Programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología

Transcripción

1

2 Programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología Programa Recuperación de Suelos Salinos INFORME NACIONAL

3

4 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN Augusto Simoes Lopes Neto Representante de FAO en México Iván Cossío Cortez Asesor Técnico Principal del Proyecto José María Salas González Consultor del Proyecto Francisco Roaro Meza Consultor del Proyecto José de Jesús Acosta Rivera Consultor del Proyecto Marcos Portillo Vázquez Consultor del Proyecto

5

6 SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN C. Javier Bernardo Usabiaga Arroyo Secretario Dr. Víctor Villalobos Arámbula Subsecretario de Agricultura MVZ Luis Gallardo Nieto Coordinador General de Ganadería Dr. Javier Trujillo Arriaga Director en Jefe del Servicio de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria Ing. Alejandro Trueba Carranza Director General de Fomento a la Agricultura

7

8 Prólogo El Gobierno Federal ha expresado su decisión de convertir a la evaluación de sus políticas en parte inseparable de la gestión pública, con la finalidad de cualificar la administración del Estado y hacer un uso transparente de los recursos. En consecuencia, la actual administración ha decidido dar continuidad a la evaluación de los programas de la Alianza para el Campo iniciada por la anterior gestión de gobierno, lo que muestra que la evaluación de las políticas públicas trascendió el carácter coyuntural de las políticas de gobierno para convertirse en política de Estado. En este marco, sobre la base de acuerdos con el Gobierno Federal, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) participó en la evaluación de los programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología de la Alianza para el Campo operados en los años 1998, 1999 y La finalidad última de la evaluación de la Alianza para el Campo es brindar información objetiva y elementos de juicio a los actores públicos y privados, en apoyo a la toma de decisiones y a la definición de políticas sectoriales. En esa perspectiva, esta evaluación contribuye a cualificar el diseño de políticas públicas, incrementar sus impactos y fortalecer la institucionalidad federalizada y participativa para el desarrollo del campo. La FAO considera que la consolidación de una cultura de evaluación contribuirá a una gestión pública cada vez más transparente, eficiente y participativa. Más transparente porque los resultados de la evaluación constituyen información abierta al público; más eficiente porque se retroalimenta a partir de una valoración externa, crítica e independiente; y más participativa porque permite que la sociedad al conocer los resultados de la evaluación opine sobre la orientación de las políticas e influya en su definición. El fundamento legal para la evaluación del ejercicio 2000 se encuentra en las Reglas de Operación expedidas el 15 de marzo de ese año, que establecen la obligatoriedad de la evaluación de los programas de la Alianza para el Campo. Como parte de la evaluación del ejercicio 2000 se han realizado 327 evaluaciones estatales, se han elaborado 25 informes nacionales uno por cada programa evaluado y un informe general. Las evaluaciones estatales fueron realizadas por Entidades Evaluadoras Estatales, contratadas para el efecto en cada estado de la República. La participación de la FAO en esas evaluaciones consistió en el desarrollo de la metodología de evaluación, el soporte técnico y metodológico continuos durante su aplicación, y la revisión y calificación de los informes de evaluación estatal. Por otra parte, la FAO elaboró informes nacionales de evaluación para cada uno de los 25 programas evaluados y un informe general que comprende los resultados de las evaluaciones estatales y nacionales. El presente documento es el informe nacional del Programa Recuperación de Suelos Salinos en lo correspondiente al ejercicio 2000 y su

9 elaboración estuvo a cargo de la FAO con participación de la empresa Proyectos de Infraestructura S.A. de C.V. (PROINFRA). La información utilizada proviene de los informes de evaluación estatal realizados por Entidades Evaluadoras Estatales, de las bases de datos que contienen las encuestas y entrevistas efectuadas durante las evaluaciones estatales, de entrevistas a funcionarios del Gobierno Federal y de información documental oficial obtenida de la SAGARPA. Las cifras integradas en este documento provenientes de fuentes oficiales son las que estuvieron disponibles al momento de realizar la evaluación. Este trabajo fue posible gracias a la participación de los productores encuestados en toda la República, quienes brindaron información imposible de obtener de otras fuentes; de funcionarios de la SAGARPA, de sus Delegaciones Estatales y de los Gobiernos Estatales, que accedieron a ser entrevistados y proporcionaron información documental, así como investigadores, profesionales, técnicos y académicos que transmitieron la experiencia obtenida durante su participación en la operación de la Alianza para el Campo. La FAO agradece a todos ellos su invaluable aporte. Ciudad de México, 10 de octubre de Proyecto FAO-SAGARPA UTF/MEX/045/MEX

10 Índice RESUMEN EJECUTIVO... 1 CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN Fundamentos de la evaluación Objetivos de la evaluación Fuentes y métodos de análisis de la información... 8 CAPÍTULO 2 CONTEXTO NACIONAL EN QUE SE INSTRUMENTÓ EL PROGRAMA Contexto del Programa Orige n y evolución del problema de salinidad de los suelos Regiones prioritarias y superficies con problemas de salinidad Experiencias de recuperación de suelos, previas al Programa Sistemas de producción, cultivos y tipos de productores afectados por el problema de salinidad de suelos...15 CAPÍTULO 3 ESTRUCTURA Y DINÁMICA DEL PROGRAMA Estructura y dinámica del Programa Evolución del Programa CAPÍTULO 4 EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA Descripción de la operación del Programa Análisis de los procesos del Programa Planeación, definición de prioridades de gasto y criterios de selección de beneficiarios Proceso de difusión Proceso de conformación de la solicitud y autorización del subsidio Proceso de selección y pago a proveedores...28 CAPÍTULO 5 PERFIL DE BENEFICIARIOS, FOCALIZACIÓN Y COBERTURA DEL PROGRAMA Perfil de los beneficiarios Perfil de los beneficiarios individuales Perfil de los beneficiarios que trabajan en común Focalización Cobertura del Programa Sinergia con otros programas de la Alianza...32 CAPÍTULO 6 PERCEPCIÓN DE LOS ACT ORES DEL PROGRAMA Percepción de los beneficiarios Facilidad del trámite Calidad y funcionamiento de los apoyos recibidos Oportunidad de los apoyos Servicios complementarios recibidos Satisfacción con los servicios del proveedor Necesidad de servicios complementarios Valoración del Programa y del apoyo Perfil y percepción de los proveedores Perfil y percepción de funcionarios...39 i

11 6.4 Perfil y percepción de líderes de organizaciones de productores Opinión de los principales actores del Programa CAPÍTULO 7 RESULTADOS E IMPACTOS DEL PROGRAMA Bienes y servicios otorgados por el Programa Los resultados del Programa Efectos sobre la estructura de la actividad productiva Efecto multiplicador de la inversión Efectos sobre el sistema de producción Cambio técnico Desarrollo de mercados de bienes y servicios para el sector Efecto sobre los procesos productivos Los impactos del Programa Cambios en productividad Cambios en los costos y en los ingresos de los productores Variación en la mano de obra empleada Efectos sobre el ambiente CAPÍTULO 8 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones Recomendaciones BIBLIOGRAFÍA ii

12 Lista de Cuadros Cuadro 1. Indicadores básicos de la evaluación...1 Cuadro 2. Superficie afectada por suelos salinos en los Distritos de riego...14 Cuadro 3. Distribución de UPR, por tipo de tenencia y superficie beneficiada...15 Cuadro 4. Distribución de las UPR, por tipo de tenencia y tamaño de predio...16 Cuadro 5. Sistemas de riego utilizados en las UPR...16 Cuadro 6. Patrón de cultivos y rendimientos productivos en suelos salinos...17 Cuadro 7. Solicitudes recibidas y ejercidas en el Programa...20 Cuadro 8. Beneficiarios programados y apoyados...21 Cuadro 9. Superficie programada y beneficiada...21 Cuadro 10. Presupuesto programado y ejercido...22 Cuadro 11. Estructura del presupuesto ejercido en el año Cuadro 12. Planeación del Programa...24 Cuadro 13. Pertinencia del Gasto Programado...25 Cuadro 14. Focalización del Programa...31 Cuadro 15. Cobertura del Programa, en cuanto a beneficiarios...32 Cuadro 16. Cobertura del Programa, en cuanto a superficie (ha)...32 Lista de Anexos Anexo A. Cuadros de resultados iii

13

14 Siglas BID CADER CNA DDR EEE FAO FIRCO IMTA PEAT PLAMEPA PRODEPA PROINFRA PRONEFIH SAGARPA SHCP SINDER UPR Banco Interamericano de Desarrollo Centro de Apoyo al Desarrollo Rural Comisión del Agua Distrito de Desarrollo Rural Entidad Evaluadora Estatal Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fideicomiso de Riesgo Compartido Instituto Mexicano de Tecnología del Agua Programa Elemental de Asistencia Técnica Plan de Mejoramiento Parcelario Programa de Desarrollo Parcelario Proyectos de Infraestructura, S.A. de C.V. Programa de Uso Eficiente de la Infraestructura Hidroagrícola Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Hacienda y Crédito Público Sistema de Capacitación y Extensión Rural Integral Unidad de Producción Rural v

15

16 Presentación El Programa Alianza para el Campo constituye el eje de la política agrícola del gobierno actual de México, para impulsar el desarrollo agrícola y rural del campo. El Programa es ejercido en forma conjunta por los productores, gobiernos estatales, secretarías de estado y diversos organismos que participan en la estructura orgánica y en las funciones que desarrolla. Este instrumento gubernamental de la política agrícola representa la respuesta obligada ante la situación de deterioro del sector agropecuario mexicano, de una magnitud no conocida hasta el momento y que es consecuencia de las formas del intercambio comercial y económico del país con sus principales socios comerciales. Con este reto por superar, la Alianza sustenta los objetivos siguientes: Elevar el ingreso neto de los productores. Incrementar la producción agropecuaria a una tasa superior a la del crecimiento demográfico. Mejorar el equilibrio de la balanza comercial. Impulsar el desarrollo rural integral de las comunidades campesinas. Para cumplir con estos altos fines, la Alianza tiene un conjunto de características básicas: Promueve la descentralización de funciones y recursos concertada entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Propicia la coparticipación financiera de los productores beneficiados. Responde a la demanda de los beneficiarios, para evitar los programas orientados por las instituciones. Permite flexibilidad en la instrumentación de los apoyos, ajustando en forma permanente los medios y normas a las realidades locales y regionales. Promueve la participación de las instancias estatales y locales en la orientación de los programas. Un programa de la complejidad de la Alianza para el Campo, en el que se han empeñado todos los actores del campo mexicano en los últimos años, requiere un proceso de evaluación continuo, completo, que mida en todo momento el grado de cumplimiento de los objetivos nacionales que lo orientan, a fin de fortalecer sus aspectos positivos y reorientar sus debilidades. ix

17 En este documento se presenta uno de los ejercicios de evaluación de la Alianza para el Campo, del Programa Recuperación de Suelos Salinos, correspondiente a su operación 2000, que muestra los resultados principales de los apoyos de este Programa en el mejoramiento de las condiciones productivas y económicas de los productores participantes. x

18 Resumen ejecutivo El Programa Recuperación de Suelos Salinos forma parte de la estrategia gubernamental para dar una dinámica nueva al campo mexicano. Tiene como objetivos centrales recuperar suelos con problemas de salinidad, para restablecer la capacidad productiva, incrementar la productividad de las áreas de riego afectadas e impulsar la preservación de los recursos agua y suelo, mediante la instalación de drenaje parcelario y la aplicación de mejoradores de suelos. El problema de los suelos salinos es relevante; se calcula que existen 377,000 hectáreas afectadas por salinidad, de diferentes tipos y con grado diferente de afectación. Este problema afecta a las áreas de riego, especialmente en los Distritos de Riego donde por restricciones de recursos del Gobierno Federal y de los productores, se han presentado deficiencias en las labores de conservación y mantenimiento de los canales y drenes, lo que ha desembocado en la presentación de los suelos salinos, a lo cual se suman las prácticas deficientes de riego de los productores. El Programa Recuperación de Suelos Salinos se inició en el año 1997 y aún no se ha logrado una vinculación estrecha con los programas estatales. Por la naturaleza especial de este Programa, de recuperación productiva y ambiental, se debe vincular con los programas nacionales de riego y drenaje operados en los Distritos de Riego por la Comisión del Agua (CNA). A continuación se presenta un resumen con los indicadores más relevantes de su operación. Cuadro 1. Indicadores básicos de la evaluación Concepto Número de beneficiarios Superficie beneficiada (ha) 9,796 6,639 6,037 1,572 Presupuesto ejercido (millones de $) Aportación federal 57.3% 87% 88% 44.5% - Aportación estatal 20.3% 13% 12% 8.5% - Aportación de los beneficiarios 22.4% nd nd 47.0% Índice de cobertura - superficie (%) na Índice de valoración del Programa (%) na Fuente: Coordinación General de Delegaciones y datos de la evaluación na = no aplica; nd = no disponible. 1

19 En el año de inicio se rehabilitaron 9,796 ha. Sin embargo, en los años subsecuentes se observa una disminución creciente, al grado que en el 2000, apenas se apoyaron 1,572 hectáreas. En este año el Programa operó en tres estados: Baja California, Sonora y Tamaulipas. Con relación a los beneficiarios, en 1997 se atendieron 624 y 244 en el año 2000, que significan una reducción de 61% en el periodo, mientras que en el aspecto presupuestal, en el primer año de referencia se ejercieron 16.6 millones de pesos y en el 2000 se erogaron 10 millones de pesos, que equivalen a una reducción de 40%. Estas cifras revelan la falta de penetración del Programa, situación que se agrava cuando se estima que en el año de mayor cobertura de superficie, el Programa atendía sólo al 3% de la superficie total afectada por suelos salinos en el país, a causa de la falta de recursos de los productores y el alto costo de obras como el drenaje parcelario. Los componentes apoyados fueron la adquisición e instalación de drenaje parcelario, la aplicación de mejoradores de suelos y prácticas para la recuperación de suelos, como subsoleos, nivelación y riegos de inundación para el lavado de suelos y asesoría para la elaboración de proyectos. En la operación del Programa en el año 2000, se han cumplido sus objetivos esenciales en las unidades de producción beneficiadas. En respuesta, durante la investigación, el 71% de los productores manifestaron su satisfacción por haber participado en el Programa. Además, una parte significativa de los agricultores (50%) expresó su disposición para realizar inversiones semejantes a las del Programa, aún sin el apoyo, respuesta que pone de relieve el efecto de las acciones adoptadas, por el impacto que ejercen en la producción y productividad. Entre los logros del Programa se menciona que algunos productores reconvirtieron su patrón de cultivos, al reducirse la superficie de granos básicos (2%) y aumentar la de forrajes (25%), cambios debidos a la mayor demanda y mejores precios de estos cultivos. Por otro lado, el Programa está promoviendo el cambio tecnológico, logrando que 16% de los productores hicieran cambios en sus formas de preparar los terrenos; 20% en la fertilización; 56% en las láminas de riego; 14% en el control de malezas y 9% en el control de plagas y enfermedades, cifras con relación a los productores que recibieron apoyo, de los 80 incluidos en la encuesta nacional. Uno de los mayores logros fue la recuperación de la fertilidad de los suelos afectados por la salinidad, ya que 53% de los productores experimentó aumento en los rendimientos de sus cultivos. En otro efecto destacado, un grupo de productores (12%) logró la disminución de sus costos de producción, como efecto de la operación de los obras apoyadas por el Programa. 2

20 Finalmente, grupos destacados de productores han realizado cambios en sus prácticas agrícolas, a fin de contribuir al mejoramiento de los recursos naturales: 21% redujo su consumo de fertilizantes; 11% el de insecticidas y herbicidas; 14% disminuyó el consumo de agua, con lo cual, además, contribuirán a evitar el sobre-riego de los terrenos, y 2% redujo el consumo de electricidad, medidas que contribuyen a la conservación y mejoramiento de los suelos y agua. Los resultados permiten afirmar que los componentes que está apoyando el Programa, resuelven efectivamente el problema de los suelos salinos, en forma especial, el drenaje parcelario, por lo que se sugiere ampliarlo a todas las zonas afectadas. Hasta el momento, el Programa no ha logrado consolidarse y tiende a desaparecer, principalmente porque no se observa una estrategia clara en cuanto a su cobertura y por los costos que implica tanto para el Gobierno como para los productores. A fin de mejorar su operación en ejercicios futuros, se recomiendan las medidas siguientes: Mejorar la planeación, estableciendo una coordinación con los Distritos de Riego y el IMTA, a fin de formular diagnósticos regionales que identifiquen las áreas afectadas por suelos salinos y, conjuntamente, establecer un programa a mediano y largo plazos de recuperación de suelos, por módulos y distritos de riego, en los que se sumen los esfuerzos y recursos de la Alianza y de otros programas e instituciones. Las propuestas de Anexo Técnico se deberán hacer tomando como base las necesidades de rehabilitación por módulo y distrito, avalado por la Gerencia de Distritos de riego de la CNA y no con base en la disponibilidad de recursos. El incremento del presupuesto que derive del punto anterior, se podría cubrir con los recursos procedentes de la comercialización de los productos de los agricultores atendidos, para lo cual se recomienda establecer instancias con participación estatal y federal que apoyen a los productores en este primordial aspecto de la producción agrícola, medida viable y obligatoria si se pretende mejorar las condiciones de los productores afectados. Adicionalmente, los Consejos Estatales pueden solicitar a las instituciones financieras (Bancos Comerciales, Uniones de Crédito, Banca de Desarrollo, Cajas de Ahorro y otras figuras) apoyo en el aspecto de crédito a los productores afectados, utilizando formas novedosas de garantías crediticias, como las cosechas futuras como prenda de los créditos; garantía de los créditos en fondos de garantía de la Banca de Desarrollo, etc. 3

21

22 Gráficas de los principales indicadores obtenidos BENEFICIARIOS PROGRAMADOS Y APOYADOS Programados Apoyados PRESUPUESTO PROGRAMADO Y EJERCIDO (Millones de pesos corrientes) Programado Ejercido ,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 SUPERFICIE PROGRAMADA Y APOYADA (HA) 9,683 9,796 3,247 6,639 6,036 6,037 1, Superficie equivalente en explotación Mayor de 100 ha 27% De 51 a 100 ha 18% De 10 a 50 ha 51% Programada Beneficiada 1,572 De 5 a 10 ha 3% Régimen de tenencia Nivel de ingreso mensual ($) Ejidal o comunal 12% Superficie rentada o al partido 42% Superficie privada propia 45% Más de 9,900 26% Menor de 3,300 41% Entre 3,300 y 9,900 33% Disminución en el consumo de insumos Cambios observados en los rendimientos 60 56% 60 53% % 16% % Fertilizantes Insecticida y herbicidas Consumo de agua Consumo de electricidad 0 Sin cambio Con cambio Disminución 5

23

24 Capítulo 1 Introducción En este apartado se presentan los conceptos básicos para que las instituciones participantes tengan una visión clara de los antecedentes, objetivos y las bases metodológicas de la evaluación realizada. Se analizan los tipos de evaluación que se aplicaron, la audiencia de sus resultados y las fuentes y técnicas para obtener la información. 1.1 Fundamentos de la evaluación El proceso de elaboración del estudio sobre el Programa Recuperación de Suelos Salinos del año 2000, consistió en un conjunto de actividades ordenadas, encaminadas a medir los resultados de su operación en los ámbitos estatal y nacional, así como de contribuir a generar una estructura de información para mejorar el modelo operativo actual. Tipos de evaluación. El método para la evaluación reviste dos características esenciales: de impacto, que consiste en determinar el éxito global del Programa, su efectividad y los resultados económicos en las Unidades de Producción de los productores beneficiados. Bajo esta modalidad se trata de cuantificar los cambios que lograron los productores con los apoyos del Programa, como el incremento en los rendimientos productivos, los cambios en la orientación productiva, cambios tecnológicos y disminución de costos, entre otros. La otra modalidad es normativa, que permite obtener información de cada etapa operativa del Programa y cuyo análisis detallado proporciona elementos para mejorar la operatividad y aplicación general del Programa en su escala nacional. La audiencia de la evaluación. Los principales interesados en los resultados del estudio, por parte del sector oficial: el Gobierno Estatal, el Consejo Estatal Agropecuario, el Comité Técnico del Fideicomiso de Distribución de Fondos, la Delegación de SAGAR y los Distritos de Desarrollo Rural, incluidos los CADER, así como las Unidades de Riego y Drenaje y el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, IMTA, dependencias de la Comisión del Agua, CNA. En el nivel federal, son importantes usuarios de esta evaluación las áreas normativas centrales de la SAGAR, las instancias controladoras del ejercicio presupuestal del sector (Oficialía Mayor y Dirección General de Programación y Operación Presupuestal), y las entidades globalizadoras, especialmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 7

25 1.2 Objetivos de la evaluación La investigación se ha realizado para alcanzar los siguientes objetivos: - Conocer el desempeño del Programa Recuperación de Suelos Salinos, reflejado en la calidad, funcionamiento y operación de los apoyos recibidos, de acuerdo con las opiniones emanadas de los productores. - Analizar el cumplimiento de los objetivos y metas del Programa. - Estudiar el impacto del Programa en las unidades de producción apoyadas, con base en indicadores como los bienes y servicios otorgados, superficie beneficiada, cambios en factores como la productividad, aumentos observados y esperados en rendimientos, en los costos e ingresos, en la diversificación productiva, en la tecnología utilizada, en el empleo de mano de obra, en el desarrollo de mercados de bienes y servicios y los efectos sobre el medio ambiente. - Analizar la eficacia de la operación estatal y nacional de la Alianza para el Campo. - Finalmente, aportar elementos de juicio que sirvan para la adopción de medidas correctivas y de mejoramiento de su ejecución. En términos generales, se puede concluir que todos los objetivos enunciados se han cumplido íntegramente, aportándose en este estudio una visión fiel de la ejecución del Programa en el nivel nacional 1.3 Fuentes y métodos de análisis de la información Fuentes de información. Las unidades de estudio, medición y observación utilizadas en la investigación fueron las siguientes: los productores directamente beneficiados, así como las principales organizaciones formales, proveedores y funcionarios responsables del Programa a nivel estatal. Asimismo, funcionarios del gobierno estatal, Consejos Estatales Agropecuarios, Comités Técnicos de los Fideicomisos de Distribución de Fondos, Comités y Subcomités Técnicos, Distritos de Desarrollo Rural y CADER. También se acudió a los funcionarios y técnicos del Agente Técnico del Programa, FIRCO, a las oficinas regionales de la Gerencia de Distritos de Riego y al Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, IMTA, de la Comisión del Agua, CNA. Para cada una de las fuentes de información se diseñó un tipo de cédula de entrevista estructurada y semi-estructurada que, sumadas al acopio documental, integran la base para realizar la evaluación. 8

26 Periodo en que se realizó la recopilación de la información. El acopio de los datos y la aplicación de entrevistas en las entidades participantes en el Programa se llevó a cabo en los meses de mayo a julio del Metodología para el diseño de muestra. La muestra de beneficiarios se determinó, para cada entidad federativa, para alcanzar una confiabilidad de 95% y un error máximo de 10%. Cuando el total de beneficiarios del Programa en un Estado era menos de 50, se realizó un censo. Si el total de beneficiarios era de 50 o más, se utilizó un muestreo simple aleatorio para estimación de proporciones con varianza máxima, aceptando una desviación absoluta de la proporción 0.08 (precisión absoluta). Para la evaluación nacional se integraron las entrevistas efectuadas a 80 productores en 3 entidades evaluadas en el país, que representan el 38% de los 208 beneficiados correspondientes a dichas entidades. Además, la base de datos integrada reporta entrevistas a 3 representantes de Asociaciones de usuarios de riego, 8 proveedores y 19 funcionarios a nivel estatal. A nivel central, se entrevistó a los funcionarios de las áreas normativas del Programa de SAGAR, cuyos comentarios, opiniones y perspectivas, se consideraron en los temas correspondientes en cada capítulo del presente estudio. 9

27

28 Capítulo 2 Contexto nacional en que se instrumentó el Programa Contexto del Programa Antecedentes La agricultura de riego ha sido promovida por el gobierno mexicano y los productores privados, que han construido obras en la mayoría de las entidades federativas, destinadas al riego y drenaje de suelos agrícolas. Se estima que, en conjunto, estas obras benefician a 6.2 millones de hectáreas, de los más de 20 millones que han llegado a sembrarse en el país 1. La agricultura de riego ha sido desde su inicio de gran importancia en el contexto de la agricultura nacional. El valor de la producción en los últimos años en las áreas de riego supera 50% del total nacional, aunque el área de riego cosechada ha sido de 27%, lo que revela que las áreas de riego son más productivas en 2.6 veces, con relación a las áreas de temporal. El subsector de riego se compone de los sistemas llamados de Grande Irrigación o Distritos de Riego, en número de 80, con 3 millones de ha y las de Pequeña Irrigación o Unidades de Riego, con un número mayor a 20,000 obras, con millones de hectáreas; la superficie restante corresponde a obras de las que no se lleva un control preciso. Los Distritos de Riego eran operados por el gobierno federal; a partir de 1992, a través del Programa de transferencia de los Distritos y Módulos de Riego, se entregó a los productores la administración y control del agua y de la infraestructura, mediante sus organizaciones denominadas Asociaciones de Usuarios de riego. En los Distritos de Riego se producen grandes pérdidas de agua en la conducción por la extensa red de canales que, en gran proporción, son de tierra y experimentan importantes filtraciones de agua. Las Unidades de Riego, que en general cuentan con pozos profundos, han sido administradas y operadas por los usuarios. En éstas, las pérdidas de agua no son tan significativas; además, 14% de la superficie de riego cuenta con métodos presurizados. En las Unidades de Riego, en general, se establecen patrones de cultivos más productivos que en los Distritos, como son frutales y hortalizas. En estas áreas, debido a que su fuente 1 La agricultura de riego en México. Documento Técnico No. 8 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO pp

29 de agua son pozos profundos, el agua es más cara y, por tanto, los usuarios hacen un uso más eficiente y cuidadoso, lo cual les permite rendimientos más elevados. Otra causa destacada, de la mayor importancia para los fines de esta evaluación, es la deficiente conservación y mantenimiento de la infraestructura de los Distritos de Riego, que se manifiesta en una menor productividad. Ante la carencia o insuficiencia de recursos, las deficiencias en las labores de conservación y mantenimiento de los distritos han contribuido a la degradación de superficies importantes por procesos de salinización, de diversos tipos. En resumen, se puede concluir con dos consideraciones importantes: el problema de los suelos salinos afecta en áreas de agricultura de riego; además, afecta prioritariamente en las áreas de los Distritos de Riego donde, por restricciones de recursos del gobierno federal y en los últimos años de los usuarios del riego, se presentaron deficiencias en las obras de conservación y mantenimiento que han originado la presentación de los suelos salinos en estas áreas, entre otros problemas. 2.2 Origen y evolución del problema de salinidad de los suelos En las regiones áridas y semiáridas, el proceso de ensalitramiento de las tierras es un fenómeno común que se presenta en las áreas de riego, como consecuencia de las deficiencias en las láminas de riego y por la falta de drenaje adecuado de los suelos. 2 El agua de riego, que contiene algunas sales, más las que son disueltas en el perfil del suelo al regar, se depositan por precipitación, al evaporarse el agua en el proceso de evapotranspiración. Si estas sales no se lavan y extraen, a través del drenaje, se van acumulando hasta alcanzar concentraciones que son nocivas a las plantas y pueden llegar a convertir un terreno en estéril, como ya ocurre en México. En nuestro país, los primeros Distritos de Riego se construyeron con un mínimo de drenes, por lo que el ensalitramiento de los terrenos más bajos y cercanos al mar se produjo a los pocos años de funcionamiento. En 1962, se estimó en más de 500,000 hectáreas el área afectada por suelos salinos. 3 Otros autores concuerdan con estas afirmaciones; en una obra sobre el tema 4, se afirma que el drenaje restringido es un factor que contribuye a la salinización de los suelos, ya que propicia la presencia de un manto freático superficial, poco profundo. Se afirma en la obra que cuando se construyeron los Distritos de Riego no se tomó en cuenta la necesidad de establecer drenajes artificiales que regulen el agua adicional de los riegos y, con ella, las sales La Agricultura por Riego en México...p. 69. Ídem, p.69. Diagnóstico y Rehabilitación de suelos salinos y sódicos. Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América. Editorial Limusa. México, 1985 p.3. 12