LINEAMIENTOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE NORMAS Y REGULACIONES

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1 LINEAMIENTOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE NORMAS Y REGULACIONES INTRODUCCIÓN La calidad de la producción de normas y regulaciones requiere de mecanismos que las mejoren continuamente, de acuerdo al impacto de las mismas y el seguimiento de determinados principios. Para el efecto, es importante responder las siguientes preguntas: Cómo mejorar la calidad de normas y regulaciones actuales y futuras? Cómo lograr el mejor impacto de normas y regulaciones? Cuáles son las condiciones mínimas para elaborar una norma? Cómo mejorar el acervo normativo existente? El esquema que se presenta en este documento define de manera preliminar conceptos y un conjunto de requisitos y fases necesarias tanto para el diseño como para la instrumentación de las normas. El principio fundamental del esquema es que toda idea/política/actuación pública que una autoridad intente promover con una norma debe cumplir con criterios mínimos para su elaboración y seguir un conjunto de pasos previos que evalúen su necesidad y que, de ser el caso, se incorporen en un marco normativo que contribuya a dar certeza, estabilidad, transparencia y eficiencia al desenvolvimiento de la actividad pública y privada en el país. Este documento, en base a trabajos de consultoría realizados tanto previamente en el MEF cuanto de una reciente consultoría, define en primer término las orientaciones y criterios iniciales acerca del mejoramiento de la calidad en la producción de las normas y regulaciones, fincados en un esquema institucional y operativo de procedimientos de filtro para el control de calidad de las normas emitidas. En este enfoque se considera que la generación de una norma equivale a la elaboración del perfil de un proyecto de inversión, es decir a la preparación de elementos de decisión que identifiquen el tema de fondo o el problema que se pretende resolver y evaluar si la norma propuesta es la solución apropiada y, de serlo, cuáles serían las condiciones mínimas para su elaboración y cuál sería su impacto. Posteriormente, este documento propone Planes de Acción de corto y de mediano plazo, y concluye con sendos anexos de los principales criterios y elementos conceptuales sobre la calidad normativa y el esquema básico del Manifiesto de Impacto Regulatorio. I. PROCEDIMIENTO DE MEJORA DE CAPACIDAD NORMATIVA 1. ASPECTOS GENERALES El principio fundamental de la propuesta es que toda iniciativa o idea que se intente promover como norma debe contar con un mínimo de elaboración, siguiendo una secuencia de etapas cuya estructura está asociada a buenas prácticas regulatorias (ver Anexo I). Esta secuencia, desde la concepción de la idea hasta su implementación y su posible reformulación constituye lo que se conoce como la Manifestación de Impacto Regulatorio, MIR (o Regulatory Impact Análisis, RIA, ver Anexo II). 1

2 Este proceso debe iniciarse con una aprobación, seguido de un anteproyecto, antes de pasar a la elaboración del proyecto mismo de norma. Este último deberá contar, según el caso, con el respectivo análisis y cuantificación de su impacto, así como de una Exposición de Motivos que refleje el proceso de elaboración de la norma. La secuencia de las etapas del MIR se aprecia en el siguiente gráfico: GRAFICO Nº 1 Esquema del proceso para elaboración de Normas Ciclo Elemental de una norma Aprobación por el Ministro del sector Revisión Económica Legal del Proyecto Discusión en el CCV Revisión de la norma Anteproyecto * Proyecto ** Implementación y vigencia Construcción del Proyecto y exposición de motivos Publicación en el Peruano Análisis de cumplimiento de la norma Consultas con los regulados (paneles) Reformulación o profundización del ante proyecto Recalculo o profundización de la medida de impacto Construcción de la exposición de motivos. Prepublicación Ante proyecto Desarrollo de la idea Elaboración de la MNP * El Anteproyecto consta de dos documentos el cuerpo legal y el Manifestación Normativa Previa (MNP). ** El Proyecto consta de tres documentos a. el cuerpo legal b. la exposición de motivos y c. la Manifestación Normativa Previa Inicio de la propuesta normativa Idea y objetivo principal. Inicio de consultas y cuantificación de impactos 2. El CICLO ELEMENTAL DE UNA NORMA 2.1 Inicio de propuesta normativa.- Idea de la necesidad de una norma. Identificación con claridad del objetivo pretendido de la norma y de la justificación de la intervención normativa del Estado. 2.2 Anteproyecto.- Elaboración de la idea. Se toma como referencia el conjunto de trabajos preliminares, con información secundaria, análisis conceptual del problema por normar y una primera redacción sucinta del sustento de la norma. Para el desarrollo del Anteproyecto, los ministerios prepararan un documento llamado Manifestación Normativa Previa - que responde al siguiente esquema: a. Fundamento de la necesidad de la norma 2

3 b. Discusión de opciones normativas alternativas para atender el objetivo y justificación de la opción elegida. Esto incluye el análisis cualitativo de la incidencia e impacto que la futura norma podrá acarrear. c. Descripción general de la formula legal (por ejemplo, tabla de materias) d. Consultas preliminares realizadas e. Proyecto de implementación y revisión de la norma f. Conclusiones El literal a. Fundamento debe desarrollarse tomando como referencia lo descrito en el paso 2.5 Elaboración del Proyecto y Exposición de Motivos. En general el MNP no debe extenderse más allá de cuatro páginas, pero los literales deben contener la información necesaria, idónea y relevante para exponer temas que no son rutinarios, con el fin de sustentar la necesidad de elaborar un proyecto. 2.3 Aprobación del Anteproyecto por la alta dirección del ministerio antes de formular un Proyecto de norma.- En base a la secuencia de acciones del numeral 2.3 las autoridades dan orientaciones y definen el nivel de norma y condiciones, incluyendo el nivel de análisis adicional requerido. Estas definiciones exigen comprometer recursos para el correcto desarrollo del proyecto de norma. El documento de Manifestación Normativa Previa constituye el Anteproyecto que debe aprobarse antes de elaborar una norma. En dicho Anteproyecto se debe proponer el nivel de análisis adicional que se considere necesario para justificar el proyecto y desarrollar la formula legal. El nivel de análisis puede variar desde: a. Una elaboración simple en base a las discusiones y comentarios que son parte del Anteproyecto y la redacción de la formula legal b. Un análisis adicional simplificado acerca de la información necesaria en una Exposición de Motivos, la cual debe reflejar el proceso de elaboración de la norma. c. Cuando se justifique, las autoridades pueden exigir una evaluación más profunda de la información, incluyendo medición del impacto de la norma. d. En casos de mayor complejidad las autoridades puede exigir estudios adicionales que pueden incluir el uso de modelos dinámicos Para decidir si un Anteproyecto corresponde a la categoría de literal c las autoridades indicaran que en base a criterios históricos y precedentes administrativos la futura norma tendrá un impacto potencial mayor de 1,000,000 dólares o un impacto que afecta a más de 1,000,000 de personas. Para decidir si un Anteproyecto corresponde a la categoría de literal d, las autoridades indicaran que, a partir de criterios históricos y precedentes administrativos, el impacto de la futura norma tendrá un potencial mayor de 10,000,000 dólares o un impacto que afecta a más de 10,000,000 de personas. En caso de controversia, la Comisión de Acceso al Mercado del INDECOPI adjudicara en los siguientes 10 días hábiles a cuál categoría corresponde el Anteproyecto. 3

4 2.4 Realizar consultas con regulados. Una vez aprobado el Anteproyecto, la norma deberá ser discutida con las principales partes concernidas, en la medida de lo necesario. Matrices de comentarios deberán realizarse al final de todas las consultas, indicando las sugerencias, así como las razones de si éstas proceden o no. Esta información será resumida en el Esquema Referencial de Exposición de Motivos, literal e) Consultas del documento Manifestación Normativa Previa (ver numeral 2.2). 2.5 Elaboración del Proyecto y Exposición de Motivos. Una vez aprobado el Anteproyecto, la norma deberá desarrollar el esquema de Exposición de Motivos que se detalla a continuación, siguiendo de manera amplia el Índice utilizado en la Manifestación Normativa Previa del Anteproyecto e incluyendo el desarrollo del nivel de análisis que se haya aprobado. Esquema Referencial de Exposición de Motivos de la norma, una vez aprobado el Anteproyecto correspondiente a. Fundamento a.1). a.2) Identificación del asunto al que se refiere.- denominación inicial, objetivos iniciales, ubicación funcional (hasta programa funcional y si es necesario a subprograma) y descripción conceptual. Situación actual del asunto.- Descripción del funcionamiento actual (diario, semanal, mensual anual o multianual de ser el caso) y del nivel de servicio derivado de el marco normativo vigente, de ser el caso. Principales hechos y tendencias (variables principales que describen el asunto). Principal actividad o actividades relacionadas. Están siendo realizadas dichas actividades de manera eficiente? Identificación de la necesidad de modificar o crear un mandato (que se requiere prohibir u obligar) Es indispensable una nueva iniciativa? a.3) a.4) Vinculación entre el marco legal y conceptual de los mandatos en relación al objetivo perseguido (actual y propuesto).- Objetivo principal. Principales opciones y alternativas normativas consideradas.- Situación esperada con la aplicación de la nueva norma. Cuál es la principal ventaja de la propuesta normativa (optimizada) respecto de la situación vigente? 4

5 b. Efecto legal de la vigencia de una norma o regulación b.1) Tipo y nivel de norma requerido, justificación. b.2) Referencia a las principales normas vigentes acerca del asunto. Coherencia del conjunto. Aspectos principales actuales. b.3) Efectos de las opciones de normas en el marco vigente. Cómo se integra a todas las anteriores? b.4) Tránsito legal desde la situación vigente hacia la de aplicación plena y regular de la nueva norma. Normas durante la transición. c) Análisis de impactos de la norma. Incidencia c.1) Impactos presupuestales de la instrumentación de la norma: a corto (1 año), mediano (2 a 5 años), y largo (6 a 10 año) plazo. c.2) Estimación de los principales beneficios a la sociedad, en términos de asignación eficiente de recursos productivos y sobre el bienestar de los consumidores. c.3) Estimación de los principales costos de cumplimiento para las empresas y otras entidades públicas que demanda el cumplimiento estable de la norma. c.4) Estimación de la distribución de los costos de cumplimiento según el tipo y tamaño de empresa, el sector económico, y la zona geográfica. c.5) Estimación de los posibles obstáculos al comercio interno y externo y a la inversión. (Ver metodologías complementarias en caso necesario, por ejemplo sistemas complejos) d) Formula legal Primera versión del articulado de la norma e) Consultas e.1) Quienes están a favor, en contra, neutros respecto a la norma? Hay excluidos en el proceso de opinión? e.2) A quienes afecta positiva o negativamente la norma propuesta? Lista de grupos y lista de efectos. Intercambio con personas e instituciones que pueden tener diversos puntos de vista acerca del asunto. Se debe describir el alcance de la consulta y los resultados. (Según el avance en la elaboración de la propuesta). Matrices de comentarios deberán realizarse al final de todas las consultas, indicando las sugerencias, así como las razones de si proceden o no proceden. Estas matrices deberán ser publicadas. f) Implementación y revisión f.1) Descripción del periodo de transición de la situación actual a la propuesta. Cómo se implementa el cambio? Escenarios. f.2) Descripción de cómo se pondrá en funcionamiento los cambios propuestos. f.3) Descripción de cómo y cuándo se evaluará el desempeño y, en caso necesario, como se efectuará la revisión de la norma para adecuarla a la realidad de acuerdo a lo recomendado en las evaluaciones 5

6 g) Conclusión y opción recomendada Síntesis final de fácil comprensión acerca de la propuesta y su puesta en vigencia, incluyendo una Matriz Resumen de Costos y Beneficios). Cualquier cambio sustancial respecto del Anteproyecto aprobado es causal de retorno al inicio del ciclo de análisis señalado en el numeral anterior. 2.6 Seguimiento y evaluación por la alta dirección del Proyecto y Exposición de Motivos. Las autoridades opinan y deciden sobre ajustes necesarios respecto de la calidad de la Exposición de Motivos. En caso de ser aceptado el anteproyecto, es aceptada la propuesta como proyecto y es turnado a la Comisión de Coordinación de Viceministros para su discusión y aprobación. 6

7 ANEXO I Principales criterios de calidad normativa y algunos elementos conceptuales La OECD durante los últimos 10 años, han delineando los grandes principios de una política normativa moderna. Estos incluyen un conjunto de estrategias coordinadas para mejorar la gestión y la calidad normativa: A. CONSTRUIR UN SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN REGULATORIO 1. Adoptar políticas de reforma regulatoria a los más altos niveles políticos. 2. Establecer estándares explícitos de calidad regulatoria y principios para la toma de decisiones en materia regulatoria. 3. Construir la capacidad para administrar la regulación. B. MEJORAR LA CALIDAD DE LAS NUEVAS REGULACIONES 1. Manifestación de impacto regulatorio. 2. Procedimientos sistemáticos de consulta pública con las partes afectadas. 3. Utilizar alternativas a la regulación. 4. Mejorar la coordinación regulatoria. C. MEJORAR LA CALIDAD DE LAS REGULACIONES EXISTENTES (Además de las estrategias listadas arriba.) 1. Revisar y actualizar las regulaciones existentes. 2. Reducir el papeleo y los trámites gubernamentales. Asimismo, OECD ha diseñado un conjunto de indicadores de calidad que sirven de guía en el momento de tomar decisiones normativas: 1. El problema está definido correctamente? 2. Se justifica la acción del gobierno? 3. Es la norma propuesta la mejor forma de intervención del gobierno? 4. Hay una base jurídica para la norma propuesta? 5. Cuál es el nivel apropiado (o niveles) del gobierno para esta intervención? 6. Las ventajas de la norma propuesta justifican los costos? 7. Es la distribución de efectos de la norma propuesta a través de la sociedad transparente? 8. Es la norma propuesta clara, consistente, comprensible y accesible a los regulados? 9. Todos las partes interesadas han tenido la oportunidad de presentar sus opiniones? 10. Cómo se alcanzará el cumplimiento adecuado de la norma propuesta? * OECD (1995), Recommendation of the OECD Council on Improving the Quality of Government Regulation, incorporating the OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making, Paris. De otro lado, INDECOPI ha tratado de sistematizar la revisión de normas tanto existentes como en proyectos. Para el efecto, propone un proceso elaborado desde 1997 en cuatro etapas a los que se le han hecho algunos ajustes: Paso 1: Evaluación del interés público de la propuesta. Discusión que implica delimitar claramente el problema que se desea resolver: 7

8 Es el objetivo de la propuesta deseable desde el punto de vista social? Cuál es su justificación y relevancia? De ser el caso, Cuál es la falla de mercado que busca resolver? Cuáles son sus causas? Paso 2: Identificación de restricciones que enfrenta el elaborador de la norma, como son: Constitución ==> No debe contravenir principios constitucionales. Marco legal ==> Debe guardar armonía con el marco legal vigente. Institucional ==> No debe entrar en conflicto con las competencias que tienen otras instituciones del Estado. Presupuestarias ==> No puede irrogar gastos que el Estado no está en capacidad de asumir. Paso 3: Evaluación del costo-beneficio relativo del proyecto. En este punto se analiza si la propuesta es consistente con los principios de razonabilidad (lo lógico, racional y proporcional y de no discriminación y de no ser gravoso: Cuán adecuada es la propuesta en relación con el objetivo que se busca alcanzar? Existen otros mecanismos más eficaces? Constituye la propuesta la manera menos costosa de cumplir con los objetivos planteados? Propone tratos discriminatorios? Contiene aspectos gravosos para los que tienen que cumplir la norma? Paso 4: Evaluación del costo-beneficio absoluto del proyecto Cuál es el impacto neto del proyecto sobre la sociedad? Son en definitiva mayores los beneficios que los costos? En qué plazos podrán apreciarse dichos costos y beneficios? 8

9 ANEXO II MANIFESTACION DE IMPACTO REGULATORIO Título del anteproyecto Dependencia u organismo descentralizado que somete el anteproyecto: Responsable oficial de la mejora normativa Resumen del anteproyecto Sección A: Objetivos Normativos y Análisis Jurídico 1. Describa los objetivos normativos generales del anteproyecto. 2. Describa la problemática o situación que da origen al anteproyecto y presente la información estadística sobre la existencia de dicha problemática o situación. 3. Análisis Jurídico. Enumere los ordenamientos legales (tomar en cuenta acuerdos o tratados internacionales) que dan fundamento jurídico al anteproyecto. Enumere, en su caso, las disposiciones jurídicas en vigor que el anteproyecto modifica, abroga o deroga. Sección B: Justificación de Acciones Normativas Específicas 4. Describa las Acciones Normativas Específicas Para cada acción normativa específica en el anteproyecto: Describa la acción normativa Identifique los artículos aplicables del anteproyecto Justifique la acción normativa escogida y explique la manera en que contribuye a solucionar la problemática identificada y lograr los objetivos del anteproyecto. 5. Indique si se revisó la manera como se regula en otros países la materia objeto del anteproyecto. De ser el caso, explique cómo afectó dicha revisión la elaboración del anteproyecto, sobre todo si considera que los elementos surgidos de la revisión de la experiencia de otros países dan sustento o justificación al contenido del anteproyecto. 6. Consulta Pública Resuma los resultados de los paneles y su impacto en la norma Identifique si se realizaron consultas adicionales en la elaboración del anteproyecto: Formación de grupo de trabajo / comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto Circulación del borrador a grupos o personas interesadas y recepción de comentarios Seminario/conferencia por invitación Seminario/conferencia abierto al público Recepción de comentarios no solicitados Consulta intra-gubernamental Consulta con autoridades internacionales o de otros países 9

10 Otro (Especifique) No se realizó consulta 7. Presente la lista de personas, organizaciones y autoridades consultadas. 8. Describa brevemente las propuestas que se incluyeron al anteproyecto como resultado de las consultas identificadas en las preguntas 6 y 7 Identifique las personas u organizaciones que sometieron dichas propuestas. 9. Análisis de Implementación del proyecto Indique que recursos públicos, ya asignados o adicionales, serán necesarios para asegurar la aplicación, del anteproyecto Si el anteproyecto requiere actividades de inspección, verificación o certificación, justifique que los recursos e infraestructura disponibles (por ejemplo, número de inspectores o unidades de verificación) son suficientes para realizar dichas actividades. 10. Describa el esquema de sanciones propuesto por el anteproyecto 11. Describa las alternativas al anteproyecto que se consideraron durante su elaboración Indique que otras alternativas de política pública que pudieran lograr los objetivos del anteproyecto se consideraron (tales como un programa basado en incentivos, un programa de información a consumidores o a empresas, una norma mexicana, o simplemente un programa para mejorar el cumplimiento de normas existentes) Indique porqué se desecharon dichas alternativas Sección C: Efectos del Anteproyecto 12. Efectos Generales del Anteproyecto. Indique que efectos el anteproyecto tendrá sobre la competencia en los mercados, Indique que efectos el anteproyecto tendrá sobre el comercio nacional e internacional Indique que efectos el anteproyecto tendrá sobre los consumidores Indique que efectos el anteproyecto tendrá sobre las micro, pequeñas y medianas empresas diferente a los efectos esperados sobre las grandes empresas 13. Costos Cuantificables. Identifique cada uno de los grupos o sectores que incurrirían en costos cuantificables a raíz del anteproyecto. Para cada grupo o sector describa el El monto anual y el rango esperados del costo. Incluya principales variables utilizadas y los supuestos subyacentes en el cálculo del monto y rango esperados del costo. 14. Costos No Cuantificables. Identifique cada uno de los grupos o sectores que incurrirían en costos no cuantificables a raíz del anteproyecto. Para cada grupo o sector describa el El monto anual y el rango esperados del costo. Incluya principales variables utilizadas y los supuestos subyacentes en el cálculo del monto y rango esperados del costo. Explique las razones que justifican la importancia del costo. 15. Análisis de Beneficios Cuantificables: 10

11 Identifique cada uno de los grupos o sectores que recibirían beneficios cuantificables a raíz del anteproyecto. Para cada grupo o sector describa El monto anual y el rango esperados del beneficio. Incluya principales variables utilizadas y los supuestos subyacentes en el cálculo del monto y rango esperados del beneficio 16. Beneficios No Cuantificables. Identifique cada uno de los grupos o sectores que se beneficiarían con el anteproyecto. Para cada grupo o sector describa el tipo de beneficio recibido y su importancia relativa. El monto anual y el rango esperados del beneficio. Incluya principales variables utilizadas y los supuestos subyacentes en el cálculo del monto y rango esperados del beneficio En la parte del cuadro denominada evaluación cualitativa explique las razones que justifican la importancia del beneficio. 17. Identificación y descripción de trámites y procedimientos administrativos (TUPAs) Para cada uno de los trámites (o procedimiento administrativo) en vigor que el anteproyecto elimina Indique si el trámite (o procedimiento administrativo) creado agregará requisitos de información, y en su caso justifique su necesidad. Indique si el trámite (o procedimiento administrativo) requerirá de una tasa y en su caso justifique su monto. Indique si el trámite (o procedimiento administrativo) creado contendrá una disposición de silencio administrativo y con que plazo. 11