Poder Judicial de la Nación

Transcripción

1 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL TASA MUNICIPAL.CONTROL SANITARIO de ALIMENTOS.PODER DE POLICÍA. FACULTAD DE LA NACIÓN. NORMATIVA VIGENTE TASA MUNICIPAL.CONTROL SANITARIO DE ALIMENTOS. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA: ART,.31 C.N. PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN R.S.III T.199 F //la ciudad de La Plata, a los 22 días del mes de mayo del año dos mil doce, reunidos en Acuerdo los señores Jueces que integran la Sala Tercera de esta Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, toman en consideración el expediente n /11 caratulado Distribuidora E. E. SRL c/ Munic. de Esteban Echeverría s/ Pretensión Declarativa de Certeza procedente del Juzgado Federal de Primera Instancia n 3 de Lomas de Zamora, Secretaría n 7. Practicado el pertinente sorteo el orden de votación resultó: doctores Antonio Pacilio, Carlos Alberto Nogueira y Carlos Alberto Vallefín. EL JUEZ PACILIO DIJO: I. Vuelven las actuaciones a conocimiento de esta Sala con motivo de lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal (v. fs. 383/384) en virtud de lo cual dispuso que el trámite de la causa debe continuar ante la justicia federal y ordenó el tratamiento de las apelaciones pendientes, dejando en consecuencia sin efecto el pronunciamiento de este Tribunal de fs. 362/366 y aclaratoria de fs II. A tal fin corresponde hacer un repaso de las constancias de la causa: 1. Distribuidora E. E. S.R.L. promovió una acción declarativa de certeza, en los términos del art.

2 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, a efectos de que se ponga fin a la situación de incertidumbre que el Municipio ha creado al pretender resultar acreedor de la Tasa por Servicios de Inspección de Productos Alimentarios prevista en el capítulo VII de su Ordenanza Fiscal -2003/2004 y toda otra ulterior en el mismo sentido- como así también de toda otra norma que entorpezca o torne más dificultoso o gravoso el tránsito de productos distribuidos y/o comercializados por la empresa actora, desde sus puntos de elaboración hasta su boca de expendio. Indicó que el control veterinario impuesto por la tasa solo puede ser realizado a productos derivados del reino animal y no sobre bebidas embotelladas dado que aquélla en éste último caso no responde a interés alguno de la comuna ni a un servicio individualizado, citando jurisprudencia en abono de su postura. Peticionó, por ende, se declare la inconstitucionalidad de los artículos 7.1 a 7.20 del Capítulo VII de la Ordenanza Fiscal e Impositiva del Partido de Esteban Echeverria años 2003, 2004 y 2005 como así también de toda otra normativa que tienda a establecer y/o gravar la inspección municipal de productos alimentarios incluidos en el Código Alimentario, y que se declare nula la liquidación de la tasa efectuada por el municipio demandado en el expte. 509/00 establecida por Resolución 334/05 de fecha 22/04/05 y, consecuentemente, la restitución de todas las gabelas que la empresa se viera obligada a abonar a fin de evitar multas y decomisos. Solicitó el dictado de una medida cautelar a fin de garantizar la utilidad del pronunciamiento que procura obtenerse con la promoción de la presente demanda. Planteó la afectación directa de normas a su decir- de rango federal (Código Alimentario Argentino, Pacto Federal para la Producción y el Empleo, Ley de

3 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL Coparticipación Federal) y de derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional (arts. 1, 9, 10, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 31, 33, 43, 75 y ccs.) (ver específicamente fs. 75/80). 2. El juzgador hizo lugar a la medida cautelar solicitada haciéndole saber a la Municipalidad de Esteban Echeverría que deberá abstenerse de adoptar cualquier acción y/o medida y/o procedimiento que directa o indirectamente, total o parcialmente esté dirigida a efectuar controles sanitarios sobre productos que, alcanzados por los capítulos 12, 13 y 14 del Código Alimentario Argentino, sean distribuidos y comercializados al por mayor por la empresa Distribuidora E.E. SRL, como asimismo deberá abstenerse de exigir el cumplimiento de los deberes formales o materiales a los fines de la aplicación de la Tasa por Inspección Veterinaria y/o de Abasto y de impedir la distribución interjurisdiccional de los productos comercializados por la empresa actora, debiendo también abstenerse de promover acciones de cobro a la accionante de liquidaciones de tasas previstas en el Capítulo VII de la Ordenanza Municipal sobre los productos distribuidos por dicha empresa, hasta tanto se dicte sentencia definitiva. 3. La Municipalidad de Esteban Echeverría contestó demanda. Luego de la negativa de rigor, aseveró en base a la jurisprudencia que cita y como lo reiteró en sus agravios- que el municipio actuó en cumplimiento y dentro de los alcances fijados por la normativa constitucional, provincial y la Ley Orgánica de las Municipalidades (fs. 109/111vta.). 4. El Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, por su parte, opuso excepción de falta de legitimación pasiva y, subsidiariamente, contestó demanda y citó como tercero a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica ANMAT- (fs. 162/167vta.), quien al presentarse opuso la defensa

4 de falta de habilitación de instancia (fs. 199/206), la que a su turno- fue desestimada por el a quo (fs. 227/228). 5. A fs. 280/284 obra el informe pericial contable solicitado por la actora. 6. El juzgador hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación; viabilizó la demanda promovida por la Distribuidora E.E. S.R.L. con remisión, por razones de brevedad, a los fundamentos vertidos en el expte. n , de fecha 29/10/08 caratulado Instituto Nacional de Vitivinicultura c/ Municipalidad de Almirante Brown s/ Acción Meramente Declarativa, y expte. n de fecha 06/03/09 caratulado Aguas Danone de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Lanús s/ Acción Declarativa por resultar análogos a la cuestión aquí debatida y, en su consecuencia, declaró que no resulta de aplicación la tasa por inspección de productos alimenticios establecida por la Municipalidad de Esteban Echeverría mediante los arts. 7.1 a 7.21 del capítulo VII de la Ordenanza Fiscal vigente, sobre las bebidas que se introducen en su jurisdicción, que ya se encuentran controladas y amparadas por los certificados expedidos por la Autoridad de Aplicación designada por la Ley y Ley Por último, impuso las costas del juicio por su orden en razón de que la demandada pudo creerse con derecho a obrar como lo hizo y difirió la regulación de honorarios para su oportunidad. La sentencia fue apelada por la Municipalidad de Esteban Echeverría y por la parte actora (fs. 338 y fs. 342). Las respectivas expresiones de agravios quedaron glosadas a fs. 354/357 y a fs. 353 y vta. A fs. 360 obra la réplica de la accionada. 7. La parte actora se agravia de la forma en que fueron impuestas las costas por el juez a quo.

5 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL Por su parte, la Municipalidad de Esteban Echeverría mediante las distintas argumentaciones que expresa solicita la revocatoria del fallo apelado y sus agravios, en apretada síntesis, pueden exponerse de la siguiente manera: a) cuestionó la competencia federal por entender que es la justicia local la que debe intervenir en virtud de lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos Petrobrás Energía c/ Municipalidad de General Belgrano s/ Acción Declarativa, entre otros; b) sostuvo que corresponde al municipio la aplicación y percepción de la tasa por inspección de productos alimenticios y por inspección y reinspección veterinaria y bromatológica sobre las bebidas que se introducen en sus jurisdicciones en tanto le es propio a la autoridad local reglamentar todo lo concerniente a seguridad, salubridad y moralidad. Objetó que pese a que el juez de primera instancia interpretó que no puede negarse a la autoridad municipal su facultad de constatar la existencia del certificado respectivo haya considerado que dicha actividad no justifica la aplicación de una tasa por parte del municipio, viéndose de este modo violentado el poder de policía que ostenta como así también menoscabado el financiamiento del municipio para producir los servicios necesarios para realizar el contralor en debida forma. Afirmó sobre la base de jurisprudencia que cita en abono de su postura- que resulta claro que el municipio fijó la tasa cuestionada en cumplimiento y dentro de los alcances fijados por la normativa constitucional, provincial y la Ley Orgánica de las Municipalidades y que la doctrina es unánime en señalar que las tasas revisten el carácter de prestaciones obligatorias tendientes a la cobertura del gasto público. III. Sentado lo anterior y habida cuenta lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, corresponde adentrarse al tratamiento de los

6 agravios, con excepción del individualizado en el punto 7) a) del anterior considerando. IV. Recurso de la Municipalidad de Esteban Echeverría. La Ordenanza Fiscal de la Municipalidad de Esteban Echeverría regula en su Capítulo VII la Tasa por inspección de productos alimenticios. En tal sentido define el hecho imponible en el artículo 7.1, previendo lo siguiente en lo que aquí interesa: Por los servicios que a continuación se enumeran, se abonarán las tasas que al efecto se establezcan: ( ) e) Todos los productos alimenticios serán sometidos al contralor sanitario, entendiéndose por tal los siguientes: 1) verificación de habilitación del transporte; 2) verificación de libretas sanitarias del personal; 3) verificación de desinfección mensual del transporte; 4) visado del certificado sanitario y/o factura y/o remito; 5) sellado de mercadería, de ser factible; 6) Inspección del transporte (caja de carga); 7) Extracción de muestras para laboratorio, de considerarse necesario; 8) Inspección macroscópica de los productos transportados: tanto en su envoltura, embalaje, rotulación, temperatura de la carga, etc. (según especificaciones del Código Alimentario Argentino). Estas exigencias requieren de la obligatoriedad por parte del distribuidor o transportista de su paso por la estación sanitaria y la del comerciante de comprar productos sanitariamente permitidos. En cuanto a la oportunidad de pago, dispone el artículo 7.4 que la tasa se hará efectiva en oportunidad de requerirse el servicio o en casos especiales en la forma y tiempo que establezca el Departamento Ejecutivo. El artículo 7.3 establece que Son contribuyente y responsables: ( ) f) Visado de certificado sanitario y/o factura y/o remito. En el art referido a Disposiciones varias prevé que Los

7 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL abastecedores, introductores y distribuidores de los productos de que se trata en el presente capítulo deberán figurar inscriptos en el registro especial a los fines pertinentes como así también deberán efectuar una declaración jurada, con antelación al reparto de las mercaderías a proveer y sus procedencias. Por su parte, el art exige que Los vehículos que transporten productos alimenticios, deberán estar habilitados por la Municipalidad de Esteban Echeverría, y contar con las características específicas, según tipo de producto alimenticio que transporta. También se deberá proceder a la desinfección del mismo, como lo especifica la Ordenanza Municipal en vigencia. Complementa la regulación la Parte Tributaria de la Ordenanza Fiscal, fijando las tarifas a abonar para el caso que nos ocupa en concepto de Tasa de Abasto por visado y control sanitario en el art. 7.4., en el que se detalla una larga lista de productos alimenticios y bebidas con su correspondiente valor. 2. De principio, es pertinente recordar que las leyes relativas al ejercicio de los poderes de policía constituyen un derecho reservado por las provincias y están comprendidas en consecuencia entre las facultades reservadas a éstas por la ley fundamental. Es un principio de derecho constitucional que la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales entendiéndose incluir en los poderes que se han reservado el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos y con tal fin pueden libremente dictar leyes sobre tales materias (véase, Martínez Ruiz, Roberto, La Constitución Argentina. Anotada con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Buenos Aires, Guillermo Kraft Ltda., 1945, p. 304). En otros términos, la fórmula del artículo 121 de la Constitución Nacional en cuanto establece que

8 las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal, puede compendiarse en estos términos: a) las provincias conservan, después de la adopción de la constitución, todos los poderes que tenían antes y con la misma extensión, a menos de contenerse en la constitución alguna disposición expresa que restrinja o prohíba su ejercicio; b) los actos provinciales no pueden ser invalidados sino cuando: b ) la constitución concede al gobierno federal un poder exclusivo en términos expresos; b ) el ejercicio de idénticos poderes ha sido prohibido a las provincias; b ) hay incompatibilidad absoluta y directa en el ejercicio de los mismos por parte de las provincias (Bidart Campos, Germán J., Manual de Derecho Constitucional Argentino, tercera edición, Buenos Aires, Ediar, 1974, p. 121, n 190) Cabe señalar asimismo -en estrecha vinculación con el conflicto de autos- que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido, en numerosos precedentes, la cuestión vinculada con el poder de policía en materia de comercialización de alimentos y bebidas, destacando -en el caso de los vinos- que constituyen el ejercicio de facultades concurrentes de las provincias para intervenir, por vía reglamentaria, en la actividad de ciertas industrias, con fundamento en los poderes de policía para la protección de la salubridad pública (Fallos 322:2780). Advirtió, no obstante, que el ejercicio - por las provincias- de estas facultades concurrentes, sólo puede considerarse incompatible con las ejercidas por las autoridades nacionales cuando, entre ambas, medie una repugnancia efectiva, de modo que el conflicto devenga inconciliable (Fallos 322:2780, cit.). El de autos, a mi juicio, constituye uno de estos últimos supuestos. En efecto, se considera que la tasa impugnada afecta de manera inconciliable las

9 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL facultades nacionales referidas al ejercicio del poder de policía en materia de comercialización de alimentos. 3. En orden a las facultades nacionales en relación al control de alimentos cabe destacer que: El Código Alimentario Argentino - ley , es el cuerpo legal rector del sistema en el cual se encuentran las regulaciones oficiales de los productos alimenticios y establecimientos productores, elaboradores y comercializadores de dichos productos, envases, aparatos y accesorios para alimentos y técnicas analíticas afines. Dispone en su artículo 3 que los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino (énfasis añadido). En la nota de elevación al Poder Ejecutivo se consigna que se trata de la implantación de normas comunes para todo el país en lo concerniente a la producción, elaboración y circulación de alimentos de consumo humano en cuanto se refiere a las condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial que deben satisfacer. Mediante el decreto 2126/71 se declaró la vigencia del CAA en todo el territorio de la Nación, estableciéndose como autoridad de aplicación a las autoridades sanitarias nacionales, provinciales, o de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en sus respectivas jurisdicciones. Luego, mediante el decreto 2194/94 se creó el Sistema Nacional de Control

10 de Alimentos con el fin de asegurar el cumplimiento del CAA. A través del decreto 660/96 se dispuso la elaboración de un proyecto de fortalecimiento del sistema de control sanitario, que contemplase una adecuada distribución de las competencias entre los organismos de las jurisdicciones involucradas y que asegurara el efectivo cumplimiento de las normas regulatorias pertinentes. El decreto 815/99, reglamentario del CAA, modificó su similar 2194/94; también establece que el Sistema Nacional de Control de Alimentos será de aplicación en todo el territorio de la Nación Argentina, con el propósito de asegurar el fiel cumplimiento del CAA (artículo 1 y 2 ). Precisa que dicho sistema estará integrado por la Comisión Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT). Las Autoridades Sanitarias Provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires serán invitadas a integrarse al Sistema Nacional de Control de Alimentos (artículo 4 ). Resulta relevante que entre las facultades de la Comisión Nacional de Alimentos se regulan en el artículo 6 la de impulsar el control coordinado de alimentos en bocas de expendio a través de las autoridades sanitarias integrantes del Sistema Nacional de Control de Alimentos (inciso e) y proponer a los organismos competentes del Sistema Nacional de Control de Alimentos la creación de las cabinas sanitarias únicas y recomendar los sitios aduaneros, puestos fronterizos o de resguardo donde se instalarán las mismas (inciso i). El artículo 14 prevé que el ANMAT, será por intermedio del Instituto Nacional de Alimentos (INAL) la encargada de ejecutar la política que dicte el

11 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL Gobierno Nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia y de asegurar el cumplimiento del CAA, detallando entre sus responsabilidades primarias: Velar por la salud de la población, asegurando la inocuidad, salubridad y sanidad de aquellos productos que están bajo su competencia, los materiales en contacto directo con los mismos, las materias primas, envases, aditivos, ingredientes y rotulados; Controlar y fiscalizar los establecimientos que elaboren, fraccionen y almacenen, productos alimenticios destinados al consumo humano, excepto los indicados en los Anexos I y II; Controlar y fiscalizar la distribución, el transporte y la comercialización de los productos alimenticios destinados; Controlar y fiscalizar la sanidad y calidad de los alimentos acondicionados para su venta al público de elaboración nacional o importados destinados para ser consumidos en el mercado interno y/o externo de acuerdo a la normativa vigente, que no se encuentren bajo la competencia de los otros organismos del sistema; Coordinar con las autoridades provinciales, del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y municipales, las acciones necesarias para el mejor cumplimiento del presente decreto en el área de sus competencias; Establecer y fortalecer, cuando se considere necesario, delegaciones regionales en las provincias, las que prestarán asistencia técnica a las autoridades jurisdiccionales; Adoptar, ante la detección de cualquier factor de riesgo relacionado con la sanidad y calidad de los alimentos, las medidas adecuadas y oportunas para proteger la salud de la población, de acuerdo a lo establecido en el CAA; Celebrar convenios con organismos públicos nacionales, provinciales, municipales y Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires o sus reparticiones dependientes, así como con organismos internacionales o entidades privadas nacionales y extranjeras, con el propósito de asegurar

12 el efectivo cumplimiento de las funciones que le competen (artículo 15, inciso a, b, c, d, e, f, j y l). Según los artículos 16 y 19, las autoridades sanitarias de cada provincia, del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios serán responsables de aplicar el CAA dentro de sus respectivas jurisdicciones, y serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio (énfasis añadido). Esta norma complementa lo preceptuado en la parte final del artículo 3 del Código Alimentario antes citado. A su vez, el art. 17 prevé que las autoridades sanitarias de cada provincia y (énfasis añadido) del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires percibirán las tasas que abonen los establecimientos por la prestación de servicios en el área de su competencia. 4. La empresa actora comercializa en el municipio demandado distintas bebidas (cervezas con y sin alcohol, aguas minerales, aguas carbonatadas, aguas isotónicas y jugos) según el detalle que obra a fs. 64/66. La pericia contable obrante en la causa detalla las fecha de pago de la tasa de abasto (períodos fiscales 2003/2004), los importes pagados y los productos que resultan gravados. Surge del propio texto de la ordenanza en cuestión que las exigencias plasmadas en el art. 7.1 referidas al control sanitario al que deben ser sometidos los productos alimenticios requieren de la obligatoriedad por parte del distribuidor o transportista de su paso por la estación sanitaria. Ello aparece contrario a la normativa federal antes referida en virtud de la cual tanto el SENASA como la ANMAT otorgan las autorizaciones y realizan los controles necesarios sin la intervención de las autoridades municipales, que en todo caso se

13 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL encuentran facultadas para la realización de controles en las bocas de expendio, pero no de la manera regulada en la ordenanza en crisis al ingresar al municipio. Obsérvese, además, que el decreto 815/99 prevé en las bocas de expendio un control coordinado entre las autoridades sanitarias nacionales y las autoridades provinciales y municipales como así también la percepción por parte de las autoridades sanitarias de cada provincia y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires (no incluye los municipios) de las tasas que abonen los establecimientos por la prestación de servicios en el área de su competencia. En tales condiciones, el proceder de la Municipalidad de Esteban Echeverría con sustento en la ordenanza impugnada enerva las facultades de organismos federales creados con la finalidad específica de ejercer el poder de policía en materia de alimentos e incurre en una repugnancia efectiva entre una y otra facultad, y conculca así el principio de supremacía federal consagrado en el artículo 31 de la Constitución Naciónal, atentando contra las garantías constitucionales que protegen la libre circulación de los efectos, el comercio y el trabajo lícitos, creando de ese modo una especie de valla aduanera interior. Debe recordarse que lo que la Constitución no quiere es el impuesto a la extracción o introducción del producto, o que obstruya su libre tránsito, o que establezca odiosas desigualdades entre los ciudadanos de distintas provincias, contraviniendo el alto propósito de hacer un solo país para un solo pueblo (Fallos 300:310). Tal como lo indicó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos 324:3048, resulta esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial, pues ello afecta el objetivo

14 constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantega y consolide la unión nacional. V. Recurso de la parte actora. En cuanto al modo en que fueron impuestas las costas asiste razón a la actora en cuanto a su pretensión de que sean a cargo del municipio demandado. Ello de conformidad con el principio general que las impone a la vencida, según lo establece el art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial, toda vez que la conducta asumida por la demandada hizo necesaria la promoción de este proceso, por lo que procederá modificar lo decidido sobre el particular en el sentido precedentemente indicado. VI. Por tanto, propongo al Acuerdo: 1) Confirmar la decisión apelada en cuanto al fondo del asunto; 2) Modificar lo dispuesto en grado sobre costas imponiéndolas a la demandada vencida, al igual que las de alzada en relación al recurso de fs. 342 y sin costas en torno al recurso de fs Así lo voto. EL JUEZ NOGUEIRA DIJO : I. Antecedentes. Remito, por razones de brevedad, a los antecedentes del caso, decisión y recursos que fueron expuestos en el voto precedente. No obstante, destaco que la actora planteó la incompetencia de la Municipalidad de Esteban Echeverría para exigir el pago de la denominada Tasa de Abasto, con fundamento en que ella pertenece a la competencia federal exclusiva (conf. artículos 4, 75 inc. 14º, 30º y 32º de la Constitución Nacional y normas complementarias) y, por tanto, excluida del poder de policía y tributario municipal. Sus argumentos pueden simplificarse así: 1. Cuestionó la tasa municipal de que se trata por entorpecer la libre circulación de los productos que comercializa, pese a que cuentan con la

15 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL certificación a la que obliga el Código Alimentario Nacional en cuanto a su calidad y procedencia. En ese orden, sostuvo que la ANMAT es la responsable de controlar y fiscalizar la inocuidad, salubridad y sanidad de los productos de su competencia alcanzados por el Código Alimentario Argentino (ley ). 2. Refirió que el Municipio, al aplicar la Tasa de Abasto, viola la ley de coparticipación, ya que la legislación argentina sólo autoriza el cobro de tasas retributivas, siempre y cuando exista un servicio como contraprestación, cuestión esta que niega sea desplegada y ejercida concretamente por el Municipio. 3. Adujo la superposición de tributos pues se suma al existente en jurisdicción Nacional en tanto el Ministerio de Salud-Comisión Nacional de Alimentos, resulta la autoridad Federal que tiene la atribución de fiscalizar la producción, manipulación, envase, traslado, distribución y expendio de los productos que comercializa la actora, por cuyo servicio de fiscalización y control perciben las tasas fijadas en la legislación respectiva. 4. Denunció el menoscabo a la circulación interjurisdiccional de bienes y la libre circulación de los alimentos en el territorio de la Nación. II. Tratamiento de los agravios. Aclaración preliminar. Se habrá de abordar el tema desde la perspectiva del poder tributario municipal y de las facultades delegadas y concurrentes implicadas. Luego se examinarán las normas federales involucradas en el control de alimentos y su funcionamiento, sustentado en una visión armónica e integradora de las facultades que se encuentran en juego. En función de ello se tratará la normativa municipal impugnada y su adecuación a los principios que deben regir en la materia, con especial mención a los reparos efectuados por el actor.

16 1. El conflicto suscitado por el cobro de las llamadas tasas de abasto (o tasa por inspección veterinaria y bromatológica), exige examinar la constitucionalidad de estos tributos, bajo la óptica del alcance de la división de funciones y potestades tributarias entre las esferas nacional, provincial y/o municipal, en correlación a la cláusula comercial (art. 75, inc.13, Constitución Nacional) y el poder de policía en materia de alimentos Poder Tributario Municipal. La tasa de abasto se sustenta en las normas que definen las competencias de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires en materia de poder de policía y tributaria. Ello releva de mayores precisiones vinculadas a la autonomía municipal en materia tributaria con fundamento y derivación en cláusulas de orden superior (arts. 5, 121, 123, 126, de la Constitución Nacional). En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Constitución Provincial le asigna a cada municipalidad: i) la administración de los intereses y servicios locales (artículo 190); ii) atribuciones inherentes a la salubridad (artículo 192 inciso 4) y, iii) la facultad de crear y exigir el pago de tributos (arts. 192 incs. 5º y 6º, 193 inc. 2º). A su vez, la Ley Orgánica de las Municipalidades (decreto provincial n 6.769/58 T.O. ley ), encomienda expresamente a las comunas la reglamentación de la elaboración, transporte, expendio y consumo de materiales o artículos alimentarios, exigiendo el cumplimiento de las condiciones higiénico sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial que establezcan las normas de aplicación, así como también el certificado de buena salud de las personas que intervengan en dichos procesos (artículo 27, inc. 10). El texto orgánico, además, dispone que las ordenanzas deberán responder, entre otros, al concepto de sanidad (art. 25).

17 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL 1.2. Poder de Policía: La Corte Suprema de Justicia de la Nación destacó, en numerosos precedentes, que el poder de policía en materia de comercialización de alimentos y bebidas, constituye "el ejercicio de facultades concurrentes de las provincias para intervenir, por vía reglamentaria, en la actividad de ciertas industrias, con fundamento en los poderes de policía para la protección de la salubridad pública" (Fallos 322:2780). Advirtió, no obstante, que "el ejercicio por las provincias de estas facultades concurrentes, sólo puede considerarse incompatible con las ejercidas por las autoridades nacionales cuando, entre ambas, media una repugnancia efectiva, de modo que el conflicto devenga inconciliable" (fallo citado). Este Tribunal, con apoyo en doctrina del Máximo Tribunal, delineó en numerosas causas el ejercicio de este poder. Sobre el tema omitiré mayores detalles por haber sido expuesto en el voto precedente (punto IV.2) al que remito y hago propio, excepto la conclusión que adelanta en su parte final (conf., entre otros, esta sala, exp.n /05 Aguas Danone de Argentina S.A. y otros c/ Municipalidad de Quilmes s/ Acción declarativa de certeza - Medida cautelar ) La Cláusula comercial. Se trata de uno de los poderes delegados por las provincias al gobierno federal. Se encuentra regulado en el artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, en cuanto asigna al Congreso Nacional reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí", y que tiene su correlato en lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley Fundamental, que prohíbe a las provincias "expedir leyes sobre comercio o navegación interior o exterior" (Fallos:319:998 y 320:1302).

18 Al respecto el Alto Tribunal tiene dicho ( ) Que sabido es que el diseño del sistema federal en la Constitución Nacional reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en las áreas en que la Ley Fundamental así lo estableció. En el marco de estos principios esta Corte, al examinar el modo en que se realizan ambos plexos de potestades ha sostenido que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación son definidos y expresos, pero aquellos poderes provinciales no pueden enervar el ejercicio razonable de los poderes delegados al gobierno federal, so pena de convertir en ilusorios los propósitos y objetivos de las citadas facultades que fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la Nación toda, en el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan todas las provincias (Fallos: 304:1186 y 312:1437). Resulta de esencial importancia que la relación entre las provincias y la Nación se desenvuelva armónicamente, cuidándose una de no entorpecer la acción exclusiva de la otra y viceversa. La noción orgánica e integradora del término "comercio", implica que no sea obstruido o estorbado de un modo innecesario por la legislación de los estados y ( ) procura evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales puedan ser entorpecidas, complicadas o impedidas por los estados provinciales, lo cual conspiraría contra la unidad del sistema federal y su regular funcionamiento. Que cuando se trata de interpretar el alcance de las atribuciones provinciales en el área abarcada por la llamada "cláusula comercial" debe acudirse a esa noción integradora de la actividad

19 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL económica en el territorio nacional, que fue la base no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso en la regulación del comercio interprovincial, sino también de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de la legislación común a ser aplicada dentro de los territorios provinciales, por las autoridades locales [Fallos 324:3048, considerando 6 ; 332:66). 2. Normas federales involucradas. El marco normativo en el que se desenvuelve la controversia, se compone por el Código Alimentario Argentino CAA (ley ) reglamentado por el decreto n 2126/71 y el decreto 815/99, entre otras normas. 2.1 El CAA es el cuerpo legal rector del sistema en el que se encuentran las regulaciones oficiales de los productos alimenticios y establecimientos productores, elaboradores y comercializadores de dichos productos, envases, aparatos y accesorios para alimentos y técnicas analíticas afines, etcétera. Representa "la implantación de normas comunes para todo el país en lo concerniente a la producción, elaboración y circulación de alimentos de consumo humano en cuanto se refiere a las condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial que deben satisfacer" (conf. Nota de elevación del proyecto de ley al Poder Ejecutivo) A través del decreto 2126/71 se ordenó el texto del CAA y se declaró su vigencia en todo el territorio de la Nación, a cuyo efecto se estableció como autoridad de aplicación a las autoridades sanitarias nacionales, provinciales, o de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en sus respectivas jurisdicciones Más tarde, por medio del decreto 2194/94 se estableció el Sistema Nacional de Control de

20 Alimentos con el objeto de asegurar el cumplimiento del CAA El decreto 815/99 modificó su similar 2194/94; la nueva disposición normativa, reglamentaria del CAA, también establece que el Sistema Nacional de Control de Alimentos será de aplicación en todo el territorio de la Nación Argentina, con el propósito de asegurar el fiel cumplimiento del CAA (artículos 1 y 2 ), y dispone la incorporación a ese ordenamiento de toda otra normativa vigente relativa a la elaboración, transformación, transporte, distribución y comercialización de todos los alimentos para el consumo humano (artículo 3 ). Por medio del artículo 5, se crea la Comisión Nacional de Alimentos en la órbita del Ministerio de Salud y Acción Social, que toma a su cargo tareas de asesoramiento, apoyo y seguimiento del sistema nacional de control de alimentos, y se establecen las facultades y obligaciones que se detallan en el artículo 6. La norma deja en claro que la ANMAT -en su calidad de ente autárquico de la Administración Pública Nacional (vinculado al Poder Ejecutivo Nacional a través de la Secretaría de Política y Regulación de Salud dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social)- es el encargado de ejecutar la política que el gobierno dicte en materia de sanidad de aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia y de asegurar el cumplimiento del CAA. En tal orden, detenta, entre otras, las siguientes atribuciones (arts. 14 y 15): i)controla y fiscaliza la inocuidad, salubridad y sanidad de alimentos acondicionados para la venta al público, incluyendo sus insumos, que sean de su competencia, y los materiales en contacto con alimentos, actividades, procesos y tecnologías, controlando y detectando todos aquellos efectos adversos a la salud humana que de su

21 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL consumo pudiera derivar, así como también la presencia en los mismos de residuos o sustancias nocivas; ii) impulsar la puesta en funcionamiento de la Base Única de Datos de Establecimientos y Productos Alimenticios, manteniendo su actualización permanente; iii) controlar y Fiscalizar los establecimientos que elaboren, fraccionen y almacenen, productos alimenticios destinados al consumo humano, excepto los indicados en los Anexo I y II según los términos del inciso e) del artículo 13 del presente decreto; iv) controlar y fiscalizar la distribución, el transporte y la comercialización de los productos alimenticios destinados al consumo humano; v) controlar y fiscalizar la sanidad y calidad de los alimentos acondicionados para su venta al público de elaboración nacional o importados destinados para ser consumidos en el mercado interno y/o externo de acuerdo a la normativa vigente, que no se encuentren bajo la competencia de los otros organismos del sistema; vi) coordinar con las autoridades provinciales, del Gobierno Autónomo de LA CIUDAD DE BUENOS AIRES y municipales, las acciones necesarias para el mejor cumplimiento del presente decreto en el área de sus competencias; vii) establecer y llevar a cabo, procedimientos de prevención y protección de la salud de la población, por sí, por otras autoridades competentes, o en forma concurrente, advirtiendo públicamente sobre la utilización y el consumo de los alimentos que puedan afectar la salud humana; viii) adoptar, ante la detección de cualquier factor de riesgo relacionado con la sanidad y calidad de los alimentos, las medidas adecuadas y oportunas para proteger la salud de la población, de acuerdo a lo establecido en el CAA y en el presente decreto, ix) celebrar convenios con organismos públicos nacionales, provinciales, municipales y Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES o sus reparticiones dependientes, así como con organismos internacionales o entidades

22 privadas nacionales y extranjeras, con el propósito de asegurar el efectivo cumplimiento de las funciones que le competen La legislación nacional que regula la materia trasunta una clara división de funciones entre la Nación, por una parte, y las provincias y sus municipios, por la otra. En esa dirección, el artículo 2º dispuso que "... el Código Alimentario Argentino, esta Ley y sus disposiciones reglamentarias se aplicarán y harán cumplir por las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en sus respectivas jurisdicciones. Sin perjuicio de ello, la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir dichas normas en cualquier parte del país" (ley ). En el artículo 3º se delimitan las respectivas competencias nacionales o provinciales, en punto a conferir la facultad de autorizar y verificar los productos, "de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen", a la autoridad sanitaria pertinente, los que podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, "... sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino" [destacado propio] (ley ). Asimismo, en el decreto 815/99 se establecen y regulan facultades a organismos provinciales y municipales. Art. 18. Las autoridades sanitarias de cada provincia y del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES, registrarán productos y establecimientos que soliciten autorización para industrializar, elaborar, almacenar, fraccionar, distribuir y comercializar alimentos, con las excepciones dispuestas en el Artículo 13 del presente decreto. Las

23 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL autorizaciones se otorgarán según los requisitos uniformes que se establezcan. Art. 19: Las autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio Resulta claro que la Nación, por medio del SENASA y ANMAT (organismo que aquí interesa), verifica a los establecimientos productores (elaboración, transformación, transporte, distribución y comercialización de cualquier alimento para el consumo humano), otorga habilitaciones y celebra convenios con las provincias para descentralizar estos mismos controles (Art. 13, 15 y 36 Decreto 815/99 Las provincias y sus municipios, podrán controlar la seguridad e higiene del expendio y de los establecimientos industriales ubicados en su jurisdicción, con las limitaciones fijadas por las leyes nacionales (Arts. 18 y 19 Decreto 815/99; véase también CSJN, Fallos 332:66). De consuno a una visión armónica e integradora de las facultades que se encuentran en juego (retro 1), se desprende que el control y la verificación de establecimientos que elaboran productos alimenticios, así como las propiedades de las sustancias alimenticias propiamente dichas, son facultades exclusivas de la Nación, pues importan la salvaguarda de la integridad de los poderes delegados en lo atinente a un aspecto de la regulación del comercio interjurisdiccional -art. 75, inc. 13, Constitución Nacional- y tiende a asegurar la eficacia de los medios necesarios para alcanzar los fines de aquéllos. En lo que concierne al municipio su facultad de control es derivada y acotada a la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la

24 jurisdicción de destino" o a realizar los controles en bocas de expendio Siendo ello así, el municipio no puede controlar el establecimiento productivo que se encuentra en su jurisdicción en cuanto a las condiciones y cualidades que deben reunir los productos en su fabricación, pues estos ya son controlados por el SENASA y ANMAT como órganos nacionales que realizan este control en forma uniforme para todo el país Sin embargo, debe tenerse en consideración que en un país federal con un régimen unitario de regulación del comercio interjurisdiccional es decisivo determinar la oportunidad en que la circulación territorial y el comercio interprovincial concluyen, pues, si ellos no tuvieran fin, no habría momento alguno en que los bienes, mercaderías o productos de procedencia extranjera o de fabricación o producción nacional que constituyen su objeto y que son introducidos de una provincia a otra, pudieran ser válidamente gravados por los gobiernos estaduales (Conf. REVILLA, Pablo. La necesaria armonía entre la cláusula comercial, el poder de policía local y la tasa de abasto, en: Rev. La Ley, Práctica Profesional Tributaria, Laboral y de la Seguridad Social N 19, Abril de 2006). En función de lo anterior es que los Municipios recobran su potestad al momento del expendio, etapa en la que puede y debe controlar con sustento en el poder de policía referido a la salubridad de su población- el producto de que se trate (ley , artículo 3º y Decreto 815/99 artículo 19) El término expendio empleado por el decreto n 815/99, debe ser entendido como aquella oportunidad a partir de la cual las mercaderías abandonan su ubicación dentro del comercio interjurisdiccional y pasan a formar parte de la riqueza local, con la cual se confunde y mezcla. Siendo esta la

25 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL ocasión que permite a los entes locales comenzar a ejercer sus potestades tributarias y de control sobre las mercaderías, pues ellas se destinarán al consumo dentro de su ejido (conf. REVILLA, P., op. cit.) En síntesis, La Ley /69 y su reglamentación no permite otra interpretación que la que resulta de los principios del derecho constitucional, según los cuales el Gobierno Nacional ha asumido la regulación de las actividades relacionadas con la alimentación, sanitarias, de comercialización, etcétera, en la medida que esas circunstancias exigieron tal regulación federal, respetando el poder de policía local y las normas provinciales vinculadas a la distribución de competencias a favor de los Municipios. En tal inteligencia cabe sostener que el control que pretendan ejercer los gobiernos particulares sobre mercaderías en tránsito, o en cualquier etapa anterior al momento en que ellas pasan a confundirse y mezclarse con la masa general de bienes del estado local -instante definido por el legislador como el momento de expendio, con el alcance antes explicitado- implicaría una inadmisible interferencia con el ejercicio de poderes delegados en directa violación del principio de supremacía contenido en el art. 31 de la Constitución Nacional El funcionamiento del sistema de control, tal como fue expuesto, tiene apoyo en lo expresado por el Ministerio de Salud-ANMAT-Instituto Nacional de Alimentos, en cuanto refieren que un producto autorizado de acuerdo al C.A.A.(luego de cumplir las reglamentaciones sanitarias, bromatológicas, de rotulación e identificación comercial): i) lo habilita a circular, comercializarse y expenderse por todo el territorio sin perjuicio de la verificación en destino (que ejercen los municipios); ii)que respecto a las tarifas que establezca cada municipio a los efectos de la fiscalización de los productos alimenticios a fin

26 de verificar el cumplimiento del C.A.A. en su respectiva jurisdicción, tal como lo establece el art. 16 del Decreto 815/99, este Instituto no tiene competencia ; iii) que la autoridad Sanitaria Nacional (INAL) no registra (por tanto no percibe arancel) los productos alimenticios, sino que lo hace la jurisdicción sanitaria donde se halla ubicado el establecimiento (Provincias y Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires) a los efectos de su autorización (es decir, la obtención del R.N.P.A.) no obstante, dicho registro, no exime del control en destino del producto tal como lo establece el art. 3 de la ley ); iv) que el R.N.P.A. solo indica que la monografía del producto responde a las exigencias del C.A.A. y que ha sido elaborado en un establecimiento autorizado (posee R.N.E. y por tanto cumple las buenas prácticas de manufactura) pero no lo exime del control lote a lote que establece el art. 3 de la ley (vide fs. 164/167 y fs. 199/206). 3. La normas municipales impugnadas por la actora (acompañadas a fs. 22/33). En general se advierte que describen adecuada y razonablemente los servicios que enumera e inclusive aclaran expresamente el sentido de los términos utilizados En particular, las normas municipales impugnadas por la actora (Tasa Veterinaria) precaven respecto a productos o establecimientos que no cuenten con la inspección sanitaria nacional o provincial (art o 7.1 inc. a, b ; fs 22 y 27). En el caso que la mercadería que entre al Distrito no cuente con los certificados Nacionales o Provinciales que los ampara, se cobra la Inspección Veterinaria por el acto ejercido por profesionales del ramo, a los efectos de determinar el estado sanitario de las mismas.

27 Poder Judicial de la Nación USO OFICIAL 3.2. Cuando las mercaderías se encuentran amparadas por certificados de establecimientos Nacionales o Provinciales no se cobra la Inspección Veterinaria (caso del actor). En tal supuesto, la tasa refiere al visado del certificado, facturas y remitos y al control sanitario entendido como la verificación y/o inspección macroscópica de los productos transportados tanto en su envoltura, embalaje, etcétera (según especificaciones del Código Alimentario Argentino), es decir, según el certificado sanitario que los ampara (art. 7.4.; 7.1. inc. e),4. y 8., fs. 22 y 27). Ello, en estricto cumplimiento del poder de policía municipal admitido por la legislación nacional, para aquellas mercaderías que entren al circuito económico del Distrito (artículos 3 ley y 19 decreto n 815/99) Asimismo, se exceptúa expresamente a las mercaderías en tránsito entendidas como tales aquellas que no están destinadas a insumos o consumo dentro del partido o no se someta a ningún manipuleo o proceso que modifique su estado o forma original, ni tenga por destino un establecimiento dentro del partido según la documentación que los ampara (arts.7.9 y 7.10, fs. 27 vta.) El entendimiento acerca de que la tasa apunta a mercaderías a consumirse en el distrito y no a las que simplemente transiten en él, se refuerza con la circunstancia prevista en el artículo 7.4. bis., en cuanto contempla la compensación de tasas pagadas por productos que no ingresan a consumo en el partido (fs. 257 vta.) Se constata así la inexistencia de interferencia al comercio interjurisdiccional. porque sólo gravan la inspección de productos destinados al expendio dentro de la comuna.

28 3.5.1 La tasa en cuestión tampoco interfiere con la actividad que efectúa la Nación con respecto al control en la elaboración de productos alimenticios. Por el contrario, la complementa al supervisar la calidad sanitaria de los productos en la etapa final del proceso de ubicación en el mercado, tal cuando el mismo es transportado hasta su vendedor para la posterior adquisición por parte de los consumidores Todas las normas cuestionadas se corresponden con el ejercicio del poder de policía municipal en forma concurrente con el ejercido por las autoridades nacionales, sin que exista incompatibilidad, repugnancia efectiva o conflicto inconciliable entre ellas. Tampoco alteran e interfieren la visión de mercado único que la cláusula comercial cristaliza en orden a la unidad del sistema federal. Ello es así, toda vez que el Municipio de Esteban Echeverría no hace más que ejercer, preventivamente, su legítimo poder de policía a fin de garantizar el bienestar y la salud de su comunidad, en el momento o etapa admitida por la legislación federal, esto es sobre las mercaderías destinadas al consumo dentro de su ejido, o en términos utilizados por la legislación en la jurisdicción de destino" o en bocas de expendio (ley , artículo 3º y Decreto 815/99 artículo 19). Se trata de una razonable complementación de la actividad que ejerce la Nación en materia de control alimentario en tanto se dirige a supervisar la calidad sanitaria de los productos en la etapa final de su proceso de ubicación en el mercado, o cuando es transportado hasta su vendedor para la posterior adquisición por parte de los consumidores dentro del distrito. 4. Digresiones sobre planteos concretos del actor.