Le llego la hora de la verdad a Argentina Como salir de la crisis actual sin herir de muerte a MERCOSUR

Transcripción

1 Le llego la hora de la verdad a Argentina Como salir de la crisis actual sin herir de muerte a MERCOSUR Por Martín Coiteux, Profesor agregado y director asociado del Centro de estudios en administración internacional (CETAI), HEC-Montréal Martin.Coiteux@hec.ca Introducción Todo parece indicar que la estabilidad no es la principal virtud de los mercados de capitales internacionales. Apenas terminada la gran crisis de la deuda de 1982 a comienzos de la década de los años 90, el mundo entró a finales de 1994 en un nuevo ciclo de crisis financieras de gran envergadura. En un principio se afectó México, enseguida se propagó a Asia, después a Rusia y a Brasil, recientemente a Turquía y ahora llegó a Argentina, donde la recesión causada por esta crisis ya se extiende por los últimos tres años. Desde el punto de vista internacional, hay varias razones para interesarnos en el caso de Argentina. En primer lugar, se estima en más del 20% la participación de la deuda correspondiente solo a este país respecto al total de las obligaciones contraídas por los países emergentes. De otra parte, Argentina ha sido un caso tomado como modelo de referencia a lo largo de los años 90, no solo por la amplitud de su programa de reformas de carácter liberal, sino por la velocidad con la que este ha sido llevado a cabo. Los niveles de inflación extremadamente altos al comienzo, fueron vencidos, las empresas públicas privatizadas, los mercados internos desregulados y abiertos en gran medida a la competencia internacional. Las causas de la crisis actual son complejas pero es seguro que son muchos los que verán en ella, con razón o no, una prueba del fracaso de las reformas llamadas «neo- liberales». 1

2 Desde la perspectiva hemisférica ahí no termina la importancia de Argentina. La última cumbre de las Americas ratificó el objetivo de constituir una zona de libre comercio de las Americas en el año Ciertamente, en el proceso de negociación en curso intervienen 34 países. Sin embargo no podemos hacer caso omiso ni de la geopolítica ni del poder o peso relativo de los bloques y países comprometidos. La futura zona de libre comercio de las Americas cuenta hasta el momento con dos bloques comerciales de importancia: el primero es el conformado por el Tratado de Libre Comercio de Norte América (Estados Unidos, Canadá y México) denominado en ingles NAFTA, el cual representa el 85% del producto interno bruto del hemisferio, el segundo es el MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) que representa el 10% para un total del 95% entre estos dos bloques. La economía Argentina, segunda en importancia en Sudamérica, representa ella sola el 28% del PIB de MERCOSUR. Si se aumentaran las tensiones entre Brasil y Argentina, la crisis actual sacudiría las raíces de MERCOSUR. El camino que Argentina tome para superar este impase sin duda tendrá un efecto directo sobre la conformación y el proceso de integración general de las Americas. La causa aparente de la crisis argentina Sobre la base de una mirada rápida a las estadísticas existe la tendencia a pensar que la causa de la crisis actual es de origen exclusivamente fiscal. Desde 1996 la deuda denominada en divisa extranjera del gobierno argentino ha aumentado a cerca de millones de dólares, llevando de esta forma la deuda pública a más del 50% como porcentaje del PIB. Siendo Argentina un país que exporta menos del 10% de su producción, una deterioración tan dramática trae consigo evidentes problemas de solvencia. A finales del año 2000 los medios de comunicación financieros tanto locales como internacionales no cesaron de especular sobre un posible cese parcial de pagos. En esta situación, no es sorprendente que el precio de las obligaciones argentinas se haya caído hasta el punto de llegar a un rendimiento que sobrepasa en más de 2000 puntos básicos el rendimiento de las obligaciones del Tesoro de los Estados Unidos. 2

3 Ante este aumento vertiginoso del costo del crédito, el gobierno en un principio trató de convencer los mercados financieros de que podría conseguir los medios financieros necesarios para el pago de los intereses y la amortización de la deuda (el famoso blindaje financiero puesto en marcha con la ayuda del Fondo Monetario Internacional durante la primavera austral del 2000). Después procedió a establecer una hábil pero costosa reestructuración voluntaria de una parte de sus obligaciones con vencimientos de corto y mediano plazo ( el megacanje del otoño austral 2001). Los esfuerzos fueron en vano. En julio de este año el gobierno declaró haber perdido todo acceso al mercado financiero y se resignó a la necesidad de hacer grandes recortes en los gastos públicos con el fin de conseguir los recursos financieros necesarios para el pago de la deuda. Esta era la política de déficit cero acogida por el FMI y vista entonces por el gobierno como la única tabla de salvación. Debido a la profundización de la recesión y la caída de los ingresos fiscales, la política de déficit cero se convirtió rápidamente en una ilusión. El gobierno se convenció finalmente que solo una disminución significativa del servicio de la deuda le permitiría equilibrar sus cuentas sin provocar el desmoronamiento de la economía y el caos social. Una nueva operación de reestructuración de la deuda esta actualmente en curso pero esta vez se pretende reducir el valor de los intereses a pagar en vez de la prolongación del periodo promedio de vencimiento de las deudas. En todo caso el cupón de interés anual para las nuevas obligaciones no deberá sobrepasar el 7%. El gobierno insiste sobre el hecho de que las nuevas obligaciones tendrían mayores garantías que las que se estarían reemplazando y que esto justificaría la concesión de tasas de interés más blandas. Esta operación no involucra la cesación unilateral de pagos sobre la que tanto se ha especulado en los últimos meses, pero los mercados, aún ante la respuesta aparentemente exitosa obtenida a nivel local, continúan altamente desconfiados. El precio de las obligaciones argentinas continua por el piso, ofreciendo rendimientos que superan en 3000 puntos básicos (30%) a los rendimientos de los títulos del tesoro Estadounidense que se utilizan como punto de referencia. 3

4 El debate político interno actualmente gira principalmente en torno a quien es el culpable del incremento excesivo de los gastos públicos, que sería la causa raíz del problema. Poniendo las cosas en perspectiva, se observa que los gastos primarios de la administración pública (la totalidad del gasto público excluyendo el servicio de la deuda) se encuentran alrededor de un 30% del PIB desde hace por lo menos dos décadas. Obviamente con algunos altibajos. Inmediatamente después del periodo hiperinflacionario , los gastos primarios se encontraban en un punto históricamente muy bajo en porcentaje del PIB. Estos luego aumentaron durante los años de fuerte crecimiento posteriores a la estabilización de la inflación ( ) pero solamente para llegar a su nivel históricamente normal. Posterior a 1995 los gastos primarios han permanecido constantes en promedio como porcentaje del PIB. Es posible que Argentina requiera revisar sus prioridades en materia de gasto, pero el deterioro de las finanzas públicas de ninguna manera se explica por el aumento del gasto público. Se ha debido esencialmente a la disminución de los ingresos fiscales y al aumento del servicio de la deuda, ambos causados en gran parte por el aumento espectacular de las tasas de interés. Para comprender las razones de dicho incremento en la tasa de interés se requiere la combinación de dos elementos explicativos: De un lado, factores externos que afectaron en diversos grados el conjunto de los países emergentes y de otro lado, una causa interna, propia a Argentina, como es su sistema monetario. Las causas básicas de la crisis Para salir de la crisis hiperinflacionaria de , Argentina adoptó uno de los regímenes monetarios más rígidos del mundo. Esta decisión respondía a la situación coyuntural del momento. Para protegerse de una tasa de inflación que parecía crecer sin limite, los argentinos se refugiaban en el dólar evitando y vendiendo casi la totalidad de los activos denominados en australes (la moneda nacional de aquella época). Cuando el dólar alcanzó un valor de australes, las reservas internacionales del Banco Central de la República Argentina (BCRA) eran más que suficientes para cubrir la base monetaria (compuesta por billetes y monedas en circulación más los depósitos del sistema financiero en el banco central). El precio del dólar se había convertido en el punto de 4

5 referencia de la economía argentina y la confianza de los argentinos hacia la economía se relacionaba estrechamente a este indicador. En abril de 1991 se decide reemplazar los australes en circulación por un nuevo peso, a una tasa de cambio de un peso por australes. Así mismo, se estableció la plena convertibilidad del peso en dólares a una tasa de uno por uno. Desde entonces, la tarea del Banco Central fue mantener la equivalencia entre el stock de dólares en reservas y la cantidad de pesos en la base monetaria, con una relación de uno a uno *. El gobierno y las autoridades públicas quedaron inhabilitados para obtener créditos del banco central, quedando este para fines prácticos convertido solo en una simple caja de emisión ( currency board en ingles). Se esperaba así una disminución rápida y persistente de los niveles de inflación, y fue exactamente esto lo que se obtuvo. Cómo funciona la expansión de los creditos en moneda nacional dentro de un sistema como este? Dado que la base monetaria equivale al monto en reservas internacionales, el circulante y la cantidad de dinero en la economía dependerán del nivel de reservas y este a su vez dependerá del superávit obtenido en la balanza de pagos (excluyendo la cuenta que refleja los saldos oficiales de reservas internacionales). Para obtener un superávit se requiere entonces que la suma de la balanza corriente y la entrada neta de capitales sea positiva. De 1991 a 1995 esta condición fue ampliamente lograda, no por el hecho de que la economía argentina estuviera obteniendo un superávit en la balanza corriente sino porque la entrada de capitales excedía ampliamente a las salidas. La estabilización del nivel de inflación y el desarrollo de un ambicioso programa de privatizaciones constituían dos fuertes alicientes para que los capitales en búsqueda de oportunidades de inversión dentro de los mercados emergentes se dirigieran hacia Argentina. El gobierno se benefició igualmente de estos dineros al realizar diversas emisiones de títulos de deuda en los mercados internacionales. Este sistema experimentaría su primera prueba de fuego en el 95. * En realidad existe la posibilidad de tener hasta un tercio de los activos del BCRA constituidos por bonos de la República denominados en dólares. Esto no cambia fundamentalmente el modus operandi del sistema. 5

6 La crisis mexicana fue la primera advertencia seria para el sistema de convertibilidad argentino. Durante los meses posteriores al inicio de la crisis mexicana, la salida de capitales provocó una contracción rápida de la base monetaria, las tasas de interés aumentaron y la economía entró en recesión. Los niveles de desempleo se incrementaron súbitamente y el déficit fiscal que recién había sido eliminado reapareció. Argentina logró sobreponerse a esta prueba pero solo por un tiempo. Es interesante observar el comportamiento de la prima pagada por el gobierno argentino sobre sus empréstitos después de la crisis mexicana. La magnitud de dicha prima que se situaba cercana a los 1000 puntos básicos durante la crisis mexicana descendió a cerca de 300 puntos básicos en la víspera de la crisis Asiática. Después de la crisis asiática está prima no ha tenido niveles inferiores a los 600 puntos básicos y se ha elevado con cada una de las crisis que afectaron a los mercados emergentes, siendo la más seria, para Argentina, la crisis Brasileña de A cada crisis la acompañaba una disminución de la entrada de capitales y un encarecimiento del costo del crédito. A falta de un aumento en las exportaciones que compensara el deterioro del saldo combinado de operaciones corrientes y de entrada neta de capitales, el sistema de convertibilidad causaba una contracción de la base monetaria, un incremento de las tasas de interés internas y sus habituales implicaciones, recesión, desempleo y déficit fiscal. El mecanismo de ajuste en un régimen de cambio fijo Argentina no es el primer país que experimenta dificultades mayores de ajuste en un régimen de cambio fijo. Durante la gran crisis de la deuda en la década de los 80, su vecino, Chile pasó por lo menos durante el primer periodo por un proceso similar. La disminución de la entrada de capitales y el deterioro de las condiciones de crédito provocan una contracción de la demanda interna que se extiende rápidamente al conjunto de la economía. La recesión causa una caída de los ingresos fiscales y en el intento por mantener un presupuesto equilibrado, el gobierno contribuye, al aumentar los impuestos y recortar sus gastos, a una profundización de la recesión. La economía se ajusta por el camino de una contracción pronunciada de las importaciones, pero la expansión de las 6

7 exportaciones, que constituye la única solución en el largo plazo, tarda en llegar. En teoría la recesión debería provocar una caída de los precios y costos internos permitiendo así aumentar la rentabilidad de las exportaciones. La experiencia histórica de todas formas tiende a demostrar que la deflación constituye un mecanismo de ajuste costoso, ineficaz y extremadamente recesivo. Dado que las deudas no disminuyen con la deflación al no estar indexadas, la deflación trae consigo, tarde o temprano, una serie de quiebras personales, empresariales y bancarias. La mayoría de los países que enfrentan un problema similar al vivido actualmente por Argentina, terminan por devaluar como lo hizo Chile en , México en 1995 y Brasil en El problema de Argentina no termina ahí. Antes de entrar en recesión en 1998, Argentina exportaba hacia los países del MERCOSUR (sobretodo hacía Brasil) cerca de cuatro veces lo que exportaba hacia el área de libre comercio de Norteamérica (principalmente Estados Unidos). Esto es una muestra del éxito obtenido por MERCOSUR en términos de expansión del comercio regional. A pesar de esta realidad, el valor del peso argentino está anclado al valor del dólar, el cual no ha dejado de apreciarse desde El efecto directo ha sido una apreciación casi continua del peso argentino respecto a la mayoría de las monedas del mundo. La tasa de cambio real efectiva (ponderada según el peso relativo de cada país como socio comercial) ha aumentado cerca de 20%. Preciso cuando Argentina requiere aumentar sus exportaciones, el precio relativo de los bienes que ella ofrece al mundo ha aumentado por esta razón más de un 20%. Manteniendo un régimen de cambio fijo respecto al dólar, Argentina se asemeja cada vez más en Latinoamérica a la figura del llanero solitario. Las crisis financieras recientes han llevado a México, Brasil y Chile a adoptar un régimen de tasa de cambio flexible. Ante el retorno de los capitales internacionales hacia los Estados Unidos, las monedas de estos tres países se han depreciado en términos reales. La evidente asimetría entre los sistemas cambiarios de Argentina y Brasil se ha convertido en una fuente importante de conflicto económico, poniendo en peligro la continuidad del proyecto MERCOSUR. 7

8 Como salir de la crisis actual sin herir de muerte a MERCOSUR La situación actual Tras una recesión que ya se extiende por más de tres años y ante el incremento de los costos económicos y sociales que ella impone a la población, es claro que el gobierno deberá resignarse a optar por alternativas difíciles en el corto plazo. La crisis que le ha costado el cargo ya a dos ministros de economía durante la presidencia de Fernando de la Rua, ha traído a la escena principal, como nuevo ministro, a nadie menos que Domingo Cavallo, el artífice del plan de convertibilidad de 1991 y de las grandes reformas durante el primer periodo presidencial de Menem. Las semanas posteriores a su nombramiento en marzo del 2001 fueron un verdadero revolcón. Los aranceles para bienes de capital fueron eliminados, mientras que los correspondientes a bienes de consumo se elevaron a 35%. Se han acordado planes de competitividad con numerosos sectores de la economía, basados en incentivos fiscales. Una gigantesca operación de reconversión de deuda pública, denominada megacange, ha permitido ampliar el periodo de vencimiento promedio de las obligaciones, claro está, aumentando la tasa de interés. La ley de convertibilidad ha sido modificada para incluir el euro, con una participación del 50% en la canasta, en el momento en que este llegue a tener una tasa de cambio a la paridad respecto al dólar. Mientras tanto los importadores deberán pagar y los exportadores a su vez recibirán como incentivo la diferencia entre la tasa de cambio actual del peso respecto al dólar y la tasa hipotética que se obtendría si el euro hiciera ya parte de la canasta de monedas (50% dólar y 50% euro), tal como se presentó la modificación de la convertibilidad. Hasta ahora esto ha permitido aumentar el precio de las exportaciones y las importaciones alrededor de un 6% en promedio. Todo esto ha sido insuficiente y el gobierno actualmente se ve sometido a fijar los salarios y prestaciones de jubilación en función de los ingresos fiscales del mes precedente una vez descontado el valor del servicio de la deuda. Solo en julio esto implicó una disminución del 13% para los salarios y pensiones de los empleados públicos. El posible éxito del programa actual de reestructuración de la deuda ayudará sin duda, pero no podrá el solo asegurar el retorno hacia el crecimiento. Argentina se encuentra en plena deflación. 8

9 Abandonar la convertibilidad será la salida? Todas las especulaciones se encaminan hacia determinar si el régimen de convertibilidad y cambio fijo podrán ser mantenidos. El gobierno insiste en que no devaluará bajo ninguna circunstancia, pero la existencia simultánea de un régimen de cambio flexible en Brasil y fijo en Argentina es cada vez más problemático. Los conflictos se expresan en público y al más alto nivel, desde que Domingo Cavallo regresó a la escena. El Presidente De La Rua, quien cuenta con un liderazgo debilitado debido a la crisis actual, hace poco por calmar el temperamento explosivo de su ministro. Un rumor persistente gira en torno a la dolarización de la economía argentina. En un intento desesperado por poner fin a los retiros bancarios masivos, que amenazaban la existencia misma del sistema monetario actual, el gobierno acaba no solamente de limitar los retiros en efectivo a 250 dólares por semana, sino que prohibió igualmente los prestamos en pesos (todo nuevo préstamo deberá ser en dólares). Estas medidas a todas luces parecen ser un primer paso hacia la dolarización total de la economía argentina. Si bien esto traería como efecto la eliminación del riesgo cambiario, no ayudaría en nada a la disminución de la rigidez del sistema monetario actual, todo lo contrario lo haría mas rígido. Y es esta rigidez la que explica en buena parte el desplome de los precios de las obligaciones argentinas, pues ella contribuye a mantener la economía dentro de una recesión que hace imposible el pago del servicio de la deuda. De otro lado, la dolarización no es consistente desde un punto de vista comercial, pues los Estados Unidos no son el primer socio comercial de Argentina y la dolarización de la economía argentina daría un fuerte golpe a la conformación de MERCOSUR. Sería poco probable que Brasil acompañara a Argentina en este sentido, pues aunque igualmente debilitada por la crisis actual, la economía brasileña se desempeña mucho mejor en su sistema de cambio flexible que la economía argentina en cambio fijo. Adicionalmente sobre el plano político Brasil no tiene motivación alguna para tomar este sendero. Algunos reclaman la dolarización inmediata de la economía argentina (precedida posiblemente de una devaluación), pero esto equivaldría a poner una cruz sobre el proyecto MERCOSUR. 9

10 Aun es posible que Argentina consiga una solución negociada para el pago de su deuda, sin tener que devaluar ni proceder a la dolarización completa de su economía. Sin embargo numerosas razones se encuentran a favor de un ajuste paralelo hacia un régimen de cambio más flexible. Ante todo Argentina tiene una urgente necesidad de reorientar su economía hacia la exportación de una manera duradera y en este contexto no es sensato anclar el valor de su divisa al dólar, el cual no ha cesado de fortalecerse desde hace seis años. Además, Argentina no puede ignorar la realidad en la que ella se encuentra a escala regional. Brasil, Chile y México con un sistema de cambio flotante, se desempeñan mucho mejor. Esperar una paridad hipotética entre el euro y el dólar para iniciar una convertibilidad ampliada no puede ser la solución, ni siquiera se sabe si esta llegará y si alguna vez llegara a suceder sería en un escenario en el que el euro se apreciara respecto al dólar, este escenario implicaría entonces una apreciación del peso respecto al dólar y esto es lo contrario de lo que Argentina necesita. Argentina se encuentra entonces en una encrucijada y le llegó la hora de afrontar la realidad. La temida devaluación es percibida como una pesadilla política, económica y jurídica. Mas del 70% de los préstamos y depósitos allí son en dólares. Es difícil pensar en una devaluación sin un alargamiento paralelo de los plazos de préstamos y depósitos, o a su vez una reconversión forzosa de estos hacía la moneda nacional. Es fácil imaginar las complicaciones legales asociadas a cada una de estas opciones, sin contar con que ellas requieren un liderazgo político que no se ve en el momento actual en Argentina. Si esta se diera habría además un periodo más o menos prolongado de incertidumbre en cuanto a la capacidad del banco central para controlar la inflación en un régimen diferente al sistema actual de convertibilidad. Los argentinos confían poco en sus instituciones. Ante las circunstancias, es posible evitar el debate? Si las autoridades políticas argentinas llegaran a retomar el liderazgo que se les ha salido de las manos a causa de la dura recesión actual, deberían proceder, de acuerdo a la lógica económica, a efectuar una reforma sustancial del sistema de la convertibilidad. La salida audaz para las autoridades argentinas seria implementar una reestructuración de deudas internas y externas (con el propósito de disminuir los intereses y ampliar los plazos), 10

11 reconvertir en pesos el conjunto de activos y pasivos del sistema financiero, pasando simultáneamente y sin retraso alguno a un sistema de convertibilidad ampliada sobre una canasta de monedas que incluya por partes iguales el dólar, el euro y el real. Este sería el inicio de un proceso que le permitiría a Argentina y Brasil armonizar sus políticas macroeconómicas con el fin de asegurar una estabilidad mucho mayor en el sistema de cambios al interior de MERCOSUR. Con el tiempo este podría llegar a ser la base para la implementación de una moneda única en los países del MERCOSUR. Si Argentina tomará esta decisión, el peso tendría hoy un valor aproximadamente equivalente a un dólar canadiense, lo cual contribuiría al proceso de reconversión de su economía hacia la exportación. Al tomar esta decisión se pondría igualmente termino a la incertidumbre en torno al futuro de MERCOSUR y se permitiría la continuidad de un proceso de integración regional que en ultimas la ha beneficiado y seguirá beneficiando, no solo a Argentina sino, al conjunto de países de esta región. Es urgente que los argentinos vean el régimen monetario puesto en marcha en 1991 como lo que realmente fue: Una solución audaz al problema de hiperinflación. La solución audaz al problema de la depresión actual se encuentra fuera de él. Tendrán las autoridades argentinas esta audacia? 11