Cambio climático y fragilidad estatal en el Sahel

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1 Nº JUNIO 2015 Cambio climático y fragilidad estatal en el Sahel Alec Crawford >> Muchos expertos sobre cuestiones relativas al clima opinan que el Sahel es un avispero para el cambio climático a nivel mundial. A lo largo de la región, la combinación de temperaturas más altas, precipitaciones cada vez más variables, tormentas y sequías más frecuentes, un alto nivel de vulnerabilidad y pocas capacidades de adaptación supondrá un desafío cada vez mayor al desarrollo de la zona. Asimismo, la creciente inseguridad regional también supone una amenaza para el desarrollo: los conflictos civiles y movimientos secesionistas actuales, el crimen organizado y el ascenso de grupos extremistas como Boko Haram y Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI). Las implicaciones de estas tendencias para la seguridad van más allá del Sahel y afectan al continente africano en general, a Europa y a Oriente Medio. Asegurar que el cambio climático no produzca nuevos conflictos o empeore aún más los existentes o debilite a los Estados sahelianos supondrá un gran reto tanto para los gobiernos de la zona como para los actores internacionales. CAMBIO CLIMÁTICO: TENDENCIAS, PREVISIONES Y VULNERABILIDADES Desde 1970, las temperaturas en el Sahel han aumentado casi 1ºC, un ritmo que prácticamente duplica la media mundial. Dada la falta de datos, es difícil analizar las tendencias de pluviosidad a lo largo del último siglo, pero sí se sabe que las sequías han sido severas y recurrentes y CL AVES El cambio climático, junto con la inestabilidad política y económica, la pobreza, la desigualdad y los reclamos históricos, podría agravar las tensiones existentes o provocar nuevos conflictos. La mala gobernanza, las débiles instituciones, las capacidades limitadas y la corrupción disminuyen la habilidad de los Estados del Sahel para hacer frente al cambio climático. Hacen falta intervenciones para construir la paz que ayuden a crear resistencias al cambio climático y respuestas al clima que contribuyan a evitar el conflicto.

2 CAMBIO CLIMÁTICO Y FRAGILIDAD ESTATAL EN EL SAHEL 2 las inundaciones han sido más intensas y más frecuentes. Los eventos climáticos extremos ya no son un factor aislado. En los últimos años, ha habido sequías en 2005, 2010 y 2012, mientras que en prácticamente todos los años ha habido grandes inundaciones. Las temperaturas en el Sahel seguirán aumentando. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático estima que las temperaturas en la región aumentarán casi 1 o C en los próximos 20 años, 2,1 o C hasta 2065 y 4 o C hasta finales del siglo. Aún no está claro cómo esos cambios afectarán el índice de pluviosidad; los modelos climáticos actuales no pueden ni siquiera asegurar del todo cómo cambiará ese índice en las próximas décadas. Es más probable que las variaciones en las precipitaciones se deban a las variaciones naturales que ocurren cada década, del tipo que provocaron las graves sequías ocurridas a finales de las décadas de los setenta y los ochenta. No obstante, sí se puede afirmar que unas temperaturas más altas aumentarán el índice de evaporación del agua, lo que supone una amenaza a los ecosistemas ya de por sí vulnerables. La vulnerabilidad de la región ante el cambio climático se debe a una serie de factores. La pobreza generalizada limita los recursos disponibles a los individuos y las comunidades para adaptarse y recuperarse de los eventos climáticos. La dependencia económica de la agricultura y el pastoreo implica que los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria de la población dependan de las tendencias climáticas y las condiciones meteorológicas. La población del Sahel también está creciendo rápidamente: desde 2000 hasta 2010, aumentó un 30 por ciento y sigue creciendo casi un 3 por ciento al año. Eso implica que más personas necesitarán tierra, comida, agua y empleo, en un contexto en el cual todos esos recursos ya son escasos. Asimismo, la población es joven (la edad media de todos los Estados sahelianos no supera los 20 años de edad) y carece de educación. El Sahel tiene el mayor índice de niños no escolarizados del mundo, lo que complica aún más el futuro de la zona, que depende cada vez más de la agricultura y el pastoreo como medios de vida, cuyos beneficios económicos son, a su vez, cada vez más limitados. Además, la mala gobernanza, las débiles instituciones y la corrupción limitan la capacidad de los Estados para abordar la amenaza del cambio climático, gestionar los recursos naturales, mediar y resolver los conflictos sobre esos recursos, suministrar los servicios básicos y salvaguardar los derechos sobre los recursos, lo que perjudica su legitimidad frente a la población. Asimismo, la discriminación de género y el acceso desigual a los procesos de toma de decisiones limitan la capacidad de las mujeres a menudo las más vulnerables al impacto del cambio climático para afrontar los cambios. De igual modo, el conflicto, la inestabilidad política y el terrorismo frenan o pueden incluso revertir los avances en materia de desarrollo, causan miles de desplazados y superan los esfuerzos gubernamentales para abordar el impacto del cambio climático. La capacidad para afrontar o adaptarse al impacto del cambio climático es diferente según el país, la provincia, la comunidad o incluso el hogar. Y si bien las proyecciones a largo plazo son útiles e importantes, son las tendencias a corto plazo en las variaciones climáticas las que tienen más probabilidades de causar conflictos. Mientras que es útil saber que las temperaturas habrán aumentado 4 o C hasta finales del siglo, los contextos nacionales habrán cambiado tanto para entonces, debido a una serie de factores no relacionados con el clima, que no sirve de mucho hacer previsiones a tan largo plazo sobre los posibles conflictos causados por el cambio climático. La alta exposición del Sahel al cambio climático y su baja capacidad de adaptación implican que, si no se abordan, esos cambios en el clima tendrán un impacto cada vez mayor en las vidas y los medios de subsistencia de la población. Las sequías y las altas variaciones climáticas año tras año ya son una de las principales causas del subdesarrollo de la región y cada vez más se siente el impacto del cambio climático: una menor producción agrícola, la reducción de los pastizales y la desaparición de importantes masas de agua.

3 P O L I C Y B R I E F - Nº JUNIO Esta situación sólo empeorará si no se actúa de manera eficaz para abordar las vulnerabilidades descritas arriba. EL CAMBIO CLIMÁTICO MULTIPLICA LAS AMENAZAS Es poco probable que el cambio climático sea una causa directa del conflicto en el Sahel, sino que contribuirá al conflicto al actuar, según el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Ban Ki-moon, como un multiplicador de amenazas, que podría agravar las tensiones existentes y, cuando combinado con otros factores como Asegurar que el cambio climático no produzca o empeore aún más el conflicto o debilite a los Estados del Sahel será un gran desafío la inestabilidad política y económica, la pobreza, la desigualdad, una gobernanza débil y los reclamos históricos, también podría causar nuevos conflictos. Al interactuar con esos factores, el cambio climático podría aumentar la inestabilidad política, mermando la gobernanza y la calidad de las instituciones nacionales. Asimismo, podría inflamar las tensiones étnicas, regionales u otras relativas a la identidad, sobre todo entre agricultores y pastores. De igual modo, podría hacer que la población, desesperada, se inclinara hacia el fundamentalismo y la criminalidad. Podría también agravar las amenazas existentes o causar nuevas amenazas a la seguridad nacional y regional, además de mermar los esfuerzos actuales de desarrollo y de construcción de la paz. Mala gobernanza e instituciones débiles La mala gobernanza es un factor clave en la relación entre el cambio climático y el conflicto. Muchos de los gobiernos del Sahel ya están teniendo problemas para proveer los servicios básicos a la población y pocos son capaces de atender los reclamos de sus ciudadanos con relación a una serie de retos del desarrollo: protección contra la violencia, desempleo, creciente desigualdad, presiones migratorias y varias inseguridades relativas a los medios de vida, la alimentación y la tierra. Estos gobiernos y sus instituciones ya están sobrecargados y carecen de fondos suficientes. El cambio climático podría colapsarlos del todo. El Banco Africano de Desarrollo estima en unos US$20-30 mil millones al año durante los próximos 10 a 20 años los costes de adaptación en África. Ésta sería la cantidad necesaria para reducir la vulnerabilidad climática a un nivel aceptable. A nivel continental, esa cifra da una idea de cuántos recursos serían necesarios para abordar el desafío del cambio climático en el Sahel. Hasta la fecha, sólo se ha destinado (o prometido) la mitad de los fondos necesarios y los gobiernos de la zona, que ya están desbordados, no serán capaces de aportar lo que falta. Si lo intentaran sin ayuda externa sólo conseguirían empeorar aún más sus instituciones nacionales, sobre todo si se ven obligados a desviar fondos que ahora se destinan a los sectores de la salud, la educación y las infraestructuras para responder a los retos del cambio climático. Si no se proveen esos servicios básicos, sólo aumentará la vulnerabilidad, principalmente entre los más desfavorecidos y, teniendo en cuenta que las previsiones apuntan a un aumento en la frecuencia y la intensidad de los eventos climáticos extremos, además de la incapacidad de los gobiernos para responder, eso podría ser una realidad. Si los gobiernos no logran ayudar a sus individuos y comunidades a adaptarse al cambio climático, se erosionará aún más el contrato social lo que, a su vez, perjudicará la legitimidad de los Estados sahelianos. Si los gobiernos no rinden cuentas ante las necesidades de sus ciudadanos, en parte porque no cuentan con los recursos o la capacidad para hacerlo, corren el riesgo de crear un vacío que podría fácilmente ser explotado por los grupos terroristas y el crimen organizado. Identidad y tensiones relativas a la subsistencia Las tensiones entre agricultores y pastores en el Sahel han aumentado en los últimos años, dado

4 CAMBIO CLIMÁTICO Y FRAGILIDAD ESTATAL EN EL SAHEL 4 que cada vez más estos grupos compiten por la tierra y el agua. La cantidad de tierra cultivable y de prados no está creciendo al mismo ritmo que la población y si no se logra cubrir la diferencia con una mayor productividad, el cambio climático acelerará la competición por los recursos al cambiar donde y cuando llueve y donde y cuando se puede plantar alimento y forraje. Los pastores del norte se están adentrando cada vez más hacia el sur en la sabana de Guinea, una zona tradicionalmente agrícola. Al mismo tiempo, los agricultores de algunas zonas como el sur de Mali, debido al aumento de la población y la necesidad de incrementar la producción, están expandiendo su producción agrícola hacia los corredores migratorios tradicionalmente utilizados por los pastores. Asimismo, algunos agricultores han intentado limpiar algunas tierras para intentar aprovecharlas para cubrir las pérdidas ocasionadas por la falta de lluvia, pero a menudo sólo han conseguido deteriorar aún más la tierra y el suelo. La expansión de la agricultura hacia áreas pastorales está fragmentando cada vez más las rutas migratorias tradicionalmente utilizadas por los pastores, lo que, a su vez, está provocando reclamos y tensiones. Al mismo tiempo, la presencia de ganado en los campos de cultivo supone una amenaza para los ingresos de los agricultores. Según la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en sus siglas en inglés), los dos grupos están empezando a dedicarse a ambas tareas con el fin de complementar sus ingresos: ahora, hay agricultores que están criando ganado y pastores y ganaderos plantando cultivos. Eso crea una competición cada vez mayor sobre los mismos recursos, que son ya de por sí escasos. Los acuerdos existentes entre los Estados del África Occidental que permiten que los pastores se muevan entre fronteras podrían complicar aún más esos conflictos, creando una mayor competición entre distintos grupos por la tierra y el agua. Además, el influjo de pequeñas armas y armas ligeras hacia la región tras la guerra civil de Libia aumenta el riesgo de que esas tensiones se vuelvan violentas. Extremismo, criminalidad y actividades ilícitas El cambio climático podría agravar la amenaza a la seguridad que suponen los grupos extremistas y las redes del crimen organizado que operan en el Sahel. La población de la región es joven, está aumentando y vive en su mayor parte en zonas rurales. Su medio de vida depende, en gran medida, de los recursos naturales que, a su vez, dependen del clima, incluyendo la tierra, el agua y los pastos. Si el aumento de las temperaturas, los eventos climáticos extremos y la variación en las lluvias llega a afectar a esos medios de vida, y los gobiernos resultan incapaces de ayudar a sus poblaciones a lidiar con esos impactos y asegurar ingresos alternativos, las organizaciones terroristas y las redes criminales podrían llenar el vacío. A su vez, esas fuerzas desestabilizadoras reducen la capacidad de los gobiernos y las comunidades para responder a la amenaza del cambio climático, dando lugar a un círculo vicioso de vulnerabilidad. Los grupos terroristas incluidos Boko Haram, AQIM y el Movimiento para la Unicidad y la Yihad en África Occidental (MUJAO) pueden aprovecharse de la desesperación de los grupos marginalizados y fomentar la rabia y las acciones terroristas tanto en los Estados del Sahel, que no están haciendo lo suficiente para abordar el impacto del cambio climático, como en Occidente, que puede ser considerado culpable del problema climático. Además, las redes del crimen organizado se han aprovechado del alcance limitado de los gobiernos de la zona para convertir el Sahel en una ruta de tránsito para el tráfico de drogas y armas. Estas actividades suponen una oportunidad factible aunque ilícita y peligrosa para conseguir ingresos y medios de vida alternativos para aquellos sectores marginalizados de la población cuyos medios de vida tradicionales agricultura y pastoreo están siendo afectados por el aumento de las temperaturas y el cambio en los patrones de las lluvias. Tensiones interestatales sobre el acceso al agua La mayoría de los recursos hídricos superficiales y subterráneos del Sahel son compartidos. Por ejemplo, Burkina Faso comparte con sus vecinos todos

5 P O L I C Y B R I E F - Nº JUNIO sus ríos y cursos fluviales. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la mayoría de los países de la región son altamente dependientes del agua y una gran parte de sus recursos hídricos superficiales renovables se origina fuera de sus fronteras. En el caso de Mauritania, la cifra es el 100 por ciento; ninguno de sus recursos hídricos es del todo nacional. Asimismo, muchos de los acuíferos subterráneos de la región también son transfronterizos. Este alto nivel de interdependencia podría desencadenar tensiones en el Sahel, donde la extracción de agua dulce está aumentando debido al crecimiento de la población, los progresos en materia de desarrollo y la expansión agrícola. Un incremento en la frecuencia y la intensidad de las sequías y las inundaciones tendrá un impacto en la fiabilidad y la predictibilidad de los suministros de agua, mientras que unos niveles más altos de evaporación (relacionados con el aumento de las temperaturas) probablemente reducirán el ritmo de reposición de los acuíferos. La mayor demanda de agua, junto con un descenso en el suministro, podría llevar a los países a acaparar o desviar los recursos hídricos antes de que fluyan a los países vecinos, o aumentar el ritmo de extracción de agua de los acuíferos compartidos, creando así tensiones interestatales. La OCDE prevé un aumento en la construcción de presas a gran escala en la región, debido en parte a la necesidad de capturar los recursos hídricos superficiales para satisfacer la demanda interna y garantizar la seguridad alimentaria de la población. Aún no se han dado conflictos internacionales sobre el agua, en tanto que los países reconocen que es más ventajoso cooperar. Las mayores cuencas hídricas del Sahel incluyendo las del Lago Chad y del Níger y los ríos Senegal y Volta se manejan mediante acuerdos transfronterizos. Esos acuerdos han establecido plataformas para el diálogo y la cooperación sobre la gestión de las cuencas entre todos los países relevantes, proveyendo así una forma de prevenir y resolver disputas antes de que escalen. No obstante, no se sabe si esos acuerdos intergubernamentales lograrán soportar las presiones derivadas del cambio climático y la mayor demanda de agua. La combinación de la variabilidad del clima a corto plazo y la aguda crisis de refugiados de la región también podría agravar la inseguridad. Según la ONU, los conflictos en el Sahel ya han resultado en 2,8 millones de desplazados, internos y externos. Los países y las comunidades que reciben a esas personas ya están teniendo dificultades para satisfacer sus necesidades humanitarias: para el Chad, por ejemplo, la inseguridad fuera de sus fronteras ya ha implicado la llegada de unos refugiados procedentes de la República Central Africana (RCA), Libia, Nigeria y Sudán, a la vez que el país intenta reintegrar a unos chadianos que han regresado de Libia y la RCA. Según datos de la ONU, ello ha aumentado la presión sobre los recursos, ya de por sí escasos. Una sequía o inundación podría fácilmente empeorar la crisis humanitaria y llegar incluso a agravar las tensiones transfronterizas. INICIATIVAS INTERNACIONALES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ Y EL DESARROLLO Si no se consigue abordar esos impactos del cambio climático, se corre el riesgo de perjudicar los actuales esfuerzos en materia de construcción de la paz y de desarrollo en la región. Todos los cinco pilares del llamamiento humanitario de las Naciones Unidas para el Sahel se verán afectados por el cambio climático: la nutrición, el conflicto, las epidemias (sobre todo las enfermedades transmitidas por vectores como el cólera y la malaria), la seguridad alimentaria y los desastres naturales. Para que sean exitosas y sostenibles, las respuestas a esos pilares, además de estar basadas en buenas prácticas humanitarias y de desarrollo, también deben tener en cuenta los riesgos producidos por el cambio climático. Si no se incluyen, esos riesgos podrían desestabilizar aún más la situación ya frágil de la zona. La Estrategia Integrada de las Naciones Unidas para el Sahel ( ) se centra en tres pilares:

6 CAMBIO CLIMÁTICO Y FRAGILIDAD ESTATAL EN EL SAHEL 6 gobernanza, seguridad y resistencia. Los tres están conectados, y el éxito en cada uno de ellos puede contribuir a mejorar la capacidad de individuos, comunidades y países para abordar el desafío del cambio climático. Al mismo tiempo, el cambio climático podría perjudicar la estrategia si desborda a los gobiernos e instituciones y aumenta la desigualdad y la marginalidad; desencadena conflictos o crea oportunidades para la radicalización y las actividades criminales; aumenta la vulnerabilidad de los hogares y la inseguridad alimentaria; o revierte los logros del desarrollo. La estrategia de la Unión Europea (UE) para el Sahel está enfocada en mejorar la gobernanza, abordar el terrorismo y acabar con las redes criminales. Asimismo, reconoce que el cambio climático es un factor que contribuye a aumentar la inestabilidad. Los Estados miembros de la UE han liderado desde el inicio el debate sobre la relación entre el clima y el conflicto: Alemania y el Reino Unido han incluso organizado debates en el Consejo de Seguridad de la ONU sobre el tema. El apoyo reciente de la UE para crear resistencias a lo largo de la región (a través de la Alianza Mundial para la Resistencia), así como el apoyo bilateral y de la UE para la adaptación, deberían ayudar a abordar el vínculo entre el clima y el conflicto. Más allá de una acción internacional coordinada para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, se necesitan importantes fondos para fortalecer la capacidad de adaptación y la resistencia de los países, las comunidades y los individuos sahelianos, tanto para lidiar con el cambio climático como para recuperarse. Según estimaciones de la ONU, harán falta hasta US$100 mil millones al año hasta 2050 para que el continente africano al completo pueda adaptarse al cambio climático. Asimismo, apunta que la financiación actual es insuficiente para cubrir la demanda y, por tanto, es urgente aumentarla. Sin un mayor apoyo a la adaptación y la resistencia, el cambio climático podría perjudicar los esfuerzos en materia de desarrollo y construcción de la paz, desbordar a los gobiernos de la zona y empeorar aún más la fragilidad a lo largo del Sahel. La estabilidad regional, la capacidad de adaptación y la resistencia al cambio climático se logran a través de muchas inversiones similares, que requerirán del apoyo de la comunidad internacional. Éstas incluyen fortalecer la gobernanza y las instituciones estatutarias y consuetudinarias, incluyendo los mecanismos de resolución de disputas, y proveer servicios básicos, así como logros visibles y equitativos en materia de desarrollo, sobre todo a las poblaciones marginalizadas. Aclarar la situación de los derechos en cuanto a los recursos, sobre todo en los referentes al agua y la tierra, también debería ser una prioridad, además de integrar los riesgos del cambio climático en otras políticas y respuestas sectoriales, en temas como el agua, la sanidad, la agricultura, el género y la gestión ante desastres. De igual modo, hace falta un mayor apoyo a la investigación sobre nuevas variedades de semillas, tipos de cultivos, variedades de ganado y técnicas de cultivo; para mejorar la gestión del agua; y para construir sistemas de alerta temprana y redes meteorológicas que sean capaces de asegurar que la ayuda llegue cuando y donde se necesita. Y, por último, hay que mejorar la cooperación regional. Según el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible, la respuesta internacional debe ser de doble vía. En primer lugar, las intervenciones para construir la paz deben tener en cuenta las implicaciones y los riesgos a corto y largo plazos del cambio climático como un factor que contribuye al conflicto y ayudar así a construir una cierta resistencia al clima. Ello podría implicar la inclusión de los riesgos de sequías e inundaciones en las decisiones sobre dónde construir campos de refugiados o incluir los riesgos relativos al clima en los programas de reintegración para ex combatientes. En segundo lugar, las propias respuestas al cambio climático deben tener en cuenta su relación con el conflicto, desde la fase de diseño hasta la fase de implementación, con el fin de asegurar que, como mínimo, las intervenciones no empeoren el riesgo de desatar un conflicto y, preferiblemente, mejoren las oportunidades para la construcción de la paz. Un ejemplo sería asegurar que los beneficios de los programas de adaptación se distribuyan de manera equitativa entre todas las partes interesadas.

7 P O L I C Y B R I E F - Nº JUNIO CONCLUSIÓN Mientras el clima del Sahel empeora, los países se están desarrollando rápidamente. Están construyendo mejores instituciones y sus economías están creciendo; algunos incluso se encuentran entre los que más rápido crecen a nivel mundial. La cuestión es si estos logros en materia de desarrollo están conllevando mejoras en la capacidad de adaptación y si estas mejoras lograrán superar los impactos negativos del cambio climático. Las comunidades a lo largo del Sahel llevan siglos ajustándose a climas duros y variables. Sería equivocado, e injusto, asumir que las comunidades y los individuos de la región automáticamente recurrirán a la violencia ante las presiones y el cambio climático. No obstante, sería imprudente asumir que existe un precedente para el tamaño del cambio que se prevé a lo largo de los próximos cien años. Diseñar políticas, programas y proyectos que ayuden a mejorar la resistencia y la capacidad de adaptación de los individuos, las comunidades y los gobiernos, y de esta manera reducir el riesgo de los conflictos relacionados con el clima, es la única forma de asegurar que se avanza hacia la paz, la estabilidad y el desarrollo a lo largo de la región del Sahel. Alec Crawford es responsable del Programa de Medioambiente, Conflicto y Consolidación de la Paz en el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible. Este Policy Brief forma parte del proyecto de FRIDE La frágil región del Sahel: un desafío para Europa, llevado a cabo con la cooperación de Carnegie Endowment for International Peace. Agradecemos el generoso apoyo de DIMES. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Clare Castillejo (ccastillejo@fride.org). fride@fride.org