La Distribución del Gasto Social. en Nicaragua *

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1 La Distribución del Gasto Social en Nicaragua * Leonardo Gasparini Rocío Carbajal Facundo Crosta Gonzalo Fernández Francisco Haimovich CEDLAS ** Universidad Nacional de La Plata Versión: 14 de marzo de 2007 Resumen En este trabajo se identifica a los beneficiarios directos de los programas públicos en sectores sociales de Nicaragua. Mediante la aplicación de la metodología de incidencia, se computa la distribución del gasto social por estratos socioeconómicos, y se estima su impacto sobre la distribución del consumo per cápita. El estudio está basado en información de microdatos de la reciente Encuesta de Medición de Niveles de Vida (EMNV) de 2005, realizada por el Instituto Nacional de Información para el Desarrollo (INIDE). Se concluye que el gasto social no tiene un sesgo pro-pobre: la participación de los distintos estratos socioeconómicos en los beneficios del gasto público social es aproximadamente uniforme. Este resultado es consecuencia de la compensación entre programas focalizados en los más necesitados (ej. educación primaria y de adultos, FISE, desarrollo rural) y otros que benefician especialmente a grupos de mayores ingresos (ej. universidades). El trabajo provee estimaciones del grado de focalización de cada programa. A diferencia del gasto social, el gasto específico dirigido a la Estrategia de Reducción de la Pobreza tiene un claro sesgo pro-pobre, aunque existe margen para incrementar significativamente su grado de focalización. * Los autores trabajan para el CEDLAS. Este estudio fue preparado como una contribución al Reporte sobre la Pobreza en Nicaragua No NI. Agradecemos a Florencia Castro-Leal (Líder del Equipo del Reporte sobre la Pobreza, LCSPP), José Ramón Laguna (Jefe Asistente de Investigación para el Reporte sobre la Pobreza) por sus valiosos comentarios y sugerencias, y a Javier Alejo por su apoyo. Los puntos de vista aquí expresados son de los autores y no necesariamente reflejan los del Banco Mundial, sus directores ejecutivos, o los países que éstos representan. ** CEDLAS es el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. 1

2 Palabras clave: gasto social, ERP, Nicaragua, incidencia, distribución, pobreza 2

3 1. Introducción La sociedad nicaragüense, asistida por organismos internacionales y donantes extranjeros, realiza un esfuerzo para financiar la provisión pública de un amplio conjunto de programas sociales destinados a mejorar el nivel de vida de la población carenciada, y fomentar el desarrollo humano de Nicaragua. El estado nicaragüense provee educación y salud de forma gratuita o a precios subsidiados, brinda transferencias monetarias y en especie a los más carenciados, ofrece programas de vivienda, participa en la provisión de agua, saneamiento, recolección de basura y alumbrado, implementa programas de desarrollo rural y administra distintos seguros sociales. Para evaluar comprehensivamente este amplio conjunto de actividades es crucial poder identificar a sus beneficiarios efectivos. Quiénes se benefician del gasto público social? La respuesta a esta pregunta es obviamente esencial para evaluar el impacto de la intervención estatal sobre la equidad distributiva, pero también es importante para evaluar la eficiencia del gasto público, en cuanto los beneficios privados y sociales de una intervención varían con el grupo poblacional al que se aplica. Los estudios de incidencia distributiva del gasto público, que reconocen una larga tradición en Economía, tienen el objetivo de identificar a los beneficiarios de los programas públicos y clasificarlos en estratos de acuerdo a sus niveles de vida, y a cuantificar el impacto de las erogaciones estatales en áreas sociales sobre la distribución del bienestar entre los habitantes de un país. El presente trabajo aplica la metodología tradicional de los estudios de incidencia (benefit-incidence analysis) para investigar quiénes se benefician del gasto social en Nicaragua. El estudio pretende contribuir al esfuerzo por incrementar el impacto de las políticas públicas sobre los sectores más postergados de la sociedad nicaragüense. El trabajo caracteriza el gasto en programas sociales en Nicaragua - tanto el llamado Gasto Público Social (GPS), como el dirigido a cumplir con la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP)-, identifica a sus beneficiarios, y estima su impacto redistributivo. El insumo principal para este estudio es la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida (EMNV) realizada durante el año 2005 por el Instituto Nacional de Información para el Desarrollo (INIDE) del Gobierno de Nicaragua - antes conocido como Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC)-, en el marco del programa de Mejoramiento de Encuestas de Condiciones de Vida (MECOVI). Esta valiosa encuesta, que pertenece al grupo de encuestas LSMS (Living Standard Measurement Surveys), tiene antecedentes en Nicaragua en los años 1993, 1998 y La EMNV permite acercarse a la realidad socioeconómica del país, y conocer la participación de la población en los programas públicos sociales. 3

4 El resto del trabajo está estructurado de la siguiente forma. En la sección 2 se explican las características centrales de un trabajo de incidencia, y se discuten los aspectos principales de su implementación al caso de Nicaragua. En la sección 3 se presentan algunas estadísticas básicas sobre el gasto público social, la Estrategia de Reducción de la Pobreza y la distribución del consumo en Nicaragua. Las secciones 4 a 9 constituyen el núcleo del reporte: en ellas se analiza la incidencia distributiva del gasto social en los sectores de educación, salud, vivienda, agua y saneamiento, asistencia social y desarrollo rural. En la sección 10 se presentan las estimaciones de impacto distributivo del gasto social agregado, y se realizan algunos ejercicios de simulación, incluyendo el financiamiento de los gastos y algunas hipótesis de ineficiencia en la gestión estatal. La sección 11 cierra el estudio con un breve resumen. 2. La metodología 1 Este trabajo documenta y analiza la cobertura e incidencia del gasto social en Nicaragua. Las dos dimensiones cobertura e incidencia son relevantes para evaluar las políticas sociales. El análisis de cobertura permite conocer la proporción de una población objetivo que goza de algún servicio o participa de algún programa público. Este análisis permite identificar áreas o estratos de la población con carencias de un determinado servicio o escasa participación en algún programa público, y por ende sugiere direcciones en las que avanzar en la expansión de los servicios. El análisis de incidencia se interesa por la distribución de los beneficios de un determinado programa. La preocupación central es el grado de focalización de un programa. Qué proporción del gasto total es usufructuado por los sectores más pobres de la sociedad? Este tipo de preguntas es abordado por el análisis de incidencia. Existe una nutrida literatura económica que discute la metodología para analizar la distribución de los beneficios del gasto en la sociedad. 2 Nicaragua cuenta con los dos instrumentos necesarios para realizar un estudio distributivo del gasto social: un listado de los gastos sociales por actividad, y una encuesta de hogares con información sobre participación en programas públicos. En ambos casos se trata de información actual, lo cual no es común en la mayoría de los países. Tanto las erogaciones públicas como la encuesta de hogares corresponden a 2005, por lo que los resultados del trabajo reflejan la situación actual en Nicaragua. 1 La metodología de este trabajo es semejante a la empleada en Gasparini et al. (2005) para el caso de Honduras. Tanto las explicaciones metodológicas como las discusiones de algunos resultados coinciden entonces con las de ese trabajo. 2 Los estudios de incidencia del gasto tienen una larga tradición en Economía. Recientemente, las contribuciones de Bourguignon y Pereira da Silva (2003), Kaplow (2003), Ravallion (2003), van de Walle (2003) y Heckman et al. (2002), entre otros, han revitalizado las discusiones y aportes sobre el tema. 4

5 La encuesta a utilizar en el trabajo es la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida (EMNV) realizada durante el año 2005 en todo el territorio de Nicaragua. Esta encuesta releva las respuestas de personas (6898 hogares), representativas de una población de 5.1 millones, sobre un amplio conjunto de preguntas destinadas a caracterizar la situación socioeconómica y demográfica de Nicaragua. La EMNV es una encuesta especialmente diseñada para reflejar la situación social del país, incluyendo un considerable número de preguntas acerca de la participación en programas públicos, transferencias recibidas del Estado, y usufructo de servicios provistos públicamente. La EMNV pertenece al conjunto de Encuestas de Condiciones de Vida (ECV), de creciente difusión en América Latina. Estas encuestas, fomentadas por el Banco Mundial y otros organismos internacionales, tienen cuestionarios de estructura semejante, y están destinadas a reflejar con la mayor precisión posible la situación social del país. La estructura de un estudio de incidencia Todo análisis de incidencia del gasto exige recorrer tres etapas: 1. Identificación de la variable de bienestar individual En este trabajo se utiliza el consumo familiar per cápita como variable que aproxima el nivel de bienestar individual. En función de esta variable la población es agrupada en estratos (ej. quintiles), o por condición de pobreza (pobres extremos, pobres no extremos y no pobres). 3 Existen numerosos argumentos que aconsejan utilizar el consumo en lugar del ingreso como variable indicadora del bienestar Identificación de los beneficiarios de programas sociales El supuesto general utilizado en este trabajo, y común en la literatura de incidencia, es que los usuarios o participantes son los que se benefician de un programa social. Este supuesto implica ignorar los potenciales beneficios generados en aquellas personas que no usan directamente el servicio provisto públicamente (externalidades) y en los factores de producción del servicio. Para el caso de educación primaria pública, por ejemplo, este 3 El consumo registrado por la encuesta implícitamente incluye transferencias monetarias estatales: éstas aumentan el poder adquisitivo del hogar y le permiten incrementar su consumo. Una alternativa metodológica es tomar el consumo excluyendo estas transferencias como aproximación al nivel de bienestar previo a la intervención estatal. En este trabajo preferimos utilizar directamente el consumo sin ajustes como indicador de bienestar, por consistencia con el resto de los trabajos del Poverty Assessment y por comparación con trabajos previos. Alterar la variable de consumo implicaría, por ejemplo, reclasificar a la población por condición de pobreza, lo cual haría a nuestro trabajo incomparable con el resto, y con cualquier trabajo o discusión sobre pobreza basados en el consumo per cápita de la EMNV. 4 Ver Deaton y Zaidi (2003) para argumentos generales. Gasparini et al. (2006) argumentan a favor del uso del consumo en un análisis del sistema tributario de Nicaragua. En ese trabajo se utiliza el consumo por adulto equivalente, en lugar del consumo per cápita. Para mantener consistencia con otros trabajos del Poverty Assessment y estudios previos para otros países en el presente trabajo preferimos trabajar con el consumo per cápita familiar. 5

6 supuesto implica considerar como beneficiarios a los alumnos de las escuelas primarias públicas (y sus familias, quienes no deben pagar por la educación del niño), e ignorar como beneficiarios (i) al resto de la sociedad, que en realidad también se beneficia al contar con una población más educada, y (ii) a los maestros, quienes podrían verse perjudicados (incluso en el largo plazo) si el gobierno decidiera no proveer más educación pública. 3. Asignación de beneficios Una vez completada la etapa 2, se distribuye el gasto público en cada programa de acuerdo a la distribución de los beneficiarios del programa. Esto implica asumir que el beneficio en términos monetarios de la provisión pública coincide con el costo medio de provisión para el Estado. Este supuesto resulta restrictivo, en cuanto ignora ineficiencias, corrupción y la posibilidad de que el valor para el usuario (su variación compensada ) difiera del costo del servicio. No se estima la calidad de cada servicio provisto públicamente recibido por cada familia (en general resulta imposible con la información de las encuestas), sino que se estima, bajo ciertos supuestos, el esfuerzo fiscal realizado en proveer el servicio a las familias beneficiarias. Adicionalmente, en esta metodología se ignora el cambio en el comportamiento de los agentes económicos ante cambios en las políticas públicas. Si una persona pobre recibe una nueva transferencia gubernamental de $100, el estudio de incidencia le reconoce un aumento en su nivel de vida por ese monto, ignorando, por ejemplo, la posibilidad de que un donante privado reduzca su transferencia al individuo pobre al tomar conocimiento del incremento de la ayuda estatal. La información disponible, en este caso y en la gran mayoría de los estudios, impide sofisticar más el análisis. El uso del costo medio de provisión de un servicio implica en algunos casos ignorar diferencias en los costos de prestación entre grupos. Por ejemplo, el costo por alumno de las escuelas rurales suele ser superior al de las escuelas urbanas. Al no contar con información de costos discriminada regionalmente, esas diferencias son ignoradas en el trabajo. Es importante puntualizar que la metodología asume implícitamente que en ausencia de subsidio estatal el individuo comprará el servicio en el sector privado a un valor semejante al costo unitario de provisión estatal. En ese sentido, el gasto social le permite ahorrar recursos al recibir gratuitamente un servicio, pero no altera fundamentalmente sus decisiones de consumo del servicio, y por ende no tiene consecuencias significativas en el largo plazo. Una vez recorridas las tres etapas de la metodología se obtienen estimaciones del beneficio recibido por cada individuo derivado de un programa público específico. Si estos beneficios son decrecientes en el nivel de consumo per cápita familiar, se dice que el programa es propobre. Si en cambio, los beneficios aumentan conforme se consideran individuos con niveles de consumo mayor, se clasifica al programa como pro-rico. Nótese que si bien el 6

7 término usado en la literatura es pro-pobre, el concepto no involucra ninguna definición de pobreza: en una sociedad sin pobreza un gasto sigue siendo considerado pro-pobre si beneficia más a las personas con menor nivel de vida, aunque éstas no sean consideradas pobres. Un comentario semejante se aplica al término pro-rico. Otro término comúnmente utilizado es el de progresividad. Se clasifica a un programa como progresivo si el beneficio que genera, medido como proporción del consumo, cae con el nivel de consumo. Es posible probar que gastos progresivos, si se financian con impuestos proporcionales, implican una distribución del bienestar más igualitaria. Nótese que un gasto puede ser pro-rico (i.e. los beneficios individuales derivados del gasto crecen con el consumo), y a la vez progresivo (i.e. los beneficios como proporción del consumo caen con el consumo). Esta diferencia adquiere mucha relevancia en el caso de Nicaragua, donde, como se analiza más adelante, un nutrido conjunto de programas tiene una estructura de incidencia pro-rica, pero progresiva a la vez. El grado de focalización de un programa estatal puede determinarse a partir de la estimación de curvas de concentración, las cuales indican para cada p% más pobre de la población, el porcentaje acumulado del gasto total en el programa asignado a esa población. Un programa donde se asigna el mismo subsidio a cada persona tiene asociada una curva de concentración recta de 45 grados (la diagonal en una caja de dimensión 1x1). Un programa pro-pobre está representado por una curva de concentración del gasto situada por arriba de la diagonal. Por su parte, el programa resulta globalmente progresivo si y sólo si su curva de concentración está siempre por arriba de la curva de Lorenz (i.e. la curva de concentración del consumo). 5 Si la curva de concentración descansa entre la diagonal y la curva de Lorenz, el programa es pro-rico, aunque progresivo. Como fue mencionado, varios programas en Nicaragua comparten esta característica. El grado de focalización de un programa se suele computar a partir de los índices de concentración (IC). Estos se calculan de forma similar al coeficiente de Gini de la distribución del consumo y varían entre -1 y 1. Para facilitar la lectura de estos valores en este trabajo se multiplican esos índices por 100. Valores negativos indican un gasto propobre. Cuanto mayor es el índice en valor absoluto, mayor es el grado de focalización del programa. El índice más extendido de progresividad del gasto es el propuesto por Kakwani. El indicador de Kakwani de progresividad de los beneficios del gasto público es igual al coeficiente de Gini sobre la distribución de la variable de bienestar individual (en nuestro caso, el consumo per cápita) menos el índice de concentración del programa público. Un programa progresivo presenta valores positivos del indicador de progresividad. A lo largo de este trabajo se computan curvas de Lorenz y de concentración, e índices de concentración y de progresividad de Kakwani para ilustrar el grado de focalización e impacto redistributivo de los programas sociales en Nicaragua. 5 Esta proposición es parte del teorema de Jakobsson-Fellman (ver Lambert, 2002). 7

8 3. Gasto público social y distribución El PBI per cápita de Nicaragua en el año 2005 alcanzó los US$ 910 (método Atlas), lo cual ubica a este país centroamericano como el segundo más pobre de América Latina y el Caribe (World Bank, 2006). Nicaragua tiene 5.1 millones de habitantes y una superficie de mil km 2. El alto grado de endeudamiento (117.9% en 2005) y su condición de pobreza motivaron su calificación en el año 2000 para la iniciativa HIPC (highly indebted poor country). Esta sección profundiza el estudio de Nicaragua en las dos direcciones clave para el estudio de incidencia: la estructura del gasto social y la distribución del consumo Gasto social El estado nicaragüense tiene una estructura unitaria, siendo el gobierno central quien tiene a cargo casi todas las responsabilidades fiscales. El país se divide en departamentos, los cuales a su vez se componen de municipios. El gobierno central realiza transferencias hacia ellos para financiar la mayor parte de sus actividades. Este estudio se restringe al análisis del gasto público social del gobierno central. La información sobre la estructura de gastos de los municipios nicaragüenses es insuficiente como para incluirlos en el análisis. Esta limitación no parece grave, dada la relevancia presupuestaria menor de los gobiernos locales. Por otro lado, si bien no se estudia el gasto municipal, sí se analiza la cobertura y la estructura de incidencia de varios servicios provistos en el nivel local de gobierno (ej. recolección de basura o alumbrado público). Según información del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico (MHCP), durante el año 2005 el gobierno central de Nicaragua destinó 9107 millones de córdobas (C$) a las diversas actividades incluidas en el Gasto Público Social (GPS). Estos recursos representan el 43% del gasto total del gobierno central y el 52% del gasto total excluyendo servicios de la deuda publica. El gasto social de Nicaragua representa el 11.1% de su PBI. 6 Con estos montos se financian prestaciones de educación, salud, agua, vivienda y asistencia social. A estos recursos deben adicionarse los montos ejecutados por otros organismos no incluidos en la consolidación del gobierno central (ej. Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, ENECAL). El nivel actual de gasto social en Nicaragua es el resultado de un lento proceso por el cual el gobierno, desde el año 1998, ha destinado proporciones crecientes del PBI a los servicios sociales. La figura 3.1 grafica la evolución de los gastos sociales como porcentaje del PBI en el período Gran parte del esfuerzo en el incremento del gasto se ha concentrado en Educación y Vivienda. 6 Esta proporción es semejante a la presente en el vecino país de Honduras. 8

9 El cuadro 3.1 detalla la estructura funcional del GPS en el año 2005 de acuerdo a la clasificación utilizada por el Ministerio de Hacienda. A la función Educación se destinaron C$ 3858 millones, los cuales representan el 42.4% del gasto. Las erogaciones en Salud totalizaron C$ 2821 millones (31% del GPS). A la función Vivienda se destinaron C$ 1502 millones, que representan el 16.5% del total del gasto. De acuerdo a la clasificación del MHCP esta función abarca, además de las actividades relacionadas con la construcción de viviendas, erogaciones para servicios de agua y saneamiento, e inversiones en infraestructura en general. El rubro Vivienda también contiene los montos de las transferencias del gobierno central a los municipios, en parte usados para actividades no relacionadas con la vivienda. En 2005 se erogaron C$ 824 millones en servicios de Asistencia Social (9.1% del GPS), mientras que los gastos destinados a Deportes y Cultura representaron el 1.1%. La definición de GPS utilizada por el gobierno, consistente con la utilizada en otros países, incluye un conjunto de erogaciones no vinculadas directamente con el objetivo de reducción de la pobreza. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los convenios con el FMI y el Banco Mundial que dieron lugar a la firma del convenio PRGF, el gobierno nicaragüense definió una serie de programas cuyo objetivo central es atacar las condiciones de mantenimiento de la pobreza. En este gasto vinculado a la Estrategia de Reducción de la Pobreza (o gasto ERP) se excluyen aquellos programas del GPS cuya relación con la reducción directa de la pobreza es poco clara (ej. programas de fortalecimiento institucional, gasto en universidades). 7 A su vez, se incluyen en el gasto ERP algunos programas no pertenecientes al GPS cuyo funcionamiento estimula las condiciones para la reducción sostenida de la pobreza (ej. desarrollo rural). Adicionalmente, el gasto ERP excede a las erogaciones sociales, al incluir servicios económicos administrados por el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio; el Ministerio Agropecuario y Forestal; el Ministerio de Transporte e Infraestructura; el Ministerio del Ambiente y los Recursos; y varios entes descentralizados. En el año 2005 el gasto ERP en servicios sociales y económicos fue de C$ 9816 millones (11.9% del PBI). 8 En el segundo panel del cuadro 3.1 se presenta la estructura funcional del gasto en la Estrategia de Reducción de la Pobreza, de acuerdo a la clasificación del MHCP. El principal ítem es el destinado a Servicios Económicos, C$ 2929 millones de córdobas, los que representan el 29.8% del gasto total en la Estrategia. Las erogaciones en Educación, que excluyen el gasto en universidades, constituyen el principal ítem social del gasto ERP con C$ 2702 millones, los cuales representan el 27.5% del gasto ERP. También se destinan recursos a Salud (22.8%), Vivienda (14.1%) y Servicios Sociales (5.8%). En el Anexo A se 7 Luego de varias revisiones en 2004 se alcanzó la definición del gasto ERP que se analiza en este trabajo. 8 La ERP incluye, en adición a los gastos sociales y en servicios económicos, algunas erogaciones en defensa y administración central. Los gastos en servicios sociales y económicos representan el 91.6% del gasto total de la ERP. 9

10 detalla la participación de los distintos ministerios y entes descentralizados en la ejecución del gasto social y gasto ERP. Respondiendo a los objetivos de un estudio de incidencia, la clasificación del gasto social y gasto ERP utilizada en este documento difiere ligeramente de la presentada por el MHCP. Con el propósito de analizar la incidencia distributiva del gasto, la agrupación de los programas públicos en funciones debe responder en parte a la disponibilidad y agrupación de la información en la encuesta de hogares, criterio que naturalmente no se aplica en la clasificación del MHCP. El cuadro 3.2 y la figura 3.2 detallan la clasificación del gasto público social utilizada en este trabajo. Del total del GPS analizado, que totaliza C$ 8012 millones, el 46.1% corresponde a gastos en educación. Dentro de ellos la educación primaria es el programa con mayor presupuesto, seguido por las erogaciones en universidades. Las erogaciones en salud analizadas en este trabajo suman C$ 2750 millones, que financian un conjunto de actividades de promoción de la salud y prevención de enfermedades (vacunación, campañas de información), servicios de rehabilitación de la salud, y otros programas menores (ej. salud ambiental). Los gastos analizados en asistencia social alcanzan los C$ 1272 millones. Estos fondos cubren las actividades del Ministerio de la Familia y el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), y una gran cantidad de otros programas menores. Finalmente, bajo nuestra clasificación la función Vivienda cubre sólo los programas específicamente ligados a ese sector que es posible identificar en la EMNV 2005: planes de construcción de viviendas y titulación. Los gastos en estos programas alcanzan los C$ 294 millones, representando un 3.7% del GPS total analizado. La clasificación del gasto ERP analizado en este trabajo se detalla en el cuadro 3.3 y el segundo panel de la figura 3.2. Las principales diferencias con el GPS son la ausencia de los gastos en universidades, y la presencia de las erogaciones en programas de desarrollo rural. El gasto total en la ERP analizado en este documento es de C$ 7576 millones, de los cuales el 33.5% corresponde a Educación, el 28.6% a Salud, el 3.9% a Vivienda, el 16% a Asistencia Social y el 18% a Desarrollo Rural. El cuadro 3.4 resume la estructura del GPS y el gasto ERP analizados en este documento. En las secciones siguientes se profundiza el estudio de las características, conformación, cobertura e incidencia del gasto en cada función, pero antes se estudia brevemente el otro componente fundamental de un estudio de incidencia: la distribución del consumo Distribución del consumo 10

11 En este trabajo se utiliza el consumo per cápita familiar como la variable que aproxima el nivel de bienestar individual. 9 En función de esta variable se ordena a la población en estratos o percentiles y se la agrupa por condición de pobreza. El cuadro 3.5 presenta los valores medios del consumo per cápita por quintiles. Cada quintil reúne un 20% de la población (individuos). Mientras que una persona promedio del primer quintil (el más pobre) tiene un nivel de consumo mensual de C$ 262, una persona del quintil más rico tiene un nivel de consumo 8 veces superior (C$ 1980). La figura 3.3 indica una gran dispersión en los niveles de consumo en ese quintil. El consumo promedio del último decil (10% más rico de la población) es de C$ 2656, el consumo promedio del 5% más rico es de C$ 3489, y el del 1% más rico de C$ 5743 al mes. Las personas pertenecientes al quintil más pobre de la población consumen el 6.3% del consumo total registrado en la EMNV. Ese porcentaje sube a 10.4% en el quintil 2, 14.8% en el 3, 21.8% en el 4 y 46.8% en el quintil más afluente. Nicaragua es un país de alta desigualdad en el contexto latinoamericano cuando el nivel de vida se aproxima con los ingresos corrientes familiares (SEDLAC, 2006, CEPAL, 2006). La distribución del consumo que surge de la EMNV (tabla 3.6) sugiere una desigualdad relativamente alta a nivel mundial, pero moderada en el contexto latinoamericano. El coeficiente de Gini computado sobre la distribución del consumo per cápita familiar es de Este valor resulta menor al calculado en la vecina Honduras con la encuesta ENCOVI, 2004 (Gini de 0.459). La desigualdad ha venido disminuyendo significativamente en Nicaragua de acuerdo a los datos de las encuestas de hogares. El coeficiente de Gini de la distribución del consumo per cápita familiar cayó de en 1993, a en 1998, en 2001 y en la reciente encuesta de Como parte del Poverty Assessment del Banco Mundial, en función de la información de la EMNV se construyeron canastas de consumo y líneas de pobreza, que permiten caracterizar a la población en pobres extremos, pobres no extremos (o pobres moderados) y no pobres. El cuadro 3.7 agrupa a la población nicaragüense en estas categorías. De acuerdo a la línea de la pobreza el 14.9% de la población es considerada pobre extremo, el 31.3% pobre no extremo y el 53.8% restante no pobre. La pobreza extrema ha caído progresivamente en Nicaragua desde 19.4% en 1993 al 14.9% actual. La pobreza total disminuyó 5 puntos entre 1993 y 2001, y se ha mantenido sin cambios significativos entre 2001 y La EMNV tiene un extenso cuestionario destinado a relevar el nivel de consumo del hogar. El consumo anual agregado relevado por la encuesta (C$ millones) es semejante al reportado por Cuentas Nacionales (C$ millones). 11

12 Existe una fuerte asociación entre área de residencia (urbano-rural) y condición de pobreza. La gran mayoría de los habitantes de las zonas rurales son pobres (67.9%), mientras que la gran mayoría de los habitantes de las zonas urbanas son considerados no pobres (70.9%). Del total de la población pobre, el 64.9% pertenece a áreas rurales, mientras que del total de no pobres, el 73.6% vive en ciudades. Es posible dividir a Nicaragua en cuatro regiones geográficas bien diferenciadas. La región de Managua es la más rica. Se trata de una zona básicamente urbana con una tasa de pobreza relativamente baja comparada con el promedio nacional (19.1% frente al 46.2% nacional). En el otro extremo están las regiones Central y del Atlántico con niveles de consumo promedio de apenas el 50% de Managua. En ambas regiones predomina la población rural (62% en la Central y 69% en el Atlántico). El 60.5% de la población de la región Central es pobre de acuerdo a la línea escogida, mientras que el porcentaje asciende a 62.2% en la región del Atlántico. Estos valores contrastan con el 46.2% a nivel nacional. Dadas las diferencias en población, en la región Central habita el 42.1% de los pobres de Nicaragua, mientras que en la región del Atlántico esa participación cae a 18.9%. La región del Pacífico presenta estadísticas muy semejantes al promedio: la tasa de urbanización es 42% (44% a nivel nacional) y la de pobreza 45.4% (46.2% a nivel nacional). En esta región vive el 29.4% de la población, y el 28.9% de la población pobre. Nicaragua es habitada por una variedad de grupos indígenas, cuya situación socioeconómica es, en promedio, inferior al resto de la población. La EMNV pregunta a cada encuestado si se considera perteneciente a un grupo indígena o etnia. Un 4.6% de la población nicaragüense responde afirmativamente a esta pregunta de autoidentificación. 10 El ingreso medio de una persona indígena es 79% inferior a un nicaragüense promedio. El 23.8% de los indígenas son pobres, lo cual contrasta con el 14.2% del resto de la población. El porcentaje de pobres no extremos es bastante parecido en ambos grupos (33.4% en los indígenas y 31.1% en el resto). 4. Educación Existe abundante evidencia acerca del papel fundamental que la educación formal tiene en toda estrategia de desarrollo y reducción de la pobreza. El gobierno de Nicaragua, asistido por organismos internacionales y donantes, realiza un considerable esfuerzo económico para sostener y promover mejoras en el área educativa. De hecho, la educación es el principal ítem en el presupuesto de Nicaragua. En 2005 se erogaron cerca de 3700 millones de córdobas en educación, lo cual representa el 46% del gasto en servicios sociales. El 10 Se incluyen dentro de este grupo a las personas pertenecientes a las etnias rama, garifuna, mayagna/sumu, miskitu, ulwa, creole (kriol), Xiu/sutiava, Nahoa/nicarao, chorotega/nahual/mange y cacaopera/matagalpa. 12

13 gasto focalizado en educación de la ERP rondó en 2005 los C$ 2500 millones, lo cual representa alrededor de un tercio del gasto destinado a la ERP (ignorando el gasto ERP en servicios económicos), Como en casi todo el mundo el sistema de educación de Nicaragua se estructura en cuatro niveles principales (tabla 4.1): (i) educación de la primera infancia destinada a niños menores de 6 años, (ii) educación primaria obligatoria con una duración de 6 años, destinada a niños entre 7 y 12 años, (ii) educación media o secundaria de 5 años de duración y (iv) la educación superior, que abarca fundamentalmente universidades. Esa estructura básica se complementa con programas de educación técnica, educación para adultos y educación especial. El Ministerio de la Familia (MIFAMILIA) es responsable de la educación inicial (de 0 a 4 años), el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (MECD) se ocupa de la educación preescolar, primaria y media, mientras que el Consejo Nacional de Universidades (CNU) es el principal encargado de la educación superior universitaria. Adicionalmente, tanto el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) como el Instituto Tecnológico Nacional (INTECNA) mantienen una variada oferta de programas de educación técnica. A partir de la estrategia de descentralización del sistema educativo iniciada en 1993 se incorporaron los centros autónomos al Régimen de Participación Educativa (Ley No. 413). Estos centros son establecimientos educativos que contemplan la transferencia de cuotas importantes de poder decisorio a los padres de familia, docentes y estudiantes, agrupados en un consejo directivo escolar, para que asuman directamente la gestión y administración de sus centros educativos. Los centros autónomos tienen una importante participación en el nivel primario y secundario de educación. El cuadro 4.2 presenta los distintos rubros del gasto en educación perteneciente al GPS y la ERP. El principal ítem en términos presupuestarios es la educación primaria en centros públicos (38.4% del GPS y 55.9% de la ERP en educación). 11 En el programa de educación de adultos, con un presupuesto de C$ 109 millones también se imparte, en general, educación de nivel primario. El gasto básico en educación media ronda los C$ 250 millones. La participación del nivel medio es de apenas el 6.8% del gasto en educación del GPS (figura 4.1). También escasa es la relevancia cuantitativa de la educación técnica financiada por el INATEC y el INTECNA (1.8% del GPS). Aun menor resulta la importancia presupuestaria del gasto en el nivel preescolar (1% del GPS y 1.4% de la ERP en educación). En contraste, las erogaciones en universidades tienen una enorme participación en el gasto social: casi el 30% del GPS en educación es destinado al nivel superior de educación. De hecho, existen cláusulas constitucionales que exigen que el 6% 11 Los montos de educación primaria y preescolar incluyen las erogaciones no comunes del MECD y las asignables a esos niveles de MIFAMILIA. 13

14 del total de ingresos del presupuesto general se asigne a las universidades. 12 Estas erogaciones no son consideradas prioritarias para la Estrategia de Reducción de la Pobreza, por lo que se las ignora para el cómputo del gasto ERP. El presupuesto educativo se completa con un conjunto de programas de menor relevancia cuantitativa (educación especial, 13 formación docente) y un conjunto de partidas que financian actividades y programas centrales y comunes del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Siguiendo la literatura sobre incidencia del gasto social, se asume que los usuarios del sistema educativo público son los beneficiarios del gasto social en educación. En particular, se asume que la intervención del gobierno financiando escuelas públicas gratuitas les genera a las familias que envían a sus niños o jóvenes al sistema estatal de educación un ahorro presupuestario semejante al costo medio de provisión de educación Educación preescolar La educación destinada a la primera infancia está separada en 2 niveles. Mientras que la educación inicial está a cargo de MIFAMILIA y cubre a niños de hasta 4 años, la educación preescolar está principalmente destinada a niños entre 4 y 6 años, y está a cargo del MECD. Durante el año 2005 el gobierno de Nicaragua realizó erogaciones destinadas a la educación preescolar por alrededor de C$ 36 millones. Esos fondos estuvieron principalmente asignados al sostenimiento de una red de centros públicos de educación preescolar. La parte A de la sección 4 de la EMNV, que indaga sobre la situación de los niños menores de 7 años, resulta una herramienta útil para identificar a los beneficiarios del gasto en educación preescolar. La asistencia a guarderías o comedores escolares es baja hasta los 4 años (tabla 4.3). Sólo el 6% de los niños menores de 4 asiste a alguna guardería, Centro de Desarrollo Infantil (CDI), o comedor infantil/cico. Los CDI integran un programa de atención a la niñez, a fin de implementar intervenciones de protección social con base en características de vulnerabilidad educativa y alimentaria. CICO (Comedor Infantil Comunitario) es un programa preescolar no formal financiado por ONGs que atiende a niños de 3 a 6 años de edad. La asistencia al preescolar asciende al 38% en los niños entre 4 y 6 años, siendo máxima (53%) para los niños de 5 años. La asistencia a este nivel es creciente en el nivel de 12 Artículo 125 de la Constitución Política de la República de Nicaragua y artículo 55 de la Ley No 89, Ley de Autonomía de las Instituciones de Educación Superior. 13 Este programa atiende a menores y jóvenes entre las edades de 0 a 20 años que presentan afectación en cualquiera de las capacidades motoras, sensoriales e intelectuales. El objetivo esencial de este programa es proporcionar habilidades a los niños y jóvenes que les permitan integrarse de una manera normal en la familia, en la escuela, en el trabajo y en la comunidad. (MECD, 2004a) 14

15 consumo per cápita de la familia. Mientras que el 79% de los niños de 5 años del quintil más rico de la distribución del consumo per cápita asiste al preescolar, sólo el 34% de los niños del quintil más pobre lo hace. La diferencia de asistencia entre pobres extremos y moderados es grande (ej. en niños de 5 años la asistencia es de 29% de los pobres extremos frente a 51% de los pobres moderados). La asistencia de los no pobres es significativamente mayor (67%), aunque está lejos del 100%. Las diferencias urbano-rurales se asemejan a las diferencias entre pobres y no pobres. Las menores tasas de asistencia al preescolar corresponden a la región del Atlántico, que es la zona de mayor pobreza y la de mayor porcentaje de población rural. La EMNV indaga acerca de las razones de no asistencia al preescolar. El cuadro 4.4 muestra esas respuestas clasificando a los niños entre 4 y 6 años que no asisten al preescolar (ni al primario) por grado de pobreza y área. La mayoría de los padres considera que sus hijos no están en edad de asistir a un establecimiento pre-escolar. Después de estas razones, los pobres indican mayoritariamente la falta de centros cercanos al hogar y los problemas económicos. Es interesante notar que entre los no pobres la ausencia de un centro pre-escolar parece también ser un inconveniente importante. Es, naturalmente, en las áreas rurales donde esta necesidad se manifiesta con particular intensidad. Como en casi todos los países del mundo, en Nicaragua la presencia pública en la educación es muy relevante. En contraste con otras áreas del mundo, ese papel central también se manifiesta en el nivel pre-escolar. El 82% de los asistentes a ese nivel acude a un centro estatal (cuadro 4.5). La asistencia no es uniforme por estrato socioeconómico: mientras que casi la totalidad de los niños de los quintiles 1 a 3 asiste a establecimientos públicos, en el último quintil alrededor de la mitad de los niños acude a centros privados. Nótese que casi la totalidad de los asistentes en zonas rurales acude a centros públicos. La asistencia al pre-escolar en las regiones Central y del Atlántico está sostenida casi exclusivamente en base a los centros públicos. Más del 90% de los asistentes en esas dos regiones acude a un centro pre-escolar estatal. Los niños nicaragüenses que asisten al preescolar permanecen un promedio de tres horas y media en los centros educativos. El tiempo es creciente en el nivel de ingreso: de 3.2 en el quintil más pobre a 3.9 en el de mayores ingresos. Las guarderías y centros de educación preescolar públicos suelen proveer algún tipo de alimentación a sus alumnos. El 61% de los asistentes a ese nivel declara acudir a un centro público y recibir algún tipo de alimentación al menos algunos días a la semana. Ese porcentaje es decreciente en el ingreso (de 74% en el primer quintil a 39% en el último). El subsidio implícito en alimentación es más intenso en el área del Atlántico. Algunas familias realizan aportes a los centros preescolares a los que asisten sus hijos. El aporte mayoritario es en trabajo. El 17% de los niños asistentes al preescolar tienen padres 15

16 que han prestado su trabajo al centro escolar. Ese aporte es ligeramente mayor en las áreas rurales y ligeramente superior en los no pobres. Un niño nicaragüense tarda en promedio alrededor de 12 minutos en llegar desde su casa al centro de educación preescolar. Esta distancia en tiempo es mayor en las áreas rurales, pero no varía por niveles de ingreso. Existe una abundante literatura que sugiere la importancia de intervenir tempranamente en el proceso de estimulación e incorporación de conocimientos de los niños (Heckman et al., 2005). En particular, si los infantes no son adecuadamente motivados en sus hogares, resulta esencial la intervención escolar para alcanzar un adecuado nivel de estimulación. Nicaragua aun tiene un largo camino por recorrer para ampliar la cobertura de su educación preescolar. Es interesante notar que los dos primeros argumentos esgrimidos por los padres para no mandar a sus niños al preescolar son la percepción de no necesidad ( no tiene suficiente edad ) y la carencia de un centro educativo. Estos son argumentos sobre los cuales el gobierno puede tener directa intervención, ya sea a través de campañas de concientización sobre la relevancia de la educación pre-escolar y/o de la creación de más centros pre-escolares. El cuadro 4.6 resume los principales resultados del análisis de incidencia distributiva del gasto en educación pre-escolar. Mientras que cada uno de los primeros 4 quintiles de la distribución recibe ligeramente más del 20% de los beneficios del gasto, el quintil más rico recibe el 13%. La columna (ii) expande esta estructura porcentual al gasto en educación pre-escolar, mientras que la columna (iii) presenta el gasto por quintiles en términos per cápita, y la columna (iv) como proporción del consumo total. El gasto en educación preescolar (total y per cápita) crece ligeramente entre el quintil 1 y 3, decrece moderadamente hasta el 4 y más fuertemente en el 5 (figura 4.2). En el análisis por percentiles las participaciones se mantienen ligeramente sobre el 1% desde el percentil 8 al 70, y luego descienden marcadamente. La figura 4.3 muestra estas participaciones acompañadas por una línea de regresión no paramétrica (estimación lowess). Calculado en proporción al consumo, el gasto en educación-preescolar es claramente progresivo, i.e. decreciente en el consumo. La figura 4.4 indica que la curva de concentración del gasto en educación pre-escolar está por encima de la diagonal, y de la curva de Lorenz del consumo, sugiriendo un gasto progresivo y pro-pobre. El cuadro 4.40 muestra los índices de concentración de todos los programas educativos analizados en el trabajo, junto con las estimaciones de los intervalos de confianza. El valor estimado para la educación pre-escolar es -7.7, lo cual refleja un gasto ligeramente propobre. A partir de descomposiciones agregadas simples, es posible caracterizar la estructura de incidencia de un programa (Gasparini, 2006). La mayor concentración del gasto público en un servicio específico en un determinado quintil es consecuencia de (i) una mayor 16

17 concentración de la población objetivo del servicio en ese quintil, y/o (ii) una mayor tasa de participación en el uso de ese servicio, y/o (iii) una mayor tasa de cobertura pública entre los participantes del servicio del quintil en cuestión. El cuadro 4.7 muestra los resultados de la descomposición para el caso de la educación pre-escolar. La primera fila indica la distribución del núcleo de la población potencial de la educación pre-escolar: los niños entre 4 y 6 años. La segunda fila indica la tasa de asistencia al pre-escolar por quintil, mientras que la tercera presenta la tasa de cobertura pública entre los asistentes al preescolar por quintiles, para la población objetivo. El siguiente bloque del cuadro 4.7 presenta la incidencia estimada (que es muy semejante a la real del cuadro 4.6, correspondiente a todos los asistentes al preescolar, con independencia de la edad), y la diferencia con una asignación del gasto totalmente igualitaria (20% para cada quintil). El último bloque del cuadro cuantifica las razones por las que la participación de cada quintil difiere del teórico 20%. Tómese el caso del quintil 1, en el que la incidencia estimada resulta 1.5 puntos superior a la igualitaria. Si la tasa de asistencia y la tasa de cobertura pública no difirieran por quintiles, entonces la participación del quintil 1 en el gasto en educación preescolar sería 6.4 puntos superior a la igualitaria. Este significativo efecto usuario potencial positivo es reflejo de la mayor concentración de los niños en los quintiles más pobres de la distribución. Si en cambio, la distribución de niños y la tasa de cobertura pública fueran uniformes, la participación del quintil 1 sería 8.5 puntos inferior al 20%. El efecto asistencia negativo es resultado de una tasa de asistencia al pre-escolar del quintil 1 significativamente inferior al promedio. Finalmente, el efecto público, que surge de mantener uniforme la distribución de niños y la tasa de asistencia, resulta positivo para el primer quintil, lo cual refleja una tasa de cobertura pública significativamente más alta que el promedio. En el agregado, los efectos positivos usuario potencial y público alcanzan a compensar, aunque por escaso margen, al efecto asistencia negativo. En el otro extremo de la distribución, los niños del quintil más rico son menos, asisten más al pre-escolar, pero lo hacen menos a centros públicos. Los tres efectos son de tamaño parecido, por lo que el efecto agregado resulta negativo Educación Primaria Como fue señalado, las erogaciones en educación primaria resultan las más importantes en términos presupuestarios dentro del gasto en educación, y unas de las más importantes en todo el gasto público de Nicaragua. Durante el año 2005 el gobierno realizó erogaciones por 1421 millones de córdobas en educación primaria básica. Esta sección indaga acerca de la distribución de beneficiarios del gasto destinado a sostener el sistema de escuelas públicas de Nicaragua. 17

18 Durante el año 2005 el 89% de los niños entre 7 y 11 años asistía al nivel primario de educación. 14 El cuadro 4.8 indica los porcentajes de asistencia por edad, por ingreso, condición de pobreza, área geográfica y etnia. Las tasas de escolarización son significativamente crecientes en el consumo familiar. En promedio, mientras que el 94% de los niños no pobres entre 7 y 11 años asiste al nivel primario, esa proporción cae al 84% para los pobres. El porcentaje es preocupante en el caso de los pobres extremos: uno de cada cuatro niños en familias con consumo inferior a la línea de pobreza extrema no asiste a la escuela primaria. Mientras que varios países de América Latina están cerca de la meta de escolarización primaria plena, Nicaragua aun se encuentra rezagada en ese sentido. A diferencia de otros países de la región, donde la frontera del avance hacia el desarrollo educativo está en el nivel medio y superior, en Nicaragua aun debe avanzarse hacia el cierre de la brecha respecto de la escolarización primaria plena. Dado que esa brecha es sustancialmente más profunda en los estratos más pobres del país, una política exitosa en ese sentido implicará no sólo un aumento de la capacidad productiva agregada de la economía, sino un movimiento hacia la igualdad de oportunidades y la igualdad de ingresos. La figura 4.5 ilustra la caída en las tasas de asistencia al primario a partir de los 11 años. Es notable como estas tasas caen abruptamente para los no pobres, reflejando la culminación en término del ciclo educativo primario, mientras que lo hacen a tasas más lentas para los pobres. Este patrón es reflejo principalmente de las tasas de repitencia mayor en los pobres. Resulta interesante notar que la tasa de asistencia a la escuela primaria es algo superior entre los indígenas que para el resto de la población. Mientras que el 92.7% de los niños autoidentificados como indígenas (por sus padres) asiste a la escuela primaria, ese porcentaje es de 88.6% para el resto de la población. Este desempeño relativo positivo es en parte el resultado de esfuerzos del gobierno y la comunidad internacional por mejorar las condiciones socioeconómicas de los grupos étnicos nativos. De acuerdo a los datos de la EMNV 2005 el 70% de los asistentes al nivel primario declara concurrir a una escuela pública no autónoma, mientras que el 19% declara asistir a un centro autónomo (cuadro 4.9) Estas participaciones difieren sustancialmente de lo reportado por la Dirección de Estadísticas del MECD, según la cual la participación de las escuelas autónomas en el nivel primario sería del 63.7%. Esta divergencia puede deberse al desconocimiento por parte de los padres del status específico del establecimiento educativo al cual asisten sus hijos. Mientras que es fácil distinguir entre público y privado, es posible que varios padres no sepan que la escuela pública a la que mandan a sus hijos se encuentre bajo un régimen de autonomía. 14 Se restringe el análisis al rango de 7 a 11, ya que varios niños de 12 años participan en el nivel medio de educación. 18