Instrumentos de Financiamiento en el Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California, México

Transcripción

1 V th World Parks Congress: Sustainable Finance Stream September 2003 Durban, South Africa Applications Session Learning from concrete successes of sustainably financing protected areas Workshop 6 Tourism based Revenue Generation Instrumentos de Financiamiento en el Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California, México I. Antecedentes Gabriela Anaya R. Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, México Existe un interés creciente en México acerca del papel de las áreas naturales protegidas como componente fundamental para la conservación de la biodiversidad y para el desarrollo. Sin embargo, a pesar de este reconocimiento, al igual que sucede en muchos otros países, los administradores de áreas protegidas enfrentamos como limitación principal un presupuesto insuficiente para el manejo apropiado de estas áreas. En este ambiente de inestabilidad financiera, los logros para la conservación pueden desaparecer de un año a otro si se sufre un recorte presupuestal u otro imprevisto financiero. Las perspectivas en el futuro inmediato no son diferentes. La situación económica de países emergentes, como México, nos obliga a identificar e instrumentar mecanismos alternativos que contribuyan a aumentar los presupuestos de las áreas protegidas. Es preciso asegurar la viabilidad económica de estas áreas para dar la cara a las diversas amenazas a las que se ven sometidas. El objetivo de la presentación es proporcionar un panorama amplio sobre los mecanismos y medios, así como de sus alcances y limitaciones, que actualmente son utilizados por la administración del Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California, en México, para el financiamiento de sus actividades. II. El plan financiero La identificación de la diferencia que existe entre los recursos disponibles y los necesarios es un primer paso para mitigar el problema del financiamiento en las áreas protegidas. Los planes financieros proporcionan un panorama de las necesidades financieras para el manejo de las áreas, así como de las estrategias de financiamiento que son necesarias a largo plazo para asegurar que haya un nivel de financiamiento suficiente y fuentes financieras diversificadas. A través de la elaboración del Plan financiero del Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California, pudimos cuantificar el déficit que existe entre los recursos disponibles y los que son necesarios para contar con un nivel adecuado de manejo del área -aunque aún no óptimo (Tabla 1). V th World Parks Congress: Sustainable Finance Stream 1 Apps_06_Anaya_v1.doc

2 Tabla 1. Estimación de ingresos y gastos del área protegida durante el período Analisis Financiero $14,000,000 $12,000,000 gasto- con inflacion gasto-sin inflacion ingreso asegurado ingreso asegurado+potencial $10,000,000 pesos mexicanos $8,000,000 $6,000,000 $4,000,000 $2,000,000 $ Como parte de la elaboración del Plan financiero se identificaron algunas fuentes potenciales de financiamiento que ayudaran a subsanar el déficit en el gasto. Este análisis nos ha servido como guía durante los últimos tres años para gestionar e instrumentar los siguientes mecanismos de financiamiento: Cobro de derechos por el uso, goce o aprovechamiento recreativo del ANP, Creación de una asociación u otro esquema de recaudación de fondos del turismo. Participación de organizaciones no gubernamentales y fundaciones conservacionistas en el financiamiento de temas prioritarios para la conservación del área, Creación de un fondo patrimonial para el Complejo Insular del Espíritu Santo. III. Instrumentos de financiamiento Las áreas naturales protegidas en México contamos con un presupuesto anual para la contratación de la plantilla básica de personal integrada por cinco personas- y gastos operativos. Estos recursos, que están sujetos a recortes presupuestales inesperados, suman alrededor de 2,000,000 de pesos al año (200,000 U.S.$). A este presupuesto se suman los recursos provenientes del Fondo para Áreas Naturales Protegidas (FANP), formado en 1997 con la donación de 16.5 millones de dólares provenientes del 2

3 Global Environment Facility GEF. Los intereses del FANP se canalizan para la operación básica de diez áreas naturales protegidas. A fin de complementar estos recursos, actualmente se están poniendo en marcha los siguientes instrumentos de financiamiento. a. Cobro de derechos por uso, goce o aprovechamiento recreativo de la ANP La Ley Federal de derechos del país contempla, desde el 1 de enero de 2002, el cobro de derechos por uso, goce o aprovechamiento recreativo de la áreas naturales protegidas. Actualmente, el monto del cobro es de $ 20 por persona al día (2 $U.S./person/day). El mecanismo empleado para el cobro es el siguiente: Se usa un sistema de boletos y brazaletes, La obligación del pago del derecho es de los titulares de registros, autorizaciones, permisos o concesiones para la prestación de servicios náutico-recreativos o acuático-recreativos Los prestadores de servicios turísticos adquieren los boletos o brazaletes necesarios para sus clientes en las oficinas de la Dirección del área, En el caso en que las visitas al área se realicen sin la participación de prestadores del servicio, la obligación del pago es de cada individuo. Los guardaparques venden brazaletes durante sus recorridos de vigilancia, Los ingresos que se obtienen por la recaudación de los derechos se destinan en un 100% a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas para la conservación y aprovechamiento sustentable de las áreas naturales protegidas. La CONANP distribuye los recursos a las áreas que los generaron. En el Cuadro 1 se hacen algunas consideraciones al respecto del papel del ecoturismo en el financiamiento de la conservación de las áreas naturales protegidas. 3

4 Cuadro 1. Ecoturismo y financiamiento del ANP El ecoturismo es reconocido ampliamente como una actividad que permite generar rentas para las áreas protegidas. Cuando se habla al respecto, es común asumir cifras elevadas y considerar a la actividad como la panacea para el financiamiento de las áreas protegidas. Si bien es cierto que el ecoturismo, por su naturaleza, tiene el potencial de ser "aliada" de la conservación, en el caso particular de las islas del Golfo de California hemos enfrentado algunas limitaciones para canalizar las rentas del turismo a la conservación del área protegida. El manejo adecuado de las actividades turísticas requiere de una inversión constante en infraestructura, personal y acciones de manejo que garanticen unas condiciones mínimas de disfrute del área y que reduzcan el impacto de las actividades turísticas sobre la misma. En nuestro caso, dado que el ecoturismo es la principal actividad económica en las islas, del total de recursos operativos con que cuenta la Dirección del área (excluyendo los salarios del personal base), 45% son empleados para el manejo del turismo en el área protegida (Figura 1). Presupuesto operativo total 2003 (1,910,000 pesos) Manejo de turismo 45% Otras acciones 55% Otras acciones Manejo de turismo Otra dificultad está en que en México, así como en otros países, parte de los beneficios procedentes del turismo en las áreas protegidas ingresan en la cuenta única de la Tesorería de la Nación. Los beneficios económicos de las actividades turísticas en las islas son de tres tipos: el pago de derecho por el uso, goce o aprovechamiento del área, por el otorgamiento de permisos de aprovechamiento turístico y por la autorización de las embarcaciones de las empresas con permiso. De éstas, sólo la recaudación por concepto del cobro de derechos retorna para el presupuesto de la administración de las áreas protegidas. 4

5 Cuadro 1. Ecoturismo y financiamiento del ANP (Cont.) En la Tabla 2 se muestra la cantidad recaudada por concepto de cobro y permisos asociados al turismo en una de las islas del ANP; como puede observarse, sólo el 53% del total recaudado regresa para la administración del sitio. Tabla 2. Relación de ingresos durante 2003, por concepto de actividades turísticas en la Isla Espíritu Santo. Concepto Monto (pesos) Cobro de derechos 1 180,000 Otorgamiento de permisos de aprovechamiento turístico 6,570 Autorizaciones a embarcaciones 154,037 TOTAL 340,607 TOTAL QUE REGRESA AL ANP 180,000 Cabe destacar que, a diferencia de otros países, México no cuenta con un sistema de concesiones turísticas, sino que se emplea el otorgamiento anual de permisos de aprovechamiento turísticos, el cual tiene un costo de tan sólo 200 pesos por temporada (20 dólares). En el caso del ANP, nos encontramos aún lejos de la posibilidad de autosustentación por medio de las actividades turísticas. En la Tabla 3 se muestran los gastos asociados exclusivamente al manejo de actividades turísticas en una de las islas del área protegida durante Los diferentes conceptos suman un total de 657,000 pesos (sin contar salarios de personal de campo), frente a los 180,000 pesos generados a través del cobro de derechos (equivalentes a tan sólo el 27.4% de la cantidad utilizada para el manejo de las actividades recreativas). Lo anterior, quiere decir que el manejo del turismo está siendo subsidiado en un 72.6%, no sólo por recursos fiscales, sino por otras fuentes de financiamiento. Tabla 3. Relación de gastos durante 2003 asociados al manejo de las actividades turísticas en la Isla Espíritu Santo. Concepto Monto (pesos) Salario de encargado de manejo de las actividades recreativas 180,000 Señalización/ boyado 170,000 Restauración de sitios de uso público 50,000 Productos impresos de comunicación 150,000 Monitoreo anual de sitios de recreación 15,000 Gastos asociados a la tramitación de permisos turísticos 12,000 Inspección y vigilancia 80,000 TOTAL 657,000 5

6 b. Fondo Sudcaliforniano de Áreas Naturales Protegidas (FOSANP) Actualmente se trabaja en el diseño de este de esquema de financiamiento público-privado de carácter local, en el que una organización no gubernamental local (la Sociedad de Historia Natural Niparajá, A.C.) será la responsable de la recaudación, manejo, canalización y supervisión de recursos captados, principalmente del turismo. Las ANP s beneficiadas serán responsables de la ejecución de los proyectos. Con el objetivo de garantizar la transparencia en el manejo del Fondo, se ha formado un Comité Técnico integrado por representantes de los sectores empresarial, académico, conservacionista y social. El desarrollo del concepto, así como el análisis en torno a su instrumentación ha sido el resultado de un proceso de colaboración entre la Sociedad de Historia Natural Niparajá, The Nature Conservancy y las Direcciones de las áreas protegidas involucradas. Los objetivos centrales del Fondo son los siguientes: Generar fondos para operaciones de manejo básicas en las áreas protegidas, principalmente a través de donativos voluntarios de turistas, Promover el reconocimiento del valor e importancia de las áreas protegidas, Promover la participación local en la conservación de las áreas (eg. Asociaciones de hoteleros, operadores de turismo y gobierno local). Aunque durante la elaboración del Plan Financiero del área se analizó el diseño de un fondo específicamente para las islas del Golfo de California, se optó por uno que incluyera al total de las ANPs del estado de Baja California Sur, por considerarse que tendría un mayor impacto a nivel regional. Las premisas centrales de FOSANP son dos: El turismo puede jugar un papel más activo en el financiamiento de acciones de conservación en las áreas protegidas. Existe aún un potencial de recaudación entre los visitantes de las áreas. Una limitante que enfrentamos durante el diseño del instrumento es la falta de capacidad local para la identificación de los mecanismos más adecuados para recibir y promover los donativos. En este sentido, la alianza de trabajo con The Nature Conservancy nos está permitiendo afinar el diseño del Fondo (ver proceso de diseño en Cuadro 2). c. Participación de organizaciones y fundaciones en el financiamiento de temas prioritarios para la conservación del área Se ha logrado la participación de diversas organizaciones y fundaciones conservacionistas en la gestión de recursos para financiar acciones que son prioritarias para la conservación de las islas. Ejemplo de esta colaboración es la reciente expropiación de una de las islas con recursos provenientes de fundaciones conservacionistas y de la iniciativa privada. Aunque tradicionalmente se emplean recursos federales para pagar las indemnizaciones correspondientes a las expropiaciones, en este caso se trata de la primer expropiación en México con recursos nos gubernamentales. De manera similar, se ha formado una alianza entre una organización mexicana Fundación Mexicana para la Educación Ambiental- y The Nature Conservancy, para la creación de un fondo para el financiamiento de mecanismos de conservación de islas privadas. 6

7 Cuadro 2. Proceso de diseño del Fondo Sudcaliforniano de Áreas Protegidas. 1. Consideraciones económicas Consulta interna acerca del valor potencial del proyecto Definición de sitios incluidos Diseño y administración de encuestas piloto a turistas Revision y modificación de encuestas piloto Administración de encuesta en las cinco ANPs participantes Análisis de datos. 2. Aspectos administrativos Definición de mecanismos para la canalización de los donativos Definir administración del fondo Aspectos legales y fiscales asociados al Fondo Definición de destino de los fondos y proceso de selección de prioridades de inversión Producción de una estrategia de información y de materiales para visitantes y operadores turísticos. 3. Aspectos políticos y sociales Consulta con operadores turísticos Firma de convenio de colaboración entre las áreas protegidas y la organización no gubernamental que administra el Fondo. 4. Implementación Plan de acción para la implementación Identificación de necesidades y oportunidades de capacitación para los participantes Promoción del Fondo. Se seleccionó el mecanismo de coordinación para financiar problemas de manejo específicos del área, pero en los que se necesita una inversión considerable, más allá del alcance de generación de recursos del resto de los instrumentos de financiamiento también instrumentados. Este mecanismo implica un nivel alto de gestión y seguimiento para la creación de una alianza sólida entre el gobierno federalorganizaciones conservacionistas ha sido estratégica para la consolidación de acciones de conservación en el área. La aplicación del mecanismo ha sido facilitada por la política ambiental mexicana que reconoce la importancia y propicia la participación de las organizaciones conservacionistas en el manejo de las áreas naturales protegidas. Por otra parte, las fundaciones y organizaciones conservacionistas han depositado su confianza en el trabajo de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. El reconocimiento de los valores de conservación del Golfo de California y de sus islas ha permitido captar la atención de donantes. d. Fondo fiduciario para la conservación del Complejo Insular del Espíritu Santo El fondo fiduciario para la conservación del Complejo Insular del Espíritu Santo consiste en un depósito de un donativo aportado a finales de 2001 por la Fundación Packard para ser utilizada en el financiamiento de acciones de conservación en el Archipiélago de Espíritu Santo. El fondo es administrado por una institución Mexicana, el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, que es su responsable legal, para el beneficio de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, por conducto de la Dirección del área. Los recursos del fondo se cotizan en el mercado financiero, por conducto de una empresa especializada en la gestión financiera de fondos, y sólo se utilizará, a partir de enero de 2004, los intereses generados anualmente. 7

8 Se eligió este mecanismo en virtud de que ofrece la estabilidad financiera a largo plazo que los proyectos de conservación necesitan. La gestión del donativo, así como la identificación del mecanismo, tuvo lugar como parte de un proceso más amplio de fortalecimiento de la estrategia de conservación para el archipiélago. Varias organizaciones mexicanas e internacionales fueron fundamentales para que ocurriera el donativo. Destaca el papel de la organización mexicana que encabezó la gestión de los recursos necesarios para la expropiación de la isla Fundación Mexicana para la Conservación de la Naturaleza, así como del Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, que es una institución con alta credibilidad y experiencia en la administración de este tipo de fondos. El donativo fue posible gracias a que tuvo lugar como parte de un proceso más amplio de conservación que generó certidumbre entre los donantes. Un factor adicional que favoreció el donativo y la selección de la figura del fondo fiduciario, fue que los recursos así aportados sirvieron como contrapartida para un segundo donativo de GEF a México, por conducto del Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza. IV. Conclusiones La planeación financiera, así como la identificación y puesta en marcha de mecanismos de financiamiento son capacidades que no todos los administradores de áreas protegidas poseemos en el momento de empezar nuestro trabajo en el sitio. Sin embargo, es indispensable adquirirlas y crear alianzas sólidas y de largo plazo con organizaciones e instituciones con experiencia en estos temas. La búsqueda de fuentes alternas de financiamiento debe estar marcada por un nivel elevado de análisis y planeación preferentemente con la participación de otros sectores-, que dé cómo resultado una cartera de mecanismos con propiedades y alcances diferentes. La meta del Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California es contar con una estrategia de financiamiento que contemple varias fuentes. De esta forma, buscamos no sólo asegurar un respaldo en el caso de que uno de los mecanismos falle o retire su inversión, sino también contar con recursos, tanto para las acciones de conservación más visibles, así como para aquellas relacionadas a la operación cotidiana del área protegida. Además de la consolidación de los mecanismos descritos en este documento, la estrategia se complementará con un mayor acercamiento al sector privado, ya que consideramos que éste es un sector con un potencial de financiamiento de proyectos de conservación que no ha sido aprovechado en su totalidad en la región del Golfo de California. 8