ANÁLISIS ECONÓMICO DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES URBANOS

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1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES URBANOS Elsa Galarza y Rosario Gómez Centro de Investigación Universidad del Pacífico I. Introducción Este documento tiene como objetivo explicar el funcionamiento de la ciudad desde una perspectiva económica. Para tal efecto, en primer lugar se analiza la relación entre el sistema económico y el sistema natural. Se muestra el deterioro ambiental como consecuencia de una forma de gestión del territorio que no toma en cuenta las dimensiones económica, social y ambiental; en un contexto de población urbana creciente. Sin embargo también se ilustra que es posible construir ciudades sostenibles. Se explican los costos económicos asociados a una forma de gestión de un espacio determinado. En segundo lugar, se analiza la economía urbana, entendiendo a la ciudad como una organización proveedora de servicios, para cuya provisión se incurren en costos; pero en ausencia de un enfoque sistémico se generan costos externos lo cual tiene consecuencias económicas, sociales y ambientales. Además, se explica la relación entre ciudad y ambiente y las fallas de mercado y de política que están detrás del deterioro ambiental urbano creciente. Finalmente, en tercer lugar se analizan los alcances del concepto de producción limpia y las ventajas y beneficios que ofrece a las municipalidades en una estrategia de gestión municipal integral y eficiente, orientada a promover la conservación del ambiente por parte de todos los actores locales, a partir de los beneficios económicos que se perciben. La primera organización en disfrutar de estos beneficios es la propia municipalidad que adopta la estrategia de producción limpia. Se presenta evidencia de diversas ciudades en Filipinas, que han logrado reducir de manera importante los costos de manejo de residuos, provisión de energía y agua. II. Relación entre el sistema económico y el sistema ambiental en el espacio urbano 1. Población y actividades económicas En la ciudad se realizan diversas actividades. Por un lado, las familias satisfacen sus necesidades básicas a través de la compra de bienes y servicios, los cuales son provistos por las empresas. Además, en el hogar también se producen servicios tales como preparación de alimentos, cuidado de los niños, mantenimiento de áreas verdes, entre otros (Gráfico No 1). Para la realización de dichos procesos de producción y consumo se necesitan de servicios ambientales (proveedor y receptor). Por un lado, se extraen los recursos para su uso en la forma en la que se encuentran o para su transformación. De otro lado, al término de todo proceso productivo se generan desechos, sólidos, líquidos o gaseosos, los cuales retornan al sistema natural. El reto está en el uso óptimo de dichos

2 servicios para garantizar su conservación en cantidad y calidad para que las actividades económicas puedan realizarse a lo largo del tiempo y mejorar la calidad de vida de la población. Gráfico No 1 Relación entre sistema económico y sistema natural SISTEMA ECONÓMICO Mcdo BS y SS Empresas Familias SISTEMA NATURAL Mcdo factores SS Proveedor SS Receptor Agua, aire, suelo, clima, bellezas paisajísticas, recursos pesqueros, mineros, diversidad biológica. Dicha dinámica económica se realiza en un espacio particular donde está asentada la población. Además, los patrones de consumo de la población y la forma de los procesos productivos determinan la intensidad del proceso de pérdida o mejora de la calidad ambiental 1. Hoy en día, el avance tecnológico y particularmente, aquel consistente con la conservación del ambiente, permite pensar que no estamos destinados a la pérdida irremediable de la calidad ambiental. Sin embargo, ello implica que los agentes económicos incorporen en sus preferencias y restricciones, la dimensión ambiental, para tomar decisiones de consumo o producción sostenibles. En el año 2002, la población en el mundo fue 6.2 billones de habitantes. Se estima que cada año la población crece en 79 millones. El 20% de dicha población se encuentra en los países desarrollados y el 80% en los países en vías de desarrollo. Se proyecta que entre los años 2011 y 2015 la población mundial llegará a se 7 billones de habitantes, dependiendo de la tasa de natalidad en India y China. Los cinco países con mayor población en el mundo son: China, India, Estados Unidos Indonesia y Brasil, los cuales concentran el 48% de la población mundial. Las proyecciones al 2050 muestran un reordenamiento entre los países más poblados (Cuadro No 1). 1 Ehrlich, P. y JP Holdren. Human Ecology: Problems and Solutions. WH Freeman and Co, San Francisco, 1973a.

3 Cuadro No 1 Países con mayor población en el mundo POBLACIÓN AL 2002 POBLACIÓN PROYECTADA AL 2050 País Millones de hab País Millones de hab China 1,281 India 1,628 India 1,050 China 1,394 Estados Unidos 287 Estados Unidos 413 Indonesia 217 Pakistán 332 Brasil 174 Indonesia 316 Fuente: 2002 World Population Data Sheet ( Elaboración propia La concentración de la población en diferentes regiones también mostrará cambios, lo cual no hace más que alertar a los gestores de las políticas públicas y municipales a tener en cuenta este proceso de crecimiento poblacional a fin de que éste sea planificado y, no crezca más aún, el porcentaje de la población excluida de los servicios básicos que provee el sistema económico. En las próximas décadas, el mayor porcentaje de la población se encontrará en Asia y África, mientras que en Europa la concentración de la población se habrá reducido (Cuadro No 2). De las 60 principales ciudades en el mundo, el 47% tiene 10 millones o más habitantes. En la región Asía Pacífico se concentra el 36% de las ciudades con 10 millones o más habitantes, destacando Tashkent, Bombay, Calcuta, Shangai, entre otras. En América Latina se concentra el 14%, destacando Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro 2. Cuadro No 2 Concentración de la población en principales regiones (%) Región Asia Africa 9 21 Europa 16 6 América del sur 4 6 América del norte 7 5 Centroamérica y el caribe 2 3 Otros 8 1 Fuente: Naciones Unidas La población mundial creciente tiene estilos de consumo que generan impactos ambientales tales como contaminación de agua y aire, erosión de suelos, sobreuso de agua entre otros. 2 Para mayor información sobre la situación de las áreas urbanas en las diferentes regiones del mundo consultar. PNUMA. Perspectivas del Medio Ambiente Mundial, GEO 3. Ediciones Mundi Prensa, Madrid, pp

4 Datos sobre las ciudades en el mundo En los países en desarrollo, uno de cada cuatro hogares se encuentra en situación de pobreza. El 40% de los hogares urbanos de África y el 25% de los hogares urbanos de América Latina vive por debajo de la línea de pobreza definida en cada país. En los países en desarrollo, menos del 35% de las ciudades tiene sistema de tratamiento de aguas residuales. En los países clasificados con ingresos medio y bajo, no se recolecta entre la tercera parte y la mitad de los desechos sólidos generados. El 49% de las ciudades del mundo tiene planes para la gestión ambiental urbana. El 60% de las ciudades en el mundo, involucran a la sociedad civil en procesos de participación formal antes de la puesta en marcha de proyectos públicos importantes. Los autobuses y minibuses son el medio de transporte más común; los automóviles ocupan el segundo lugar y caminar el tercero. En los países en desarrollo, el 5.8% de los niños muere antes de los cinco años de edad. En el mundo, el 75%, de los países tienen constituciones o leyes nacionales que promueven el ejercicio total y progresivo del derecho a una vivienda adecuada. En los países en desarrollo, el 29% de las ciudades tiene áreas consideradas inaccesibles o peligrosas para la policía. Fuente: GUO 2001 y Panos Tomado de: PNUMA. Perspectivas del Medio Ambiente Global, GEO 3. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, p En la región andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), se concentra cerca del 2% de la población mundial, con una densidad promedio de 24 hab/km 2. La población urbana en la región andina ha pasado de representar el 57% en 1975 al 75% en el 2002 y las proyecciones del PNUD señalan que en el año 2015 representará el 79%. Entre los países andinos, Venezuela tiene el mayor porcentaje de población urbana a lo largo del período , alcanzando el 88% en 2002 y le sigue Colombia (75%)(Gráfico No 1).

5 Gráfico No 1 Población Urbana en la Comunidad Andina Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela a/ 1980 b/ 2002 c/ 2015 a/ Año a/ Tomado del Informe sobre desarrollo humano 2001 PNUD b/ Tomado del World Development Report 2000/2001 y Attacking Poverty del Banco Mundial (Washington 2001) c/ Tomado de las estadísticas de la Comunidad Andina La población urbana creció significativamente entre las décadas del setenta y ochenta, moderando su crecimiento en la década del noventa. Dicho proceso acelerado de urbanización, responde principalmente a la migración creciente. La población es atraída a las ciudades por las oportunidades de trabajo y el acceso a servicios básicos. En la región andina, se evidencia dos formas de desarrollo urbano. Por un lado, se registra un crecimiento urbano descentralizado, es decir, diversas ciudades son atractivas para la población por los servicios que ofrece y la dinámica económica que desarrolla. Este estilo se observa en Colombia, donde si bien Bogotá es la capital, y concentra el 15% de la población; otras ciudades igualmente importantes son: Medellín, Cali, Cartagena, Barranquilla, las cuales en conjunto concentraron el 15% de la población. De igual forma, en Venezuela, la ciudad capital, Caracas, concentra el 9% de la población y Maracaibo el 13%. En contraste, en Perú, la ciudad capital, Lima concentró el 26% en 2001 de la población nacional, mientras que las tres ciudades más importantes después de Lima; Arequipa, Chiclayo y Trujillo, en conjunto, apenas concentraron el 6% la población del país. El Gráfico No 2 ilustra este estilo de desarrollo urbano centralizado 3. 3 CAN-PNUMA. Informe sobre el Estado del Ambiente en la región Andina, GEOANDINO. PNUMA, diciembre (versión preliminar)

6 Gráfico No 2 Perú: Núcleos regionales urbanos

7 Crecimiento urbano en la ciudad de Lima En 1997, Lima, la ciudad capital, concentró el 90% de la población del departamento de Lima y el 26% de la población del Perú. Además, en el departamento de Lima se produce el 54% del PBI. A dicho departamento le sigue en importancia económica el departamento de Arequipa, donde se concentra el 4% de la población y se produce el 5.6% del PBI. En 1997, la densidad poblacional en el departamento de Lima fue 203 hab/km 2, sin embargo, se esconde grandes contrastes. Mientras que en la provincia de Lima (donde se encuentra la ciudad capital) la densidad poblacional fue 2380 hab/km 2, la segunda provincia con mayor densidad poblacional fue Barranca (88 hab/km 2 ). De igual forma, en Lima Metropolitana hay distritos con menos de 500 hab/km 2 y también hay aquellos que superan los 20,000 hab/km 2 (Breña, La Victoria, Surquillo). La población en la ciudad de Lima creció a una tasa promedio anual de 3.1%, entre 1972 y En el año 2002, la población de la ciudad de Lima fue mil habitantes, de la cual el 51.8% es pobre, el 30.6% pertenece al estrato D y el 21.2% pertenece al nivel socioeconómico E, donde el ingreso bruto mensual familiar es US$ 143 y el 36% de dicho grupo es obrero poco especializado. Fuente: Instituto Nacional de Estadística/Instituto Apoyo. Tomado de: El Comercio, 4 de setiembre p. a2. En la ciudad, se concentran diversas actividades económicas, dada la disponibilidad de servicios (energía, agua, comunicaciones, información) e infraestructura (carreteras, puertos, aeropuertos). Así se constituyen núcleos industriales para la producción de bienes; también se desarrollan diversos tipos de servicios (p.e financieros, de alimentación, salud, educación). Además, la ciudad al ser un centro importante de concentración de población también favorece el funcionamiento de diversos mercados de bienes y servicios. De otro lado, la población urbana demanda, a parte de los servicios básicos (luz, agua, saneamiento), servicios de recreación y esparcimiento los cuales en conjunto permiten a la población, según el grado de acceso a los mismos, tener una calidad de vida determinada. Uno de los principales problemas que tienen las grandes ciudades es el manejo inadecuado el suelo, lo cual genera las siguientes consecuencias: ocupación desordenada del territorio, pérdida de áreas verdes, contaminación del agua y aire, pérdida del recurso hídrico por la reducción de los acuíferos y pérdidas en el sistema, finalmente residuos sólidos no manejados, afectando la calidad de los servicios ambientales. Entre las principales causas se incluyen: Limitada planificación y regulación urbana Falta de ordenamiento territorial. Existencia de bienes públicos (p.e. aire). Fallas de mercado Fallas de política Proceso de migraciones. Limitados fondos municipales para inversión.

8 Además, una proporción de la población migrante, principalmente, en condiciones de pobreza, tiene estilos de autogestión en el proceso de ocupación del territorio que se caracterizan por la urbanización ilegal y la autoconstrucción. Por lo general, realizan invasiones sobre tierras eriazas levantando viviendas con material ligero (esteras, madera) y con el transcurso del tiempo van convirtiéndolas en viviendas de material noble. Con el transcurso de los años, el gobierno va instalando los servicios públicos básicos de agua y desagüe, luz y finalmente, termina entregando títulos de propiedad, este proceso se evidencia en ciudades como Lima. A lo largo del tiempo, dichos asentamientos humanos periféricos generan problemas ambientales serios (contaminación del suelo y aire por acumulación de desechos sólidos), los cuales también ponen en riesgo la salud de la población. Los asentamientos periféricos ocupan aproximadamente el 50% de la superficie de Lima y el 40% de las superficies de Bogotá, Caracas y Medellín, respectivamente 4. Por tanto, la pobreza urbana contribuye con la congestión urbana y la degradación ambiental. Muchos de los asentamientos humanos de la periferia se localizan en zonas vulnerables, es decir, ubicados en los cauces de ríos y quebradas, en zonas de alta pendiente o con fallas geológicas y que han sido urbanizados ilegalmente. Muchos de los asentamientos humanos tienen alta vulnerabilidad frente a desastres naturales. Además, dada su indebida localización, generan restricciones para construir infraestructura física y de servicios (p.e. tendido de redes de agua y alcantarillado, construir vías de acceso y recolectar y disponer la basura) y social (hospitales, escuelas, espacios para recreación), lo cual agudiza los problemas ambientales de las principales ciudades donde estos asentamientos humanos se establecen. De otro lado, la generación de los desechos sólidos está asociada a los patrones de consumo de la población. Sectores de la población de altos ingresos tienden a tener una generación mayor de desechos sólidos y por lo general con una mayor proporción de desechos que no son biodegradables. Para el manejo de los desechos se tiene en cuenta no sólo el volumen sino también la composición; los desechos han pasado de ser basura densa y prácticamente orgánica a basura voluminosa y cada vez menos biodegradable. Los hogares y actividades económicas cada vez desechan mayor cantidad de aluminio, cartón, plástico y papel. El servicio de recojo y disposición final de desechos se caracteriza por una cobertura reducida, uso de equipos inadecuados y tarifas que no reflejan el valor del servicio, lo cual limita la mejora del mismo. Muchas veces la descarga se hace al aire libre (acompañadas de quemas no controladas) o a los cuerpos de agua, sin que se realicen esfuerzos de tratamiento o reciclaje que permita un mejor aprovechamiento de dichos residuos. El desorden y la pérdida de calidad de los servicios ambientales, que se manifiesta en varias ciudades tal como Lima, imponen un desafío a la autoridad Municipal. El ordenamiento territorial, en una perspectiva sistémica, incluye el concepto de manejo de cuenca; lo cual es fundamental para realizar una gestión municipal eficiente. Para tal efecto, se requiere de información catastral actualizada; mecanismos de coordinación interinstitucionales efectivos que facilite la comunicación y formulación de proyectos de común interés. Además, para llevar a cabo la planificación y gestión urbana eficiente, es 4 Ibid, p.26.

9 necesario contar con capital humano preparado y recursos financieros para realizar y monitorear inversiones que permitan mejorar la prestación de servicios de la ciudad. El servicio de recojo y disposición final de desechos sólidos se caracteriza por una cobertura reducida, uso de equipos inadecuados y tarifas que no reflejan el valor del servicio, lo cual limita la mejora del mismo. Muchas veces la descarga se hace al aire libre (acompañadas de quemas no controladas) o a los cuerpos de agua, sin que se realicen esfuerzos de tratamiento y mejor aprovechamiento de dichos residuos. Todo ello no hace más que reducir la capacidad de asimilación de los cuerpos receptores (agua, suelo). El reto está en reducir la generación de residuos sólidos, ya que en caso contrario los rellenos sanitarios tendrán una vida útil menor, al quedar saturados en relativamente corto tiempo. Todos los desechos sólidos no tardan el mismo tiempo en degradarse y hay algunos que tardan más de 50 años (p.e. aluminio, plástico, vidrio). Habiéndose incrementado el consumo de bienes que desechan estos materiales, la generación de basura se incrementa y requiere de mayor espacio, dado el mayor volumen. A modo de síntesis La evidencia muestra que en las ciudades, en general, la calidad de los servicios ambientales se ha reducido. Por tanto, en un contexto de crecimiento urbano acelerado, el reto está en realizar un manejo ambiental urbano eficiente que permita conservar la salud, productividad y calidad de vida de los ciudadanos. Para ello, se requieren de políticas y estrategias coordinadas, eficientes y efectivas que permitan revertir los siguientes problemas urbanos: Manejo inadecuado del territorio; Manejo inadecuado de residuos sólidos, efluentes y emisiones; lo cual afecta la calidad del agua y aire; Manejo inadecuado del agua Hay experiencias y casos, en los que se está tratando de revertir esta situación. Los programas para el control de la calidad del aire, Colombia muestra que es posible reducir emisiones y mejorar la calidad del aire. En este contexto, alternativas como la aplicación de la producción limpia en la gestión municipal, no sólo estimula a la población a tener prácticas de manejo ambiental sostenible, sino también permite reducir los costos en la prestación de servicios municipales y dar cuenta de la consistencia que se tiene con el manejo de una ciudad que tiende a ser sostenible. 2. Espacio y costos económicos El espacio geográfico, y más específicamente la distancia, implica costos tanto para los individuos como para las empresas. Cubrir una distancia que separa dos puntos exige esfuerzo, recursos y tiempo. Este costo puede traducirse en costos de transporte de bienes, costos de comunicación y de información, costos de desplazamientos, entre otros. Los costos se elevan conforme mayor sea la distancia. Los costos económicos que impone la distancia no son únicamente costos directos. Los costos económicos que ocasionan un desplazamiento o viaje para un particular o para la

10 sociedad, se miden también por el valor del tiempo utilizado. El concepto de costo de oportunidad nos permite establecer dicho valor. Cuánto más interesantes sean las demás posibles alternativas, mayor será el costo de oportunidad del tiempo. En la práctica es difícil calcular el costo de oportunidad, y se estima de manera aproximada. Cabe resaltar, que el valor del tiempo que se oculta detrás de los costos de transporte difiere según el contexto. Siempre se trata de asignar recursos escasos a una cierta función, en este caso transporte. La necesidad de aprovechar al máximo los escasos recursos dedicados al transporte forma la base de los modelos de localización de las actividades económicas. Se alcanza el óptimo social cuando no pueden asignarse a otras funciones los recursos que se utilizan para el transporte sin reducir el nivel general de bienestar económico de la población. La mayoría de las actividades económicas incluyen costos fijos y costos variables. La curva típica de costo promedio de producción tiene forma de U, éstos tienden a disminuir a medida que la escala de producción crece. Para asignar la ganancia de productividad atribuible a la dimensión de la producción se emplea el término economía de escala. Mercado y espacio forman parte de la misma realidad. Se sabe que espacio significa costo de transporte. Por ello, la dimensión del mercado y del nivel de producción resultarán de la conciliación entre los costos de transporte y las economías a escala. Habrá producción centralizada en un punto únicamente si la demanda es suficiente para que la empresa pueda reducir sus costos unitarios en relación con sus competidores. 3. Ciudades sostenibles La naturaleza y severidad de los problemas ambientales en la ciudad, así como el carácter de las estrategias de intervención para su solución dependen de un conjunto de factores tales como 5 : Las características naturales únicas de las áreas urbanas. El tamaño de la población y la tasa de crecimiento El nivel de ingreso y el desarrollo económico La diversidad de dimensiones espaciales de los problemas ambientales. Los roles de los actores locales. Las características naturales únicas de las áreas urbanas. Las ciudades adoptan una forma según su localización y las características de los ecosistemas locales y regionales. Los ecosistemas varían significativamente, por ejemplo pueden ser costeros o mediterráneos, de montañas o planicies, áridos o húmedos, templados o húmedos o una combinación de dichas características. Cada una de dichas características puede estar asociada a problemas potenciales; por ejemplo, la topografía afecta el drenaje; la altitud y la estabilidad atmosférica son determinantes de la ventilación urbana y la calidad del aire. El tamaño de la población y la tasa de crecimiento. El tamaño y tasa de crecimiento de la población determina la concentración espacial de las personas, industrias, comercio, 5 Bartone, Carl, et. al. Toward environmental strategies for cities. World Bank-Urban Management Programme, Wahington, pp.2-3.

11 consumo de energía, vehículos, uso de agua, generación de residuos sólidos. Ello genera no sólo presiones ambientales sino impone retos a la gestión local, para brindar respuestas adecuadas a la demanda de servicios. Nivel de ingreso y desarrollo económico. En la medida que la población reduzca sus niveles de pobreza, la naturaleza de los problemas ambientales cambian. Por ejemplo, un nivel bajo de desarrollo económico está asociado a un aprovisionamiento limitado de servicios básicos, contaminación de aire interior y degradación del suelo. En contraste, ciudades con mayores niveles de ingreso y desarrollo económico, sufren de contaminación de aire por fuentes industriales y energéticas, así como el manejo inadecuado de residuos tóxicos. Las dimensiones espaciales diversas de los problemas ambientales. El factor espacial determina quién está afectado y cómo, así como la severidad del impacto. De igual forma, determina el nivel adecuado de responsabilidad y competencia de la autoridad, según ámbito. Por ejemplo, el tema de acceso a servicios básicos corresponde al nivel local, mientras que la contaminación de aire y agua son temas de alcance mayor o regional. Los roles de los actores locales. La calidad del ambiente en la ciudad es resultado de la interacción de diversos actores públicos y privados (incluye a los hogares), quienes tienen impacto importante en la generación de problemas y sus soluciones. La capacidad de respuesta de las instituciones es tan importante como el grado de participación de los actores locales. Una estrategia urbana ambientalmente sostenible supone manejar de manera coordinada y consistente los aspectos institucionales, de información, políticos y técnicos. Además, es importante reconocer la necesidad de concesiones mutuas, lo que determina ganadores y perdedores, al momento de tomar decisiones. Por ello, es relevante tener criterios de decisión y prioridades predeterminadas. Ello ayudará a lograr decisiones eficientes con recursos escasos. Por ejemplo, pese a tener el compromiso político para la conservación del ambiente, frente a restricciones presupuestales, se tiene que decidir entre invertir en un relleno sanitario adecuado o programas de educación y salud. Otro caso es la decisión entre la construcción de caminos en respuesta a la creciente demanda o invertir en sistemas de transporte menos contaminantes 6. Una ciudad sostenible se define como aquella cuyo funcionamiento permite atender las necesidades de la población de modo tal que no se pone en riesgo los servicios ambientales, para que las generaciones futuras también puedan gozar una calidad de vida adecuada en la ciudad 7. Por ejemplo, Curitiba es un ejemplo de ciudad que logró manejar y resolver problemas críticos de abastecimiento de agua, disposición de desechos sólidos y la firme decisión de parte de las autoridades sobre el uso de la tierra y el funcionamiento del sistema de transporte. El crecimiento de la ciudad responde hoy a un planeamiento y organización previa sobre donde y como crecer. Lo cual ha dado mayor valor a la ciudad y bienestar a 6 Bartone, Carl. Op.cit. pp Baird, Vanesa. Green cities. En: IDOC Internazionale. Bios in urbe: qualitu of life in the city. 99/3-4.

12 los ciudadanos, lo cual es una combinación de viabilidad económica, mayor cohesión social y ambientalmente saludable 8. Obviamente, los cambios y manejo integral no pueden realizarse de un momento a otro, pero lo importante es tener un plan de desarrollo urbano coordinado y consistente con etapas por realizar a lo largo del tiempo. De esa manera, en un período determinado se tendrán las condiciones necesarias para el manejo de una ciudad sostenible. En efecto, no es posible, cambiar la estructura física de la ciudad de la ciudad en el corto plazo, pero las decisiones que se tomen sobre el sistema de transporte y uso de la tierra determinarán la forma de la ciudad. En ausencia de dichas decisiones, el desorden, la contaminación son previsibles, generando costos económicos a los agentes económicos. Construyendo carreteras, avenidas, calles y ciclovías, la ciudad decide no sólo cómo la población se movilizará en la ciudad sino también donde se localizarán las edificaciones y servicios necesarios. Estableciendo la localización de las edificaciones según usos residencial, comercial, industrial en las normas de uso de la tierra, ello determina el desplazamiento de la población para ir a trabajar, comprar comida, acceder a servicios de recreación. Omitir la coordinación en dichas decisiones conlleva al aumento de los costos de transacción. Muchas ciudades latinoamericanas, como Lima, son ejemplo de la ausencia o falta de control en la aplicación de normas sobre uso y control de la tierra 9. Además, la gestión de residuos sólidos y provisión de servicios básicos se torna ineficiente en un contexto de asentamiento desordenado de la población. Como consecuencia, la población excluída de dichos servicios presiona adversamente sobre los servicios ambientales. Por tanto, la ruta hacia ciudades sostenibles supone el cumplimiento de ciertas condiciones: Visión de ciudad sostenible expresada en una voluntad de las autoridades nacionales y locales para incluir dicha visión en la agenda política, más allá de los períodos de gobierno. Desarrollar mecanismos de coordinación efectivos y eficientes entre las diversas instituciones comprometidas en hacer realidad dicha visión. Contar con recursos humanos y financieros capaces de formular planes y proyectos viables y sostenibles, reconociendo sus fortalezas y debilidades, sobre la base de los cuales se puede aplicar a fuentes de financiamiento. Desarrollar un sistema de rendición de cuentas de modo que todos los actores de la ciudad accedan a información sobre el funcionamiento de la misma y los resultados económicos, sociales y ambientales de los proyectos ejecutados. Actualmente, hay iniciativas para reducir la contaminación en diferentes ciudades latinoamericanas (Ciudad de México, Santiago de Chile, Bogotá, Lima, entre otras). Como ejemplo, se destaca la estrategia de racionalización del transporte público en la ciudad de Bogotá para reducir las emisiones vehiculares y para mejorar la calidad del aire. 8 O Meara Molly. How mid-sized cities can avoid strangulation. En: IDOC Internazionale. Op.cit. p O Meara, Molly. Op.cit. pp

13 Colombia: Los Programas para el control de la calidad atmosférica en Bogotá en fuentes móviles PROGRAMA Reconversión de vehículos a gas natural Inspección y certificación vehicular de emisiones Mejora de la movilidad: Pico y placa Transmilenio Ciclo-rutas Sin mi carro 420 vehículos convertidos 302 vehículos certificados s.d. RESULTADO *Restricción de un promedio de 5,454 vehículos diarios (lunes a viernes) *Reducción de 13% de los picos de concentración en las horas de mauro tráfico. *Desarrollo de troncales. *Estaciones fijas. *Rutas troncales. *Rutas alimentadoras. *Reposición de vehículos de servicio público. *Buses Biarticulados *25 buses diesel. En negociación 95 buses GNV *Medio de transporte alternativo. *Vías paralelas a las principales vías de la ciudad. *300 kms de recorrido. *Reducción estimada: 4,300 toneladas de emisión de contaminantes. *Experiencia ciudadana. No circulan vehículos automotores durante un día hábil. Resultados: Jueves 24 de febrero 2000 vs jueves promedio PM10 disminuyó en 23%. *CO disminuyó en 28%. *NO 2 disminuyó en 9% Con respecto a las cuatro troncales principales monitoreadas respecto al promedio de los cuatro días anteriores: *CO diminuyó en 47%. *SO 2 disminuyó en 86%. *PM10 incrementó en 3% *Niveles de presión sonora disminuyeron en 3%. Fuente: Centro Andino para la Economía en el Medio Ambiente. Diálogo Regional de Política Red de Medio Ambiente. CAEMA-BID, Noviembre p. 17. La ciudad sostenible implica el manejo integrado de los siguientes aspectos, los cuales por lo general funcionan de manera separada o excluyente 10 : La visión regional, teniendo en cuenta concepto ciudad-territorio, o regiones urbanas y su interrelación con la problemática del desarrollo. La visión sociocultural, es decir, la ciudad como sostén de las relaciones humanas. La ciudad como unidad de producción, lo cual implica el manejo de la economía urbana. La ciudad como arte, es decir, el manejo del diseño urbano como expresión de artística y estética del espíritu de sus ciudadanos. Un aspecto importante para evaluar el avance hacia la constitución de una sociedad sostenible es desarrollar un sistema de monitoreo que permite recabar información de los ciudadanos sobre su percepción en este tema. El Grupo de Expertos en Medio Ambiente Urbano (Ambiente Italia), preparó un conjunto de indicadores que permiten construir un 10 Pesci, Rubén. Desarrollo sostenible en ciudades intermedia: testimonios en América Latina. En: CEPAL. Las nuevas funciones urbanas: Gestión para la ciudad sostenible. Serie Medio Ambiente y Desarrollo. p. 60.

14 perfil de la sosteniblidad local, a continuación se plantean los temas en evaluación y las preguntas respectivas que se aplican a las familias de la ciudad en estudio. 1. Satisfacción de los ciudadanos con la comunidad local Cuadro No 3 Indicadores para la medición, seguimiento y evaluación de la sostenibilidad local TEMA MEDICIÓN PREGUNTAS 1. Grado de satisfacción de los ciudadanos en general y con respecto a determinados aspectos del municipio 2. Contribución local al cambio climático 3. Movilidad local y transporte de pasajeros 4. Existencia de zonas verde públicas y servicios locales 1.Emisiones equivalentes de CO 2 1. Número de viajes diarios y tiempo invertido per cápita por tipo de viaje y modalidad de transporte. 2. Distancia media total diaria recorrida per cápita por tipo de viaje y modalidad de transporte. 1. Acceso de los ciudadanos a zonas verdes públicas y servicios básicos próximos. 5. Calidad de aire en la localidad 1. Número de veces que se superan los niveles límite de determinados contaminantes atmosféricos. 2. Existencia y grado de ejecución de un plan de gestión de la calidad del aire. 6. Desplazamiento de los niños entre la casa y la escuela 7. Gestión sostenible de la autoridad local y de las empresas locales 1. Modo de transporte utilizado por los niños en los desplazamientos entre la casa y la escuela. 1. Porcentaje de organizaciones públicas y privadas (grandes empresas y PYME) que adoptan y utilizan procedimientos de gestión ambiental y social. 8.Contaminación sonora 1. Porcentaje de la población expuesta a un alto nivel de ruido ambiental durante largos períodos de tiempo. 2. Niveles de ruido en zonas seleccionadas del municipio. 3. Existencia y grado de 1. Cuál es el grado de satisfacción en general de los ciudadanos con el municipio como lugar para vivir y trabajar? 2. Cuál es el grado de satisfacción de los ciudadanos con diferentes aspectos del municipio? 1. En que medida la autoridad y la comunidad local pueden reducir las emisiones de gases de efecto invernadero como contribución local a la lucha contra el cambio climático global? 1. Cuál es el grado de movilidad de los pasajeros en el municipio? 2. Aumentan las distancias que recorren los ciudadanos? 3. Qué modalidades de transporte se utilizan para la movilidad diaria de los ciudadanos? 1. Qué proporción de habitantes del municipio viven cerca de zonas verdes públicas y otros servicios básicos? 1. Cuántas veces al año supera la calidad del aire en la localidad los niveles límite? 2. Ha preparado y aplicado la autoridad local un plan de gestión de la calidad del aire? 1. Cuál es el grado de seguridad y funcionalidad de la comunidad local y del sistema de transporte colectivo para los niños? 2. Qué tipo de transporte utilizan los escolares para desplazarse entre la casa y la escuela? 3. Qué importancia tiene educar a los niños en la adopción de un estilo de vida sostenible? 1. En qué medida las egresas, organizaciones y autoridades locales gestionan el consumo de recursos, la protección ambiental y las cuestiones sociales mediante la adopción de procedimientos reconocidos? 1. En qué medida están expuestos los ciudadanos al ruido ambiental procedente del tráfico terrestre y aéreo, así como de zonas industriales, en sus casas, en los parques públicos y otras zonas relativamente tranquilas? 2. Qué niveles de ruido hay en determinadas zonas del municipio?

15 ejecución de un plan de acción contra el ruido. 9. Utilización sostenible del suelo 1. Conocimiento sobre el manejo de diferentes tipos de zonas: artificiales, tierras abandonadas y contaminadas, nuevas urbanizaciones y densidad, restauración del suelo urbano, zonas protegidas. 10. Productos que fomentan la sostenibilidad 1. Porcentaje del consumo total de productos que llevan la etiqueta ecológica, biológicos, energéticamente eficientes, objeto de prácticas comerciales leales y de madera certificada. 2. Disponibilidad y suministro al mercado de productos que llevan la etiqueta ecológica. 3. Ha preparado y ejecutado la autoridad local algún plan/programa de acción contra el ruido? 1. Ha adoptado el municipio una política de uso sostenible del suelo, aunque buscando el desarrollo, que potencie la eficiencia en el uso de la tierra, proteja las tierras infraexplotadas y los lugares sensibles desde el punto de vista ecológico, y restaure y reurbanice tierras abandonas y contaminadas? 1. En qué medida los particulares y las organizaciones, incluidas las autoridades locales, compran productos que fomentan la sostenibilidad? Fuente: Grupo e Expertos en Medio Ambiente Urbano. Hacia un perfil de la sosteniblidad local. Ambiente Italia. Mayo Elaboración propia. III. Economía Urbana Existen numerosos e importantes estudios económicos sobre las ciudades, sin embargo, la mayoría de ellos han enfocado aspectos específicos como empleo, pobreza, entre otros. Hace algunos años, se empezó a estudiar de manera más integral la economía de los servicios como el transporte, el abastecimiento de energía o agua, el manejo de los residuos sólidos, entre otros, aunque se han dejado de lado los aspectos relacionados a la vinculación de estos servicios con otros procesos urbanos. El propósito de este acápite es presentar los aspectos más importantes de la economía urbana bajo un enfoque de sistemas, es decir, considerando los distintos procesos productivos y agentes económicos que funcionan en su interior y sus relaciones de dependencia. 1. Conceptos económicos y la función de producción de la ciudad El concepto de función de producción puede extenderse para aplicarse a una ciudad. Esta tomaría la forma de una función de producción agregada, dado que es la suma de las funciones de producción de muchas empresas y otras actividades económicas. Así se tendría: Q = f(k, T, Z) Donde, Q representa el valor bruto de producción de la ciudad (PBI); K representa el insumo capital; T es la cantidad de trabajo desarrollado en la ciudad; y Z son otros insumos. La función de producción expresa, en este caso, que en un espacio determinado (ciudad) se produce valor económico (bienes y servicios) utilizando una serie

16 de insumos (mano de obra, capital y otros elementos que son necesarios para la producción como canales de comercialización, transporte, y diversos servicios que la ciudad provee). Un concepto importante detrás de la función de producción es la productividad. Así como un incremento de productividad en la producción de un bien está dada por una mejora en la crianza de los animales, o un cambio tecnológico; en las ciudades el incremento de la productividad se da como resultado de la existencia de sistemas de información y comercialización más eficaces, logrados debido a la aglomeración de agentes económicos en ese espacio. Un elemento clave en el análisis económico urbano es el concepto de externalidad, que se relaciona con el espacio geográfico. Todo lo que sucede en nuestro alrededor tiene un impacto en costos y beneficios de nuestras acciones. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. En el primer caso, se observa una ganancia de productividad asociada a una cierta localización. Debido a que la localización x le proporciona a la empresa una ganancia de productividad, ésta estará dispuesta a pagar más para ubicarse en dicho lugar, con la consecuencia lógica de incremento del precio de los terrenos. El concepto de externalidad se aplica también al análisis de las ganancias y costos de las familias. Una mejora en el ornato de una vivienda, como pintar la casa y embellecer el jardín exterior, beneficiará a los vecinos y a todo el barrio en general; pudiendo en algún caso mejorar el valor de las casas de la zona. Puede aplicarse el mismo razonamiento al análisis de los efectos que tendrán sobre las familias y empresas la mejora de los servicios como el renovación de las redes viales, la construcción de un sistema de alcantarillado, el mejoramiento de la calidad de agua potables, entre otros. Se trata siempre de una externalidad, en este caso positiva, en la medida que las ganancias obtenidas no se reflejan directamente en los precios pagados por los que sacan provecho de ellas. Existe la posibilidad de que las externalidades sean internalizadas por los agentes económicos. Ello suele ser lo recomendable en el caso de las externalidades negativas, de manera que los precios reflejen el verdadero valor de escasez de los bienes. En el caso de las externalidades positivas puede suceder que un barrio que ha mejorado, se produzca un aumento en el impuesto predial. En un sistema que funcione perfectamente, los precios incluyendo todos los impuestos reflejarán el impacto de las externalidades. La evaluación de las externalidades, positivas o negativas, y tomarlas en cuenta en el sistema de precios es uno de los desafíos más importantes del análisis económico. Esto plantea un problema respecto de la fijación de las tarifas de los servicios urbanos (agua, basura, transporte, etc.). Otro elemento de interés para el análisis económico urbano es el relacionado a aspectos de localización. Por ejemplo, a una empresa le convendrá localizarse donde hay muchas opciones de proveedores, lo que se convertirá en un elemento clave de productividad. Asimismo, a los comerciantes y prestatarios de servicios les conviene agruparse. Considerando los costos fijos y las indivisibilidades, la aglomeración de varios comerciantes puede justificar la construcción y mantenimiento de un mercado o un almacén, o la asociación para tener un transporte colectivo. El agrupar transacciones significa un ahorro de tiempo para el consumidor, un despacho de mercancías más rápido para las empresas, y en general, menores costos que finalmente podrán impactar en

17 precios más competitivos. Otras ganancias obtenidas por la localización pueden incluir aquellas derivadas de la reducción de costos de información y de la reducción de costos de reclutamiento de mano de obra y formación de la misma. La urbanización por sí misma genera también reducción de costos a las empresas y familias. Las economías de urbanización son economías externas que obtienen los agentes económicos por el sólo hecho de estar en la ciudad x. Una empresa será más sensible a las economías de urbanización en la medida en que sus proveedores o clientes no se identifican con una industria o sector en particular, por ejemplo un banco de inversiones o una oficina de asesoría. De otro lado, las ganancias por realizar en la producción de servicios públicos (infraestructura portuaria, carreteras, alcantarillados, educación, salud, seguridad) son un elemento clave en las economías de la urbanización. La prestación eficiente de estos servicios tendrá un gran impacto en la productividad global de la ciudad. Una población más instruida y con mejor salud representa una ganancia económica dado que mejora la productividad. Los servicios públicos y la infraestructura en general son sensibles a las economías de escala. Por ejemplo, la calidad de un aeropuerto descansa en parte en la frecuencia del servicio y en la diversidad de los destinos que ofrece. Ambos dependen del tamaño del mercado. Por ello, los aeropuertos y puertos mejor comunicados se encuentran, en general, en las grandes ciudades. Asimismo, la calidad de un hospital depende en parte en el número y la diversidad de las especializaciones y los especialistas que se encuentran e él, pero también de ciertas infraestructuras indivisibles. Es decir, la calidad del servicio médico (o del sistema de educación) y el tamaño de la ciudad están asociados. 2. Tamaño óptimo de urbanización Por qué hay ciudades demasiado grandes? Como se vio anteriormente la ciudad genera ventajas económicas, pero cuando se produce cierto grado de hacinamiento se pueden producir deseconomías. Es decir, pueden las ciudades producir economías indefinidamente? Las deseconomías en las ciudades se manifiestan en la forma de congestión urbana, contaminación y otros inconvenientes asociados a la concentración geográfica de poblaciones e industrias. En todos los países, hay un juego de equilibrio entre ciudades de tamaños diferentes resultado de la mediación entre factores de concentración promovidos por las economías de escala- y de dispersión promovidos por los costos de transporte. La fuerza relativa de las economías y las deseconomías difiere entre sectores y tipo de actividad. Las ganancias adicionales generadas por las economías de las ciudades deberían disminuir a partir del momento en que una ciudad alcanza cierto tamaño, bajo la lógica de los rendimientos decrecientes. Por lo tanto, ello nos sugiere la existencia de un tamaño urbano óptimo. El razonamiento sería el siguiente: las ganancias del crecimiento del tamaño urbano aumentan rápidamente al principio, y luego más lentamente, aunque siempre por encima de los costos. Asimismo, los costos asociados al crecimiento se empiezan a elevar hasta alcanzar un punto en donde anulan las ganancias (ver gráfico).

18 En el punto X, donde la diferencia entre ganancias y costos es la más grande, se determina el tamaño óptimo de la ciudad. Costos y beneficios Beneficios Costos X Tamaño urbano Lo que sucede después del punto óptimo es que otras ciudades más pequeñas (Población) empiezan a tener beneficios mayores y por lo tanto, las empresas y familias se desplazarán para aprovechar esta ventaja. En principio, esta explicación es bastante exacta, pero no es muy útil al aplicarla debido a que supone estático una serie de elementos que en la realidad no lo están, tales como la tecnología, las estructuras económicas y las preferencias. El cambio tecnológico es importante en la dinámica del desarrollo de las ciudades debido al impacto que tiene sobre los servicios urbanos. Dado que la minimización de costos es la razón de ser de las ciudades, depende mucho de los servicios públicos y de la comunicación. Cualquier innovación en estos aspectos, tendrá efectos sobre los costos y las ganancias netas y ampliará los límites demográficos y físicos máximos. Las estructuras productivas también varían, es decir, la composición de la producción y del empleo, van a la par del desarrollo. Cualquier incremento en el ingreso llevará a una nueva combinación de industrias. En ciertos sectores las actividades desaparecen y se crean otras, o se amplían; por lo tanto, el tamaño óptimo y la distribución espacial conducen a un cambio continuo. En resumen, el tamaño óptimo urbano descansa en variables que están en evolución permanente: el óptimo se desplaza continuamente. 3. Ciudades y ambiente: Fallas de mercado y fallas de política No es difícil ver los efectos que el crecimiento de las ciudades provoca en el ambiente natural. Por principio, se está modificando el ambiente, aunque se puede hablar también de la creación de un ambiente urbano sostenible.

19 Consideremos la posibilidad de que el crecimiento de la ciudad sea en parte, el resultado de una falla de mercado, es decir, el mercado no ha contabilizado correctamente los costos de la expansión urbana. Entre los costos que usualmente el mercado no toma en cuenta correctamente están los costos ambientales, aquellos daños infringidos al ecosistema natural. Para que un mercado funcione de manera correcta es necesario que se cumplan una serie de condiciones., que los bienes ambientales no poseen. Algunos ejemplos se presentan a continuación: a. Bienes ambientales que no tienen mercado, como el aire, por ejemplo. No están definidos los derechos de propiedad de los mismos con lo cual puede ser dañado sin que se pague por ello. Como resultado ocurre la contaminación. b. Bienes ambientales son generalmente bienes públicos, por ejemplo, bosques, parques o caminos. No hay forma de restringir el acceso al recurso y por ello se produce un sobreuso. Muchas veces un recurso gratuito genera igualmente posibilidad de sobreexplotación. c. Las externalidades negativas de la actividad económica no son internalizadas por los agentes; y por lo tanto son transferidas a otros (no se asume el verdadero costo). Un ejemplo de ello es el ruido. d. La información es imperfecta o errónea. Muchas veces se desconoce los impactos de ciertas actividades en el medio natural, o se conoce parcialmente. Cuanto más imperfecta es la información, menos eficaz es el mercado. e. El horizonte temporal de los impactos es muy largo. Los efectos nocivos de una acción están demasiados alejados en el tiempo para que el agente económico sea propenso a tomarlos en cuenta de inmediato. Cuanto más lejanos parezcan los costos, mayor es el peligro de sobreexplotación inmediata. f. Las preferencias de los agentes económicos son tales que la importancia que se da al medio ambiente es insuficiente. Conciencia y responsabilidad social. De la misma manera, que se produce una falla del mercado, se puede dar fallas de política, es decir, que el mercado no da las señales correctas debido a intervenciones de política que distorsiona el comportamiento de los mismos. En muchos casos, las intervenciones del Estado pueden distorsionar los precios y tener efectos perjudiciales para el ambiente. Algunas fallas de política más comunes son las siguientes: a. Los subsidios a los productos agrícolas generan con frecuencia una sobreexplotación agrícola y un desperdicio de recursos naturales. Ejemplo de ello, los excedentes agrícolas de Norteamérica y la Unión Europea. b. El establecimiento de tarifas (precios) inferiores a las reales por la prestación de algunos servicios públicos como agua, electricidad, etc., que generan desperdicio y sobre consumo. c. La ausencia de cobro de servicios públicos. En el medio urbano, el principal ejemplo es la utilización de las calles y las carreteras por vehículos, con la consiguiente utilización excesiva de los autos en la ciudad.

20 Finalmente, hay que añadir que el agrupamiento de la población en ciudades pude ser considerado como una ganancia ambiental, ya que reduce la parte del territorio con ocupación humana. La concentración de la población puede tener ventajas para la naturaleza y para el ecosistema. La ciudad en general, tiene una mala reputación ambiental, pero esta es responsabilidad de los que habitan en ella. La ciudad es por definición un medio de vida menos natural que el campo. La contaminación del aire y del suelo, la congestión vehicular y los desechos sólidos son problemas importantes de la vida urbana. IV. Producción Limpia: Una alternativa para la gestión municipal y el desarrollo de ciudades sostenibles 1. Ciudades y el concepto de producción limpia Tradicionalmente, el concepto de producción limpia se aplica a las actividades industriales. La producción limpia es una estrategia para prevenir la contaminación y reducir el riesgo, la cual ha sido diseñada para controlar la contaminación en la fuente de origen en lugar de usar enfoques de mitigación de impactos en las fuentes de disposición final. La producción limpia articula los beneficios económicos con los ambientales. La ciudad es análoga a una empresa industrial, así el alcalde es el gerente general, el Concejo Municipal es el directorio y los ciudadanos son los accionistas. Además, así como los consumidores esperan excelencia de los productos industriales que adquieren a las empresas; los residentes de la ciudad esperan ciudades vivibles y bien manejadas. La definición de producción limpia para ciudades (PLC) es: Uso continuo de estrategias preventivas e integradas de gestión ambiental en los servicios ambientales que ofrece la municipalidad. Como resultado, mejora la eficiencia de los gastos financieros del municipio y reduce los riesgos para el ambiente y la salud de la población 11. Sin embargo, pese a los beneficios de la producción limpia ésta no se aplica de manera generalizada. Esta aplicación limitada se explica por las barreras que hay tales como: información limitada, planificación inadecuada, falta de información estadística o registros estadísticos pobres: desactualizados, sin consistencia metodológica, presiones políticas, grupos con conflicto de intereses, priorizar objetivos de corto plazo y atar el logro de objetivos a la vigencia del período de gobierno local, población desorganizada, agentes locales desorganizados y la falta de transparencia en los procesos de toma de decisiones públicas 12. En dicho contexto, es importante tener en cuenta las siguientes siete condiciones necesarias para la implementación de prácticas sostenibles en áreas urbanas 13 : 11 The Louis Berger Group. Clean production: case study analysis examining applicability to urban environmental problems. USAID-Asia Development Bank, julio p Ibid. 13 Ibid, p. 13.