cuando lo ideal sería preverlos y adelantarse a ellos. Desde esta perspectiva, y sin ser exhaustivos, no hay duda de que la experiencia de AURIS, durante la década de los setenta, fue un importante antecedente que pudo haberse constituido en la plataforma conceptual, metodológica y hasta política que hoy exige la PLU en el Estado de México, fue una experiencia a la que difícilmente se le pudo dar continuidad no sólo por el hecho de replicarla, sino más importante que eso, por el hecho de mejorarla sin perder su esencia social respaldada siempre por un notable soporte técnico y una clara voluntad política. Se parte del supuesto que la PLU estatal perdió el respaldo político del gobierno y el carácter visionario de sus cuadros técnicos, aunque no se descarta el hecho de que la complejidad del fenómeno urbano rebasó cualquier esfuerzo y previsión, los hechos dieron cuenta de que, al menos durante la segunda mitad de la década de los setenta, no se reportaron acciones relevantes en materia de PLU en el Estado de México, salvo las que indirectamente se derivaron del Plan Sagitario, promovido durante el gobierno de Jorge 360

361 Jiménez Cantú, el cual atendía aspectos relativos a la regularización de la tenencia de la tierra como respuesta a la metropolización del territorio estatal, sobre todo en los municipios colindantes con el Distrito Federal donde se consolidaba el proceso de conurbación. Un hecho significativo fue que, a raíz de esta orientación en materia de suelo urbano, se crea una oficina responsable de la atención al problema de la tenencia de la tierra, que sirvió como base para la creación de instancias especializadas en estos temas, destacando la Comisión para la Regulación del Suelo del Estado de México (CRESEM); a semejanza de lo sucedido a nivel nacional, 1 fue hasta comienzos de los años ochenta cuando se registra un importante impulso a la PLU en el Estado de México durante la administración de Alfredo del Mazo, quien promueve reformas administrativas al interior del gobierno y entre otros resultados, se favoreció la creación de la SEDUOP, con una estructura orgánica de estratégica importancia tanto en el contexto del gobierno como en el del desarrollo socioeconómico estatal debido fundamental-mente al manejo de cuatro subsectores básicos para el desarrollo estatal: desarrollo urbano y vivienda, obras públicas, comunicaciones y transportes y ecología (Gobierno del Estado de México, 1993). Como el caso de la SAHOP a nivel federal, el encargo de estas funciones hizo de la SEDUOP una importante secretaría al interior del gobierno estatal, teniendo bajo su adscripción diversas direcciones generales y organismos auxiliares, destacando las relacionadas directamente con la práctica de la entonces fortalecida PLU estatal: la Dirección General de Desarrollo Urbano y Vivienda, AURIS y CRESEM. Desde esta perspectiva, y así como a comienzos de los años setenta, AURIS se constituyó como un hito en la PLU estatal, 10 años más tarde con esta Supersecretaría, la PLU adquiere nuevamente un importante impulso, no sólo por el hecho de estar integrada a un sector estratégico de la administración, además porque su práctica se vio fortalecida con la expedición de la LAHEM en 1983, considerada también como un hito en el proceso de regulación y PLU del territorio estatal. Animada en principios de conjunción normativa y simplificación legislativa, en la Ley se agruparon diversos ordenamientos legales expedidos con anterioridad, elaborándose, 1 Institucionalización de la PLU en México a partir de

362 de acuerdo con sus disposiciones y en respuesta a la expresión físicoespacial del desarrollo socioeconómico del Estado y su compleja problemática, el primer Plan Estatal de Desarrollo Urbano (aprobado en 1983 y revisado en 1986), 2 40 planes de centros de población estratégicos, 27 actuali-zaciones y 10 modificaciones parciales de planes de centros de población estratégicos (Gobierno del Estado de México, 1993a). 2 Uno de los principales indicadores que muestran la escasa innovación en el proceso de PLU en el Estado de México frente al notable crecimiento urbano lo constituye el hecho de que este plan se mantuvo vigente hasta mediados de

363 Cambio de prioridades y deslizamiento progresivo La SEDUOP operó bajo este esquema al menos hasta 1990 cuando, debido a sus funciones, durante la administración de Ignacio Pichardo Pagaza es fortalecida su estructura con la creación de dos subsecretarías: la A, denominada sector central y la B, organismos auxiliares, siendo en la primera donde en particular, se adscribe la entonces Dirección de Desarrollo Urbano y Vivienda, conservándose en el seno de la Secretaría funciones e instancias vinculadas con obra pública, transporte, agua, ecología y tenencia de la tierra, no obstante, a partir de una desincorporación de funciones de la SEDUOP, un año más tarde se crean las secretarías de Comunicaciones y Transportes y la de Ecología. Este cambio evidentemente produjo un debilitamiento del desarrollo urbano con la transferencia de facultades a estas nuevas dependencias y a la readecuación del objetivo general de la SEDUOP, encargándose exclusivamente del ordenamiento de los asentamientos humanos, de la regulación del desarrollo urbano y la vivienda y de la operación del Programa General de Obras del Gobierno; en el contexto de esta reforma, a mediados de 1993 se modifica de nueva cuenta la estructura de organización de la SEDUOP, creándose tres subsecretarías, la de Desarrollo Urbano y Vivienda, la de Equipamiento Urbano y la de Infraestructura Hidráulica. Desde esta perspectiva, si bien fue notorio el adelgazamiento de la Secretaría una década después de su creación, lo relacionado especialmente con la PLU no sufría mayores modificaciones porque, dependientes de la subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, continuaban operando la Dirección General de Desarrollo Urbano, el Instituto AURIS y la CRESEM. En este periodo, y también 10 años después de la expedición de la LAHEM de 1983, se derivaron diversas experiencias a partir de las cuales fue posible identificar que las condiciones socioeconómicas del momento exigían contar con instrumentos renovados que respondieran a los retos que planteaba la creciente problemática urbana; se hizo impostergable revisar las disposiciones de la LAHEM, y después de un proceso de revisión y consulta pública iniciado en 1990, en marzo de 1993 se expide la nueva Ley, la cual, con 363

364 mayor precisión que su antecesora, se constituía como el instrumento que respaldaba la aplicación y seguimiento de la Política Urbana estatal. La nueva Ley, vigente durante al menos los ocho años siguientes, establecía el Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo Urbano (SEPDU) mediante el cual, sobre la base de distintos tipos de planes 3 se determinaban objetivos por alcanzar y se definían las estrategias, políticas, programas y normas técnicas para conducir el desarrollo. Asimismo, mediante estos instrumentos se pretendía fortalecer el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos de la entidad, estableciéndose, de acuerdo con cada ámbito de competencia, los usos del suelo, la estructura vial, las etapas de crecimiento de la ciudad, la localización del equipamiento y las zonas de reserva territorial y preservación ecológica. De acuerdo con las disposiciones de la Ley, el Centro de Población se constituía como la unidad básica de PLU al interior del SEPDU, ya que a partir de esta unidad territorial se derivaban los diferentes lineamientos de acción en la materia para cada uno de los ámbitos que se contemplaban en el Sistema, adicionalmente el Centro de Población fue considerado como el espacio que ofrecía las condiciones adecuadas para intervenir de una manera más directa sobre la problemática urbana que caracterizaba a la entidad. 4 De acuerdo con sus disposiciones, en el marco de esta Ley fueron elaborados el Plan Regional Metropolitano de Toluca, cinco planes de centros de población estratégicos, dos planes de centros de población, nueve planes parciales y además, se realizaron 30 actualizaciones y nueve modificaciones de planes de centros de población estratégicos. Este conjunto de acciones, junto con los logros alcanzados con la LAHEM de 1983, permitieron que a mediados de la década de los noventa en el Estado de México operaran los 46 planes de centros de población estratégicos correspondientes al 100% de las localidades importantes definidas por el Plan Estatal de Desarrollo Urbano de 1986, donde además habitaba alrededor del 85% de la población estatal. El sector del desarrollo urbano mostraba un comportamiento sostenido en sus actividades, no obstante, en 1995, durante la administración de César Camacho, de nueva 3 Plan Estatal de Desarrollo Urbano, planes regionales metropolitanos, planes municipales de desarrollo urbano, planes de centros de población estratégicos, planes de centro de población y planes parciales. 4 Como se verá más adelante, producto de las reformas jurídicas a que fueron sometidos diferentes ordenamientos estatales durante 2001, incluida la LAHEM, los planes de desarrollo urbano en la entidad dejan de lado el Centro de Población como unidad territorial básica de análisis. 364

365 cuenta se presenta una modificación a la estructura de la SEDUOP, con lo que su ámbito de acción y responsabilidad se restringue nuevamente, dado que los asuntos hidráulicos pasan a la cartera de otra instancia, quedando adscritas a la Secretaría, las subsecretarías de Desarrollo Urbano y Vivienda 5 y la de Equipamiento Urbano. No sólo las distintas modificaciones a la estructura orgánica de la SEDUOP provocaron que, paulatinamente, fuera perdiendo la importancia conferida a comienzos de los años ochenta, y en particular para el caso de la PLU, un factor que dificultó la necesaria renovación de los esquemas e instrumentos de conducción del desarrollo urbano en el Estado de México frente la aguda problemática, fue la falta de continuidad en las políticas estatales en la materia. Esta situación se manifiesta en la evidente pérdida de vigencia de los distintos planes hacia finales de 2000, se considera que fue provocada por los constantes cambios en el poder ejecutivo estatal a partir de la administración de Alfredo del Mazo (comienzos de los años ochenta) y hasta la que concluye César Camacho (finales de 1999), se trata de tres periodos gubernamentales en los que hubo seis gobernadores, de manera que la discontinuidad de la política urbana y la renovación de sus instrumentos se hizo evidente. Esta condición de irregularidad en la gestión se constituyó como un impedimento para alcanzar los objetivos que en materia urbana planteó cada gobernador, sin embargo, no fue un obstáculo para que cada administración anticipara el rumbo a seguir, se definieron lineamientos de política que coincidieron en redireccionar los esfuerzos y controlar de manera más eficiente el crecimiento no obstante que la realidad, se encargaría de demostrar lo contrario. Desde diferentes perspectivas, y con la LAHEM en sus dos versiones como instrumento rector de la política urbana, una constante de los diferentes lineamientos fue el reconocimiento de los agudos desequilibrios regionales presentes en la entidad, los cuales, como ahora, eran más evidentes en el VCT, y en menor medida en el VTL, y se argumentaba que era preciso planificar el crecimiento de los centros urbanos y al mismo tiempo, abordar la desconcentración territorial de las actividades productivas, alentar las zonas deprimidas y estimular de modo integral el desarrollo regional del Estado 5 A la que continuaban adscritas la Dirección General de Desarrollo Urbano, el Instituto AURIS y la CRESEM. 365

366 Por su esencia, y bajo una línea general de consolidación, la política urbana vigente persigue los mismos fines, aún cuando ahora la sociedad permanece a la espera de resultados tangibles, y no obstante que el discurso permanece estático, recientemente se han agregado aspectos relacionados con el fortalecimiento de los gobiernos locales y la sustentabilidad urbana, siendo la renovación del proceso de PL y la actualización conceptual y metodológica de la PLU una asignatura pendiente. La inclusión de novedosos conceptos en el contexto de la actuación del gobierno no ha significado un avance real en esta materia, y según los fines que se persiguen en este trabajo, esta cronología de hechos y situaciones intenta demostrar que así como sucede a nivel nacional, el conocimiento disponible en materia de PLU es insuficiente para explicar y atender los problemas urbanos observados en los principales municipios del Estado de México. EL NUEVO MILENIO: CONFINAMIENTO DE LA PLU EN EL ESTADO DE MÉXICO El comienzo del nuevo siglo no significó un nuevo aliento para el sector del desarrollo urbano, por el contrario, las postrimerías de la ya debilitada Supersecretaría fueron evidentes, siendo en particular el área de desarrollo urbano la que resultaría más afectada, dado que a 20 años de su creación, la Dirección General de Desarrollo Urbano desaparece para dar paso a dos nuevas direcciones generales: la de Administración Urbana y la de Operación Urbana. Pero el golpe final llegaría a finales de 2002, cuando la todavía SEDUOP desaparece del organigrama de la administración pública y se convierte en Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI), con lo que el sector Desarrollo Urbano, paradójicamente queda reducido a esos dos subsectores, cuando durante más de 20 años tuvo a su cargo también la infraestructura, la obra pública, el transporte, el equipamiento y la ecología como subsectores asociados directamente con el desarrollo urbano, pero que ahora dependen de otras secretarías, algunas de ellas de nueva creación. 366

367 En el contexto de progresivo deslizamiento de la política, y el consecuente debilitamiento de la PLU, el Instituto AURIS y la CRESEM verían también su fin con estos cambios en la estructura orgánica del gobierno, para dar paso al Instituto Mexiquense de la Vivienda Social (IMEVIS), que junto con las direcciones generales de Administración Urbana y de Operación Urbana, integran el actual sector Desarrollo Urbano en el Estado de México. Esta tendencia, sostenida de debilitamiento del sector durante al menos las últimas dos décadas, no sólo hace referencia a su posición en el contexto de la administración pública además, hoy más que nunca, da cuenta de las debilidades y amenazas de la PLU en la entidad, tanto en su práctica como en su concepción. Respecto a la primera, es posible afirmar que la SEDUVI, a través de estas dos direcciones generales, se limita a la elaboración de planes y a la regulación del crecimiento sobre la base de los usos del suelo estipulados en estos instrumentos; respecto a la segunda vertiente, la actuación de la SEDUVI es aún más cuestionable, dado que no ha promovido un ejercicio real de reingeniería de la PLU en virtud de que al menos el proceso de elaboración de planes se ha distinguido por seguir los mismos preceptos que sus antecesores, es decir, metodológicamente no se observa un cambio real en su concepción y en esa medida es posible afirmar que, como un claro reflejo de la situación nacional en esta materia, en el Estado de México tenemos una PLU vieja que fue concebida para una realidad distinta. Desde esta perspectiva, es posible afirmar que en el proceso de evolución de la PLU en el contexto de la administración pública del Estado de México se observa una tendencia semejante a lo acontecido a nivel federal, en cuyo marco el impulso concedido a la PLU en el contexto de la SAHOP es paulatinamente eclipsado por los vaivenes de la política nacional. Esquema 1 DEBILITAMIENTO INSTITUCIONAL DE LA PLU COMPARATIVO NACIONAL-ESTATAL 367

368 Fuente: Elaboración propia. No sólo el debilitamiento institucional ha condicionado el avance de la PLU en el Estado de México, también, y como ha sido comentado desde diferentes perspectivas, su progresivo debilitamiento en el contexto de la política estatal es reflejo de la situación que guarda nuestra disciplina en el contexto nacional, y además de coincidir temporalmente, al mismo tiempo es un claro indicador de la obsolescencia de los instrumentos de conducción, pero sobre todo de la pérdida de vigencia del conocimiento disponible. LA PLU EN EL ESTADO DE MÉXICO A COMIENZOS DEL SIGLO XXI. IMPULSO APARENTE EN EL CONTEXTO DE UNA COYUNTURA QUE SE ESCAPA Al menos hasta el 2000, el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano en el Estado de México tuvo como soporte metodológico la Guía para la elaboración del Plan de Centro de Población, que a su vez era un claro reflejo de lo dispuesto por el modelo SAPO, impulsado a nivel nacional a mediados de los años setenta, porque además de retomar sus planteamientos metodológicos, con esta guía se pretendió homologar el lenguaje en materia de PLU, pero sobre todo, facilitar la tarea de formulación de planes en el Estado de México tanto en su estructura como en su forma de presentación. 368

369 Mediante este instrumento fueron elaborados la totalidad de planes de desarrollo urbano al menos hasta mediados de la década de los noventa, alcanzando una cobertura del 85% de la población estatal, no obstante, la evidente agudización de los procesos de suburbanización, urbanización y metropolización característicos del Estado de México evidenciaron los problemas estructurales y metodológicos del estilo de PLU, que sin mostrar cambios relevantes, había venido operando desde comienzos de los años ochenta. Durante la administración se llevó a cabo una importante reforma jurídica que incidió directamente en el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano con miras a dirigir, controlar y normar de manera más eficiente el crecimiento y desarrollo de los centros de población de la entidad, dos situaciones coyunturales definen al inicio del siglo XXI una nueva línea en materia de planes de desarrollo urbano en el Estado de México: 1) En el marco de una revisión integral del sistema jurídico estatal que incluyó diversos sectores, se emprendió una importante reforma al marco jurídico de la PLU, con la formulación del Libro V del Código Administrativo del Estado de México Del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los Centros de Población, que entró en vigor el 13 de marzo de 2001 en sustitución de la LAHEM de 1993 En materia de desarrollo urbano, esta reforma estuvo motivada no sólo por la coyuntura estatal al codificar diversos ordenamientos, además, por el evidente desfase de la LAHEM, las reformas al artículo 115, la necesidad de contar con un reglamento específico y también, porque a nivel institucional se contaba ya con diversos ejercicios de actualización que no se habían formalizado. 2) Derivado de esta reforma, entre otros aspectos relevantes se produce un cambio en la cobertura que durante cerca de 20 años normaron los diferentes planes de desarrollo urbano, pasando del nivel urbano (centro de población), al nivel municipal Son varias razones las que motivaron este cambio de cobertura de los planes, pero se mencionan al menos tres relevantes: 1) controlar la especulación del suelo en virtud de 369

370 que los límites de crecimiento de los centros de población provocaba una fuerte presión al suelo dentro del límite y en contraste, un notable abaratamiento del suelo fuera del límite favoreciendo el asentamiento y la ocupación irregular, 2) favorecer la definición más equilibrada de áreas urbanas, urbanizables y no urbanizables, incluyendo una nueva figura: el suelo urbanizable no programada, 3) ampliar la cobertura territorial normada por instru-mentos de PL. En este contexto hay que reconocer que, a diferencia de los esfuerzos emprendidos en el pasado reciente, al menos técnicamente en esta reforma se identifica un notable impulso y fortalecimiento de la PLU estatal, y desde esta perspectiva es considerada como una importante coyuntura, uno de los aspectos que jurídicamente motivan esta afirmación es: Se modifica el procedimiento de aprobación de los diferentes planes, siendo responsabilidad del Ejecutivo los planes de orden superior (estatal y rregionales), mientras que los de carácter municipal, ahora son aprobados por el Cabildo y puestos en operación definitiva mediante un dictamen de congruencia, con instrumentos superiores emitido por el Ejecutivo. Esta modificación otorga, en principio, más y mejores condiciones de flexibilidad y oportunidad a los planes, en virtud de que el proceso anterior, al requerir de aprobación de parte de la Legislatura Estatal, significaba por si mismo un freno en términos de oportunidad y vigencia. Así como el dictamen de congruencia señalado en el punto anterior, el Ejecutivo emite, en su caso, dictamen de impacto regional en aquellas situaciones de uso del suelo que así lo ameriten, sin embargo, se parte del supuesto de que ambos dictámenes, más que tener un carácter técnico, tienen un trasfondo político en términos de control, desde el Estado, del desarrollo urbano en detrimento de las atribuciones del gobierno local en la materia. 370

371 Con el objeto de dar celeridad y eficiencia a la operación del desarrollo urbano, y a la vez satisfacer las necesidades de vivienda, se incorpora la figura del Conjunto Urbano en lugar del Fraccionamiento, que desaparece. Por ley se le otorga al Plan un carácter integral, al menos técnicamente. Se incorpora el aviso público para efectos de aprobación del plan y para la consulta ciudadana favoreciendo, también técnicamente, la participación social. En función de las actuales condiciones urbanas de la entidad y sus tendencias, se modifica el SEPDU en términos de contar con instrumentos más congruentes con los nuevos espacios y con el conjunto de normas que, desde otros sectores, confluyen en la PL del desarrollo urbano, los nuevos planes son: 1) Plan Estatal de Desarrollo Urbano, 2) Plan Regional de Desarrollo Urbano, 3) Plan Municipal de Desarrollo Urbano, 4) planes de centro de población, 5) planes parciales. Técnicamente, los planes mencionados anteriormente tienen los rasgos siguientes: El Plan Estatal de Desarrollo Urbano ahora es más enfático con su contexto regional y metropolitano de gran escala, tiene prevista una articulación regional con base en infraestructura carretera y la definición de proyectos estratégicos, define un catálogo de instrumentos, de obras y acciones, tiene soporte y referencia cartografía de punta a base de SIG A diferencia de los anteriores planes regionales metropolitanos que sólo se referían a los valles de Toluca y México, los actuales planes de desarrollo urbano significan una opción de flexibilidad del SEPDU en tanto está prevista su formulación en aquellas zonas que dadas sus características y complejidad, se vean rebasadas por los planes de tipo urbano En una suerte de sustitución se reactivan los planes municipales de desarrollo urbano en lugar de los de centro de población Estratégico, pasando del nivel urbano al municipal y siendo responsabilidad del gobierno local, haciéndose efectiva, técnicamente, la transferencia de funciones en esta materia Aunque están previstos, los planes de centro de población tienden a desaparecer 371

372 Los planes parciales modifican su cobertura, no sólo se refieren al nivel urbano, sino también al subregional y de integración metropolitana, dando mayor coherencia y visión integral al SEPDU en su conjunto, incluso tienden a ser los más dinámicos y de coyuntura dando mayor flexibilidad al Sistema De acuerdo con estas nuevas disposiciones, entre 2001 y 2002 se generó un intenso proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano en el Estado de México, destacando el Segundo Plan Estatal de Desarrollo Urbano aprobado en 2003 en sustitución de su antecesor de 1986, asimismo, se elaboran 125 planes municipales de desarrollo urbano y se elaboran los planes regionales correspondientes al VCT y al VTL. Desde esta perspectiva, y cuando en lo general comparamos estos resultados con los correspondientes a los periodos analizados en apartados anteriores, es posible afirmar que la nueva época de la PLU en el Estado de México ha sido bastante más fructífera y no sólo por el volumen de planes elaborados y aprobados en corto tiempo, sino que además, porque en esta nueva etapa es cuando se reforma el marco jurídico, que es justamente lo que favorece este intenso ejercicio de PLU en la entidad, esta evolución se observa en el cuadro

373 Cuadro 1 ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO URBANO EN EL ESTADO DE MÉXICO PRIMERA LAHEM Plan Estatal de Desarrollo Urbano (aprobado en 1983 y revisado en 1986) Planes de centros de población Estratégicos (40) Actualizaciones (27) 10 modificaciones parciales SEGUNDA LAHEM Plan Regional Metropolitano de Toluca (aprobado en 1993) Cinco planes de centros de población Estratégicos Dos planes de centros de población Nueve planes parciales 30 actualizaciones Nueve modificaciones LIBRO V 2001 Plan Estatal de Desarrollo Urbano Planes regionales del VCT y VTL Planes de Desarrollo Urbano Municipal (125) Fuente: Elaboración propia. La nueva época de la PLU estatal ha sido la más productiva desde la aprobación de la LAHEM en 1983 y, al analizar desde el punto de vista cuantitativo este conjunto de acciones, es posible afirmar que la PLU en el Estado de México se ha constituido como una importante herramienta de conducción del desarrollo urbano estatal, ya que los indicadores demuestran el esfuerzo sostenido del gobierno por normar la ocupación del territorio, sobre todo durante los últimos años. Sin embargo, al analizar estos resultados, desde la perspectiva cualitativa se puede identificar que la relevancia de la nueva época de la PLU radica solamente en el volumen de acciones porque, si bien el SEPDU se ha visto fortalecido por una necesaria y al menos técnicamente reforma jurídica, se parte del supuesto de que ello no indica que en el estado de México transitamos hacia una nueva etapa de la PLU, de acuerdo con los fines que se persiguen en este trabajo. Esta afirmación se sustenta en el hecho de que la realidad continúa demostrando que en el ejercicio de la PLU persisten situaciones adversas y que la oportunidad de avanzar en esta materia a partir de la coyuntura definida por la reciente reforma jurídica no fue aprovechada, por qué no se avanzó?, pues no sólo porque la realidad demuestra lo contrario, con sólo un indicador es posible dar respuesta a esta interrogante en la que subyacen diversas situaciones. La respuesta se antoja paradójica, porque si bien en junio de 2003 se aprueba el nuevo Plan Estatal de Desarrollo Urbano en sustitución del de 1986, es contradictorio que la 373

374 dinámica urbana y poblacional observada en el Estado de México no haya motivado la actualización de este instrumento de conducción sino hasta cerca de 17 años después, a lo anterior habría que agregar que el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano, además de haber estado condicionado por múltiples cambios en la política estatal y del Ejecutivo, no ha evolucionado desde que estos instrumentos fueron promovidos en el marco de las disposiciones de la LAHEM desde la década de los ochenta y bajo la notoria influencia del modelo SAHOP. La PLU en el Estado de México ha permanecido indiferente a los vaivenes, tanto de la dinámica urbana, como de la social, la económica y la política, pero sobre todo, y desde la perspectiva de este trabajo, ha estado ajena a la innovación desde su propio cuerpo disciplinario. La coyuntura que se escapó Con el respaldo de la reforma jurídicometodológica llevada a cabo en 2000, la nueva época de la PLU en el Estado de México ha sido más fructífera, considerada como una importante coyuntura, esta reforma favoreció la elaboración de una nueva metodología para la realización de planes municipales de desarrollo urbano en el Estado de México 6 en sustitución de la antigua guía que, a semejanza del modelo promovido por la entonces SAHOP, había venido operando sin mayores modificaciones desde los años ochenta. Elaborada por una consultoría privada del norte del país, evidentemente ajena a la realidad estatal, esta nueva metodología, aprobada a mediados de 2001, incorporó innovaciones tecnológicas de punta al incluir en formato digital los nuevos requerimientos técnicos y metodológicos para la elaboración de planes, apoyada en una extensa gama de utilerías y programas, incluye una serie de herramientas y bases de datos también en formato digital, facilitando en buena medida la recopilación de información estadística 6 Salvo este tipo de planes, la elaboración del conjunto de planes considerados por el SEPDU, se rige por lo estipulado en el Libro V del Código Administrativo del Estado de México. 374

375 oficial, así como la elaboración de cartografía, la cual se encuentra estandarizada con la base cartográfica digitalizada, actualizada y autorizada por el gobierno estatal. A través de esta nueva metodología se alcanza una homologación normativa mediante una tabla de Usos del Suelo única, diseñada con base en una redefinición de usos, considerando tipologías que anteriormente no se incluían pero que, sin embargo, estaban presentes en las diferentes zonas urbanas con diferentes grados de complejidad y que era necesario normar con el conjunto de usos comunes. A mediados de 2001, la Dirección General de Administración Urbana, responsable inmediata de la PLU estatal, emprende un nuevo orden administrativo como vía para alcanzar el aseguramiento de la calidad y elevar su eficiencia, sin embargo, se limita a utilizar parcialmente diferentes recursos informáticos y digitales que sólo se han traducido en un cambio de imagen y en la sistematización parcial de procesos. No obstante la innovación tecnológica incorporada en la nueva metodología y la búsqueda de eficiencia al interior de la Dirección General de Administración Urbana, este intento del gobierno por renovar los ya obsoletos planes de desarrollo urbano significa, en realidad, un retroceso a la metodología impulsada a mediados de los años setenta por la entonces SAPO, en tanto los planes vuelven a formularse a partir de un formato único, pero ahora digital, siendo sólo la estadística básica municipal lo que otorga particularidad al Plan, en tanto que la estrategia e instrumentación se basan en un esquema único que se encuentra definido por el Plan Estatal de Desarrollo Urbano de Este conjunto de estrategias e instrumentos significan un avance para el conjunto de planes, en realidad no atienden la particularidad de los problemas de cada municipio porque establecen, por igual, las líneas y acciones a seguir, por lo que se encuentran desvinculados de lo detectado al interior de cada plan; por otro lado, y no obstante las modificaciones al marco jurídico plasmadas en el Libro V, que en particular pugnan por un desarrollo equilibrado del Estado mediante instrumentos renovados de PLU, la perspectiva integral que se persigue y que es concebida incluso como filosofía del plan, no forma parte de la lógica del conjunto de planes recientemente elaborados. 375

376 Los nuevos planes tienen como propósito cumplir con la expedición de licencias de uso del suelo, por lo que la aspiración a un Plan Integral sigue pendiente, esta nueva época de la PLU en el Estado de México se ha caracterizado por planes que, a semejanza de sus antecesores, son elaborados con un enfoque dirigido más a una orientación física y totalizante, que a una integral y dinámica, mostrando rigidez ante los cambios y la dinámica del espacio y los agentes urbanos que en él inciden y lo configuran, se caracterizan por el planteamiento sistemático de diagnósticos exhaustivos en comparación con una limitada y superficial parte propositiva. Existe también una dificultad para establecer una clara relación entre el aspecto financiero y el espacial normado por los planes, provocando la ausencia de proyectos estratégicos como efectivos detonadores del crecimiento y desarrollo territorial, lo que al mismo tiempo resalta la falta de acuerdos concertados con los diferentes sectores de la población. En este marco, y sin considerar la vertiente conceptual de la PLU, aspectos como los siguientes seguirán postergados: participación y corresponsabilidad sectorial, participación de la sociedad civil, acuerdos de colaboración para el financiamiento al desarrollo, efectiva transferencia de funciones al gobierno local, profesionalización de cuadros técnicos, transparencia y legitimidad de la PL del Desarrollo Urbano, cuidado al ambiente, previsión de obras y servicios como vía para combatir la pobreza urbana entre otros. No sabemos si una eficaz renovación metodológica sea el comienzo del camino hacia una efectiva y necesaria reforma de la PLU, dado que la nueva metodología significó sólo un cambio de formato en el que, salvo excepciones, no es posible observar un riguroso proceso de revisión de conceptos, alcances y contenidos que, desde una perspectiva crítica, favorecieran el tránsito hacia un proceso de reforma de la PLU en el Estado de México, por ello es posible afirmar que estamos frente a un contexto definido por el carácter estacionario de la PLU y sus instrumentos frente a otro, caracterizado por intensas y complejas dinámicas de todo tipo. CONCLUSIONES 376

377 A partir de la perspectiva de análisis presentada es posible inferir diversos juicios que permitan delinear un panorama de la situación actual de la PLU en el Estado de México, sin olvidar que la experiencia reportada, y que ha sido sucintamente comentada, es un claro reflejo de la situación que guarda la PLU a nivel nacional. La problemática urbana y el ejercicio de ésta han sido objeto de la acción gubernamental durante las últimas décadas a través de múltiples instancias e instrumentos, el ordenamiento de nuestras ciudades sigue siendo una materia pendiente, porque a pesar de que se ha avanzado en el conocimiento de esta problemática, 7 los vacíos persisten sin alcanzar todavía acuerdos sobre el papel que, en la búsqueda de respuestas, debieran jugar los diferentes actores involucrados bajo la dirección del Estado, por lo tanto se hace necesario discutir los logros y limitaciones de la PLU para reorientar su práctica y concepto. Sin ser exhaustivos respecto a los orígenes de la PLU en nuestro país, para entender esta actitud pasiva frente a la renovación y la modernización de los instrumentos de ésta, conviene recordar que, cuando se expide la LGAH a mediados de la década de los setenta, en México se concentran los esfuerzos en la elaboración de planes para ordenar los asentamientos humanos con una fallida visión integradora que derivó en la producción indiscriminada de planes de todo tipo, destacando los del centro de población en el marco del correspondiente Plan Nacional de Desarrollo Urbano de esos años. Desde esta perspectiva, y no obstante que se contaba con un novedoso marco jurídico y con una amplia cartera de instrumentos para enfrentar el acelerado crecimiento urbano, 30 años después son evidentes los escasos resultados que se manifiestan en el desorden urbano que caracteriza nuestras ciudades, durante este periodo, las limitantes del gobierno en el combate al crecimiento urbano pueden atribuirse a diversos factores, sobre todo al carácter pasivo y correctivo de las intervenciones que, históricamente, han estado orientadas más a corregir los efectos que a la prevención de los problemas, estando implícito en ello la muy limitada intención por la actualización instrumental desde la perspectiva 7 La que de acuerdo con diferentes puntos de vista se caracterizada principal, pero no exclusivamente, por la expansión periférica en detrimento del desarrollo, la sustentabilidad y la gobernabilidad. 377

378 teóricometodológica, provocando no sólo un desfase con la realidad, sino además, la persistente obsolescencia. 8 Además de su obsolescencia, el estilo de la PLU vigente se distingue por su rigidez y carácter regulatorio que, sólo sobre la base del control de los usos del suelo, pretende conducir el crecimiento y desarrollo de la ciudad a partir de una imagen concertada y consignada en los planes lo cual, además de reproducir en este nuevo siglo el carácter intervensionista del Estado de los años setenta, se constituye como uno de los principales obstáculos para la ejecución de acciones. 8 A este respecto, conviene mencionar que la concepción, enfoque y características de la PLU en México se han mantenido prácticamente inalterados desde su institucionalización en la década de los setenta. 378

379 Entre las razones que explican el fracaso de la PLU se identifica el carácter secundario que el gobierno asigna a esta disciplina, junto con la limitada continuidad de las políticas, pero sobre todo la falta de voluntad política para convertirla en acciones efectivas de conducción del complejo fenómeno de crecimiento de las ciudades. Asimismo, hay que considerar que ha existido una alta rotación de funcionarios en las dependencias responsables del desarrollo urbano asociado con su limitada formación técnica en esta materia y con su escasa responsabilidad pública. La eficacia de los planes se encuentra condicionada por el hecho de que el estilo de la PLU vigente ha carecido de instrumentos y sistemas de actuación efectivos para orientar, inducir y controlar los procesos urbanos en el territorio y favorecer la acción concertada de los distintos agentes urbanos, a lo que se suma su carácter eminentemente físico, desvinculado de los procesos sociales y económicos, dejando en evidencia el hecho de que no coadyuvan de forma efectiva al crecimiento sostenido de la economía, no inciden en el bienestar social, ni aseguran la sustentabilidad urbana en la ciudad. Del análisis correspondiente al Estado de México se identificaron limitaciones del modelo de la PLU adoptado, de cuya práctica se corroboran algunos supuestos que se dirigen a cuestionar, desde diferentes perspectivas, la eficiencia y función de la PLU en nuestro país y en el Estado de México. Fue posible comprobar que el conocimiento disponible en este campo es insuficiente para explicar y atender los problemas urbanos observados, además se ha dejado al margen la posibilidad de aprender de la nueva información empírica y científica, no obstante que la realidad urbana contemporánea exige un cambio fundamental en las formas de gobierno, gestión y planeamiento de las ciudades. Además de las debilidades identificadas durante el análisis, existen diversos momentos coyunturales en la historia de la PLU en la entidad, y no obstante que cada uno de ellos significó en su momento la voluntad del gobierno para mejorar sus esquemas de actuación y conducción frente a la compleja dinámica urbana observada en su oportunidad, a poco más de 30 años no se ha identificado un esfuerzo sostenido y de coyuntura para la innovación, reforma, adecuación y mejoramiento de los esquemas de conducción, y de acuerdo con los fines que se persiguen en este trabajo, conviene mencionar que los esfuerzos emprendidos se han mantenido al margen de las innovaciones teóricas y 379

380 metodológicas en el campo de estudios de la PLU, operando bajo esquemas cuya temporalidad y vigencia han sido rebasadas. Durante los diferentes periodos considerados en el análisis de la PLU en el Estado de México, la historia reporta, como una primera coyuntura, la creación del Instituto AURIS a comienzos de la década de los setenta, cuya experiencia, fortalecida por la existencia previa de diversos ordenamientos jurídicos relativos a la cuestión urbana, y por una clara voluntad política, lo coloca como una institución pionera en el análisis y estudio de los problemas urbanos, cuya influencia a nivel de modelo trasciende el ámbito estatal de esos años. El Instituto tuvo que enfrentar una condición de urbanización acelerada que finalmente lo rebasó, sus propuestas y esquemas de actuación no arrojaron resultados de trascendencia en el largo plazo, sobre todo en el VCT y el VTL, principales zonas urbanas del Estado, cuya dinámica se agudizó en el marco de la industrialización nacional y la consecuente polarización del crecimiento. En este contexto, tanto la experiencia como la base conceptual, metodológica y política del Instituto AURIS no fue continuada, y durante la segunda mitad de la década de los setenta no se reportaron acciones relevantes en materia de PLU, sino hasta comienzos de la década siguiente, que es cuando se identifica una segunda coyuntura con la creación de la SEDUOP como instancia del gobierno, cuya influencia prevalece hasta el día de hoy, cuando advertimos que los esquemas de conducción del Desarrollo Urbano, promovidos en esos años, no han sido objeto de modificaciones metodológicas y de concepción que los coloquen como eficaces conductores del crecimiento y promotores del desarrollo. Con esta supersecretaría se le otorga a la PLU, en el Estado, un importante impulso fortalecido con la expedición de dos instrumentos fundamentales: 1) la primera LAHEM en 1983, 2) el primer Plan Estatal de Desarrollo Urbano en 1986, en ambos casos, con la SEDUOP como instancia rectora, el proceso de regulación y PLU del territorio estatal cobra especial relevancia, sentando las bases de lo que hasta hoy se considera el estilo dominante de hacer PL en el Estado de México, evidentemente bajo la influencia de los preceptos de SAPO. Durante los años siguientes la SEDUOP estuvo sujeta a diversos cambios en su estructura orgánica y funciones que, lejos de fortalecerla, la debilitaron progresivamente, y 380

381 salvo la expedición de los dos instrumentos señalados, junto con la correspondiente reforma de la LAHEM en 1993, durante la década de los ochenta y buena parte la de de los noventa, no se registran acciones relevantes en materia de innovación de la PLU, las distintas modificaciones a la estructura orgánica de la SEDUOP provocaron que el desarrollo urbano fuera perdiendo importancia en el contexto de la política estatal. Esta condición de inestabilidad a comienzos del nuevo siglo se vio reflejada en la agudización de la problemática urbana acompañada por una debilitada estructura institucional, que a finales de 2002 da paso a la SEDUVI, en cuya cartera se incluyen sólo dos subsectores: desarrollo urbano y vivienda. En los hechos, encargada sólo de la elaboración de planes y de la regulación del crecimiento sobre la base de los usos del suelo estipulados en estos instrumentos, en la SEDUVI tampoco se ha promovido un ejercicio real de reingeniería del proceso de PL, siguiéndose los mismos principios metodológicos utilizados durante las últimas dos décadas, no obstante, en el seno de las acciones desarrolladas por la recién creada secretaría, en el análisis se identifica una tercera coyuntura, que estuvo dirigida al fortalecimiento del marco jurídico con la expedición del Libro V del Código Administrativo del Estado de México en sustitución de la LAHEM de De acuerdo con las disposiciones de este nuevo instrumento se regula el proceso de elaboración de planes de desarrollo urbano, en la práctica no se identifican cambios de fondo que indiquen el tránsito hacia su efectiva reforma en el marco de la trascendencia implícita del fortalecido marco jurídico, salvo la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, aprobado en 2003 en sustitución de su antecesor de 1986, y la producción en serie de planes municipales de desarrollo urbano sobre la base de un formato digital, la nueva época de la PLU en el Estado de México se distingue solamente por el volumen de las acciones cuando consideramos los alcances registrados en años anteriores. Desde esta perspectiva, en el siguiente esquema se expresa gráficamente la evolución de la PLU en el Estado de México, así como los momentos y acciones coyunturales identificados durante el periodo de análisis, destacando el adelgazamiento del sector desarrollo urbano frente al fortalecimiento del marco jurídico donde el proceso de 381

382 elaboración de planes de desarrollo urbano se mantiene estático frente a un contexto urbano por demás dinámico. Mientras el SEPDU se robustece y se moderniza, el proceso de elaboración de los planes, con el apoyo de utilerías, programas y bases de datos en formato digital, la PLU permanece imperturbable frente a la compleja realidad urbana estatal y ajena a la innovación desde su propio cuerpo disciplinario; metodológicamente encontramos cambios de imagen y formato, y pareciera que el carácter estacionario de la PLU en el Estado de México fuera una de sus principales características si se tratara de describirla, aunque también pareciera que la complejidad urbana forma parte de una triste realidad a la que ya estamos acostumbrados, y mientras la obsolescencia de los planes persiste y los vacíos identificados permanecen a la espera de respuestas, el tránsito hacia un efectivo proceso de reforma de la PLU en el estado de México continúa siendo una asignatura pendiente. Esquema 2 EVOLUCIÓN DE LA PLU EN EL ESTADO DE DE MÉXICO

383 BIBLIOGRAFÍA Aguilar, José A. (1995), Ramírez Vázquez en el urbanismo, Instituto Mexicano de Administración Urbana, México. Chávez, Estefanía (1998), Urbanismo en ciudades medias y pequeñas, PUEC UNAM, México. Iracheta, Alfonso (2004), Estado de México: la otra cara de la megaciudad, en Peter Ward, México: megaciudad desarrollo y política, , Porrúa y El Colegio Mexiquense, México. Pérez, Daniel (2003), Planeación urbana y coordinación metropolitana en el valle de México, tesis de maestría, Facultad de Arquitectura, UNAM, México. Ziccardi, Alicia (1991), Las obras públicas en la ciudad de México ( ). Política urbana e industria de la construcción, UNAM IIS, México. Gobierno del Estado de México (1986), Plan Estatal de Desarrollo Urbano 1986, Toluca, México. (1993), Memoria de actividades , subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, Mimeo, Toluca, México. (1993a), Exposición de motivos, LAHEM 1993, Mimeo, Toluca, México. (1999), Programa sectorial de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Toluca, México. (2001), Código Administrativo del Estado de México, Toluca México. (2003), Plan Estatal de Desarrollo Urbano 2003, Toluca, México. 383

384 384

385 AGENTES INMOBILIARIOS Y PRODUCCIÓN DE LA VIVIENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE TOLUCA María Estela Orozco Hernández Yolanda Marín Origel INTRODUCCIÓN La adquisición de la vivienda, a través de inmobiliarias, polariza la ciudad en dos sentidos: 1) hay sectores de la población heterogéneos que acceden a una vivienda a través de mecanismos formales, donde el monto del ingreso determina la adquisición de una vivienda, 2) existen diferentes maneras de apropiación diferencial del suelo para un sector de población con pocas posibilidades de acceder al mercado inmobiliario; partimos de que la producción de la vivienda, por parte de los agentes inmobiliarios, se encuentra determinada por las políticas de desarrollo económico, mismas que han supeditado las políticas de desarrollo urbano, así como por el aumento permanente de la población y por sus características socioeconómicas, estos factores inciden el crecimiento de la demanda, al mismo tiempo que se corresponde con una creciente oferta de vivienda por parte de las empresas inmobiliarias. En el presente artículo se analiza la participación de los agentes inmobiliarios en la producción de la vivienda en la ZMT, cuya oferta de vivienda está integrada por cualidades de los emprendimientos, localización, accesibilidad, equipamiento urbano, seguridad y precios, así como el conjunto de operaciones financieras para su adquisición como crédito, intereses y costo total de la vivienda. El panorama perfila una vinculación de factores y aspectos políticos conducentes a consolidar el capital inmobiliario: renta del suelo, costos de los materiales de la construcción, zonas destinadas para la especulación, que en gran parte de las ciudades imposibilita la producción de la vivienda o la adquisición directa por parte de la fuerza de trabajo, ambos aspectos se entretejen para excluir a las grandes mayorías, de allí que el 385

386 valor del suelo y gestión inmobiliaria sean los mecanismos importantes a considerar en este proceso (Ward et al., 1994: 7-30). TENDENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL DESARROLLO URBANO En el Estado de México se identifican algunos ordenamientos legales que sirvieron de base para la construcción de un incipiente marco jurídico para regular el desarrollo industrial y urbano, entre ellos: Ley de Planificación del Estado de México (1942), Ley de Comunicaciones y Obras Públicas (1951), Ley de Fraccionamientos (1958) y su Reglamento (1959), Ley de Cooperación para Obras Públicas (1960); el proceso urbano e industrial tardío inicia en los municipios de Lerma y Toluca en la primera mitad de los años sesenta, en la década siguiente ya era un problema el poblamiento anárquico y la proliferación de asentamientos precarios, por lo que en 1969 se crea el Instituto de Acción Urbana e Integración Social (AURIS), organismo que expropió miles de hectáreas en terrenos invadidos y realizó un complejo proceso de regulación para contener el desorden. Conjuntamente, con otros organismos estatales promovió el uso del suelo para construir viviendas (16%), mientras que el sector privado promovió viviendas (84%). En 1974, AURIS se convierte en Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), y se expide la Ley de Planeación, Planificación y Urbanismo (1975). En el periodo , las políticas de vivienda se supeditaron a la influencia de CORETT y al Programa Nacional de Vivienda (1979). En la entidad, la incorporación del aspecto urbano, como eje central de las políticas de desarrollo industrial, coincide con la promulgación de la Ley de Asentamientos Humanos (1976), con la cual se reconoce la existencia de sectores informales y modos de producir el hábitat, se incorpora la participación comunitaria en la formulación de los planes de desarrollo urbano, posteriormente se aprueba la Ley de Desarrollo Urbano (1977) y el Reglamento de Construcción de Inmuebles en Condominio (1979), la autoconstrucción se propuso como una variable para reducir costos, estuvo presente la consideración de la capacidad de pago de la población demandante (Espinosa, 2004). 386

387 Bajo esta política, el gobierno estatal incrementó su participación en la producción de suelo urbano para desarrollar viviendas (38%), mientras que el privado promovió , alcanzando 62% de hogares, aún cuando es evidente la incidencia del gobierno estatal en la construcción de vivienda, destaca el papel protagónico del sector privado, esta situación se transformó con la expedición, en diciembre de 1983, de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de México, que significó en su momento un hito trascendental en el proceso de regulación y planeación urbana, en este mismo año se crea la Comisión para la Regularización del Suelo en el Estado de México (CRESEM). En los periodos y , el sector público promueve, a través de sus organismos descentralizados, viviendas, 80% de un total de y la iniciativa privada viviendas, que representan 20%; en el segundo gobierno se promovió suelo para construir viviendas (65%), es decir, por el sector institucional y (33%) por el privado. Durante el periodo , la participación del gobierno estatal en la producción de vivienda decae para dar paso a las inmobiliarias, este fenómeno se consolida en el sexenio , caracterizado por un gran número de autorizaciones para construir viviendas por el sector privado, tanto en la entidad como en la región, el desbordamiento de las autorizaciones para la construcción de vivienda, se realizó en el marco de la promulgación de la Ley que regula el régimen de propiedad en condominio en el Estado de México (11 de abril de 2002), la cual norma la construcción y constitución de inmuebles horizontales, verticales o mixtos. El surgimiento de espacios industriales definió el carácter de las políticas y formas de planeación regional, poniendo más énfasis en el aspecto industrial y productivo que en el desarrollo urbano, no es sino hasta la primera mitad de la década de los ochenta que se identifica un cambio en la planeación hacia el desarrollo urbano y en los asentamientos humanos, el Plan Estatal de Desarrollo Urbano (PEDU) contempló la zonificación del suelo con políticas de ordenamiento territorial integradas en los sistemas urbanos intermunicipales del Valle de Cuatitlan Texcoco y del Valle de Toluca Lerma, en este último se establecen 13 centros de población estratégicos, con la finalidad de crear una 387

388 coordinación interguber-namental y de los sectores privado y social para desarrollar programas de desconcentración demográfica y socioeconómica (Vinajeras, 2004). A partir de 1991, los gobiernos federal y estatal privilegian la actividad del sector privado de la construcción mediante el apoyo fiscal al Programa Financiero de la Vivienda (FOVI), el producto a la venta resultó 50% más costoso en relación con la vivienda autoproducida, estas urbanizaciones que tuvieron como destinatarios a la clase media, se alejaron nuevamente de la atención de las necesidades de los más pobres. El alejamiento de la política de vivienda de los sectores sociales más desfavorecidos han incidido en el espacio físico de las ciudades, no sólo de México sino de toda Latinoamérica, en las que se presenta un déficit habitacional en constante aumento frente a viviendas terminadas en lo alto de la pirámide social hasta terrenos sin urbanización, ello como evidencia de uno de los grandes sueños de nuestras naciones: cada familia, una vivienda (Hidalgo, 2004: 115). En el marco del discurso de provisión de bienes y servicios mínimos a la población más pobre, y en concordancia con la política federal social y de vivienda, se crea el programa HABITAT, el cual busca atender a los hogares en situación de pobreza patrimonial que habitan en zonas urbano-marginadas y ciudades seleccionadas 45.9% de los hogares presentan esta condición con cobertura en 32 ciudades del país, se dirige a fortalecer a los promotores privados y a las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES) para la construcción y financiamiento de viviendas medias y de interés social, incrementar los créditos del INFONAVIT, no obstante en la práctica, esta institución, desde hace una década, sólo atiende a derechohabientes con un ingreso mayor a tres salarios mínimos, privilegiando a aquellos que están por encima de los cinco, asimismo, la política federal fortalece el Consejo Asesor de la Vivienda (CONAFOVI) con representación del sector público, privado y de organismos civiles y sociales, no obstante la proporción entre el sector empresarial y las organizaciones civiles y sociales es de 5:1. Actualmente se cuenta con organismos públicos de vivienda y desarrollo urbano en mejores condiciones financieras, pero estos carecen de orientación social, por lo que muchas familias sin casa seguirán esperando una solución (Espinosa, 2004). No hay reglas claras que ofrezcan soluciones a las necesidades populares de vivienda, la 388

389 globalización económica sigue afectando gravemente a los países en desarrollo, los cuales aplican políticas económicas que atañen el bolsillo de quienes menos tienen, con inflaciones espectaculares, explotación de la mano de obra, diferenciación entre construcciones lujosas y barrios miserables, falta de terrenos para construir debido a la aglomeración poblacional en las grandes ciudades, y un paternalismo estatal que ofrece respuestas populistas en sus políticas sociales (Ortiz, 2004: 118). 389

390 CARACTERÍSTICAS Y NECESIDADES DE VIVIENDA La ZMT es el ejemplo más claro de los resultados derivados de la aplicación de las políticas de desarrollo nacional y estatal sustentadas en la industria; el crecimiento industrial y económico de la zona en estudio ha traído consigo una fuerte demanda de suelo y vivienda, lo que se manifiesta en una mayor especulación de bienes raíces, así como en el incremento desproporcionado de los costos de estos. Ampliándose el área urbana a través de la construcción de nuevas zonas habitacionales, comerciales y de servicios. La Zona Metropolitana de Toluca tiene una superficie de km 2, está integrada por los municipios de Toluca, Lerma, Metepec, Xonacatlán, Ocoyoacac, San Mateo Atenco, Zinacantepec y Almoloya de Juárez, concentra habitantes y viviendas particulares (INEGI, 2000). A lo largo de la década de los ochenta y principio de la de los noventa, el gobierno estatal mantuvo su participación en la construcción de viviendas, por eso es manifiesto que las políticas estatales se avocaron a atender la problemática principalmente en los municipios de Toluca y Metepec. En los años ochenta, y en concordancia con las políticas nacionales de ordenar y gestionar vivienda para las clases populares, en el Estado de México, CRESEM se orientó a regular el mercado inmobiliario, evitar la especulación con el suelo, apoyar la regularización y la autoconstrucción en asentamientos de propiedad privada, CORETT se avocó a la regularización de tierra ejidal absorbida por la mancha urbana (Contreras, et al., 2002: ). Cuadro 1 VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS 1980, 1990 Y Porcentaje 1990 Porcentaje 2000 Porcentaje Almoloya de Juárez % % % Lerma % % % Metepec % % % Ocoyoacac % % % San Mateo Atenco % % % Toluca % % % Xonacatlán % % % 390

391 Zinacantepec % % % ZMT % % % Fuente: Gutiérrez S. et al. (1988); INEGI (1990 y 2000). 391

392 A lo largo de tres décadas, el municipio de Toluca ha concentrado más del 50% de las viviendas particulares habitadas, y como rasgo general, el promedio de habitantes por vivienda oscila entre seis y cinco, mientras que las tasas de crecimiento medio anual de las viviendas ( y ) han sido superiores a las tasas de crecimiento de la población (figura 1). En el período destaca el municipio de Metepec, con un ritmo de crecimiento medio anual en la vivienda del 7.7 %, superior al 7.1% de la región, para la segunda década la mayoría de los municipios presenta un ritmo de crecimiento de la vivienda superior al 4%. La evolución de los servicios en la vivienda muestra el notable mejoramiento en la dotación de agua y electricidad, sin embargo, el drenaje es el servicio más deficiente, aunado a una participación significativa de las viviendas con piso de tierra en los municipios de Almoloya de Juárez, Xonacatlán y Zinacantepec, se advierte una notoria diferenciación del espacio construido, que manifiesta una desigualdad social producto de una distribución diferencial del ingreso. Figura 1 TASAS DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DE LA POBLACIÓN Y VIVIENDA Fuente: INEGI,

393 De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), se mantendrá el crecimiento absoluto de la población en la ZMT, sin embargo, persiste la tendencia a la disminución de la tasa de crecimiento medio anual del municipio de Toluca, y una mayor dinámica demográfica en el municipio de Metepec. Con base en el número de habitantes y las tasas de crecimiento medio anual de la población, se estima que la demanda de vivienda en la zona de estudio será de viviendas anuales (cuadro 3). Cuadro 2 SERVICIOS EN LA VIVIENDA (%) Con agua Con drenaje Con energía eléctrica Con piso de tierra Almoloya de Juárez Lerma Metepec Ocoyoacac San Mateo Atenco Toluca Xonacatlán Zinacantepec ZMT Fuente: INEGI, 1980,1990 y Municipio Cuadro 3 NECESIDADES DE VIVIENDA EN LA ZMCT Número de habitantes (2005) Tasa anual de crecimiento ( ) Demanda de vivienda Almoloya de % 465 Juárez Lerma % 966 Metepec % Ocoyoacac % 280 San Mateo Atenco % 865 Toluca % Xonacatlán %

394 Zinacantepec % ZMCT % Estado de México % Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de Vivienda Las necesidades de vivienda y la distribución del ingreso en los hogares define la segmentación de la demanda efectiva de vivienda (cuadro 4), la mayor petición de vivienda se ubica en los segmentos de población que reciben menos de dos y de cinco salarios mínimos mensuales, este rango de ingreso remarca la creciente demanda de vivienda económica, por ello la población ocupada que califica para un crédito hipotecario, deberá percibir por lo menos dos veces el salario mínimo. La Ley de Vivienda, aprobada por la Cámara de Senadores en abril de 2005, presenta importantes avances en el reconocimiento de los derechos de la población vulnerable, en la prevención de las prácticas discriminatorias y la importancia de la producción de vivienda social. Sin embargo, aún persiste una fuerte segmentación del mercado habitacional determinado por las instituciones federales que intervienen y por el tipo de población a la que dirigen su oferta: INFONAVIT, FOVISSSTE, FONHAPO, FOVI. Cuadro 4 DEMANDA ANUAL DE VIVIENDA SEGÚN INGRESO POR HOGAR, ZMCT Demanda anual de vivienda según ingreso por hogar Municipio < de 2 sm < de 5 sm < de 12 sm > de 12 sm Total Alomolya de Juárez Lerma Metepec Ocoyoacac San Mateo Atenco Toluca Xonacatlàn Zinacantepec ZMCT Estado de México Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de vivienda

395 Sólo una mínima porción de los recursos federales se canalizan hacia la promoción de viviendas progresivas para los más pobres, que han sido atendidos básicamente por FONHAPO, esto explica por qué las políticas habitacionales han privilegiado el papel de la vivienda como motor del desarrollo, en lugar de favorecerlo como satisfactor de una necesidad básica o como derecho de toda la familia mexicana a contar con una vivienda digna. La mayor parte de recursos se ha destinado a apoyar a la industria de la construcción en la producción de viviendas terminadas en el acceso a la propiedad, relegando a un segundo término los apoyos para las viviendas progresivas, el mejoramiento o la ampliación de las viviendas, olvidando prácticamente la construcción de vivienda y renta (Fausto, 2005: 32-33). PARTICIPACIÓN DE LOS AGENTES INMOBILIARIOS La vivienda es producida por especialistas, la única forma de acceder a ella es mediante la adquisición en el mercado inmobiliario urbano-mercantilización de la vivienda (Fernández, 2001), los responsables de construir viviendas en México son profesionistas independientes o empresas constructoras, pequeñas y medianas, con un promedio de vida de cuatro años, que se caracterizan por operar con montos reducidos de capital, estos negocios son muy inestables, sobre todo por el hecho de que dependen, en gran medida, de apoyos crediticios ofrecidos por la banca para llevar a cabo sus proyectos de construcción (Bueno, 1994: 9). La heterogeneidad del uso del suelo habitacional se manifiesta como la expresión concreta de las acciones de los agentes sociales que participan en su constitución (cuadro 1, anexo estadístico al final del capítulo); entre las características principales de la diferenciación del uso del suelo habitacional destaca la localización con respecto a las ciudades y pueblos, el tipo de tenencia de la tierra, los servicios públicos, el uso 395

396 predominante, morfología de los lotes, la existencia o no de proyecto de construcción y el tipo de material de las edificaciones. Como resultado de la interacción de estos factores, la población de bajos recursos económicos se desplaza a lugares marginales, cuyas características están definidas por el deficiente acceso a los servicios básicos, así como por las características sociales y económicas de la población que los habita, en la ZMT el penúltimo censo económico registró 544 unidades económicas pertenecientes al sector 53 o servicios inmobiliarios, destaca el municipio de Toluca, con 57%, seguido por el de Metepec (cuadro 5). Cuadro 5 UNIDADES ECONÓMICAS SECTOR 53 SERVICIOS INMOBILIARIOS Y DE ALQUILER DE BIENES MUEBLES E INTANGIBLES EN LA ZMCT, 2003 Lerma Metepec Ocoyoacac San Mateo Atenco Toluca Xonacatlán Zinacantepec Fuente: INEGI, Del total de las inmobiliarias, hay 44 que sobresalen, de las cuales 37 se ubican en el municipio de Toluca, desarrollan varios giros económicos: venta de terrenos y casas, construcción de condominios, conjuntos residenciales y fraccionamientos (cuadro 1, anexo al final de este capítulo). Las empresas inmobiliarias aprovechan las condiciones específicas del consumidor, resaltan la inseguridad urbana para promover el valor de la seguridad y la exclusividad, ofreciendo distintas fórmulas para el aislamiento, que conducen a generar la necesidad de no mezclarse con aquellos que son diferentes y no pertenecen al mismo grupo socioeconómico o cultural; todo ello expresado en el diseño y construcción de distintas soluciones morfológicas tendentes al cerramiento para vender identidades y contrastar alteridades (Bazant, 2001). La Asociación Mexicana de Profesionales Inmobiliarios (AMPI) agrupa a las personas físicas dedicadas a la actividad inmobiliaria en México, particularmente en ventas y renta, más que en la construcción, esta asociación coordina importantes emprendimientos cerrados de la zona en estudio: Fraccionamiento la Esperanza, Valle de Zamarrero, 396

397 Residencial San Miguel, Fraccionamiento San Carlos, Residencial Alcázar, Residencial Providencia, Villas Santín, el Olimpo, Hacienda Jajalpa, Residencial Aranjuez, El Castaño, Misión de San Rafael, Rinconada de Metepec, Fraccionamiento Residencial San José, Villas Regina y La Asunción, la presencia de empresas inmobiliarias en el resto de los municipios metropolitanos es reducida, sin embargo, prevalece la promoción habitacional e industrial (cuadro 8). Algunas observaciones de campo permiten inferir nuevos fraccionamientos urbanos en el municipio de Toluca que se están desarrollando en localidades periféricas a la ciudad, un ejemplo es el fraccionamiento Joya de Cacalomacan, o bien, están apareciendo en terrenos urbanos baldíos, como es el caso de Residencial Alamillos, Fraccionamiento de San Mateo Oxtotitlán, La Rivera y una parte de San Jorge, estos emprendimientos han revalorizado el uso del suelo habitacional y se han convertido en una oferta de vivienda para sectores de población de ingresos medios. En el municipio de Metepec se identifican 112 colonias, la mayoría reciben la denominación de fraccionamientos y condominios, que muestran el proceso de edificación de la ciudad en los vacíos urbanos; los gobiernos estatal y municipal han tenido un papel destacado como agentes participantes, han promovido espacios industriales y habitacionales, han realizado la expropiación de tierra ejidal y mantienen una fuerte política para la regularización suelo apropiado a través de vías no legales. Oferta y acceso a la vivienda La vivienda, como propiedad privada, se valoriza con la transformación de valor de uso a valor de cambio, el espacio construido se convierte en el suelo soporte con una elevada renta que dependerá de los elementos determinantes para acrecentar su valor. La oferta inmobiliaria se estructura a partir del valor asignado a la vivienda y sus cualidades de confort, las empresas versan sus esfuerzos en la utilización de estrategias para la venta de sus bienes, visualizando la vivienda como una mercancía, convenciendo a los clientes potenciales de los beneficios que tiene hoy en día acceder a la seguridad. 397

398 Entre septiembre y noviembre de 2005, en cinco municipios de la zona en estudio, la oferta de vivienda ascendió a viviendas, esta se concentró en la vivienda intermedia y media en los municipios de Toluca, Lerma y Zinacantepec (cuadro 2, anexo al final del capítulo). 398

399 Cuadro 6 OFERTA INMOBILIARIA EN EL RESTO DE MUNICIPIOS METROPOLITANOS Municipio Razón social Servicios Metepec Inmobiliaria Culiacán Terrenos industriales de Toluca, S. A de C. V. Gap Grupo inmobiliario Terrenos industriales de Toluca, S. A. de C. V. Lerma Caltos Corporación, S. A de C. V. Buró Inmobiliaria industrial Larmen, S. A. de C. V. Conjunto urbano de tipo residencial Bonanza para desarrollar 1298 viviendas, en una superficie de terreno de m 2 Conjuntos residenciales Fraccionamiento, terrenos, inmobiliaria, construcción, diseño arquitectónico Terrenos industriales, conjuntos residenciales Terrenos industriales, casas edificios, locales comerciales Bodegas, naves, terrenos, renta de bodegas, bienes raíces, inmuebles, asesoría, casas, lotes Zinacantepec Inmobiliaria Montes de Zit. S. A. de C. V. Terrenos, inmobiliaria, construcción Ocoyoacac Inmobiliaria Hda. San Martín, S. A. de C. V. Terrenos, casas, locales, conjuntos residenciales, arrendamiento con todos los servicios Fuente: Sección Amarilla del Estado de México (inmobiliarias y constructoras del Estado de México). La producción de vivienda ha sido uno de los sectores más dinámicos de la economía, no sólo por la variedad de oportunidades, sino también por la competencia y la innovación, la mayoría de las familias desean tener una vivienda propia, ello depende en buena medida de los ingresos, del acceso al financiamiento y de los desarrolladores inmobiliarios. Los desarrolladores de vivienda de interés social, medio y residencial, compran grandes extensiones de tierra, obtienen los permisos necesarios, crean la infraestructura, construyen las viviendas y negocian los préstamos hipotecarios para vender a los compradores. Las características básicas de la oferta de vivienda, como son el precio de venta y la superficie construida, permiten estimar valores promedio, los cuales muestran que los precios del suelo por metro cuadrado estén por encima de los cuatro mil pesos, siendo las zonas más caras las ubicadas en los municipios de Lerma, Metepec y Toluca, la superficie construida es ligeramente variable, predominando en promedio una superficie superior a los sesenta metros cuadrados (cuadro 7). El precio varía entre 185 mil pesos y cuatro millones de pesos, presentándose mayor concentración en la vivienda media-residencial (>500 mil pesos), en al área habitable la oferta se concentra en 90 m 2 de construcción, con un tope máximo de

400 m 2, cabe señalar que las disposiciones jurídicas, con respecto a los conjuntos urbanos, señalan como dimensiones mínimas de los lotes unifamiliares con frente a vía pública, en conjuntos urbanos habitacionales, las siguientes: 1) social progresivo y de interés social: seis metros de frente y 60 metros cuadrados de superficie, 2) popular y medio: seis y nueve metros de frente y 90 y 120 metros cuadrados de superficie respectivamente, 3) residencial: 9 metros de frente y 150 metros cuadrados de superficie; y residencial alto: nueve metros de frente y 250 metros cuadrados de superficie. Municipio Almoloya de Juárez Cuadro 7 OFERTA DE VIVIENDA SEGÚN SEGMENTO DE VALOR, PRECIO, SUPERFICIE CONSTRUIDA Y PRECIO POR METRO CUADRADO Segmento según el valor de vivienda Precio de venta (miles $) Valores promedio Superficie construida m 2 Precio por m 2 Menor $210 mil mil Lerma millón Metepec mil millón millón San Mateo Atenco millón Toluca mil millón millón Fuente: CONAFOVI (2006), Necesidades de Vivienda La importancia de la vivienda radica en que debe proveer un espacio suficiente para el desarrollo familiar y la convivencia comunitaria (Gallardo et al., 2001: 21), sin embargo, en la zona que nos ocupa, el ejemplo más claro de la reducción de la superficie construida está expuesto por la empresa inmobiliaria Geo, la cual se ha dedicado a desarrollar viviendas de tipo social progresivo y de interés social en forma masiva Geovillas Terranova, Geovillas Centenario y Geovillas Nevado, de hecho esta empresa, a través del conjunto 400

401 habitacional Geovillas Nevado, obtuvo el Premio Nacional de Vivienda 2006, sostenido en el precio económico de la vivienda ofertada en una superficie inferior a la señalada como dimensión mínima (60 m 2 ). Acceso a la vivienda e ingreso La segmentación del mercado de vivienda, por tipo de demanda, consiste en diferenciar a los consumidores potenciales con base en los ingresos familiares, este factor es determinante para solventar cualquier tipo de solución de vivienda, desde la autoconstrucción hasta la adquisición de una vivienda residencial. De acuerdo con un análisis basado en la distribución del ingreso, se manifiesta que en la ZMCT predomina la población ocupada, la cual recibe más de un salarios mínimo, hasta dos y de dos hasta cinco. De acuerdo con el salario mínimo diario vigente, correspondiente a los municipios de la zona ($ 45.81), el salario mínimo mensual se estima en $ , es decir, que la mayor parte de la población ocupada que recibe más de dos salarios mínimos y hasta cinco, puede aspirar a una vivienda de tipo económica y de interés social medio (STPS/CNSM, 2006). La población que recibe menos de un salario mínimo y la que no recibe ingresos no tiene posibilidades de acceder a una vivienda en el mercado formal. Esta situación se polariza hacia sectores de población que reciben salarios superiores a $ mensuales, lo que les da la posibilidad de acceder a la vivienda de tipo media y residencial. Figura 2 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO 1990 Y

402 Fuente: INEGI, Los altos precios que experimenta el valor de la tierra es uno de los factores que debe tomarse en cuenta para entender la presencia de mercados informales en la transferencia de la tierra (Pino et al., 2003: 13), las personas que adquieren suelo ejidal para edificar su vivienda perciben ingresos bajos, por lo cual no tienen la solvencia para adquirir suelo urbano en el mercado formal, es decir, que la capacidad de acceso a estos bienes está determinada por el ingreso, esto confirma que la capacidad para generar una demanda efectiva sobre el suelo urbano y vivienda depende del monto y distribución del ingreso familiar y la estructura del consumo, sobre todo en los grupos de menor ingreso (Iracheta, 1984: 237). Gran parte de las familias demandantes ven frustradas sus aspiraciones, ya que está fuera de sus posibilidades económicas la compra de una casa y tener un espacio para resolver su problema de habitación, la vivienda no sólo son muros y techos que protegen del exterior a la familia, es básicamente el conjunto de servicios y espacios que propician la convivencia sana de los seres humanos (Aguilera, 1995: 25). Instituciones financieras y crédito 402