POLITICA DE RECURSOS HUMANOS PARA LA GESTION DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS. Guiomar Namo de Mello*

Transcripción

1 POLITICA DE RECURSOS HUMANOS PARA LA GESTION DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS Guiomar Namo de Mello* Algunos requisitos y marcos adicionales El primer punto de la pauta de discusión de los recursos humanos para los sistemas educativos es extraordinariamente sencillo. En países como los nuestros, en los cuales el Estado nacional o regional sigue teniendo un fuerte rol protagónico en la definición de políticas y el proyecto educativo no está claro para la sociedad, la educación depende de gobiernos serios y comprometidos con los cambios educacionales que son necesarios para promover, con equidad, el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Aunque los países de la región están pasando por procesos de modernización del Estado que abarcan la organización institucional de los sistemas educativos, las burocracias dirigentes de estos sistemas siguen todavía, en algunos países, sujetas a la inestabilidad política y a la influencia del cooperativismo y del tutelaje político-partidario. Esto ha sido en el pasado un obstáculo para la definición de programas de desarrollo y capacitación profesional de mediano y largo plazo y no está satisfactoriamente superado, a pesar de los esfuerzos de modernización. El acuerdo educativo o consenso es, por lo tanto, indispensable para la concertación de políticas y prioridades por períodos de tiempo suficientemente largos para generar cambios efectivos. La garantía de continuidad de la conducción técnica de estas políticas debe estar también en la agenda del acuerdo. Ningún programa de capacitación de los de recursos humanos para la gestión * Guiomar Namo de Mello. Banco Mundial. Consultora de FUNDAP/IESP - Instituto de Economía do Setor Público de Sao Paulo. Consultora da Secretaria de Educaçao do Estado de Minas Gerais. de los sistemas educativos tendrá efectividad sin que la educación sea considerada, por los dirigentes gubernamentales, un área de interés del Estado y de la sociedad y no de los gobiernos particulares. Esta es una condición necesaria para que existan recursos humanos calificados en los Ministerios de la Educación. Una vez establecido este requisito, es importante rescatar de los marcos del documento que orienta esta reunión, una tendencia que parece irreversible en los cambios educativos que están en marcha, tanto en los países de tradición centralista como en los de tradición descentralizada: el fortalecimiento del poder de decisión y la autonomía del establecimiento escolar. En este sentido, los lineamentos de una política de recursos humanos para la gestión de los sistemas educativos, deben incorporar también las necesidades de profesionalización de la gestión al nivel de la escuela. Sin ignorar las instancias intermedias de la administración de los sistemas de enseñanza ni la importancia de los docentes, lo que se propone discutir en este documento es la articulación entre los dos extremos de la gestión: el nivel central y el nivel de la dirección escolar. El nivel central puede coincidir con el Estado Nacional, en los países unitarios, o puede ser el Estado en cuanto esfera provincial y local del poder público. El interés de tomar como eje de análisis los dos extremos de la gestión es que, cualquiera sea la organización político-institucional de los países, siempre va a existir una relación de la escuela con una instancia central de decisión del sistema educativo. Uno de los problemas de las reformas educativas del pasado fue la dificultad de llegar a tener efecto en el aula. Si los datos de los estudios sobre eficacia de las escuelas pueden servir de base confiable, seria posible afirmar que la puerta de 19

2 BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educación entrada del aula es la escuela y que, en ésta, la eficacia depende, además de otros factores, de la existencia de un liderazgo legítimo, focalizado en el proceso de enseñanza-aprendizaje capaz de ayudar a la escuela a dirigirse hacia una cultura que valorice el desempeño y el éxito. En este sentido, para tratar el tema de los recursos humanos para la modernización de la gestión, es importante considerar que los mismos principios y prioridades deben ser observados para establecer una política de estos recursos, sea en los Ministerios de Educación a nivel nacional o regional, sea a nivel de la escuela. Si es posible hacer esta articulación, resulta más fácil formular los perfiles profesionales para las instancias intermedias del sistema y para la organización interna de la escuela, en la cual los docentes tienen un papel destacado. Esto es lo mismo que decir que el objetivo último de la modernización de la gestión debe ser el fortalecimiento de la gestión de la escuela para que ésta pueda ofrecer una enseñanza de calidad. Respuestas adecuadas a demandas diversificadas El problema de los recursos humanos para una gestión educativa más eficaz, puede ser examinado con mayor objetividad si el foco de la discusión se desplaza del binomio centralización/descentralización, hacia el desafío substantivo que el carácter cambiante y diversificado de las demandas educacionales de este final siglo plantea a los sistemas educativos. Este desafío es el de mantener un balance adecuado de la integración interna que garantice la unidad nacional y la equidad, con la apertura externa que posibilite la incorporación de aquellas demandas al proceso educativo. Son las exigencias planteadas por este balance entre integración interna e interacción externa, unidad y diferenciación, equidad y flexibilidad, las que deben orientar, de acuerdo con las características de cada sistema educativo, si las acciones deben dirigirse para la centralización o descentralización, tomando como criterio el objetivo final arriba explicado de fortalecer la escuela. Varios estudios, documentos y debates han contribuido a aclarar los factores que determinan este carácter cambiante y diversificado de las demandas educacionales. Tan solo para mencionarlos, vale recordar los cambios tecnológicos que promovieron una reorganización en los procesos de producción y de gestión de la producción, la universalización de la economía, la necesidad de calificar el ejercicio de la ciudadanía, el reordenamiento político internacional. La apertura externa del sistema educativo sólo se concretará por un proceso de autonomización de la escuela y de capacitación para que cada establecimiento tenga su propio plan de desarrollo institucional dentro del cual se ubica su propuesta pedagógica y sea responsable de los resultados de los aprendizajes. El fortalecimiento de la unidad escolar es, por lo tanto, indispensable para dar respuestas adecuadas a la diversificación de la demanda. Por otro lado, esta misma diversificación puede llevar a que estas respuestas se transformen en programas o acciones fragmentadas, discontinuas y, lo que seria más grave, que refuercen la segmentación y la inequidad social. Para que la interacción externa de la escuela no traiga este riesgo, es necesario garantizar la integración interna del sistema educativo, es decir que a nivel central se desarrolle y fortalezca la capacidad de coordinación nacional o regional que asegure al mismo tiempo la unidad del sistema educativo y la igualdad de oportunidades y de resultados. Entretanto, no es posible efectuar esta coordinación por medio de normativas homogéneas y controles formales a posteriori del proceso educativo. La complejidad de las sociedades contemporáneas, saturadas de información y movidas por cambios tecnológicos veloces, requiere el establecimiento de patrones básicos y al mismo tiempo flexibles para la oferta y los objetivos de aprendizaje, el manejo ágil de mecanismos que permitan la continua evaluación de los resultados producidos y los ajustes que lleven a discriminar positivamente escuelas, regiones o poblaciones para las cuales no está garantizada la igualdad de oportunidades y de resultados. En esta perspectiva, el balance entre la interacción externa y la integración interna se 20

3 plantea como objetivo de la gestión tanto a nivel central como al nivel de la escuela, es decir, la articulación entre centro y periferia del sistema educativo se caracteriza por una búsqueda recíproca de flexibilidad y unidad. En el caso de la escuela, su inserción en el medio social inmediato debe ser equilibrada por un esfuerzo permanente de traducir las demandas locales en términos de los lineamientos establecidos por el centro para los contenidos curriculares y formas de trabajo pedagógico. En el caso del nivel central, la formulación y ajustes de estos lineamientos debe ser conducida conjuntamente con una permanente interlocución con el conjunto de las escuelas, tomando en cuenta su diversidad y con los demás actores sociales interesados en los servicios educativos. Por lo tanto, la diferenciación y flexibilidad del proyecto de la escuela debe procesarse con un continuo acercamiento y adaptación de las directrices a los patrones básicos de la oferta educativa y de las competencias básicas establecidas para todo el país. Por otro lado, la acción de los niveles centrales en la formulación y en los ajustes de estos patrones para la oferta educativa, en la evaluación de los resultados y en la focalización sobre los puntos más vulnerables del sistema, debe procesarse de manera de no inmovilizar ni homogeneizar las escuelas. Nuevos perfiles para nuevas misiones: una perspectiva descriptiva Si se adopta como eje para la definición de los nuevos perfiles de los profesionales esta permanente articulación que debería existir entre escuela e instancias centrales de decisión, es posible describir algunos rasgos de los perfiles profesionales para ambos ámbitos del sistema educativo. En el ámbito central, ese perfil tendría que presentar capacidades para actuar en áreas decisivas para el monitoreo y la gestión estratégica del sistema. Son áreas que involucran siempre la dimensión técnica y la dimensión política, aunque el énfasis relativo puede ser distinto en las diferentes áreas. A continuación se hace un intento de describir esas áreas y detallar las capacidades específicas involucradas en cada una de ellas. Diseño, gestión y utilización de sistemas de informaciones para la toma de decisiones es el área que constituye pre condición para una actuación eficiente en las demás. Estas informaciones van desde las estadísticas básicas sobre cobertura, número y calificación de los docentes, entre otras, hasta los indicadores derivados sobre los costos y eficacia del proceso educativo. Dos componentes de estos sistemas de información merecen un comentario especial: la medición de los resultados de los aprendizajes y la evaluación en proceso del funcionamiento del sistema educativo. La recopilación, procesamiento y utilización de estos dos tipos de informaciones requieren especialización técnica de naturaleza distinta. El primero involucra el conocimiento, construcción y manejo de procedimientos de medición de los aprendizajes. El segundo exige un sistema permanente de monitoreo de las escuelas que identifique los problemas sobre el terreno. En este último caso, nuestros países no desarrollarán la tradición de carreras de inspectores preparados desde el punto de vista pedagógico para observar, comprender y reportar permanentemente lo que pasa en las escuelas o localidades. La inspección y la supervisión entre nosotros tendrían casi siempre un carácter formal y burocrático. Ejemplos como los de Francia y de Inglaterra son interesantes de tener en cuenta. Aunque los modelos no puedan ser trasplantados mecánicamente, sería de gran valor si los ministerios nacionales o provinciales y locales pudieran contar con profesionales que conozcan sistemáticamente lo que pasa en las escuelas y actúen no como gestores ni como interventores sino como observadores capacitados para evaluar la calidad del proceso educativo. El perfil profesional necesario para el funcionamiento de un sistema eficiente de informaciones incluye habilidades y conocimientos bastante complejos y distintos, dependiendo del tipo de datos que se va manejar y de su utilización: estadísticas, finanzas, teorías y 21

4 BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educación técnicas de medición de aprendizaje y habilidades cognitivas, organización pedagógica de la escuela, estarían entre ellos. No se trata de formar todos estos conocimientos y habilidades en un solo tipo de profesional o grupo de profesionales, sino de pensar en equipos multiprofesionales. Sin embargo, la integración de las distintas informaciones y el delineamiento de indicadores compuestos, que son los instrumentos más poderosos para la toma de decisiones, van a exigir un grupo de personas con características muy especiales. La sumatoria de visiones de los economistas, estadísticos, pedagogos, no permite sacar indicadores adecuados. Es necesario que los datos se integren en una comprensión más amplia de la realidad educativa y de las fuerzas políticas que la dinamizan, lo que requiere experiencia en organización de la escuela, en manejo administrativo o dirección a nivel de sistema y capacidad de comprender aunque no sea ni estadístico, ni economista, ni pedagogo los aportes que cada especialidad puede dar para la toma de decisiones. En este sentido, aunque tenga un componente técnico de extrema importancia, el sistema de informaciones tiene una dimensión política y valorativa que no debe ser subestimada. Un ejemplo muy claro puede ser el de las estadísticas sobre repetición que, en algunos países latinoamericanos, han sido recopiladas y procesadas de modo de subestimar las tasas de reprobación y fracaso escolar. Este hecho técnico tiene implicaciones políticas en la medida que exige claridad sobre su significado. Cuando las estadísticas no tienen en cuenta la repetición y sus determinantes, tienden a condicionar interpretaciones sobre la necesidad de más escuelas para atender a los que no logran tener acceso a ellas. Pero, si estas mismas estadísticas permiten evaluar la dimensión de la repetición, la conclusión puede ser que ya no son necesarias nuevas escuelas y si actuar sobre los factores que afectan la calidad del proceso educativo. La segunda área de actuación estratégica es el establecimiento de los patrones básicos de la oferta educativa. Hay una gran cantidad de intereses involucrados en la definición de una oferta educativa adecuada y factible. Esos intereses van desde los de las empresas constructoras de escuelas hasta los de los sindicatos de profesores y pasan, o deberían pasar, por las aspiraciones educacionales de los usuarios del sistema educativo. Cada grupo de intereses tiene, a su vez, representación en la clase política del Estado; sin embargo, los protagonistas más vulnerables y desorganizados son los usuarios. En la historia de algunos países del continente hubo períodos en los que la expansión de la cobertura, por ejemplo, se procesó mucho más en función de los intereses corporativos que de las necesidades de la población. Cuando se plantea el prerrequisito del consenso, se está haciendo referencia a problemas de esta naturaleza, cuya solución en el proceso de modernización de los sistemas educativos no puede seguir dependiendo de criterios restringidos a los grupos de intereses. La habilidad de negociación política y de traducir las aspiraciones educacionales es imprescindible en este caso, pero no es suficiente. El aporte técnico de un sistema de informaciones confiables sobre la situación de la oferta educativa es la base más segura para establecer acuerdos. El establecimiento de las competencias generales básicas de los aprendizajes y, en consecuencia, de los insumos curriculares básicos, es la tercera área de actuación del nivel central y también una de las cuales en las que el consenso es necesario y debería involucrar de forma organizada los más amplios sectores de la sociedad. En este tema se trata no solamente de identificar los interlocutores sino de crear los canales necesarios para establecer alianzas y, sobretodo, tener la habilidad de manejar los conflictos. Es, por tanto, un área donde la dimensión política tiene peso; sin embargo, esta dimensión política sólo será correctamente manejada con un fuerte aporte técnico. La aplicación sistemática y competente de los conocimientos sobre organización curricular, métodos y técnicas de enseñanza-aprendizaje, 22

5 el manejo de los resultados de investigaciones sobre la eficacia de los diferentes insumos curriculares y pedagógicos, es imprescindible para dar una base segura a la concertación política sobre lo que se enseña y cómo se enseña. Un ejemplo bastante actual podría ser el de la demanda de preparación profesional, que viene de distintos segmentos sociales. Datos sobre las tendencias de los requerimientos del proceso productivo apuntan a que el entrenamiento en habilidades específicas puede no ser la respuesta más satisfactoria para resolver el problema de la formación de los recursos humanos. Además, muchas veces, la demanda de formación profesional se expresa como una posible solución para el problema del empleo y los estudios muestran que esto no ocurre. En este ejemplo, el aporte técnico es necesario para hacer circular informaciones que permitan calificar mejor las demandas y ajustarlas a los cambios económicos y tecnológicos. El diseño e implementación de mecanismos o programas de discriminación positiva para la reducción de las desigualdades educacionales, constituye otra área de actuación del nivel central de extrema importancia. Las recientes experiencias de países como Chile y Argentina muestran que la manera más directa de implementar esos programas es tomando la escuela como unidad de focalización. Pero hace falta todavía estudios y evaluaciones de experiencias que hagan posible perfeccionar los criterios para esa focalización, a fin de que exista una base técnica adecuada para la toma de decisiones que es también política sobre quiénes son los más desiguales, cuáles son sus requerimientos básicos de aprendizaje y qué tipo de programas pueden satisfacer esas necesidades con menores costos. Investigaciones y estudios de base para subsidiar decisiones de políticas. Esta área es especialmente débil en la mayoría de los países latinoamericanos. Cuando se constata que el proceso de modernización de los sistemas educativos está planteando nuevos desafíos a la organización de las condiciones de aprendizaje y, más específicamente a la didáctica, la cantidad y diversidad de nuevas preguntas no contestadas es enorme. Cuál es la mejor forma de organización curricular? Cómo capacitar escuelas y profesores para evaluar a los alumnos tomando en cuenta los progresos individuales? Cuál es la eficacia relativa de los métodos de enseñanza para formar las habilidades cognitivas que están siendo requeridas para el ejercicio profesional y ciudadano? En lo que se refiere a la gestión, las estrategias para mejorar el costo-eficacia de los sistemas educativos también abren una gran cantidad de decisiones que demandan subsidios, los que la investigación educativa no ha logrado todavía producir. La función de focalización positiva, discutida en el tópico anterior, necesita de relevamientos de situaciones, escuelas, grupos sociales o regiones que permitiesen identificar los que son de alto riesgo y, por lo tanto, deberían ser objeto de programas de discriminación positiva. Para todas esas áreas de actividades y respectivas habilidades exigidas, hay una contraparte en la dirección de la escuela, que se menciona resumidamente a continuación. La toma de decisiones a nivel de la escuela necesita de un sistema de informaciones que pueda orientar su diagnóstico y el establecimiento de objetivos. Una parte de esas informaciones deben ser proporcionadas por el nivel central de gestión, ya sea nacional o regional. Otra parte, requiere asistencia técnica y capacitación de la dirección para identificar las informaciones relevantes, las fuentes y el manejo adecuado de esas informaciones. Los resultados de las mediciones de los aprendizajes, dirigidas a todo el sistema, deben impactar e influenciar la gestión de cada escuela, pero las evaluaciones del proceso van a exigir una participación más efectiva de los equipos escolares. En el proceso de autonomía de la escuela, las informaciones sobre costos, flujo de los alumnos por grados o años de escolarización y varias otras, deben ser recopiladas y utilizadas por cada escuela. Esto 23

6 BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educación requiere nuevos conocimientos y habilidades de los dirigentes de los establecimientos escolares, desde manejo de presupuesto hasta estrategias adecuadas para obtener una relación costo/beneficio satisfactoria. Del mismo modo, en el marco de los objetivos generales y básicos establecidos para el nivel central, la definición de los objetivos de aprendizaje por cada escuela, su organización curricular y los métodos de enseñanza que se van a adoptar, son decisiones que la escuela debe tomar con base en consensos y de forma participativa. Escuelas eficaces son las que tienen objetivos claros y compartidos, pero la condición para ese consenso es el liderazgo pedagógico, el cual el director es el más indicado para ejercer. A nivel escolar también se plantea el problema de la participación de los padres y otros elementos de la comunidad. En este sentido la legitimidad y capacidad de conducir un proceso de concertación es de fundamental importancia para los dirigentes escolares. Sin embargo, el conocimiento técnico sobre planeamiento curricular, organización de las condiciones de aprendizaje y prácticas de aula son imprescindibles para que la concertación se procese de acuerdo con las necesidades de los alumnos y no solamente en función de posiciones ideológicas o corporativas. Las estrategias para selección y nombramiento de directores que buscan un equilibrio entre capacidad técnica y liderazgo comunitario, deben ser consideradas. La discriminación positiva debe ocurrir también en la organización de la escuela, una vez que se sabe que los alumnados no son homogéneos y qué estrategias de aceleración, complementación y refuerzo de aprendizaje pueden ser eficaces para garantizar la igualdad de resultados. Estas acciones necesitan de informaciones confiables sobre el progreso de diferentes grupos de alumnos en relación a los objetivos establecidos por la escuela, lo que a su vez requiere el manejo de procedimientos evaluativos. Es importante advertir que en un proceso de modernización y adecuación del aparato del Estado para asumir nuevos papeles, no se presume que todas esas actividades sean desarrolladas directamente ni por el nivel central ni, en algunos casos, a nivel de las propias escuelas. Es posible que la habilidad más importante que debe ser considerada en los perfiles profesionales de los gestores del sistema educativo y de las escuelas, sea la capacidad de hacer demandas claras. El Estado en general y los aparatos del sistema educativo en particular, desarrollan prácticas de ejecución directa poco eficientes que producen falta de credibilidad y lentitud en la prestación de servicios. No se trata de hacer investigaciones, de tener una empresa gráfica para producir libros de texto ni de tener en su propia planta de personal a todos los profesionales que son necesarios para una gestión eficaz. Una gran parte de esos servicios se puede comprar por medio de asistencia técnica o de mecanismos que establezcan con claridad qué tipo de insumos, subsidios, se quiere recibir. Y manejar los recursos de financiamiento de modo de inducir y orientar a los proveedores de esos insumos. El caso más típico en este sentido es el de la investigación educativa. Aunque una parte importante de los costos de esas investigaciones sea subsidiada por el Estado, el sistema educativo no desarrolló la capacidad de contratar investigaciones de acuerdo con sus necesidades de toma de decisiones. Lo mismo se puede decir para las escuelas. Una parte de las nuevas funciones que se están transfiriendo a las unidades escolares en el proceso de desconcentración o descentralización, puede ser ejercida por terceros o por asistencia técnica, para los que la escuela debería tener recursos para comprar. Los perfiles en ejercicio: una perspectiva dinámica Describir los nuevos perfiles profesionales es más fácil que considerarlos en la dinámica políticoinstitucional de los sistemas educativos de los diferentes países. Sobre todo el tema del consenso, que es requisito para la modernización de la gestión, tiene una dinámica distinta si se trata de países grandes o pequeños, unitarios o federales, 24

7 de tradición más centralista o más descentralizada. Esa complejidad, provocada por realidades nacionales muy distintas, puede ser en parte aclarada si se mantiene el eje ya discutido de la articulación entre el nivel central y la escuela. En otras palabras, si la escuela sigue siendo el destino final de la modernización, lo que se debe considerar es cuál es la dirección y orientación de la gestión más eficiente para promover la autonomía y el fortalecimiento de la escuela. En los países unitarios, ese proceso será básicamente de desconcentración del Estado Nacional hacia la escuela, que puede o no pasar por las instancias intermedias del sistema educativo. En todo caso, cuando esas instancias intermedias existen y son activas, la desconcentración hacia la escuela siempre va a implicar una redefinición de los roles intermedios. Esto significa la formación del consenso dentro de una misma esfera gubernamental y de ésta con los sectores de la sociedad. Si bien puede ser más fácil porque depende de una única instancia de poder, puede generar tensiones más difíciles de superar ya que el espacio de concertación es más reducido. En los países federales se trata de encontrar regímenes de cooperación entre esferas gubernamentales distintas y con grados de autonomía que dependen del tipo de federalismo efectivamente existente. En este contexto, es imprescindible la existencia de instancias de concertación que tengan poder real y representen a los gobiernos provinciales y/o municipales. Aquí se trata de articular dos procesos: la desconcentración del Estado Nacional y la descentralización a otras esferas de gobierno de funciones de gestión estratégica y de ejecución. Sobre todo en países federales y de dimensiones territoriales grandes, es imposible mantener el Estado Nacional como la única esfera de decisión y de conducción de políticas educativas. Por otro lado, la capacidad de coordinación nacional es también importante para no generar segmentaciones e hiperautonomía de los distintos actores políticos y técnicos. La desconcentración y descentralización, en el caso de estos países, es un proceso complejo que involucra distintas fuerzas políticas y partidarias. El tema de la transferencia/descentralización de los servicios educativos exige criterios de distribución de los recursos financieros que en algunos países requiere también una reforma fiscal. En este aspecto, es importante no olvidar que la historia del continente tiene ejemplos de transferencias que tuvieron como objetivo descargar el Estado Nacional de sus responsabilidades, sin la necesaria redistribución de recursos que llevase a las provincias o municipalidades a fortalecer su capacidad de atención de las demandas educativas. Tanto en el caso de los países unitarios como en los federales, el Estado Nacional debe mantener su capacidad de coordinación; pero en los segundos, esta coordinación necesita ser compartida con las demás esferas de gobierno para que sea complementada a nivel regional y, en algunos países, hasta municipal. Es por esto que focalizar el objetivo final del proceso de modernización de la gestión en la escuela, ayuda a tener un criterio básico común para establecer las áreas y actividades de cooperación y gestión compartida. Si el eje de la concertación en cuanto proceso político debe ser la articulación del nivel central de la gestión educativa, ya sea en la esfera nacional, provincial o municipal con la unidad escolar, los criterios orientadores de esa concertación deberían ser las dimensiones técnicas representadas por las informaciones, conocimientos y habilidades descritos en el tópico anterior. Esta sería una característica propia de una gestión moderna y la señal más significativa de que la educación estaría por encima de las divergencias partidarias y políticas. En una perspectiva dinámica, los profesionales para la gestión de los sistemas educativos deben ser capaces de dar apoyo técnico a los procesos políticos, o deben poseer un perfil que reúna, en un mismo dirigente, el conocimiento técnico y la habilidad política. En algunos países del continente, estas condiciones están en proceso de maduración y desarrollo. En otros, demandan todavía más tiempo y dependen de soluciones a la crisis económica y fiscal que dificulta la reestructuración del Estado. 25

8 BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educación Los nuevos perfiles profesionales: una perspectiva de transformación Desde el punto de vista estrictamente técnico, la reconversión de los actuales funcionarios que participan en la gestión del sistema educativo demanda recursos y asistencia; sin embargo, no es el problema más difícil de solucionar. En algunas áreas, como la evaluación de los aprendizajes y la gestión de sistemas de información, entre otras, existen experiencias en el continente o en el exterior, hay instituciones que tienen capacidad técnica que podría ser movilizada en un programa sistemático de actualización de los profesionales. El fortalecimiento institucional y el desarrollo técnico es factible por medio de consultorías que, al mismo tiempo, sirvan de capacitación en servicio. Sin embargo, el problema no es solamente técnico. Mucho más complejos son los temas del compromiso de los funcionarios con los procesos de reforma y modernización del Estado y del cambio de cultura que esa modernización requiere. Moverse de una cultura burocrático formalista a una cultura evaluativa y de responsabilidad por los resultados, es un proceso en el cual los intereses corporativos pueden presentar fuertes resistencias. Una estrategia que podría ser eficiente es la de crear una gestión por programas o proyectos, con estímulos de salarios y promociones a partir de evaluaciones de los resultados de estos programas y proyectos, dirigida por agencias externas específicamente contratadas. Esto quiere decir, un permanente proceso de auditoría con respecto a resultados, costos y relación costo/eficacia que establecería los criterios para salarios y otros estímulos. La diferenciación por desempeño podría preparar el terreno para un cambio cultural de más largo plazo. Estas consideraciones se aplicarían, por lo menos en parte, también a las escuelas. La formación de nuevos gestores para el sistema educativo constituye un área que debería ser completamente repensada. Los actuales cursos de educación, tanto a nivel de graduación como de postgrado, no tienen salvo pocas excepciones capacidad instalada para esa formación. Además, el tema más amplio de los recursos humanos para la educación está sufriendo profundas revisiones en algunos países. La experiencia de Francia, las discusiones recientemente empezadas en Inglaterra y la tradicional experiencia alemana, apuntan en la dirección de no dejar las decisiones de currículos y pasantías solamente a las agencias formadoras, como las universidades. La tendencia parece ser la de que el Estado, en el ámbito nacional o regional, tenga una participación más efectiva en la definición de los perfiles que necesita para poner en marcha un proceso de gestión más moderno o de enseñanza más adecuada en el caso de la formación de profesores. Mantener escuelas propias para futuros gestores del sistema educativo o promover la formación a través de contratos con instituciones formadoras, va a depender de los arreglos institucionales más adecuados a cada país. Lo más importante sería establecer algunos criterios básicos para el proceso de formación de los futuros gestores del sistema educativo, entre los cuales cabría destacar: que estos cursos deberían ser de postgrado y recibir egresados de todas las áreas de formación superior; que los futuros formadores sean personas con experiencia en gestión de escuelas u otras unidades de servicio y/o experiencia de gestión a nivel de sistemas de servicios públicos o privados; que los contenidos de la formación sean decididos a partir de las actividades que los Ministerios o Secretarías de Educación deben ejecutar en un modelo de sistemas educativos compuesto por establecimientos escolares con capacidad de tener su propio plan de desarrollo, articulados a niveles centrales o intermedios de gestión fortalecidos en su capacidad de manejar informaciones y evaluar resultados para la toma de decisiones. que las carreras de los gestores sean regidas por criterios de mérito y desempeño, con responsabilidades y diferenciaciones de pagos por resultados, sin estabilidad o carácter vitalicio en las funciones técnicas o políticas. 26

9 que la formación tenga un fuerte componente de conocimiento de la organización y funcionamiento de la escuela, por medio de pasantías largas y supervisadas, participación en implementación de programas de mejoramiento de la calidad de la educación, entrenamiento en la gestión de los establecimientos, todo esto como requisito para trabajar a nivel central y, por supuesto, en la propia escuela. Para terminar, es importante recordar que para establecer con claridad los perfiles profesionales y los modelos de formación de recursos humanos que se necesitan, los Ministerios deben tener claridad sobre su papel estratégico. Esto a su vez requiere una comprensión adecuada del papel del Estado en las sociedades contemporáneas. LA ADMINISTRACION EDUCACIONAL AL NIVEL LOCAL Burchell Whiteman* Como una estrategia de administración, la descentralización es un proceso de asignar racionalmente tareas y responsabilidades a los niveles apropiados dentro del sistema educacional. La descentralización se recomienda como una estrategia efectiva por virtud de los beneficios que promete. La descentralización sirve para redistribuir el poder político y para profundizar el proceso democrático. El poder de la participación en el proceso de toma de decisiones al nivel local no se debe subestimar como una herramienta de habilitación y capacidad de hacer que la comunidad local tiene como participante activa en el proceso educacional. Un sistema de administración descentralizado otorga un nivel de planificación y reparto de recursos que uno centralizado no permite. La comunidad local a través de su experiencia y conocimiento de su condición puede contribuir para subir su propia moral y aumentar su autoconciencia. Cuando esto ocurre, hay un sentido de posesión dentro del grupo que promueve la iniciativa y resulta productiva en todos aspectos. * Burchell Whiteman, Miembro del Parlamento, Ministro de Educación y Cultura de Jamaica. Vale la pena comentar que la descentralización no es una panacea para mejorar el sistema educativo. Tiene que ser planificada y administrada con mucho cuidado. Hay que considerar bien en que momento iniciarla y su sincronización con otros objetivos estratégicos, la provisión de recursos mínimos que se requieran y el balance entre los costos y beneficios que se percibirán. Hay que reconocer el hecho que mientras algunas de sus ventajas dejan atrás sus desventajas, las desventajas tienen que ser escrutadas constantemente. En este aspecto las opiniones de escépticos y oponentes no deben ser ignoradas. La descentralización en diferentes niveles Es importante reconocer que algunos factores afectan significativamente la descentralización de la administración de la educación en diferentes niveles. El terreno, la topografía, la población y la complejidad del sistema educativo, determina la necesidad de establecer estructuras de administración regionales, comunales, o sitios escolares. El peso e intensidad de la presión política de los centros de poder como los profesores, padres y grupos de interés regionales también pueden determinar la necesidad de descentralizar en los diferentes niveles del sub-sistema. Una pregunta crucial que determina el locus de 27