Entre Doha, el cambio y la fragmentación: hacia dónde va la OMC?

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1 PROGRAMA DE CÁTEDRAS DE LA OMC FLACSO 08 Entre Doha, el cambio y la fragmentación: hacia dónde va la OMC? Felíx Peña

2 Publicado por Cátedra OMC FLACSO Argentina Ayacucho 555 ( C A A C ), B u e n o s A i r e s Tel: (5411) La generación de conocimiento local en el marco del trabajo de la OMC es una de las prioridades de la Cátedra OMC FLACSO Argentina. La Cátedra aspira a posicionarse como un punto focal, favoreciendo el abordaje de los principales temas desde ángulos holísticos y al mismo tiempo proporcionando una línea de investigación flexible y creativa. En ese sentido, la Cátedra está orientando sus esfuerzos hacia investigaciones sobre los temas de mayor impacto y trascendencia para Latinoamérica en general, la Argentina en particular: medioambiente, comercio de commodities, governance, propiedad intelectual, trato especial y diferenciado, la Ronda de Doha, entre otros. Esta investigación es resultado de esos esfuerzos. Para más información sobre la Cátedra, visite: catedraomc.flacso.org.ar La Cátedra OMC FLACSO Argentina agradece sus comentarios sobre este documento. Si desea, puede enviarlos a catedraomc@flacso.org.ar. Disponible en Las opiniones expresadas en éste artículo son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Cátedra OMC ni FLACSO Argentina. Agosto 2012

3 Entre Doha, el cambio y la fragmentación: hacia dónde va la OMC? Abril 2012 Félix Peña Abstract En un cuadro de eventual erosión de la eficacia de las disciplinas colectivas establecidas por el marco institucional multilateral de la OMC (provenientes en su mayoría del GATT), la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados podría contribuir a una significativa fragmentación del sistema global del comercio internacional. De este modo, la cuestión de la adaptación del sistema multilateral de comercio a las realidades internacionales cobra actualidad. El problema puede resultar del hecho que protagonistas relevantes de la política mundial perciban que algunos de esos acuerdos tengan objetivos geopolíticos que trasciendan en mucho el plano de los flujos de comercio e inversión. Si así fuere, ello implicaría el inicio de un juego peligroso que puede contribuir a acentuar la fragmentación del sistema político internacional. Palabras Claves Disciplinas comerciales, fragmentación, OMC Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Este brief constituye una versión abreviada de los artículos aparecidos en los Informes de Octubre 2011, Diciembre 2011 y Enero (Disponibles en

4 Introducción La capacidad de adaptación a nuevas realidades que inciden sobre sus objetivos, funciones y razones de existencia, es una de las condiciones para la vigencia, eficacia y legitimidad social de un régimen internacional institucionalizado, sea éste de alcance global o regional. Ello implica la oportuna adecuación de sus reglas, instrumentos y procesos de producción normativa, a los continuos cambios que se van produciendo en el contexto en el cual operan y, en especial, en la distribución de poder entre los países que son parte de dicho sistema. Recientemente, ciertos hechos parecerían manifestar insuficiencias sistémicas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para preservar disciplinas colectivas en cuestiones relevantes de las políticas comerciales de sus países miembros. Tales insuficiencias pueden resultar peligrosas por sus potenciales efectos políticos, dado el clima tóxico producto de la crisis económica y financiera que ha tenido, hasta ahora, su epicentro en el mundo desarrollado. Estos hechos reflejan tendencias a la erosión de las disciplinas colectivas que se supone emergen de la aplicación de buena fe de las reglas de la OMC y, como una resultante, a la fragmentación del sistema del comercio mundial. Estas tendencias se observan en dos planos. El de la "auto- defensa" frente a lo que se consideran nuevas modalidades de competencia comercial desleal, especialmente como resultante de políticas cambiarias que, al menos en la percepción de los que intentan defenderse, procurarían incidir en el comercio exterior a favor del país que las aplica. Y el de la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales con alcances "OMC plus", que si bien contemplados por las reglas vigentes, expresan en parte una insatisfacción con los avances que se han logrado a través de las negociaciones comerciales multilaterales, tanto en el plano de las aperturas de mercados como en el más amplio de la inclusión de cuestiones que se consideran relevantes, tales como las relacionadas con la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, los servicios y las inversiones directas.

5 Estas tendencias a la fragmentación del sistema del comercio mundial se basarían en las dificultades de encontrar en la OMC, el sustento para desarrollar acciones que sean plenamente compatibles con sus reglas y que se consideran necesarias por parte de países miembros. Operar en los límites del sistema o incluso fuera de ellos, pasaría a ser entonces una opción ante una falta de adaptación de las reglas y de los mecanismos del sistema a las nuevas realidades. El estancamiento de las negociaciones comerciales multilaterales en la Rueda Doha manifiesta un problema de fondo que enfrenta la OMC; la dificultad para articular, en el ámbito de sus mecanismos de decisión, posiciones compartidas por todos sus miembros o, al menos, por aquellos que pudieran asegurar suficiente masa crítica de poder, con verdadero impacto sobre la realidad. La vigencia de todo régimen internacional institucionalizado requiere la oportuna adecuación de sus reglas, instrumentos y procesos de producción normativa, a los continuos cambios que se van produciendo en el contexto en el que ellas operan y, en especial, en la distribución de poder entre los países que son parte del respectivo sistema. De allí, que el demostrar su capacidad para adaptarse a realidades internacionales profundamente diferentes a las que le dieron origen, sea quizás el principal desafío que enfrenta hoy el sistema multilateral del comercio mundial, institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC. Es que está cada vez más claro que tanto el mundo de 1947 como el del 2001 son muy distintos, en muchos aspectos económicos y políticos, al actual y al que se puede vislumbrar - con mucha cautela por cierto- hacia el futuro inmediato. De este modo, podríamos señalar tres requisitos principales a reunir para poner de manifiesto la existencia de algún tipo de capacidad de adaptación de la OMC a las realidades imperantes: Diagnóstico compartido en cuanto a deficiencias del sistema Energía política que facilite la adopción e implementación de las decisiones Eficacia de las reglas e instrumentos

6 La Octava Conferencia Ministerial de la OMC, que tuvo lugar en Ginebra, de 15 al 17 de diciembre de 2011, confirmó la diversidad de posiciones existentes entre los países miembros con respecto al futuro del sistema multilateral global del comercio internacional. Todo hace prever que llevará tiempo el lograr articular los consensos que se requieren, sea para concluir con las actuales negociaciones multilaterales lo cual no parece factible en el horizonte inmediato - o para interrumpirlas definitivamente - nadie parece interesado en que en el inevitable "blame game" se le atribuya la responsabilidad de explicitar un fracaso - ; o bien sea para acordar nuevas modalidades de negociaciones que permitan contornear las rigideces del "todo único" ("single undertaking"). En este sentido, son varios los factores que inciden sobre la construcción de consensos, Gran nº de participantes (con el reciente ingreso de Rusia, suman 157 países miembros) Agendas complejas, sensibles y diversas Dispersión del poder relativo entre los actores relevantes En efecto, en un mundo más "descentrado", las instituciones internacionales imaginadas en otros contextos históricos ponen en evidencia insuficiencias sistémicas. Lo cual puede observarse no sólo en la OMC sino en las principales organizaciones económicas internacionales originadas en el mundo del fin de la Segunda Guerra Mundial. Al mismo tiempo, no parecerían existir incentivos lo suficientemente fuertes para concluir las negociaciones de la Rueda Doha. Ello puede explicarse por los efectos de las actuales turbulencias financieras y económicas internacionales que han acentuado reflejos políticos a no innovar en todas aquellas cuestiones que pueden esperar. Concretamente, si los costos políticos internos son altos, la tendencia de los protagonistas es a privilegiar la inercia. Además, se observa una tendencia creciente hacia la adopción de caminos alternativos a los del sistema comercial multilateral global; entrando en una nueva etapa de

7 concertación de acuerdos plurilaterales de carácter inter- regional. Ejemplos de ello son el Transpacific Partnership (TPP), el acuerdo entre China, Corea y Japón, y el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y la India. En el contexto actual signado por el eventual debilitamiento del marco multilateral que brinda la OMC, la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados puede contribuir a la fragmentación del sistema de comercio mundial. Sin embargo, el problema principal reside en las percepciones que de estos acuerdos puedan hacerse los protagonistas con mayor peso en el escenario político mundial, contribuyendo así con las fuerzas de fragmentación. El futuro de la OMC A pesar de estos desencuentros, existe un relativo consenso en cuanto a la relevancia de la OMC para la arquitectura de la gobernabilidad económica global; destacando los logros y consecuciones desde la creación del GATT, activos que constituyen verdaderos bienes públicos internacionales, tales como: generar cierto grado de reaseguro frente a las propensiones proteccionistas, garantizar una transparencia razonable en las políticas comerciales y brindar un marco institucional que posibilite el restablecimiento de reciprocidades de aquellos intereses nacionales que podrían resultar afectados. Por otro lado, el rol de la OMC continúa gozando de amplio reconocimiento en lo que respecta a la negociación de aperturas de los mercados al comercio mundial, establecimiento de reglas que faciliten la producción de bienes y servicios y la generación de mecanismos funcionales al establecimiento de vínculos estrechos entre comercio, desarrollo económico y sustentabilidad ambiental. Sin embargo, esto tiene lugar en un contexto marcado por fuertes asimetrías de poder económico relativo, de capacidades a escala global, y de grados de desarrollo entre los distintos miembros de la organización; dificultando así la articulación de intereses y posiciones. Frente a ello, se suele coincidir en la necesidad de adaptar la OMC a las nuevas realidades; la idea de un sistema del comercio mundial impulsado por un club restringido de naciones desarrolladas y con visiones afines, hoy resulta obsoleto. El principal problema radica en la dificultad al momento de generar acuerdos en torno a

8 las cuestiones más sensibles de la agenda, atendiendo a la diversidad de visiones, realidades e intereses que priman entre los países miembros. La experiencia de la Rueda Doha es ilustrativa al respecto. No ha sido posible alcanzar acuerdos para concluirla, pero tampoco para cambiar las metodologías de la negociación multilateral, por ejemplo, revisando el principio del "todo único" y adoptando otros criterios, como el de "masa crítica", que abran la puerta al uso de instrumentos como los acuerdos plurilaterales especialmente para cuestiones y sectores más sensibles de la agenda negociadora. La tentación de países miembros interesados en avanzar más allá de los compromisos comerciales ya alcanzados en la OMC - tanto en el plano de las condiciones de acceso a los mercados como en otros-, es entonces la de escaparse de las rigideces que caracterizan al ámbito multilateral, intentando alcanzar los objetivos procurados a través de modalidades novedosas de acuerdos comerciales preferenciales que permitan aprovechar todas las ambigüedades del artículo XXIV del GATT El riesgo de la fragmentación del sistema en un contexto internacional que tiende a ser "tóxico" es algo entonces que no puede ser subestimado. En este sentido, al menos tres escenarios pueden vislumbrarse en el futuro de la OMC. El mantenimiento de los tradicionales métodos de trabajo y de la misma agenda de los últimos años sólo contribuiría a esta inercia institucional en la que parece haber caído el sistema multilateral de comercio. Ello no parece recomendable dado los efectos nocivos que acarrearía sobre el sistema, conduciéndolo hacia la irrelevancia e ilegitimidad. Otro escenario, podría implicar una reforma institucional profunda que no suponga el menoscabo de los activos conseguidos y valorados. Sería el equivalente a lo que se suele plantear para la arquitectura económica y financiera global. Algo que se refleja en la expresión "un nuevo Bretton Woods". Tiene el inconveniente de desconocer la realidad de poder que permitió lograr los acuerdos que están en el origen del actual 1 Se entiende entonces el crecimiento significativo en el número de acuerdos concluidos o en proceso de negociación.

9 esquema institucional de la cooperación económica y financiera internacional. Esto puede apreciarse en la creciente dificultad del G20 al momento de traducir en hechos efectivos su aspiración de liderar la definición de un nuevo orden económico internacional. Finalmente, un tercer escenario de metamorfosis que parecería el más recomendable. Implicaría combinar lo aparentemente incombinable. Es decir, no supondría una ruptura con el pasado ni la tentación de recomenzar de cero, sí implicaría una transformación profunda. Lo nuevo sería continuación de lo viejo, pero no sería lo mismo. En el caso de la OMC, la metamorfosis significaría continuar y profundizar los activos acumulados y que son considerados como eficaces y valiosos, lo cual no significaría necesariamente dejar de lado la Rueda Doha. El futuro de la OMC y sus posibles escenarios INERCIA INSTITUCIONAL REFUNDACIONAL METAMORFOSIS Se mantienen métodos y agenda Reforma institucional Transformación gradual Eje principal: Rueda de Doha Dificultad: actual distribución del poder mundial Adopción de nuevas agendas, metodologías y flexibilidades. Quizás el principal desafío será el de concertar en el ámbito del marco multilateral, los múltiples esfuerzos que hoy se realizan tanto en el plano global, como en el regional y en el interregional. Esto es tornar compatible lo que se suele percibir como contradictorio. La metamorfosis de la OMC implicaría entonces asumir como algo natural y positivo la complejidad de la agenda del comercio mundial y de los medios para abordar las cuestiones relevantes. No habría un sólo tema dominante (por ejemplo, liberar el comercio) ni habría una sola vía para abordarlo. Lo global, lo regional y lo inter- regional serían partes integrantes de un único sistema multilateral.

10 En este sentido, lo central sería definir mecanismos operativos que permitieran preservar un grado razonable de disciplinas colectivas, de transparencia y de conectividad entre las distintas modalidades de acuerdos comerciales en los que participen los países miembros de la OMC. Entre otras reformas, requeriría darle prioridad a una revisión de fondo del artículo XXIV del GATT 1994.

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