GOBERNACION DEL VALLE DEL CAUCA

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1 GOBERNACION DEL VALLE DEL CAUCA SECRETARIA DE PLANEACION DEPARTAMENTAL SUBSECRETARIA ASESORIA Y ASISTENCIA A LA GESTION MUNICIPAL MANUAL DE PRESUPUESTO MUNICIPAL 2003 Santiago de Cali, Julio de 2002

2 TABLA DE CONTENIDO Presentación... A quien se dirige este manual? Como se usa este manual? CAPITULO 1 EL MUNICIPIO, DESCENTRALIZACIÓN, RECURSOS FINANCIEROS, COMPETENCIA PRESUPUESTAL. 7 I. Una nueva noción de la gestión II. Esquema financiero III. Competencia del Municipio en materia presupuestal CAPITULO 2 SISTEMA PRESUPUESTAL 14 I. Actores del Sistema Presupuestal Municipal II. Plan financiero III. Plan operativo anual de inversiones IV. Presupuesto General V. Principios del Sistema Presupuestal CAPITULO 3 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL 28 I. Ingresos corrientes Ingresos tributarios Ingresos no tributarios II. Contribuciones parafiscales III. Fondos especiales IV. Recursos de Capital

3 Recursos del crédito y bonos de deuda Recursos del balance Rendimientos y excedentes financieros Donaciones Venta de activos V. Ingresos de los Establecimientos Públicos CAPITULO 4 COMO SE CALCULAN LOS INGRESOS MUNICIPALES? 39 I. Cálculo de los impuestos II. Cálculo de los ingresos catastrales III. Cálculo de los ingresos por valorización IV. Cálculo de tasas V. Cálculo del monto de las participaciones por sectores VI. Cálculo de la capacidad de endeudamiento. VII. Otras técnicas de proyección de las rentas. CAPITULO 5 EL PRESUPUESTO DE GASTOS O APROPIACIONES 48 I. Gastos de funcionamiento Servicios personales Gastos generales Transferencias corrientes II. III. IV. Gastos de inversión Servicio de la deuda Amortización de capital Intereses Gastos de los establecimientos públicos CAPITULO 6 FONDOS ESPECIALES 55 I. Recursos del Fondo local de salud II. Régimen presupuestal de los fondos locales CAPITULO 7 COMO SE TRAMITA EL PRESUPUESTO? 59 I. El cronograma presupuestal II. Programación presupuestal III. La ejecución presupuestal IV. Indicadores para el análisis

4 CAPITULO 8 COMO SE CONTROLA EL PRESUPUESTO? 81 I. Control político II. Control financiero y económico III. Control fiscal IV. Control disciplinario V. Seguimiento y evaluación a cargo del departamento VI. Seguimiento y evaluación a cargo de la nación VII. Responsabilidades fiscales CAPITULO 9 EL PRESUPUESTO : LOS ERRORES MAS FRECUENTES 85 I. Elaboración del presupuesto II. Presentación y aprobación del presupuesto III. Ordenación del gasto IV. Ejecución del presupuesto V. Manejo de recursos VI. Modificaciones al presupuesto VII. Régimen de reservas VIII. Sistema General de Participaciones A N E X O S 91

5 PRESENTACIÓN La SUBSECRETARIA ASESORIA Y ASISTENCIA A LA GESTION MUNICIPAL tiene como función básica la asesoría y el apoyo técnico para fortalecer la capacidad institucional de los Municipios y garantizar su sostenibilidad y viabilidad financiera. El trabajo es comprensible y se justifica plenamente en el entendido que solo Municipios saneados financieramente, pueden asumir exitosamente su Misión y los compromisos de la descentralización y cumplir con el objetivo fundamental del desarrollo cual es mejorar de manera sostenida y creciente el nivel de vida de sus habitantes. En esta perspectiva y desde el punto de vista de los ingresos, es vital para cada Municipio, garantizar un flujo permanente de recursos que le permita asumir sus obligaciones y generar un excedente capaz de apalancar sanamente recursos para destinarlos a la inversión preferencialmente social y ambiental, como lo ordena nuestra Constitución. La asistencia técnica comprende el desarrollo de tecnología administrativa, que se transfiere a los Municipios y a sus entidades descentralizadas, de modo que sirva como un instrumento para la adecuada realización de las actividades que a cada quien le competen dentro del sistema. En este marco se inscribe el material presentado, con el que se pretende brindar a los Municipios los elementos conceptuales y metodológicos más relevantes para la administración del Presupuesto General del Municipio, del Plan Operativo Anual de Inversiones, que junto con el Plan Financiero, constituyen el sistema presupuestal y son instrumentos básicos para el cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal. Aunque es condición básica para el seguimiento y la evaluación de la inversión, una buena formulación presupuestal, es importante y cabe destacar que el cumplimiento de las reglas para la asignación de los recursos de destinación específica, debe observarse no solamente en el momento de la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), sino también en todo instante de su ejecución. Este instructivo será de gran utilidad para los municipios en la formulación del Presupuesto General y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). Así mismo, sus directrices han sido actualizadas y validadas para todas las instituciones de acuerdo con sus características, posibilidades y decisiones, por lo que constituye una herramienta de carácter unificado, para el óptimo cumplimiento de estas actividades que son fundamentales en la gestión municipal.

6 A QUIEN SE DIRIGE ESTE MANUAL? Este Manual ha sido diseñado para el uso de los funcionarios de las entidades Municipales que, en razón a su trabajo son responsables de los sistemas de presupuestación municipal como de la agilización y modernización de los procesos de formulación y ejecución del presupuesto en su localidad. Los Alcaldes, Secretarios de Despacho, Tesoreros y funcionarios contables, y los directivos y funcionarios en el orden municipal de entes descentralizados. CÓMO SE USA ESTE MANUAL? El documento consta de tres partes básicas: en la primera se presentan unos elementos generales sobre presupuesto, sobre la base de los principios que lo rigen, los actores que interactúan en su formulación, discusión y aprobación, y la estructura y contenido del mismo. En general en su contexto legal y su utilidad como herramienta de desarrollo, y repasa los aspectos fundamentales del papel del municipio en el proceso de descentralización y respecto a la seguridad social y ambiental. La segunda parte define lo que es el Sistema Presupuestal y desagrega los aspectos fundamentales de cada uno de sus componentes. Se trata así los temas de ingresos o rentas y recursos de capital y gastos o acuerdo de apropiaciones, se exponen también los procesos de elaboración, discusión, aprobación y liquidación del presupuesto y finalmente, se exponen una serie de aspectos importantes para la ejecución del presupuesto. Incluye además dos capítulos especiales sobre el cálculo de los ingresos del municipio y la constitución y operación de los Fondos locales. La tercera parte se refiere al control presupuestal, cuales son esos mecanismos de control, que seguimiento y evaluación presentan a través de cada uno de ellos y por quien es ejercido, y expone las conductas presupuéstales irregulares en las que se cae con mayor frecuencia en esta materia. Su diseño y redacción permite consultas fáciles y rápidas de los aspectos más relevantes del tema. El índice temático permite la ubicación de las secciones separadas por folios identificadas por nombres de cada una y en dicho folio, aparece un índice del contenido de cada capítulo. Si va a realizar procesos de programación presupuestal, se recomienda, en cada paso y con respecto a cada rubro, remitirse a los respectivos sistemas de cálculo que se describen. Tenga en cuenta cada elemento, para precisar el alcance de cada proceso. Si busca una ilustración general en materia presupuestal, lea el manual de manera continua; su estructura le permitirá hacerse un cuadro general del tema a partir de sus conceptos básicos.

7 CAPITULO 1 EL MUNICIPIO, DESCENTRALIZACIÓN, RECURSOS FINANCIEROS, COMPETENCIA PRESUPUESTAL. I. Una nueva noción de la gestión II. El Esquema Financiero III. Competencias del municipio en materia presupuestal

8 CAPITULO 1 EL MUNICIPIO, DESCENTRALIZACIÓN, RECURSOS FINANCIEROS, COMPETENCIA PRESUPUESTAL. I. Una nueva noción de la Gestión El proceso descentralizador ha producido en Colombia profundos cambios en la estructura y en la forma de administrar recursos. Tales cambios tienen que ver principalmente con el traslado de competencias y responsabilidades y capacidades de decisión a las entidades territoriales. La financiación del desarrollo regional dejó de ser ordenada exclusivamente por el poder central para convertirse en un sistema de apoyo financiero Nacional que soporta las decisiones departamentales y municipales. La responsabilidad directa de dar respuesta a las necesidades regionales es de las entidades territoriales, de sus autoridades y de la comunidad, participación ciudadana. Actualmente, la obtención de recursos para el desarrollo e incluso para el sostenimiento del funcionamiento administrativo interno dependen de forma determinante de la gestión propia de los municipios y de los departamentos. Los criterios de valoración acerca de una buena o mala gestión municipal e institucional han sufrido una transformación profunda. En tanto en décadas anteriores se consideraba un buen administrador a aquella persona con capacidad para manejar adecuadamente los bienes recibidos y adquiridos y la nómina de personal a su cargo, en la actualidad un buen administrador es quien logra que el servicio bajo su responsabilidad se preste o garantice adecuadamente a la población, alcanzando a su vez eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y una permanente gestión para incrementar coberturas y mejorar la calidad de los servicios prestados. Los municipios ejercen las competencias que les atribuye la Constitución y la Ley, conforme a los principios señalados en la Ley orgánica de ordenamiento territorial con sujeción a los siguientes principios: COORDINACIÓN: Las autoridades municipales deben de armonizar con los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones.

9 CONCURRENCIA: Cuando deban desarrollar y ejercitar competencias con otras entidades o autoridades deberán ejercerlas sin que se prolongue más allá del limite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de los otros. SUBSIDIARIDAD: Cuando puedan ejercer competencias en subsidio con otros sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos el la norma correspondiente y dentro de los limites y plazos fijados. Los municipios aplicarán los principios rectores con arreglo a los postulados que rigen la función administrativa y regulan la conducta de los servidores públicos, y en especial; con sujeción a los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad. LA GESTION: CONCEPTO PARA EL FINANCIAMIENTO TERRITORIAL Y SECTORIAL VIEJOS CRITERIOS NUEVOS CRITERIOS Asignación central Irrelevancia regional Ausencia de iniciativa fiscal Administración de bienes y salarios Buena gestión: altos gastos Apoyo central Responsabilidad regional Recursos según gestión propia Administración del servicio Buena gestión: eficiencia y eficacia. II. El Esquema Financiero. Las fuentes financieras de los municipios, globalmente consideradas, son de dos clases: las transferencias o participaciones en el Sistema General de Participaciones y los recursos propios originados básicamente en el sistema tributario. Para que el municipio pueda ocuparse adecuadamente de las competencias, la Ley ha dispuesto una serie de recursos fiscales que se le transfieren directamente o a través del departamento para atender los servicios de la Salud y Educación entre otros. Estos recursos están constituidos básicamente por el Sistema General de Participaciones, el Sistema Nacional de Cofinanciaciones y los recursos de ETESA, los Ingresos propios. Los ingresos propios de los municipios se clasifican para su mejor manejo presupuestal en: Ingresos corrientes e ingresos de capital Los ingresos corrientes están caracterizados porque sus bases de cálculo y su trayectoria histórica posibilitan predecir el volumen de los ingresos públicos con cierto grado de exactitud; constituyen una base aproximada, pero real, para la elaboración del presupuesto anual; y, son disponibilidades normales del municipio, regularmente destinadas a atender actividades ordinarias. Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios (como los impuestos predial y de industria y comercio), y no tributarios ( como las tasas y las tarifas). Los recursos del capital, están conformados por los recursos del crédito, por las ventas de activos, por los aportes de capital y por los resultados a favor que arrojan los balances del tesoro durante el periodo fiscal inmediatamente anterior.

10 III. Competencias del Municipio en materia presupuestal. La Constitución Política definió las competencias municipales en cuanto a las normas en materia presupuestal, en los siguientes términos: En el artículo 95: Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las Leyes. Son deberes de la persona y del Ciudadano: IX. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro del concepto de justicia y equidad. En el artículo 313: Atribuciones del Concejo Municipal. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de Rentas y Gastos. En el artículo 315: Atribuciones del Alcalde: Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y lo demás que estime convenientes para la buena marcha del Municipio. En el artículo 342: Relación de presupuesto y planes de desarrollo. En el artículo 344: Participación de Planeación Departamental en la preparación de los Presupuestos Municipales. En el artículo 347: Desequilibrio presupuestal; el artículo 347 de la Carta establece que si los ingresos no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, para financiar el monto de los gastos contemplados. Presupuesto Complementario. En el artículo 348: Presupuesto por defecto. (repetición) En el artículo 349: Establece el término para expedir el presupuesto

11 En el artículo 350: Gasto público social. En el artículo 352: Además de lo señalado en esta Constitución la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. En el artículo 353: Los principios y las disposiciones generales establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. A su vez, el artículo 331, en el numeral 5, establece como facultad de los concejos Municipales dictar las normas orgánicas del Presupuesto. Siguiendo los parámetros establecidos por la Corte Constitucional, estas normas suponen el establecimiento de unas competencias en materia normativa de tipo residual y complementario. Por lo tanto, los municipios podrán desarrollar normas orgánicas de presupuesto en todo aquello que la Ley les autorice, de acuerdo con las necesidades del ente territorial, y por supuesto, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a la Ley. En este sentido, el Decreto Ley 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto, en su artículo 109, dispuso: Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente... ( Ley 38 de 1999, artículo 94, Ley 179 de 1994, artículo 52) De lo anterior se desprende que las entidades territoriales deben adoptar un estatuto orgánico de presupuesto propio, por lo cual se regirá la programación, ejecución, y control presupuestal, tanto de la administración central como de la descentralizada. Sin embargo, mientras se expiden dichos estatutos, se aplica la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que sea pertinente. El Estatuto Orgánico de Presupuesto compila la Ley 225 de 1995, la Ley 38 de 1989, y la Ley 179 de En el artículo 355: La Prohibición de auxilios. Autorización de contratos de interés público. En el artículo 366: Prevalencia del gasto público social.

12 En el artículo 368: Subsidios a la demanda. Decreto Ley 111 de 1996 ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO. Reglamentario del Artículo 352 de la Constitución Política regula todas las disposiciones en materia presupuestal. Por su naturaleza misma y para garantizar un cuerpo normativo coherente, el acuerdo mediante el cual se expidan las normas orgánicas de presupuesto, deberá ser un Acuerdo Orgánico, es decir, que tal como lo establecen los artículos 148 y 151 de la Constitución Política, para su aprobación se requerirá de la mayoría absoluta de los miembros del Concejo correspondiente. La adaptación de las normas constitucionales y legales a las necesidades de la respectiva entidad territorial, no debe ser una copia idéntica de las normas, ni puede violar el espíritu de la Ley o desconocer normas de obligatorio acatamiento, máxime cuando algunas de ellas han sido dictadas para ser aplicadas directamente por las entidades territoriales. Por lo tanto, la elaboración del estatuto conlleva un análisis minucioso de las normas, de la intención del legislador al expedirlas y de las posibilidades reales prácticas y técnicas de su aplicación en la respectiva entidad territorial. La no realización de este trabajo minucioso, conlleva gran cantidad de inconvenientes, vacíos y problemas jurídicos, en mayor grado cuando de intenta aplicar la norma nacional directamente, sin tener en cuenta que los órganos, mecanismos y necesidades son diferentes. Ley 104 de 1993: Contribución especial sobre contratos (vías). Ley 105 de 1993: Tasas, Impuestos y Derechos (vías) Ley 181 de 1995 de Espectáculos públicos para el fomento del deporte. Ley 14 de 1983 Marco Tributario Municipal. Ley 44 de 1990 sobre el Impuesto Predial. Ley 99 de 1993: del Medio Ambiente Ley 100 de 1993: seguridad social. Ley 101 de 1993 Ajuste anual de avalúos catastrales. Ley 152 de 1994: ley orgánica del Plan de Desarrollo. Crea los Bancos de Proyectos: Articulo 49 numeral 3: Las Entidades Territoriales a través de sus organismos de planeación organizaran y pondrán en funcionamiento el Banco de Programas y Proyectos en un sistema de información para la planeación. También trata de la constitución de una red nacional de Banco de proyectos y programas.

13 Leyes 141 de 1994 y 619 de 2000 sobre el Régimen de regalías. Reglamentan la distribución de los fondos provenientes de las regalías. Ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Ley 617 de 2000 ó Ley de ajuste fiscal. Adiciona sus artículos. 3 hasta el 11, 13, y 14, 52 hasta el 56, 89, 91 hasta el 93 a la Ley Orgánica de Presupuesto. Ley 643 de 2001, por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar. Ley 715 de 2001 Contiene las normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356, y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y las disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Ley 734 de 2002 nuevo Código Disciplinario Único, establece la Ley disciplinaria, la extensión de la acción disciplinaria, los derechos, los deberes, las prohibiciones, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades, las faltas y sanciones, como los procedimientos especiales y la aplicación de la Ley disciplinaria. Decreto 1333 de 1986 Régimen Municipal.

14 CAPITULO 2 EL SISTEMA PRESUPUESTAL I. Actores del sistema presupuestal municipal II. El plan financiero IV. III. El plan de Inversiones El presupuesto General V. Principios del Sistema Presupuestal

15 CAPITULO 2 EL SISTEMA PRESUPUESTAL El presupuesto no es un acto administrativo aislado. Hace parte de un proceso y de un conjunto de elementos que permiten tomar decisiones adecuadas con el manejo de los recurso económicos asignados ó gestionados. El manejo presupuestal se encuentra ligado por entero al proceso de planeación y desarrollo del municipio, en su fase de programación, y al proceso de gestión en su fase de ejecución y control. La Constitución de 1991 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto, introdujeron por primera vez un concepto más amplio que el de presupuesto mismo. En efecto, se habla del sistema presupuestal, constituido por el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto General del Municipio. Tiene como propósito armonizar el sistema buscando la conjunción de todos los actores e instrumentos que actúan y se utilizan en la preparación, ejecución y seguimiento del presupuesto garantizando la aplicación del principio de planeación. Por esta razón, deben incorporarse en el presupuesto los objetivos, metas, programas y subprogramas, proyectos de inversión y gasto público previstos en el Plan de Desarrollo y que los mismos sean coherentes con el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones, los cuales son el resultado del proceso de planeación. I. Actores del sistema presupuestal municipal Sin perjuicio de lo que las normas locales de presupuesto establezcan, son actores del sistema presupuestal municipal el Alcalde, el Concejo Municipal y los Secretarios de Hacienda y de Planeación municipales. A continuación realizaremos un recuento de las funciones que competen a cada uno de ellos en relación con el proceso presupuestal. El Alcalde Corresponde al Alcalde coordinar la iniciativa del gasto así como su ejecución, velando por la coherencia de éste con las prioridades del Plan de Desarrollo. Sus funciones en materia presupuestal, de acuerdo a la Constitución Política, el Estatuto Orgánico de Presupuesto y la Ley 136 de 1994, son:

16 SISTEMA PRESUPUESTAL PLAN FINANCIERO POAI BANCO DE PROYECTOS PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO Cobertura Presupuesto Municipal Concejo Contraloría Personería Despacho Alcalde Cada Secretaría, Unidad o Departamento Administrativo Presupuesto de los Establecimientos Públicos Rentas propias y recursos de capital Funcionamiento, Inversión y Servicio de la Deuda. PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL Planificación Anualidad Universalidad Unidad de caja Programación integral Especialización Inembargabilidad Coherencia macroeconómica Homeostasis

17 Presentar oportunamente al Concejo el proyecto de acuerdo sobre presupuesto anual de rentas y gastos. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. Sancionar y promulgar el acuerdo de presupuesto que hubiere aprobado el Concejo y objetarlo si lo considera inconveniente o contrario al ordenamiento constitucional o legal. Celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el Plan de Desarrollo y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables. El Concejo Municipal Es la entidad encargada de autorizar los gastos a ser ejecutados por la administración municipal. Sus funciones son: Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Autorizar la asunción de obligaciones que afecten vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre que estén consignadas en el Plan de Desarrollo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. Aprobar los proyectos de acuerdo por los cuales se adopten nuevas rentas o se modifiquen las existentes, para financiar el monto de los gastos contemplados en el presupuesto. El Secretario de Hacienda municipal Como funcionario encargado del manejo financiero del municipio, el Secretario de Hacienda es el encargado quien debe de proponer las decisiones que en materia presupuestal y financiera adopte el municipio. Por lo tanto le corresponde participar en la elaboración de los elementos del sistema presupuestal, y, como y es el vocero del Alcalde ante el Concejo durante el estudio y discusión del presupuesto, haciendo, hace las veces de intermediario entre el gobierno municipal y dicha corporación. El Secretario de Planeación municipal Es el funcionario encargado de la función de planeación en el municipio y como tal debe establecer mecanismos de dirección, coordinación y monitoreo desde la formulación del Plan de Desarrollo hasta su evaluación. En materia presupuestal, debe participar, conjuntamente conjunto con la Secretaría de Hacienda, en la elaboración del Plan Anual de Inversiones permitiendo para consolidar la integración del sistema presupuestal.

18 El Consejo Municipal de Política Fiscal Con el objeto de integrar y hacer efectivo el sistema presupuestal municipal, el Alcalde puede conformar un órgano asesor y consultivo del gobierno en materia de política fiscal, análogo al Consejo Nacional de Política Fiscal CONFIS en del nivel nacional. Dicho Consejo estaría integrado por el Alcalde, quien lo presidiría, el Secretario de Hacienda, el Secretario de Planeación y los demás funcionarios del área financiera que designe el Alcalde. El Consejo se daría su propio reglamento y sus funciones en materia presupuestal podrían ser las siguientes: Conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones y evaluar sus resultados. Proponer las metas financieras para la elaboración del Plan Anual de Caja PAC. Emitir concepto sobre los proyectos de presupuesto de las empresas industriales y comerciales del municipio y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, en el marco del presupuesto municipal, para que sean aprobados por el Alcalde. Emitir concepto sobre el Programa Anual de Caja PAC. Emitir concepto sobre la eliminación o reducción de apropiaciones presupuéstales siempre y cuando no amparen compromisos perfeccionados. Emitir concepto sobre la determinación de la cuantía de los excedentes financieros de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del municipio, que harán parte de los recursos de capital del presupuesto y sobre su distribución. Emitir concepto sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos, de las empresas industriales y comerciales y de las sociedades de economía mixta del orden municipal. II. El Plan Financiero Es un instrumento de planificación y gestión financiera de la administración municipal y sus entes descentralizados, que toma en cuenta los ingresos y gastos de caja y sus posibilidades de financiamiento y define las metas máximas de pago a efectuarse durante el año, que servirán de base para elaborar el Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC. Como preámbulo a la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, se ha formulado el Plan Financiero Trianual que establece las proyecciones financieras de los ingresos, gastos de funcionamiento y servicio de la deuda, con miras a obtener la capacidad de inversión del municipio durante los 3 años de gobierno del Alcalde, para ejecutar los programas y proyectos identificados en dicho Plan de Desarrollo, de acuerdo con las

19 prioridades establecidas y con las posibilidades reales de financiación con recursos propios, transferencias nacionales o departamentales, crédito, etc. De acuerdo a lo anterior, se hace necesario que la Secretaría de Hacienda o la dependencia que haga sus veces, ajuste cada año el Plan Financiero, con base en el comportamiento real de los ingresos y de los egresos, cuando existan diferencias con respecto a las proyecciones financieras hechas inicialmente. En este caso se deberán formular políticas de ajuste que tomen en cuenta la racionalización del gasto y una mayor eficiencia en el recaudo de los ingresos, buscando dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Municipal. En el caso de los gastos de inversión se deberá dar prioridad a los proyectos que responden a los objetivos y metas del Plan de Desarrollo, cuidando en no dejar inversiones inconclusas. El Plan financiero define las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación, que son requeridas para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y del Presupuesto Anual de ingresos y gastos. Traza las metas de la gestión financiera del municipio y distribuye en el tiempo la ejecución de los gastos, consultando el monto y la oportunidad de los ingresos. También permite hacer el seguimiento de las rentas y los gastos territoriales, con el fin de lograr el cumplimiento de las metas de desarrollo y así definir las políticas y acciones de ajuste financiero y presupuestal que sean requeridas. El ajuste del Plan Financiero para el año 2003, debe tomar en cuenta principalmente la revisión de las siguientes proyecciones: Ingresos propios. La estimación de los montos a recaudar por concepto de impuestos como el predial unificado, industria y comercio o sobretasa a la gasolina debe basarse en las propuestas del Alcalde sobre ajuste tributario como el control de la evasión, incentivos para el pago de impuestos, ampliación del régimen tarifario municipal, actualización de los registros de los sujetos responsables del pago de impuestos, etc. Para los ingresos provenientes de las tasas por prestación de servicios, es importante tener en cuenta las tarifas establecidas por las entidades nacionales de regulación de servicios públicos. Deben identificarse los meses de mayor y menor recaudo de estos ingresos. Transferencias nacionales y departamentales. La estimación de los recursos del Sistema General de Participaciones debe basarse en el Acto Legislativo 01 de 2001 y en la Ley 715 de 2001, en los cuales se estipula que el crecimiento de las participaciones para el año 2003, será igual a la tasa de inflación causada en el 2002 más 2 puntos porcentuales y se determina la distribución de los recursos. En estos momentos la meta de inflación para el presente año, fijada por el Banco de la República es del 6%. Se debe considerar que estos recursos le llegan al municipio cada 2 meses. En el caso de las transferencias departamentales la más importante es la que se origina en el impuesto sobre vehículos automotores, que recauda el departamento y se traslada a los municipios. Gastos de funcionamiento. En este caso es muy importante guiarse para estas proyecciones en la Ley 617 de 2000 que fija límites a los gastos de funcionamiento de los Municipios, Concejos Municipales, Personerías y Contralorías, con respecto a los

20 ingresos corrientes de libre destinación. Este tema se ampliará más adelante en el instructivo. En cuanto a los valores de los servicios personales de nómina o por contrato, estos deben sujetarse a las normas vigentes sobre prestaciones sociales, transferencias, aportes de ley, plantas de personal, escalas salariales, pactos y convenciones suscritas. Servicio de la deuda contratada. Se debe incluir la deuda de todas las dependencias, así como los períodos de pago del capital y los intereses. Es fundamental considerar el comportamiento de la tasa DTF a lo largo del año 2003 para estimar el monto de los intereses a pagar. Cálculo de la capacidad de endeudamiento. Para calcular el monto de los créditos a los cuales puede acceder el municipio, es necesario aplicar las directrices de la Ley 358 de 1997 o Ley de los semáforos. La relación entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional es básica para el cálculo de la capacidad de endeudamiento. Para el cálculo de las proyecciones se recomienda tener en cuenta las ejecuciones de las últimas vigencias y la estimación de la correspondiente al presente año (ver anexo No 3). Además se deben considerar aspectos tales como las tendencias del comportamiento de las bases gravables, situación de la actividad económica de la región, estimativos de la nación sobre las variables macroeconómicas, etc. El Plan Financiero debe ser aprobado por el Consejo Municipal de Política Fiscal(COMFIS), antes de la presentación del Presupuesto al Concejo Municipal o Cabildo. Su revisión definitiva debe realizarce antes del 10 de Diciembre de cada año. Debe recordarse que el COMFIS estará integrado por el Alcalde, quien lo presidirá, el Secretario de Hacienda o Tesorero, el Jefe de Planeación y los demás funcionarios del área financiera que designe el Alcalde. Para el plan financiero deben tenerse en cuenta los siguientes procesos: Diagnóstico: Se analiza la situación económica y financiera del municipio, examinando sus antecedentes para determinar las limitaciones en el financiamiento y sus causas. El diagnóstico debe contemplar aspectos generales que puedan afectar el recaudo de recursos, tales como la situación política, social, económica, demográfica y geográfica de la comunidad ya que ello influye en la capacidad de pago y, por ende, en el financiamiento del presupuesto. Igualmente, deben tomarse en cuenta factores económicos, como la inflación, y organizacionales, relacionados con la estructura y dinámica de la administración municipal, que inciden de manera importante en las finanzas públicas. Pronóstico: Una vez elaborado el diagnóstico determinar qué ocurriría si se mantuvieran constantes los factores que afectan el sistema financiero, para lo cual deben realizarse proyecciones económicas y financieras con base en las tendencias observadas en el diagnóstico. Fijación de metas financieras: Con las proyecciones realizadas en el pronóstico y los costos de los programas y proyectos a financiar, deben establecerse las metas financieras que se quiere alcanzar con su respectiva asignación de recursos para el

21 correspondiente período, las cuales deben estar debidamente sustentadas y demostrada su viabilidad. Ejecución: Consiste en la adopción de medidas que permitan una adecuada organización y dirección en la ejecución realización del plan, con el fin de alcanzar las metas fijadas, estas se traducen en responsabilidades. Evaluación: El plan financiero debe estar sometido a una evaluación periódica con el objeto de ajustar la ejecución del mismo a las metas planteadas. Esta evaluación permite corregir errores y realizar modificaciones en caso de variaciones sobre las premisas y proyecciones realizadas. III. El Plan Operativo Anual de Inversiones El Plan Operativo Anual de Inversiones es la herramienta mediante el cual se concretan las inversiones del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las fuentes de financiación contenidas en el Plan Financiero. En este Plan se realiza la anualización para una vigencia fiscal de las inversiones del mediano y corto plazo, contenidas en el Plan de Desarrollo municipal. Por consiguiente, debe contener los programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar durante la vigencia fiscal, los cuales deben estar previamente registrados en el Banco de Programas y Proyectos Municipal. El Plan Operativo Anual de Inversiones es la base sobre la cual las distintas dependencias de la administración municipal elaboran los planes de acción contemplados en el artículo 41 de la ley 152 de El mismo facilita el seguimiento y la evaluación de los programas y proyectos que se van a ejecutar, y permite observar el nivel de cumplimiento de las metas fijadas en el Plan de Desarrollo en relación con la satisfacción de las necesidades básicas de la población. De esta manera, el Alcalde podrá revisar este instrumento y auto evaluar su acción, para adoptar los correctivos necesarios en el transcurso de la vigencia. Más adelante analizaremos los factores que se deben tener en cuenta en la elaboración del plan Operativo Anual de Inversiones. IV. El Presupuesto General El presupuesto General municipal es un estimativo de la totalidad de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos que aprueba generalmente el Concejo Municipal cada año, en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde. Incluye, igualmente, la definición de las disposiciones necesarias que garanticen una ejecución eficiente de los recursos, sobre la base del Plan de Desarrollo. En su conjunto pueden distinguirse dos partes: el Presupuesto Municipal del nivel central, y el Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden Municipal. La primera parte contempla el conjunto de Ingresos, Gastos y Disposiciones Generales del nivel central de la administración, es decir, el Concejo, la Contraloría, la Personería y la Alcaldía con sus respectivas Secretarias y dependencias directas. A esta se dedica el presente material. Es importante anotar que sólo los municipios de categoría especial y primera y aquellos de segunda que tengan más de cien mil habitantes pueden crear y organizar sus propias

22 contralorías, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 617 de 2000, el cual modificó el artículo 156 de la ley 136 de Corresponde al Concejo Municipal, en virtud de la competencia residual establecida en el parágrafo segundo del artículo 32 de la ley 136 de 1994, y en concordancia con el artículo 96 del decreto 111 de 1996, establecer las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del municipio y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de sus presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes. En este caso, hacen parte del presupuesto, los excedentes financieros asignados como recursos de capital y distribuidos por el Concejo a iniciativa del Alcalde. Igualmente, de acuerdo al con el artículo 5 del citado decreto 111, las empresas de servicios públicos domiciliarios, en cuyo capital el municipio o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, así como las empresas sociales del Estado del orden municipal que constituyan una categoría especial de entidad pública descentralizada, tendrán, para efectos presupuéstales, el régimen de las empresas industriales y comerciales del municipio. El Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden municipal es componente integral del Presupuesto General del municipio y contempla todo el conjunto de ingresos y gastos de cada entidad, como unidades económicas propiamente dichas, de acuerdo con el ordenamiento presupuestal que les corresponda. Las Disposiciones Generales, por su parte, son las normas que tienden a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto, las cuales rigen únicamente durante el periodo fiscal para el cual se expiden. Por medio de ellas no se podrán crear nuevos impuestos, abolir los existentes derogar o modificar acuerdos vigentes, disponer nuevos gastos, otorgar autorizaciones o dictar normas sobre procedimientos encomendados a otros organismos o entidades. Es pues, el presupuesto, el instrumento mediante el cual los Alcaldes desarrollan su plan de gobierno y por ende, el mandato que les ha sido encomendado a través del voto programático. Por dicha razón, éste debe reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo establecidos en el Plan de Desarrollo y permitir una evaluación sobre el cumplimiento de las metas fijadas por la administración. Su preparación y ejecución se desarrolla dentro de lo que la Constitución y la ley han denominado el sistema presupuestal, el cual tiene por objeto optimizar la asignación de los recursos públicos, y garantizar la aplicación de los principios presupuéstales y el desarrollo local a corto, mediano y largo plazo. El proceso presupuestal, dentro del marco del sistema presupuestal, involucra el análisis de las fuentes y recursos disponibles, la programación de la inversión, conforme a las prioridades definidas por la administración, y, finalmente, la ejecución de los gastos aprobados.

23 COMPONENTES DEL PRESUPUESTO GENERAL El presupuesto general del municipio se compone de las siguientes partes: PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Contiene la estimación de los ingresos corrientes del municipio, tributarios y no tributarios, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal. PRESUPUESTO DE GASTOS O ACUERDO DE APROPIACION Incluye la totalidad de las apropiaciones para el Concejo, la Personería, la Contraloría, la Alcaldía y sus diferentes dependencias y los establecimientos públicos del orden municipal, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda pública, clasificados y detallados según lo estipulen las normas vigentes. DISPOSICIONES GENERALES Corresponden a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General del Municipio, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. Mediante ellas no se podrán crear nuevos impuestos, modificar los existentes, conceder exenciones, ordenar nuevos gastos, dictar normas sobre organización y funcionamiento de las dependencias municipales, ni autorizar la contratación de empréstitos.

24 COMPONENTES DEL PRESUPUESTO GENERAL* Partes Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital Presupuesto de Gastos o Acuerdo de apropiaciones Ingresos Corrientes Contribuciones Parafiscales Fondos Especiales Recursos de Capital Funcionamiento Inversión Deuda Disposiciones Generales Correcta ejecución del Presupuesto General del Municipio * Clasificación del Presupuesto General, contemplada en el Decreto 111 de 1996.

25 V. Principios del Sistema Presupuestal Para que su presupuesto cumpla las normas legales, recuerde... Los principios presupuestales 1 son preceptos generales que sirven de orientación para la formulación, elaboración, aprobación, y ejecución de los elementos del sistema presupuestal La Sentencia C- 357 de agosto 11de 1994, dice:... los principios consagrados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la Ley orgánica y determinantes de la Ley de presupuesto, del Acuerdo de presupuesto municipal. PLANIFICACION El presupuesto general del municipio debe guardar concordancia con el contenido del Plan de Desarrollo Municipal, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). ANUALIDAD El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después de esta fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. UNIVERSALIDAD El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se vayan a realizar durante la vigencia. Por tanto, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos o erogaciones con cargo al tesoro público municipal o transferir crédito alguno que no figuren en el presupuesto. No se refiere a que en el presupuesto estén incorporados todos los ingresos pero si todos los gastos. Cual es su fin Implica el respeto por los planes de desarrollo, que expresan las orientaciones del programa de gobierno con el que fue elegido el alcalde. Es decir, la coherencia entre programas de gobierno y gestión presupuestal. Cual es su fin Permite establecer un sistema ordenado de ejecución y control del presupuesto en el tiempo. A la vez que posibilita su revisión La Ley establece las reservas de apropiación y las cuentas por pagar que tienen relación con este principio y permiten que los gastos se ejecuten así ello ocurra después del 31 de diciembre y no se vulnera el principio. Cual es su fin Reconoce la posibilidad de que los ingresos no sean suficientes para cubrir los gastos y que el Alcalde proponga la adopción de nuevas rentas autorizadas por la Ley al Concejo, es decir, presentar un presupuesto complementario. También contribuye al control del gasto por cuanto sólo se pueden efectuar los que estén en el presupuesto no existen fondos por fuera del presupuesto. 1 Decreto 111 de 1996

26 UNIDAD DE CAJA Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital, se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general del municipio. Las cuentas separadas para el manejo de Fondos especiales pueden recibir control especial. PROGRAMACION INTEGRAL La programación integral implica que "todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden para su ejecución de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes". Lo cual significa que cuando se decreten inversiones se deben presupuestar igualmente los costos de funcionamiento requeridos para su operación. ESPECIALIZACION Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la Administración a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Cual es su fin Sin embargo, se excluyen de la aplicación de este principio en el ámbito municipal la participación en el Sistema General de Participaciones 2, destinados a los sectores Salud, Educación, Propósito General destinados a Inversión Social, los municipios organizaran cuentas especiales contables y en entidades financieras independientes del resto de cuentas, y no formaran en ningún caso parte integral de los recursos comunes del presupuesto de tales entidades, por lo cual su contabilización y presupuestación serán especiales. 3 lo mismo que los recursos para racionalización del gasto público se manejan en cuentas especiales, los excedentes financieros, los rendimientos financieros provenientes de la inversión de recursos originados en los aportes del municipio. Cual es su fin Evita la destinación de recursos de inversión a proyectos parciales o incompletos, es decir que no incluyan la totalidad de los bienes o servicios que se requieren para su adecuado funcionamiento, se generan costosas inversiones físicas que no surten los efectos deseados por la falta de estimación oportuna de los costos de funcionamiento requeridos. Cual es su fin Busca evitar la desviación de los recursos y la duplicidad de funciones y conflictos de competencias que surgen al aplicarse gastos provenientes de fuentes diversas para un mismo fin. En este sentido se recuerda que las apropiaciones de gastos son autorizaciones máximas de pagos y que, por lo tanto, se delimita el gasto según la finalidad del mismo. La especialización implica que las 2 No se aplica en estos casos el principio de unidad de caja. 3 Artículos 18, 57, y 91 de la Ley 715 de diciembre 21 de 2001 establece el manejo de los recursos para los sectores de educación, Salud, y propósito General respectivamente.

27 INEMBARGABILIDAD Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general del municipio, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman 4. apropiaciones de cada entidad deben ser adecuadas a su misión y funciones. Cual es su fin El objetivo primordial es evitar la imposibilidad de ejecutar el presupuesto, ya que no sería posible asumir gastos cuando las rentas que se apropian para este fin no se encuentran disponibles. No obstante, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias judiciales en contra de los órganos respectivos dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. COHERENCIA MACROECONOMICA El presupuesto municipal debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno Nacional, en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar consistencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio económico. Cual es su fin Preserva la unidad de la política macroeconómica del Gobierno Nacional. Cual es su fin Impide la presupuestación arbitraria de ingresos con el fin de inflar gastos y la adquisición de créditos por encima de la capacidad de pago de las entidades, entre otros fenómenos. RECUERDE: El presupuesto es un acto administrativo, mediante el cual una entidad territorial o una institución calculan anticipadamente sus ingresos, y autorizan los gastos públicos para el periodo fiscal respectivo. En él se indican las actividades y obras que se van a ejecutar y los servicios que se van a prestar, así como el valor que se asignará a cada uno. 4 Acorde con el artículo 19 y 96 del Decreto 111 de 1996 y Artículos 18, 57, y 91 de la Ley 715 de diciembre 21 de 2001 establece la inembargabilidad de los recursos para los sectores de educación, Salud, y propósitos Generales respectivamente.