Salvando Nuestros Recursos Pesqueros y las Comunidades de Pescadores UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN BASADA EN LOS INCENTIVOS

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1 Salvando Nuestros Recursos Pesqueros y las Comunidades de Pescadores UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN BASADA EN LOS INCENTIVOS

2 C O L A B O R A D O R E S ENVIRONMENTAL DEFENSE FUND, es una de las principales Organizaciones No Gubernamentales (ONG) de los Estados Unidos, sin fines de lucro, la cual representa a más de 500 mil miembros. Desde 1967, Environmental Defense ha integrado la ciencia, la economía, la legislación y asociaciones innovadoras con el sector privado para crear soluciones avanzadas a los principales problemas ambientales. REDSTONE STRATEGY GROUP, LLC, es un asesor confiable en cuestiones de negocios, obras benéficas y ONG en todo el mundo. Redstone orienta a sus clientes en negocios apremiantes y en cuestiones de política social, mediante la colaboración, el análisis crítico, soluciones prácticas y resultados tangibles. THE GORDON AND BETTY MOORE FOUNDATION, fundada en el año 2000, intenta promover la conservación del medio ambiente y la investigación científica de vanguardia alrededor del mundo y mejorar la calidad de vida en el Área de la Bahía de San Francisco. El objetivo de Moore s Marine Conservation Initiative es contribuir al desarrollo de ecosistemas marinos productivos y con capacidad de resiliencia en Columbia Británica, la Corriente de California y Nueva Inglaterra, mediante la implementación de una gestión basada en las características específicas de cada área y la reforma de la administración de la pesca. LAWRENCE J. WHITE es el Profesor de Economía Arthur E. Imperatore de la Escuela de Negocios de Stern, Universidad de Nueva York, y Vicepresidente del Departamento de Economía de Stern. En tres ocasiones ha dejado su puesto en la Universidad de Nueva York para trabajar al servicio del Gobierno de los Estados Unidos de América: entre 1986 y 1989, fue miembro de la junta directiva del Federal Home Loan Bank Board; de 1982 a 1983, fue Economista Jefe de la División Antimonopolio del Departamento de Justicia de los Estados Unidos; y de 1978 a 1979, fue uno de los economistas adjuntos del Consejo de Asesores del Presidente. CANDICE KANEPA es socióloga especializada en gestión ambiental. Entre 1997 y 2004 trabajó como inspectora ambiental para el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA), en Cuba. Actualmente trabaja como consultante para Environmental Defense Fund y realizó la traducción al español de este informe, publicado en ingles con el título Sustaining America s Fisheries and Fishing Communities. candicekanepa@yahoo.com

3 Contenido Resumen Introducción Cuál es la diferencia entre las cuotas de captura y la gestión convencional? Evaluación de las cuotas de captura de acuerdo con los objetivos clave de la gestión de la pesca Cumpliendo con los límites de captura Mejorando el conocimiento científico y el monitoreo Reduciendo la captura accidental Disminuyendo el impacto de la pesca en los ecosistemas Haciendo de la pesca una actividad más segura Mejorando el rendimiento económico Garantía de equidad para los pescadores y las comunidades Recomendaciones Apéndice A: Comparación de las cuotas de captura con las asignaciones de otros bienes públicos de uso común Apéndice B: Las cuotas de captura contribuyen al restablecimiento de las poblaciones de peces sobreexplotadas Apéndice C: Instrumento de diseño para las autoridades de la pesca Apéndice D: Metodología Notas finales Copias de este informe, conjuntamente con más información y documentación sobre sus antecedentes, están disponibles en Internet, en el sitio: 1

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5 Salvando Nuestros Recursos Pesqueros y las Comunidades de Pescadores UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN BASADA EN LOS INCENTIVOS Resumen ES EVIDENTE QUE EL ESTADO ACTUAL de los recursos pesqueros en los Estados Unidos es inadmisible. Cincuenta y cuatro poblaciones de peces están clasificadas como sobreexplotadas, cuarenta y cinco están en proceso de sobreexplotación y se desconoce el estado de más de la mitad. Solamente en el Noroeste del Pacífico, se han perdido más de 72 mil puestos de trabajo debido a la disminución de las poblaciones de peces y a la pérdida de oportunidades de pesca. En la actualidad, un pescador típico gana cerca de un 30% menos de lo que gana un trabajador promedio de los Estados Unidos, y el trabajo del pescador es 35 veces más peligroso. A pesar de varias décadas de administración de la pesca, ha sido imposible evitar la desaparición de recursos pesqueros y comunidades de pescadores. Algo anda mal y tiene que cambiar. Comúnmente se acepta que para administrar de forma correcta una pesquería, es necesario: Límites de captura (científicamente determinados e impuestos sobre el número total de peces capturados y descargados en puertos), Control sobre la captura accidental y el descarte (matanza involuntaria de peces y otras especies marinas), Conservación de ecosistemas marinos importantes. Aunque estos tres componentes han estado presentes en la administración convencional de la pesca en los Estados Unidos, este sistema ha demostrado ser poco efectivo para la protección de los recursos pesqueros y los pescadores. Este fracaso es una consecuencia fundamental de tratar de administrar los recursos pesqueros como un recurso de uso común. En la pesca concebida como un recurso de uso común, donde no hay cuotas específicas de captura, la sobrevivencia económica de cada pescador se basa en su capacidad para pescar tanto como sea posible y cada vez que sea posible. Según las poblaciones de peces disminuyen, de manera previsible, esta dinámica termina en una espiral de agotamiento y fracaso económico. Los pescadores invierten excesivo capital y esfuerzo para capturar volúmenes cada vez más reducidos de peces, lo que conlleva en ocasiones al colapso total de flotas pesqueras. Pero la marea está cambiando. Este estudio demuestra que, simultáneamente, podemos proteger el medio ambiente, aumentar las ganancias, suministrar pescado de mejor calidad, crear más empleo a tiempo completo y salvar vidas. El elemento decisivo que falta es la inclusión de incentivos económicos como un componente clave de la gestión de la pesca. Buscando soluciones racionales, surgen instrumentos innovadores basados en incentivos económicos que integran elementos como la seguridad y los intereses económicos de los pescadores con inquietudes ecológicas. Estos instrumentos, similares a otros mecanismos modernos de gestión de recursos públicos de uso común, son conocidos como cuotas de captura o Programas de Privilegio de Acceso Limitado (PPAL). Estos programas constituyen la pieza decisiva para salvar nuestros recursos pesqueros y las comunidades de pescadores. Las cuotas de captura funcionan adjudicando a pescadores individuales, comunidades o asociaciones, un porcentaje (cuota) de la captura total de un recurso pesquero. Si un recurso pesquero se administra de forma 3

6 Este proyecto documenta como se comporta el sistema de pesca por cuotas de captura, en las pesquerías de los Estados Unidos y Columbia Británica, frente a los objetivos ambientales, económicos y sociales, desde que pasan de la administración convencional a la gestión de la pesca por cuotas de captura. correcta, el valor de estas cuotas se incrementa tanto como aumentan las poblaciones de peces. Cuando los pescadores tienen asegurada una parte de la captura, ganan en flexibilidad para decidir acerca de los negocios que mejoran su seguridad, aumentan el valor de sus bienes y propiedades y promueven poblaciones saludables de peces. Esta idea no es nueva. Pero hasta ahora, no había existido un estudio exhaustivo basado en datos recientes que permitiera medir su efectividad. Teniendo en cuenta que el sistema de gestión por cuotas de captura ya se había implementado en siete pesquerías federales y, al comenzar este estudio, más pesquerías consideraban su implementación, claramente existía ya la necesidad de evaluar su rendimiento y proporcionar orientaciones para continuar adelante. Para llenar este vacío, Environmental Defense Fund reunió un equipo de 30 especialistas. Este equipo revisó más de 150 artículos e investigaciones; recopilaron información sobre aproximadamente 100 pesquerías de los Estados Unidos; realizaron análisis en profundidad en 10 de éstas y en algunas que comparten recursos pesqueros con Canadá, bajo el mismo sistema de cuotas de captura; y realizaron trabajo de campo en tres pesquerías bajo el régimen de cuotas de captura, así como también en otras dos que consideran la transición. (El Apéndice D incluye la metodología detallada de este informe). Salvando Nuestros Recursos Pesqueros y las Comunidades de Pescadores fue un proyecto emprendido por Environmental Defense Fund en asociación con Gordon and Betty Moore Fundation, el cual duró 14 meses y en el que se invirtieron 1.2 millones de dólares. Redstone Strategy Group fue un miembro clave del equipo que realizó las evaluaciones cuantitativas de la industria, en general, así como también de cada programa de cuotas de captura existente. Redstone aportó a los objetivos su experiencia global y habilidades en diferentes sectores industriales y en la investigación en el sector comercial. Además, el Profesor Lawrence White, de la Universidad de Neueva York, dirigió un análisis comparativo del proceso de adjudicación de recursos públicos de uso común (ver Apéndice A). LAS CUOTAS DE CAPTURA: RESULTADOS VERDADERAMENTE IMPRESIONANTES Capturando dentro de los límites: todas las pesquerías, bajo el sistema de gestión de cuotas de captura, tienen límites de captura y su cumplimiento mejora de manera impresionante. De hecho, las descargas fueron 5% por debajo del límite, como promedio. Mejorando el conocimiento científico y el monitoreo: Cerca de tres cuartas partes del total de las pesquerías en las que se aplica el sistema de gestión de cuotas de captura tienen sistema de monitoreo, comparado con solo un cuarto del total de las que no aplican el sistema de cuotas de captura. Por otra parte, las estimaciones sobre la biomasa fueron significativamente más precisas. Reduciendo la captura accidental: La captura accidental se redujo en más del 40%, lo que conjuntamente con los beneficios obtenidos por el cumplimiento de los límites de captura, ahorra cada año el equivalente al consumo anual de pescado y mariscos de 16 millones de estadounidenses. Disminuyendo el impacto de la pesca en los ecosistemas: las pesquerías que implementan las cuotas de captura utilizan un 20% menos de aparejos de pesca para capturar la misma cantidad de peces. Con menos aparejos de pesca en el agua se reducen las posibilidades de destrucción del hábitat marino. Las pesquerías que implementan las cuotas de captura, también utilizan instrumentos de protección de los ecosistemas como los cierres temporales o permanentes de áreas. Seguridad: bajo la gestión basada en las cuotas de captura, la seguridad se duplicó. Este mejoramiento se calcula en base a los índices de pérdida de barcos, pérdida de vidas humanas, misiones de búsqueda y rescate y el registro de violaciones de seguridad. Rendimiento económico: Los ingresos por barco se incrementaron en un 80% debido a una mayor productividad y a los precios más altos en los muelles. Sin embargo, a pesar de todos sus beneficios, las cuotas de captura cambian el negocio de la pesca. Por ejemplo, la estabilidad de los empleos mejora notablemente, pero al mismo tiempo cambia la naturaleza de los mismos. Antes de la implementación de las cuotas de captura, una posición en una tripulación típica hubiera proporcionado el equivalente de solo medio día 4

7 de trabajo por semana, promediado sobre un año. Después de la implementación de las cuotas de captura, ese potencial se elevó a más de cuatro días de trabajo por semana. Sin embargo, este grato incremento de empleos a tiempo completo tiene sus consecuencias: el número total de posiciones disponibles en una tripulación se redujo a la mitad. Algo similar sucede con la propiedad. Aunque un mayor concentración de propiedades en la flota no es una consecuencia de la implementación de los programas de cuotas de captura, la viabilidad de algunos operadores y puertos de menor escala puede verse reducida en la medida en que las empresas pesqueras se adaptan. Afortunadamente, como hemos analizado en este informe, el diseño cuidadoso de los programas de cuotas de captura puede mitigar estos costos de transición y, junto con la sustancial revalorización generada mediante la implementación de las cuotas de captura, se hace posible la transición. Con el paso de los años, algunos observadores han cuestionado la necesidad y utilidad de la gestión de la pesca basada en los incentivos económicos. Este informe responde a esos cuestionamientos y demuestra que cuando se integran los incentivos económicos de los pescadores con objetivos de conservación se obtiene como resultado un instrumento político efectivo, conveniente y poderoso. Planteado de manera sencilla, cuando las cuotas de captura bien diseñadas, son integradas a la gestión de la pesca, los daños ambientales disminuyen y el rendimiento económico se incrementa proporcionalmente. Como tal, no resulta sorprendente que las pesquerías con sistemas de cuotas de captura tengan una probabilidad siete veces mayor, que aquellas con administración tradicional, para ser consideradas como bien administradas de acuerdo con el proceso de certificación independiente del Marine Stewardship Council. RECOMENDACIONES IMPLEMENTAR LAS CUOTAS DE CAPTURA Las cuotas de captura, cuando están bien diseñadas, son un componente clave en la administración exitosa de la pesca y deberían ser implementadas de manera más amplia para construir pesquerías sustentables y vibrantes comunidades pesqueras. GARANTIZAR UN DISEÑO SÓLIDO Y EFECTIVO Educar a los interesados sobre los programas de cuotas de captura y sus opciones. Los interesados deberían involucrarse en este campo específico del conocimiento en lo que concierne a elementos de diseño, obstáculos más frecuentes y estrategias exitosas a fin de crear sistemas de cuotas de captura que potencien los beneficios y minimicen los costos de transición para las pesquerías. Mejorar la eficiencia del proceso de diseño. El diseño del programa debe ser realizado por pequeños grupos representativos de los interesados, con claras instrucciones de los administradores estatales y federales, referentes a los objetivos y agendas para la toma de decisiones. Otro elemento decisivo, a tener en cuenta, son las reglas o guía de negociación para evitar conflictos de intereses entre los miembros del comité de diseño. Priorizar el financiamiento para el diseño de programas de cuotas de captura. Los fondos para implementar programas de cuotas de captura deben ser priorizados, debido a su capacidad de contribuir al logro de múltiples objetivos en las pesquerías. Además, recomendamos la exploración de alternativas que estimulen el mejoramiento de la economía de la pesca a través de iniciativas financieras provenientes del sector público y privado. INVERTIR EN EL FUTURO Una parte del incremento del valor generado por las cuotas de captura debería ser reinvertido en la gestión de la pesca y en las comunidades pesqueras. Los nuevos ingresos pueden contribuir al mejoramiento de la gestión de los sistemas de cuotas de captura, y la recopilación de información, al logro de los objetivos sociales de las comunidades, al mejoramiento de la calidad de las investigaciones, de los sistemas de monitoreo y al cumplimiento de las regulaciones establecidas. EMPLEAR RIGUROSOS PROCESOS DE REVISIÓN Y ADAPTACIÓN Los programas de cuotas de captura tienen que ser adaptables. Es necesario realizar rigurosas revisiones, de manera regular, para mejorar el rendimiento de los programas y solucionar cualquier problema que pueda surgir. Para esto se requiere de un conocimiento científico actualizado, así como también de un proceso sólido de evaluación que permita el reajuste de los cambios necesarios para mantener una gestión eficiente. 5

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9 Introducción LOS ESTADOUNIDENSES son consumidores apasionados de pescado y mariscos. Desde el sándwich de pescado hasta los más exquisitos platos de salmón gourmet, se consumen cerca de cinco mil millones de libras de pescado y mariscos en un año, ubicando a los Estados Unidos como el tercer consumidor de pescado y mariscos en el mundo, después de Japón y China (1). Pero la predilección por los mariscos tiene sus consecuencias. En Noviembre del 2006, los periódicos de todo el país publicaron una historia con una advertencia. Según un reportaje de la revista Science, varios de los más destacados biólogos marinos del mundo concluyeron que, de continuar con las prácticas nocivas de pesca y en uno de los peores escenarios, todas las especies de peces y mariscos del mundo colapsarían para el 2048 (2). Si esta suposición y otras conjeturas similares se hacen realidad o no, depende de cómo reaccionemos ante la disminución de los recursos pesqueros, la cual ha sido demostrada en términos biológicos y económicos. Muchos recursos pesqueros están en problemas. Por ejemplo, se ha estimado que el 90% de las especies de peces depredadores de gran tamaño ha desaparecido en el planeta (3). En los Estados Unidos 54 poblaciones de peces están clasificadas como sobreexplotadas, 45 están en proceso de sobreexplotación y se desconoce el estado de más de la mitad debido al escaso conocimiento científico (4,5). Las comunidades pesqueras de los Estados Unidos también padecen las consecuencias de la sobreexplotación. El colapso de la icónica pesca del bacalao en Nueva Inglaterra, a comienzos de la década de 1990, ocasionó la pérdida de 20 mil puestos de trabajo (6). Debido a la disminución de las reservas de salmón en el noroeste del Pacífico, se han perdido alrededor de 72 mil puestos de trabajo (7). A pesar de décadas de esfuerzos para lograr una mejor administración de nuestros recursos pesqueros, no ha sido posible evitar la desaparición de recursos pesqueros y comunidades de pescadores. Sin embargo, en el proceso hemos aprendido lo que verdaderamente se necesita para administrar la pesca de forma sustentable. La pesca necesita: Límites de captura (científicamente determinados e impuestos sobre el número total de peces capturados y descargados), Control sobre la captura accidental y el descarte (matanza involuntaria de peces y otras especies marinas), Protección de ecosistemas marinos importantes. A pesar de conocer estos requisitos esenciales, su implementación y cumplimiento han demostrado ser un desafío de enormes proporciones. Afortunadamente, hemos logrado identificar la pieza que faltaba en este rompecabezas y podemos ofrecer buenas noticias para el futuro: El elemento que falta para lograr pesquerías exitosas y sustentables es un instrumento de gestión que pueda integrar los incentivos económicos de los pescadores con los objetivos de protección y conservación del medio ambiente: Las Cuotas de Captura, también conocidas como Programas de Privilegio de Acceso Limitado (PPAL). Las cuotas de captura, como es de suponer, implican la asignación de una parte de la captura anual a un pescador individual (en la forma de Cuotas Individuales de Pesca), a grupos de pescadores (en la forma de una cooperativa o sector), o a una comunidad (en la forma Cuotas Comunitarias). Los PPAL pueden estar también geográficamente determinados, designando un área específica para la gestión de un individuo, grupo o comunidad (8). Las conclusiones de este informe demuestran que las pesquerías administradas bajo el sistema de gestión de las cuotas de captura tienen un mejor rendimiento, evaluado de acuerdo con una amplia variedad de indicadores clave de desempeño que incluyen, desde las ganancias económicas para los pescadores y las comunidades pesqueras, hasta los objetivos ambientales como son los límites de captura, los controles sobre la captura accidental y la protección de ecosistemas. Finalmente, el informe compara las asignaciones de los recursos pesqueros con otros sistemas de gestión de bienes públicos de uso común; describe un instrumento de diseño que puede ayudar a los tomadores de decisiones a implementar los PPAL eficazmente y; por último, ofrece una serie de recomendaciones para continuar adelante. Aunque las opiniones expresadas en este trabajo son únicamente de Environmental Defense Fund, el informe está basado en las conclusiones de un estudio cuantitativo, recientemente realizado por Redstone Strategy Group LLC (Redstone), el cual fue encargado por Environmental Defense Fund y completado en asociación con la Gordon and Betty Moore Fundation. Ver el Apéndice D sobre la metodología de este informe. El Profesor Lawrence White, de la Universidad de Nueva York, dirigió el análisis comparativo sobre los sistemas de adjudicación de recursos públicos de uso común (ver Apéndice A). 7

10 Cuál es la diferencia entre las cuotas de captura y la gestión convencional? HASTA UNA FECHA TAN RECIENTE como la década de 1960, los recursos pesqueros marinos no estaban regulados en su mayoría. Mucha gente pensaba que los peces constituían recursos oceánicos ilimitados. Cuando Julius Stratton, entonces presidente de la Ford Fundation, y otros miembros de la primera comisión nacional de los océanos hicieron público su reporte, en 1969, instaron a la expansión de la flota de pesca de los Estados Unidos para obtener oportunidades económicas en la industria pesquera, entonces consideradas casi ilimitadas y sin explotar (9). Si la era previa a la MSA fue un período de acceso abierto y sin restricciones a los recursos pesqueros de los Estados Unidos, las tres décadas siguientes se caracterizaron por regulaciones cada vez más estrictas. Las restricciones sobre la pesca y el acceso a los recursos, incluyendo las regulaciones con respecto a los barcos y los aparejos de pesca, los cierres de áreas y los límites máximos de días permitidos en el mar, han forzado a los pescadores a competir entre ellos y con las autoridades reguladoras. Cuando las autoridades reguladoras acortaron la temporada de pesca, los pescadores reaccionaron aumentando el tamaño de la flota y utilizando máquinas más poderosas. Esto desencadenó más reducciones de la temporada de pesca, provocando que los pescadores utilizaran más anzuelos, sedales y redes, conduciendo a más recortes en la temporada, y así sucesivamente. Para algunos recursos pesqueros, como el halibut (palometa) de Alaska, la temporada anual de pesca comercial se redujo a tan sólo 48 horas intensas (12). Comenzaba así la carrera por el pescado. Simultáneamente, se expandió la pesca a escala mundial acercándose a las costas de los Estados Unidos barcos pesqueros de otros países, hecho que enfadaba a los pescadores, particularmente, en Nueva Inglaterra y Alaska. Como reacción, el Congreso aprobó la Ley para la Conservación y Administración de la Pesca, conocida como Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act (MSA), en 1976, la cual expandió la jurisdicción federal sobre los recursos pesqueros de 12 a 200 millas costa afuera (10). La MSA también incluyó importantes elementos económicos, de conservación y administración regional. Esta Ley fue diseñada con el objetivo de tomar medidas inmediatas para conservar y administrar los recursos pesqueros (de los Estados Unidos) y para establecer (ocho) Consejos Regionales de Administración de la Pesca que otorgaron voz a la industria en cuestiones de administración (11). Al pescar día y noche con el fin de capturar la mayor cantidad de peces posibles, dentro del límite de tiempo permitido, los pescadores utilizan miles de anzuelos y sedales de más. El aparejo que se enreda, simplemente, se corta y se deja a la deriva, donde los anzuelos permanecen durante meses y años atrapando peces fantasmas. La utilización de aparejos de pesca menos selectivos aumenta el tonelaje de la captura accidental descartada, incluyendo especies comerciales y no comerciales. Consecuentemente, los pescadores sobrepasan los límites de captura permitidos y las poblaciones de peces se reducen dramáticamente. Esta tragedia de los comunes (el problema del libre acceso a los recursos públicos de uso común) (13) alienta el despilfarro ambiental y económicamente perjudicial. Los pescadores se ven atrapados, cada temporada de pesca, en una competencia por capturar el mayor volumen posible de peces. Los pescadores se sienten forzados a salir a pescar, incluso en medio de condiciones climáticas adversas, por miedo a perder su cosecha de pescado que puede ser capturada por otros competidores. 8

11 Las autoridades reguladoras también intentan controlar la pesca por medio de esfuerzos restrictivos tales como regulaciones sobre el tamaño autorizado para los barcos y máquinas, los aparejos de pesca permitidos y el número limitado de viajes diarios o mensuales. De este modo, los pescadores y las autoridades quedan enfrentados unos a otros en el juego del gato y el ratón (14). Los pescadores continuamente, y de manera creativa, encuentran el modo de capturar más peces, aunque se mantienen dentro de las regulaciones establecidas. La capacidad de pesca se dispara, provocando que en la actualidad existan muchos más barcos y aparejos de pesca de los que serían necesarios si la pesca se realizara de forma más racional. No solo son los pescadores compitiendo unos contra otros, sino que ellos y las plantas procesadoras de pescado, invierten un capital considerable en bienes que permanecen ociosos durante una gran parte del año. El resultado inevitable es la disminución de las capturas por barco, el incremento de los costos para los pescadores y la disminución de sus ingresos. En unos pocos casos, los métodos convencionales han contribuido a restablecer poblaciones de peces muy específicas. En el Pacífico Norte se han evitado las peores consecuencias: las pesquerías son sustentables y rentables. En el 2005 fueron restablecidas seis poblaciones de especies marinas, incluyendo el cangrejo del Mar de Bering y, en años recientes, se puso fin a la pesca excesiva de otros seis recursos pesqueros (15). El redfish (gallineta), en el Golfo de México, se encuentra en fase de restablecimiento, después de que fuera declarada una veda para su pesca comercial. Sin embargo, la veda duró 10 años e impuso cuantiosos costos para los pescadores y aún así, cuatro especies fueron nuevamente clasificadas como sobreexplotadas por la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) en el 2005 (16). ACTUALIZACIÓN DE LA MAGNUSON- STEVENS FISHERY CONSERVATION AND MANAGEMENT ACT (MSA) A finales del 2006, el Congreso finalizó una revisión de la MSA. Esta es la primera acción del Congreso para mejorar la administración de la pesca desde 1996, cuando las enmiendas a la Sustainable Fisheries Act promovieron avances para el restablecimiento de las poblaciones de peces sobreexplotadas. Sin embargo, las enmiendas de 1996 también establecieron una moratoria en todos los sistemas de cuotas de captura para los recursos pesqueros, lo cual paralizó el progreso de la reforma de la pesca hasta que la moratoria fue levantada en el Actualmente, se reconoce que el sistema de cuotas de captura contribuye a la conservación de los recursos pesqueros y la economía. La nueva versión de la MSA incluye nuevas regulaciones para su implementación. Esta nueva versión incluye monitoreos regulares y revisiones del programa, distribución de los gastos, una revisión y la renovación de las cuotas cada diez años, y un proceso para iniciar Programas de Privilegio de Acceso Limitado (PPAL) dentro de los consejos regionales de administración de la pesca (17). enmendar, según cambian los objetivos con el tiempo. Generalmente, los usuarios existentes han tenido preferencia para la adjudicación de privilegios. En el pasado, muchos de tales privilegios de uso privado fueron otorgados gratuitamente, pero en la actualidad se intenta captar más valor para la sociedad, mediante subastas o cuotas de utilización. (En el Apéndice A aparece una explicación más completa sobre las políticas de adjudicación de recursos públicos de uso común). De manera que hay algunas buenas noticias, lo que demuestra que es posible recuperar los recursos pesqueros sobreexplotados, aunque estos beneficios vienen muy lentamente y a muy alto precio. Debería existir una mejor forma de lograrlo, y existe. RESOLVIENDO EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS COMUNES Los recursos pesqueros no enfrentan solos el desafío de la administración de un recurso común. Existe una rica historia en los Estados Unidos de políticas enfocadas a la administración de recursos públicos de uso común que abarcan desde el agua hasta el espectro electromagnético. Comúnmente, los responsables de formular las normas y regulaciones han implementado un sistema en el cual se otorgan privilegios exclusivos a los usuarios para la utilización de un recurso, sujeto a regulaciones específicas y condiciones de uso. Estas condiciones han demostrado ser eficaces en el logro de objetivos políticos, aunque también han demostrado ser un desafío a 9

12 CUOTAS DE CAPTURA: AUMENTO DEL RENDIMIENTO ECONÓMICO, AMBIENTAL Y SOCIAL A principios de la década de 1970, inicialmente en Australia, Nueva Zelanda e Islandia, comenzaba a afianzarse un nuevo enfoque de gestión de la pesca, conocido como cuotas de captura o Programas de Privilegio de Acceso Limitado (PPAL). Estos programas funcionan asignando una parte segura de la pesca (cuota) a un pescador individual, a una comunidad o a una asociación. A través de la asignación de una cuota porcentual, calculada de acuerdo con el límite de captura anual, los pescadores saben exactamente la cantidad de peces que se les permite capturar con anticipación a la temporada de pesca. Además, la mayoría de los sistemas de cuotas de captura permiten el intercambio comercial de las mismas, de tal manera que los pescadores pueden comprar y vender cuotas para potenciar sus ganancias. Por ejemplo, si las cuotas en el mercado son más baratas que los costos de captura para un pescador, este pescador puede comprar cuotas adicionales. En cambio, si resulta más caro pescar (costos de inversión para pescar) que vender, entonces el pescador venderá cuotas para compensar sus ingresos. Esta posibilidad contribuye a lograr una pesca eficiente y sustentable a la vez que recompensa a los pescadores innovadores que pueden disminuir los costos y abastecer el mercado con un producto de calidad que se cotice a buen precio. Con una parte de la captura asegurada, los pescadores no necesitan continuar compitiendo unos contra otros y, con un interés directo en la prosperidad general de los recursos pesqueros, los incentivos cambian de priorizar el volumen de peces capturados a privilegiar el valor económico de la captura. Como la pesca se torna más eficiente, la capacidad de pesca se reduce y las temporadas de pesca se prolongan. Con un ritmo más lento para la pesca, los pescadores pueden planificar la temporada eficazmente, disminuyendo la cantidad de aparejos de pesca utilizados, reduciendo las capturas accidentales, abasteciendo el mercado de pescado cuando hay demanda, y permaneciendo en tierra cuando las condiciones climáticas son adversas. Con los niveles de captura controlados, las autoridades reguladoras pueden disminuir muchas de las restricciones adoptadas con anterioridad. Inicialmente, los PPAL fueron implementados para promover la seguridad y mejorar el rendimiento económico de la pesca. Muy pronto comenzaron a surgir las ventajas ambientales y sociales de estos programas, corroborando las proyecciones teóricas. 10

13 Resultó que, al asignarle una parte de la captura a cada pescador, los PPAL superaron la tragedia de los comunes, proporcionando una lógica clara y rentable para la conservación de los recursos pesqueros. De la misma manera que los accionistas de una compañía quieren que el negocio sea exitoso, a fin de que sus acciones adquieran valor, los pescadores de los PPAL necesitan recursos pesqueros sustentables para que sus cuotas sean apreciadas. La captura y descarte de especies que no se pueden vender, tales como la captura accidental, o el tiempo que se invierte en la utilización de excesivos aparejos de pesca, resulta costoso para los pescadores. Sin embargo, bajo el sistema de cuotas de captura, los pescadores tienen una forma de evitar tales costos adicionales. Además, si los pescadores exceden su cuota de captura, tienen que pagar para comprar cuotas adicionales en el mercado y, si no hay cuotas disponibles, se les imponen severas multas. Aunque los primeros PPAL no fueron diseñados pensando en los beneficios para el medio ambiente, ya que no incluyeron restricciones ambientales adicionales, los beneficios ambientales se materializaron. La reducción de los costos, evitando multas y adoptando prácticas más racionales que mejoraban la conservación, simplemente cobró sentido como un buen negocio. Adicionalmente, estos programas proporcionaron empleos más seguros, a tiempo completo, y aliviaron la inestabilidad y el estrés de la carrera durante las cortas temporadas de pesca. A pesar de estos beneficios, los PPAL han enfrentado desafíos, ya que cualquier cambio fundamental en la manera en que funciona un negocio encontrará resistencia, específicamente, por parte de aquellos que ganan más con el enfoque convencional. Existe preocupación acerca de que los PPAL pudieran privatizar los recursos públicos de la pesca (18). Al mismo tiempo, surgen cuestionamientos complejos sobre la adjudicación de los recursos, las regulaciones comerciales, la asistencia para la transición y sobre la capacidad para monitorear, apropiadamente, los programas de cuotas de captura. En los Estados Unidos, en particular, la búsqueda de formas de entender y abordar estos desafíos ha sido confusa debido a la carencia de información científica y a la dependencia de información anecdótica. Al comienzo de este estudio, siete pesquerías federales funcionaban bajo el sistema de gestión de PPAL en los Estados Unidos. Con algunas otras pesquerías, que están siendo consideradas para la implementación de PPAL, claramente existía la necesidad de evaluar el desempeño de estos programas hasta la fecha y proporcionar orientaciones para continuar adelante. Este estudio fue realizado para satisfacer dichas necesidades. 11

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15 Evaluación de las cuotas de captura de acuerdo con los objetivos clave de la gestión de la pesca 1. CUMPLIENDO CON LOS LÍMITES DE CAPTURA Todas las pesquerías, bajo el sistema de gestión de Programas de Privilegio de Acceso Limitado, tienen límites de captura y el cumplimiento de estos límites es sumamente alto. Limitar eficazmente la captura anual a un nivel sustentable es uno de los objetivos más importantes de la gestión de la pesca. Para ser sustentables, las pesquerías necesitan límites de captura que deben ser científicamente determinados, establecidos a un nivel apropiado y cumplidos. Bajo el régimen de administración convencional, los límites de captura no son siempre implementados ni son regularmente cumplidos, incluso cuando ya han sido establecidos. Con anterioridad a los PPAL, el 65% de las pesquerías excedían los límites de captura (19). Incluso, aunque el exceso promedio era usualmente bastante bajo, la suma de los excesos anuales podía, en gran medida, reducir la población total de peces. Además, algunas pesquerías excedieron los límites de captura abrumadoramente: en Columbia Británica, el sablefish y algunas especies de groundfish tenían excedentes entre el 20% y el 60% respectivamente (20). Esta práctica común de exceder el límite de captura es como cavar en el activo principal de cualquier capital, bien o propiedad. Pescando el activo principal, de forma continua, año tras año, simplemente consume el recurso hasta que la pesca ya no es sustentable por más tiempo. Los PPAL son esencialmente diferentes e intrínsecamente más efectivos. El logro del límite de captura es incorporado directamente como parte del diseño del programa, y no estimado a priori. Una vez que las pesquerías pasaron al sistema de gestión por cuotas de captura, el cumplimiento de los límites de captura devino una práctica habitual. Los niveles de cumplimiento aumentaron de un 35% a más del 75%, con muy pocas violaciones registradas (21). De hecho, los pescadores tendían a errar por exceso de precaución con descargas promediadas un 5% por debajo del límite (22). Incluso como ciertas especies administradas con PPAL, tales como el halibut (palometa) de Alaska, devinieron extremadamente populares entre los consumidores, y por tanto más valiosas, porque los pescadores se mantuvieron dentro de los límites de captura. En este caso el PPAL contribuyó a la popularidad del halibut ya que el producto fue suministrado fresco durante todo el año. Este ejemplo contrasta con la pesca administrada convencionalmente, tales como la pesca del red snapper (pargo rojo) y del monkfish (rape), cuyas poblaciones fueron sobreexplotadas como resultado de su popularidad en el mercado. Los PPAL no solamente son capaces de impedir la sobreexplotación de las poblaciones de peces, sino que también han demostrado que contribuyen al restablecimiento de poblaciones ya sobreexplotadas. (Ver Apéndice B para más información). Este giro en el cumplimiento de los límites de captura, proveniente de la implementación de los PPAL, constituye un sello distintivo que los diferencia de otros enfoques de gestión ambiental basados en el mercado, lo cual es producto de un sencillo pero fundamental cambio en los incentivos. Cuando las autoridades reguladoras tratan de controlar los niveles de captura indirectamente, lo hacen mediante regulaciones diseñadas para restringir la pesca. El resultado es un esfuerzo creciente, por parte de los pescadores, para inventar nuevas formas de capturar grandes cantidades de peces a pesar de las restricciones. Con frecuencia los pescadores consiguen sus objetivos y la pesca excede los niveles de captura. Por el contrario, dentro de los PPAL, a los pescadores se les permite pescar una cantidad específica de peces por año y asumen la responsabilidad de no capturar más de la cuota asignada. Mientras más próspero es el recurso pesquero, más peces pueden capturar. Los pescadores también corren con el costo de las multas, la pérdida potencial de los privilegios de pesca y la reducción de futuras oportunidades si rebasan los límites. Nota: límite de captura es sinónimo de CTP (captura total permitida) BC GTF (pesca de arrastre) utiliza la captura promedio/ctp para la perca del Pacífico (POP), la merluza y el yellow-mouth rockfish como especies representativas 13

16 2. MEJORANDO EL CONOCIMIENTO CIENTÍFICO Y EL MONITOREO Cerca de tres cuartas partes del total de las pesquerías con PPAL tienen sistema de monitoreo, comparadas con solo un cuarto del total de las que no implementan PPAL. Las estimaciones de la biomasa fueron significativamente más precisas (23). Por ejemplo, los límites de captura permitidos para las poblaciones de rockfish de las costas de California, Oregon y Washington, en 1990, estaban establecidos a niveles relativamente altos basados en suposiciones erróneas, incluyendo la suposición de que estas poblaciones eran tan productivas como las del rockfish de Alaska. Esta suposición condujo la pesca de manera errónea. Entonces, en 1993, los fundamentos científicos para los límites de captura fueron revisados, esta vez teniendo en cuenta nuevas evidencias que demostraron que el rockfish de la costa oeste no era tan productivo como habían supuesto en principio. 14 % ± para alcanzar el 95% de confianza en la estimación La administración de la pesca en los Estados Unidos debe estar fundamentada en el mejor conocimiento científico disponible (24). Un apropiado límite de captura, científicamente determinado y bien cumplido es un prerrequisito vital para las pesquerías sustentables. Para los organismos encargados de formular las normas y regulaciones es esencial disponer de datos de alta calidad para el diseño de modelos, evaluación y aplicación del conocimiento científico. El monitoreo de la captura es necesario para garantizar una evaluación exacta de la captura y los descartes y para profundizar en el conocimiento científico. Aunque la calidad de la información científica utilizada para instruir la gestión de la pesca varía ampliamente entre las pesquerías, la carencia de datos adecuados con frecuencia es mencionada como un problema. Los sondeos sobre la abundancia de peces son a menudo cuestionados porque no se realizan con la frecuencia requerida, dentro de los ecosistemas apropiados y con métodos y técnicas imparciales. La incertidumbre acerca de los cálculos sobre la abundancia, conjuntamente con la carencia de datos concluyentes acerca de las poblaciones de peces y su productividad histórica, fuerza a los científicos a estimar por aproximación parámetros importantes que contribuyen a determinar el monto de la captura total permitida. En algunos casos, prevalece el deseo de proteger los intereses económicos de los pescadores a corto plazo, y la incertidumbre científica conduce a la adopción de límites de captura no sustentables. Sin embargo, no se impusieron límites de captura más restrictivos hasta Para esta fecha, algunas poblaciones de rockfish ya habían disminuido a niveles muy bajos, precipitando así recortes drásticos de captura y la posterior declaración del desastre de la pesca en el Las descargas cayeron al 50% y los ingresos disminuyeron en 11 millones de dólares (25). Refiriéndose a este desastre, Penny Dalton, entonces la Directora de Pesca de la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), dijo: la carencia de datos científicos elementales, para realizar evaluaciones de poblaciones de peces y establecer límites de captura que mantengan las poblaciones de peces en niveles sustentables, constituye una de las principales causas subyacentes que han contribuido a la situación actual (26). Nuestra investigación demuestra que, bajo el sistema de gestión de PPAL, el conocimiento científico y el trabajo de monitoreo contribuyen a la par al mejoramiento sistemático de los métodos de gestión. Con la aplicación de mejores sistemas de monitoreo los científicos pueden recopilar información más exacta y oportuna sobre las poblaciones de peces. Los PPAL contribuyen a mejorar el conocimiento científico y el monitoreo mediante dos vías fundamentales. Primeramente, el 72% de las pesquerías con PPAL tenían sistemas de monitoreo implementados, comparado con solo el 26% de las que no contaban con PPAL (27). Además, la precisión en las estimaciones sobre la abundancia de peces mejoró con la gestión de los PPAL de un promedio de ±50%, durante los cinco años previos a la implementación de los PPAL, a ±25%, durante los cinco años posteriores a su implementación (28). Establecer un límite de captura basado en resultados imprecisos puede generar terribles impactos negativos, como el ejemplo del rockfish, que ha sido explicado anteriormente. Con la implementación de PPAL, más dinero y un mejor sistema de monitoreo, se logra un conocimiento científico más exacto. Al mismo tiempo, una mayor precisión científica reduce la incertidumbre y permite establecer límites de captura más apropiados. El resultado final es la prosperidad de los recursos pesqueros.

17 3. REDUCIENDO LA CAPTURA ACCIDENTAL La captura accidental se redujo en más del 40% (29), lo que conjuntamente con los beneficios obtenidos por el cumplimiento de los límites de captura, ahorra cada año el equivalente al consumo anual de pescado y mariscos de 16 millones de estadounidenses (30), (31). El descarte o bycatch es la captura accidental de peces y otros animales que no son objeto de pesca e incluyen, entre otros, tortugas marinas, delfines, corales y esponjas. A escala mundial, aproximadamente una cuarta parte de la captura total es arrojada de nuevo al mar por razones comerciales y de regulación, cuando la mayor parte de estos animales ya están muertos o muriendo (32). En algunas pesquerías, el índice de captura accidental puede alcanzar hasta catorce libras de descarte por cada libra de pescado descargado en puerto (33). Por ejemplo, la captura de una libra de camarón en el Golfo de México, en el 2002, significaba también la captura de 4.5 libras de red snapper (pargo rojo), mackerel (macarela o caballa) y otras especies marinas (34). Para evitar este derroche de esfuerzo, el desperdicio de tanta fauna marina y el daño innecesario a los ecosistemas, las autoridades pesqueras conceden, con razón, gran prioridad a la disminución de la captura accidental. El sistema convencional de administración de la pesca ha utilizado diversos métodos para reducir la captura accidental, pero los beneficios de estos esfuerzos pueden peligrar frente a los incentivos perjudiciales del sistema. La gestión de la captura accidental depende, frecuentemente, de especificaciones acerca de los tipos de aparejos de pesca que pueden ser utilizados y de las condiciones en que pueden ser utilizados. Por ejemplo, se exigen los anzuelos circulares para proteger a las tortugas y tamaños apropiados de redes para evitar la captura de peces juveniles. Aunque necesarias, estas estrategias no funcionan cuando los incentivos de la pesca empujan a los pescadores a capturar tantos peces como sea posible en el menor tiempo posible. A pesar de los esfuerzos para evitar la captura accidental, en las pesquerías estudiadas, los descartes fueron en constante aumento durante el período de cinco años que precedió a la implementación de los PPAL (35). Sin embargo, al armonizar los incentivos con la conservación y el empleo de cuotas de captura accidental, los PPAL revirtieron esta tendencia perjudicial y redujeron la captura accidental en más del 40% (36). Los PPAL prolongan la temporada de pesca y reducen la necesidad de competencia entre los pescadores. Por tanto, los pescadores ganan flexibilidad para concentrarse en la pesca y experimentar con nuevas técnicas como el muestreo de la pesca de arrastre y mejores artes de pesca. Las pesquerías con ambos sistemas de administración, sectores con PPAL y sectores sin PPAL, confirmaron estas conclusiones. El sector con PPAL de la pesquería de groundfish del Oeste de Alaska tiene índices de descartes que son aproximadamente 40% inferiores a los índices registrados por el sector sin PPAL. Este índice de descarte se redujo en la misma proporción para otras pesquerías antes y después de implementar el PPAL (37). La captura accidental puede ser reducida de dos maneras: 1) estableciendo cuotas de captura accidental, monitoreadas y cumplidas, como parte del PPAL, lo que permite controlar directamente el volumen de captura accidental; y 2) dentro del PPAL los pescadores tienen incentivos para aumentar la rentabilidad y la eficiencia mediante la reducción de los desechos. Dentro del PPAL los descartes se convierten en desperdicios costosos. 15

18 4. DISMINUYENDO EL IMPACTO DE LA PESCA EN LOS ECOSISTEMAS Las pesquerías con PPAL utilizan un 20% menos de aparejos de pesca (38) : con menos aparejos de pesca en el agua disminuyen las posibilidades de destrucción del hábitat marino. Las pesquerías administradas con PPAL, utilizan instrumentos de protección de los ecosistemas como los cierres temporales o permanentes de áreas de pesca (39). Monument, uno de los ecosistemas más remotos e inalterados del mundo. Los daños causados en zonas de desove, cría y alimentación, la pérdida de refugios de fauna marina y la disminución de las fuentes de alimentación, son todos factores que contribuyen al deterioro de las poblaciones de peces y la fauna marina. Un método clave para disminuir las afectaciones en los ecosistemas marinos es reducir el impacto de los aparejos de pesca en los ecosistemas, a través de mejores diseños de las artes de pesca y la disminución de aparejos en el agua. Los PPAL contribuyen al logro de estos progresos reduciendo el esfuerzo total en la pesca, el tiempo invertido y los aparejos utilizados en un 20% (40). La pesca comercial afecta considerablemente el hábitat de las poblaciones de peces y la rica diversidad de la fauna marina. Los grandes palangres arrastrando pesadas redes sobre el fondo marino provocan la destrucción de ecosistemas y la pérdida de diversidad biológica. Además, bajo la severidad de la carrera por el pescado producto de la administración convencional, resulta más ventajoso para el pescador cortar y perder los costosos aparejos que se enredan y volver a colocar nuevos aparejos, antes que perder las escasas horas de pesca asignadas. La pesca fantasma, ocasionada por los aparejos de pesca abandonados, continúa siendo un problema significativo, incluso en el Northwestern Hawaiian Islands Marine National Por ejemplo, solo en la pesquería del sablefish de Alaska administrada por el Gobierno Federal, apenas dos años después del PPAL habían 53 millones menos de anzuelos en el agua (41). Tomando en consideración los niveles inferiores de captura permitida, los pescadores redujeron el uso de anzuelos en un 40% para capturar la misma cantidad de peces (42). Además, el estudio concluyó que al finalizar la carrera por el pescado, los pescadores evitan cada vez más la pérdida de grandes aparejos de pesca, disminuyendo de este modo la pesca fantasma. Las autoridades se concentran cada vez más en la protección de ecosistemas sensibles, durante todo o una parte del año, con el fin de crear zonas seguras para la reproducción y cría de peces. Mientras que muchos pescadores apoyan la conservación de los hábitats, otros temen que tales medidas de protección sean una amenaza para su medio de sustento. Los PPAL pueden contribuir a cambiar esta percepción ya que el 100% de las pesquerías estudiadas, que son administradas con PPAL, implementan los cierres de áreas (43). 16

19 5. HACIENDO DE LA PESCA UNA ACTIVIDAD MÁS SEGURA Bajo el sistema de gestión de PPAL, la seguridad se duplica. La pesca comercial constituye una actividad extremadamente peligrosa que se desarrolla en un escenario caracterizado por la violencia y el aislamiento del océano y el ritmo frenético de la maquinaria pesada de los navíos. En los Estados Unidos, el índice de víctimas por accidentes fatales del oficio entre los pescadores es 35 veces más alto que el promedio de todo el sector industrial (44), y ganan aproximadamente 30% menos que el salario promedio de un trabajador (hombre) de los Estados Unidos (45). No es una exageración decir que los pescadores arriesgan continuamente la vida para proveer el mercado de pescado y mariscos. Las pesquerías bajo administración convencional exigen constantemente a los pescadores elegir entre su seguridad o ganarse el sustento. A falta de una asignación de captura asegurada, los pescadores individuales se ven forzados a competir unos contra otros y a enfrentarse contra la furia de los elementos para pescar la mayor cantidad de peces en el menor tiempo posible. Así se inicia, cada temporada de pesca, la carrera para obtener el volumen máximo de captura, con botes que pescan en medio de condiciones climáticas peligrosas, en aguas traicioneras, con frecuencia muy lejos de cualquier ayuda posible, trabajando durante extenuantes jornadas de pesca que permiten poco descanso en pos de la competencia. En los cinco años que precedieron a la implementación de los PPAL, como las temporadas de pesca se acortaban y las capturas disminuían, la seguridad también se deterioraba en un 20% como promedio, con respecto a niveles previos (46). En los cinco años posteriores a la implementación de los PPAL los niveles de seguridad se multiplicaron en promedio 2.5 veces (47), calculado en base a la disminución de víctimas fatales, barcos perdidos, misiones de búsqueda y rescate y las violaciones de seguridad registradas. Por ejemplo las misiones de búsqueda y rescate en las pesquerías del halibut (palometa) y el sablefish de Alaska disminuyeron de 33 a menos de 10 por año (48). El índice de víctimas fatales se redujo en un 15% en cinco años (49). Expertos en seguridad han identificado varias medidas operativas clave que repercuten en la seguridad. Estas medidas incluyen garantías acerca de la integridad y estabilidad del barco, manteniendo a bordo equipos de seguridad como trajes de supervivencia, flotadores personales y balsas salvavidas, así como también el entrenamiento regular de la tripulación en cuanto a las medidas de seguridad correspondientes. Aunque estas y otras medidas siempre serán necesarias, no resuelven el problema esencial: la necesidad económica que obliga a los pescadores a arriesgar sus vidas para ganarse el sustento en una carrera contra reloj en el mar. Los PPAL eliminan, en gran medida, los incentivos perjudiciales que condicionan esta situación. Al asignar a los pescadores individuales una parte segura de la captura, los PPAL ponen fin a la carrera por el pescado. Con una parte segura de la captura en sus manos, el pescador tiene la opción de capear la tormenta en tierra firme sin perder la oportunidad de ganarse el sustento de ese año. La pesca comercial siempre será peligrosa, pero los PPAL pueden hacer más segura una de las más peligrosas industrias de los Estados Unidos. Índice de seguridad basado en barcos perdidos, misiones de búsqueda y rescate, índice de fatalidades, pérdida de vidas humanas y violaciones de seguridad. 17

20 6. MEJORANDO EL RENDIMIENTO ECONÓMICO Los ingresos por barco se incrementaron en un 80% debido a más altos rendimientos por barco y a precios más altos en los muelles (50). Históricamente, un factor común de motivación para la implementación de los PPAL ha sido un pobre rendimiento económico y, en cada caso estudiado, la economía de la pesca mejoró asombrosamente. Este estudio demuestra que durante los cinco años que precedieron a la implementación de los PPAL, los ingresos por barco disminuyeron en promedio un 10%. En contraste, durante los cinco años posteriores a la implementación de los PPAL, los ingresos se incrementaron en un 80% como promedio (51). Aún cuando los ingresos disminuían, antes de los PPAL, los pescadores agotaban cada vez más esfuerzos para capturar más peces. Previo a la implementación de los PPAL, los pescadores trabajaban el equivalente a un día más por semana, como promedio, sólo para capturar la misma cantidad de peces que pescaban cinco años antes. Los pescadores también gastaban más dinero en equipos de pesca, mano de obra, combustible y otros gastos, reduciendo aún más la rentabilidad. Con la disminución de las capturas, el aumento de las regulaciones, el incremento de los costos y los ingresos relativamente más bajos, debido a la saturación del mercado con productos de baja calidad, los pescadores, las comunidades pesqueras y el público en general, no reciben lo mejor de la pesca. En el 2005, las pesquerías de los Estados Unidos produjeron 9.6 mil millones de libras de pescado y mariscos, valorados en $3.9 mil millones de dólares. Con una mejor gestión, la misma cantidad de pescado podría haber rendido más de $5 mil millones de dólares y haber suministrado, a los consumidores, pescado y mariscos más frescos y de mejor calidad (52). La mayoría de las pesquerías de los Estados Unidos están excesivamente capitalizadas, lo que significa que ya existen demasiados barcos con excesiva capacidad de pesca para el nivel de captura permitido. Esta excesiva capacidad de pesca es el resultado de las regulaciones impuestas. Adicionalmente, cerca de la quinta parte de nuestras pesquerías con Planes de Gestión de la Pesca 18