DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

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1 INFORME No. DFOE-ED DE JULIO, 2007 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN EVALUATIVA EFECTUADA EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD SOBRE LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES DE TECNOLOGÍA PARA EL SISTEMA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES 2007

2 CONTENIDO Página No. RESUMEN EJECUTIVO 1. INTRODUCCIÓN ORIGEN DEL ESTUDIO OBJETIVO DEL ESTUDIO ALCANCE DEL ESTUDIO ANTECEDENTES DEL ESTUDIO MARCO REFERENCIAL DEL ESTUDIO AGRADECIMIENTO COMUNICACIÓN VERBAL DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO RESULTADOS DEL ESTUDIO ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LA PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ORGANIZACIONAL DE LOS PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE SECTOR REDISEÑO DE PROCESOS ASOCIADOS CON PESSO REDISEÑO DE PROCESOS ASOCIADOS CON EL CONVENIO UIT DE LA NORMATIVA INTERNA SOBRE PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS VALORACIÓN DE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN SEGUIDOS POR EL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES DE LA GESTIÓN DE LOS PROCESOS ETOM RESULTADOS DE LA VALORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO CASOS DE ESTUDIO: ANÁLISIS DE LOS DOCUMENTOS DE LAS FASES PRECARTELARIAS DE DOS PROYECTOS DE TECNOLOGÍAS REALIZADOS POR EL ICE CASO PROYECTO MOVIL WIMAX EMPRESARIAL POTENCIALES EFECTOS DE UNA INADECUADA PLANIFICACIÓN EN LOS PROCESOS DE ADQUISICIONES DE LA INFORMACIÓN DE LA PROVEEDURÍA DE LAS DISCUSIONES DEL CONSEJO DIRECTIVO EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA... 33

3 DE LOS OFICIOS DE REFRENDO DE LA CGR CONCLUSIONES DISPOSICIONES AL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD AL SUBGERENTE DE TELECOMUNICACIONES ANEXOS 1 MARCO REFERENCIAL DEL ESTUDIO Y CRITERIOS DE EVALUACION 2 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES DEL ICE 3 DURACIÓN DE ALGUNAS ACTIVIDADES QUE CONFORMAN EL PROCESO DE ADQUISICIONES DE TECNOLOGÍA

4 INFORME No. DFOE-ED ED RESUMEN EJECUTIVO En cumplimiento del programa de trabajo del año 2007 de la DFOE de esta Contraloría General, se realizó el estudio sobre la planificación de las adquisiciones de tecnología para el Sector de Telecomunicaciones del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), cuyo objetivo fue evaluar la razonabilidad de los procesos de negocio que soportan dicha planificación, para apoyar la determinación y selección de las mejores alternativas en el desarrollo y mantenimiento del Sistema Nacional de Telecomunicaciones (SNT). El estudio abarcó del 2002 al Se estudiaron los resultados del proceso de reestructuración del Sector de Telecomunicaciones, los resultados de los procesos de planificación estratégica, el nivel de operativización de la estrategia, los procesos de planificación y desarrollo de proyectos y la normativa interna relacionada, en particular, con dicha planificación de proyectos. Se seleccionó una muestra de proyectos con el propósito de estudiar el proceso de planificación seguido por el Sector, utilizando como criterios de referencia las mejores prácticas de la industria. Para tal fin se preparó un cuestionario de evaluación el cual se trabajó con el personal que estuvo involucrado en la planificación de los proyectos seleccionados. Se estudió la información que generó la proveeduría en relación con el proceso seguido por los proyectos seleccionados, en cumplimiento de la normativa en materia de contratación administrativa. Se analizó la documentación generada por el proceso de refrendo llevado a cabo por este órgano contralor y, en lo conducente, por las deliberaciones que, sobre los proyectos de tecnología, constan en las actas del Consejo Directivo del Instituto. El tiempo de respuesta del Sector de Telecomunicaciones para llevar sus productos y servicios al mercado es fundamental y deviene en crítico para que la entidad pueda ser competitiva y satisfaga, con oportunidad y calidad, los fines y objetivos para los cuales fue creada; sin embargo, el Instituto ha encontrado significativas dificultades en cumplir con tiempos de respuesta razonables, encontrándose, como una de sus principales causas, debilidades importantes en la realización de los estudios previos que demuestren fehacientemente la viabilidad, la rentabilidad y el alineamiento estratégico de las adquisiciones, en términos del valor que le agregan al SNT. El Instituto ha efectuado importantes esfuerzos orientados a mejorar su eficiencia empresarial y sus procesos, entre ellos: el fortalecimiento del enfoque estratégico, la reestructuración de la organización según las buenas prácticas de la industria de las telecomunicaciones, la adopción y fortalecimiento de un modelo de proyectos para su portafolio de inversiones, la adopción de las mejores prácticas de la industria de las infocomunicaciones como referencia para el rediseño de sus procesos, y la adopción de políticas para la evaluación técnico financiera que deben satisfacer los proyectos de telecomunicaciones. Sin embargo, estos esfuerzos están inconclusos y requieren ser completados, detallados y precisados. En especial, el sistema de planificación muestra niveles importantes de desintegración y no logra tener una visión integral del negocio, la normativa de gestión de proyectos no contempla adecuadamente los procesos de planificación de proyectos ni los de gestión del portafolio, los sistemas de información muestran debilidades importantes para satisfacer los requerimientos de integración de los procesos y, en general, la información generada está débilmente documentada.

5 ii La evaluación de los procesos de planificación muestra como estos procesos requieren de una mejor definición en términos de su alcance y suficiencia, los procesos muestran una importante variabilidad e inconsistencia, típica de los procesos ad hoc. Además, adolecen de la falta de control de calidad que permita el mejoramiento continuo. Los procesos de capacitación y de investigación y desarrollo no logran satisfacer los requerimientos de alineamiento del capital humano con la estrategia del Sector. Se evidencian importantes correlaciones entre las debilidades apuntadas en los procesos de planificación de proyectos con los niveles de los indicadores que han venido caracterizando la fase de adquisiciones de los proyectos promovidos por el Sector, los cuales consumen tiempos excesivos en los procesos de contratación seguidos. Esta situación aunada a las reformas en la normativa de Contratación Administrativa, la cual restringe los tiempos y limita las aclaraciones y modificaciones, se constituye, para el ICE, en un importante reto a vencer, por lo que el proceso de planificación deviene en crítico para el éxito de la gestión del Instituto. Respecto de lo anterior, se dispuso a la Subgerencia de Telecomunicaciones la toma de acciones para fortalecer la organización en cuanto al sistema de planificación del Sector, para ello se deberán definir los roles y las responsabilidades de la Dirección Técnica de Planificación Sectorial, de modo que se le otorguen las facultades suficientes y se le asignen las funciones necesarias de dirección y coordinación con el fin de asegurar el funcionamiento integrado y el alineamiento estratégico de las direcciones técnicas de planificación de la División de Clientes, la División de Servicios y la División de Redes y Sistemas. También se deberán definir y establecer los roles y las responsabilidades funcionales, tanto de coordinación como de dirección, de la Dirección Técnica de Planificación Sectorial con las unidades encargadas de la ejecución de proyectos y con aquellas que se encargan de los procesos de contratación administrativa. Asimismo, se debe actualizar la normativa interna en relación con la planificación de proyectos, la gestión del portafolio de proyectos y la gestión del desarrollo de nuevos servicios, redes y clientes del Sector de Telecomunicaciones. El sector deberá revisar y actualizar los sistemas de información y el conjunto de herramientas y metodologías que les dan soporte con el fin de asegurar la integridad, la oportunidad, y el adecuado tratamiento de la información de los distintos procesos, y también deberá adoptar las políticas necesarias con el propósito de fortalecer sus procesos de capacitación y de investigación y desarrollo, de modo que le permitan desarrollar, en su personal, las competencias necesarias y suficientes para la ejecución de su trabajo, en línea con los objetivos y las metas establecidas en el plan estratégico del Sector de Telecomunicaciones.

6 INFORME No. DFOE-ED DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN EVALUATIVA EFECTUADA EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD SOBRE LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES DE TECNOLOGÍA PARA EL SISTEMA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES 1. INTRODUCCIÓN ORIGEN DEL ESTUDIO. El presente informe se preparó como resultado de un estudio que se llevó a cabo en el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), en atención al programa de trabajo para el año 2007 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República OBJETIVO DEL ESTUDIO. El objetivo general de la fiscalización fue evaluar la razonabilidad de los procesos de planificación seguidos por el Instituto, para apoyar la determinación y selección de las mejores alternativas, en la adquisición de las tecnologías necesarias para el desarrollo y mantenimiento del Sistema Nacional de Telecomunicaciones (SNT). Los objetivos específicos de este estudio se detallan a continuación: 1) Comprobar si las adquisiciones en infraestructura de red y de soporte tecnológico se fundamentan en estudios técnicos, jurídicos, financieros y de mercado. 2) Comparar los procedimientos de planificación de adquisiciones de tecnología en el ICE con mejores prácticas de la industria de telecomunicaciones y de gestión de portafolio de proyectos. 3) Establecer si los procesos de planificación permiten contratar los proyectos en forma eficiente, eficaz y oportuna. 4) Estimar la razonabilidad técnico-financiera del conjunto de proyectos que conforman el SNT, con el fin de valorar si el Instituto cumple con el

7 2 objetivo de lograr el desarrollo eficiente, eficaz y oportuno de este sistema, en línea con las tendencias mundiales. 5) Identificar oportunidades de mejora en los procesos, métodos y procedimientos utilizado por el Instituto ALCANCE DEL ESTUDIO. El estudio comprendió la recopilación de la información relevante y el análisis de la razonabilidad de los procesos, procedimientos y contenido, de los estudios previos que justificaron el inicio de los procesos de contratación administrativa de los proyectos de tecnología que el Sector de Telecomunicaciones del ICE ha venido gestionando para el SNT. Al efecto, se seleccionó una muestra conformada por los proyectos que estuvieran en fases tempranas de sus procesos contractuales. El período estudiado abarcó del año 2002 a mayo del 2007, ampliándose en los casos que se consideró necesario. Es preciso señalar que quedó fuera del alcance del presente estudio del Sector de Telecomunicaciones del ICE, la evaluación del proceso de planificación estratégica, el proceso de cambio organizacional del Sector, el análisis del proceso licitatorio y la ejecución contractual de los proyectos elegidos. Al respecto, solo se consideraron los posibles efectos de estos procesos en los de planificación de proyectos. El examen se realizó de conformidad con el Manual sobre normas técnicas de auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización; y como criterios generales de evaluación se tomaron, en lo conducente, la Ley de Contratación Administrativa N 7494 y su Reglamento; la Ley General de Control Interno N 8292; el Manual de Normas Generales de Control Interno para la Contraloría General de la República y las Entidades y Órganos sujetos a su Fiscalización; el Complemento No. 1 del Manual sobre Normas Técnicas de Control Interno para la Contraloría General de la República y las Entidades y Órganos sujetos a su Fiscalización relativas al Control de Obras Públicas y el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública de la CGR. Además, se consideraron como criterios de referencia, las prácticas que han sido recopiladas en estándares internacionales por organizaciones especializadas en la industria de las telecomunicaciones, tales como el Tele Management Forum (TMForum) y el Project Management Institute (PMI), en materia de proyectos. Ambas organizaciones reconocidas por las autoridades del ICE como referentes y fuentes de criterio técnico para la toma de decisiones en el Sector de Telecomunicaciones de ese Instituto ANTECEDENTES DEL ESTUDIO. En los últimos años la Contraloría General ha venido mostrando su preocupación por las debilidades mostradas por el ICE en la sustentación de las adquisiciones de tecnologías de telecomunicaciones que promueve, condición que ha generado una serie de observaciones, por parte de este despacho, para que se

8 3 mejoren los estudios previos en donde se demuestra la bondad de la solución elegida para ser sometida al proceso de contratación administrativa. Por su parte, el Instituto ha adoptado varias decisiones de cambio, es así como, durante la ejecución del presente estudio, se dieron una serie de modificaciones en la estructura organizacional del Sector de Telecomunicaciones, que afectaron, entre otras, las relaciones, las funciones y las dependencias que tienen a su cargo los procesos de planificación de dicho Sector. Inclusive, a la fecha de término del presente estudio, las autoridades del Instituto continúan efectuando ajustes a la organización, las que destacamos, debido a que en el corto plazo podrían tener incidencias en los procesos de planificación de adquisiciones de tecnologías. En lo conducente, tales decisiones son objeto de referencia en el presente estudio. A inicios de este año, esta Contraloría se pronunció sobre el proyecto de servicios móviles, considerado como urgente para el Instituto y crítico para el desarrollo del país, señalando importantes debilidades en los estudios previos los cuales no lograban demostrar, satisfactoriamente, la viabilidad de los proyectos elegidos para desarrollar esta tecnología en forma integral, según sus objetivos estratégicos en cuanto al tipo y calidad de servicio que se pretende brindar 1. En ese sentido, el presente estudio se genera como una segunda fase del informe sobre el caso móvil, con el fin de darle continuidad y profundidad a los asuntos determinados MARCO REFERENCIAL DEL ESTUDIO. A los efectos de este estudio, se entenderá el proceso de planificación como aquel que debe satisfacer todo proyecto y que inicia con la identificación de la necesidad pública a satisfacer, que continúa con la realización de los estudios necesarios para demostrar la viabilidad de las posibles alternativas de solución, en términos de la factibilidad de mercado, técnica, operativa, jurídica, de gestión, financiera, que considera el alineamiento de la iniciativa con la estrategia y que, concluye, con un informe de recomendaciones, en donde se documenta la información relevante para la toma de decisiones de inversión por parte de las autoridades del Instituto. Planificar es un proceso de evaluación de la información pertinente, que debe posibilitar, en forma razonable y bajo un conjunto de parámetros establecidos al efecto, la selección de la mejor alternativa posible, para satisfacer la necesidad pública que se pretende resolver. Los proyectos aprobados según este esquema deben compararse entre sí con el fin de seleccionar aquellos a los que se les dará la debida prioridad para iniciar con los procesos de ejecución correspondientes. El proceso de planificación, entonces, debe considerar el conjunto de proyectos que está llevando a cabo el Instituto para el desarrollo del SNT y si este contiene la mezcla adecuada de proyectos que permite agregar mayor valor al sistema. Ello, permitirá estimar la posibilidad que tiene ese Instituto de tomar decisiones oportunas e informadas que conduzcan a un mejor desempeño del 1 Informe No. DFOE-ED-0069 del 9 de enero 2007 de la Contraloría General de la República.

9 4 sistema como un todo y a la optimización del valor de la inversión y los recursos públicos involucrados. Con el propósito de evaluar los procesos de planificación en el Sector de Telecomunicaciones se eligieron como criterios de referencia las buenas prácticas aceptadas internacionalmente y que se recogen en estándares de organizaciones ampliamente reconocidos en el tema de proyectos y en la industria de las telecomunicaciones y que se describen, a nivel de los macroprocesos, en el Anexo I. A los efectos de este estudio se consideraron los siguientes estándares: Mapa mejorado de las operaciones de telecomunicaciones 2 (etom) del Foro para la gestión de las telecomunicaciones 3 (TMForum). El estándar global para la gestión del portafolio del Instituto de Administración de proyectos 4 (PMI). Sobre el particular, los estándares del TMForum han sido adoptados por la Subgerencia de Telecomunicaciones, como referencia obligatoria para el rediseño de sus procesos organizacionales; en cuanto a los estándares del PMI, estos se han adoptado como referencia para la definición de procesos relativos a la administración de proyectos AGRADECIMIENTO. Se agradece a los funcionarios del ICE quienes, durante el transcurso del estudio, brindaron toda su colaboración para que este órgano contralor lograra cumplir con los objetivos propuestos COMUNICACIÓN VERBAL DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO. En reunión efectuada el 28 de mayo de 2007, en la sala de reuniones del despacho de la Gerencia General del ICE, funcionarios de esta Contraloría General comunicaron, verbalmente, los resultados del presente informe a los ingenieros Teófilo de la Torre Argüello, Gerente General; Claudio Bermúdez Aquard, Subgerente Sector de Telecomunicaciones; y Oscar Rodríguez Castro, Director de Planificación Sectorial de esa Subgerencia; así como a los licenciados Álvaro Lobo Castro, Auditor General y Raúl Rivera Monge Subauditor del área de telecomunicaciones. Los comentarios y observaciones externados por la Administración en dicha reunión fueron incorporados al presente informe en lo pertinente Enhanced Telecom Operation Map. TeleManagement Forum Project Management Institute.

10 5 2. RESULTADOS DEL ESTUDIO ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LA PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS. La entonces denominada UEN 5 de Planificación y Mercadeo de la Subgerencia de Telecomunicaciones emitió, los documentos denominados Plan Estratégico y Plan Estratégico Estos instrumentos de gestión, elaborados por parte de la Subgerencia del Sector de Telecomunicaciones, dan el soporte estratégico al conjunto de proyectos seleccionados para efectuar la presente evaluación. En estos dos documentos se plasma una línea de pensamiento que, en lo que nos interesa, establecen la gestión de proyectos como el instrumento que permitirá cerrar las brechas diagnosticadas en las áreas de mercado, servicios y redes, condición que, según se expresa en tales documentos, permitirá cumplir con las metas estratégicas establecidas. Al efecto, se estableció un modelo de gestión de proyectos que ya en el documento del 2005 evolucionó a cuatro grandes líneas de negocio, cada una de ellas con el objetivo de brindar soluciones específicas a las necesidades de los clientes. Estas fueron: Soluciones básicas, Soluciones IP, Soluciones móviles, Soluciones Globales. Al respecto, el análisis de la información evidencia como los proyectos de cada línea de negocio se concentran, en general, en una determinada Unidad Estratégica de Negocio (UEN). De este modo, a manera de ejemplo, los proyectos de la línea de negocio móvil coinciden con los proyectos de la UEN Móvil. Por otra parte, en concordancia con la propuesta de primer nivel de los procesos SIP de etom, (ver anexo 1), estas grandes líneas de negocio se dividieron en áreas que permitieran agrupar los proyectos de similar naturaleza, así se establecieron las siguientes: Gestión integral del cliente; Desarrollo de servicios; e Infraestructura y sistemas. Además, se agregó el componente de Soporte, con el fin de considerar aquí los proyectos para dar soporte a las operaciones. En ese sentido, la lógica del modelo fue la de agrupar, por ejemplo, las áreas de desarrollo de red de las distintas UEN en un gran grupo que denominó Infraestructura y Sistemas. El objetivo de tal decisión fue la de conjuntar todas las áreas de desarrollo de red bajo una sola coordinación. 5 6 La UEN (Unidad Estratégica de Negocios) fue la forma organizativa adoptada por el Sector de Telecomunicaciones durante los últimos años, tuvieron vigencia hasta enero de Presentado a la Subgerencia del Sector de Telecomunicaciones el 25 de octubre de 2004, mediante nota No , suscrita por el Director de la UEN de Planificación y Mercadeo.

11 6 Sin embargo, en cuanto a la efectividad del modelo para implementar la estrategia e integrar el trabajo de las UEN s, es de interés resaltar el apartado referido a Control estratégico de proyectos, del Plan Estratégico , en donde se informa sobre el nivel de cumplimiento del plan anterior ( ). En el informe de control estratégico se mencionan los esfuerzos por parte de la subgerencia de telecomunicaciones por implementar una metodología de administración de proyectos basada en las prácticas promovidas por el PMI. Esfuerzo que persigue el alineamiento metodológico y la estandarización de los proyectos y de la información correspondiente. Además, se señala que los esfuerzos han sido importantes, tanto en el área de capacitación como en la adquisición de herramientas informáticas para la administración de los proyectos entre las que se incluye el project web access 7. No obstante, con base en evaluaciones efectuadas por el propio Instituto, el informe apunta que el sector sigue teniendo debilidades en la implementación de una metodología de administración de proyectos, condición que ha generado los siguientes resultados: El plan estratégico no ha sido operacionalizado adecuadamente, por lo tanto hay una ejecución parcial del mismo./ Los proyectos que se ejecutan en las UEN s en su mayoría no están alineados con los planteados en el plan estratégico del sector. La UEN s desarrollan sus proyectos en forma aislada, sin coordinar y sin considerar el impacto que esto representa para el sector de las finanzas y los recursos. El resaltado en negrita no es del original. Uno de los resultados de importancia de este esfuerzo fue la adopción, por parte del sector, de las políticas y procedimientos para la administración de proyectos de telecomunicaciones, los que se comunicaron 8 en abril de Estos documentos contienen la metodología para la estandarización de los procesos y las plantillas necesarias para documentar las diferentes actividades y fases de la administración de proyectos. Nótese, que los procesos de la administración de proyectos son aquellos que se encargan de la ejecución de los proyectos. Estos procesos deben estar debidamente sustentados en los procesos de la gestión del portafolio; los cuales, se encargan de la planificación de proyectos y, en última instancia, de autorizar aquellos proyectos que deben ejecutarse. Durante la ejecución del presente estudio se conoció por parte del Consejo, sin que haya obtenido aún la aprobación correspondiente, el Plan de expansión y modernización , acciones para la implementación de la estrategia 9 en donde el ICE establece su estrategia y las acciones necesarias para Herramienta de administración de proyectos para acceder la información de los proyectos en línea. Nota No. SGT , de 28 de abril de 2005, de la Subgerencia de Telecomunicaciones. Presentado ante el Consejo Directivo por el Subgerente de Telecomunicaciones en la Sesión No.5787 del 9 de marzo de 2007.

12 7 viabilizar y alcanzar los objetivos estratégicos los cuales se establecieron para actuar en un entorno competitivo. Según este plan de expansión y modernización, el modelo de gestión de proyectos evoluciona a uno de portafolio de inversiones del sector en donde se detallan las diferentes iniciativas y proyectos que se tienen que llevar a cabo para atender las necesidades del sector. Este modelo fortalece el enfoque de proyectos y consolida los procesos horizontales de redes, servicios y clientes, propuestos por los estándares de etom. El modelo genera, como producto, la cartera de proyectos, el cual contiene los principales proyectos del sector. Este esfuerzo se ve favorecido por los cambios en la estructura organizacional, que posibilitan la aplicación de este nuevo modelo al eliminar las UEN s y acoger una estructura de capas; las cuales, convergen con los procesos adoptados de redes, servicios y clientes, como se comentará de seguido DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ORGANIZACIONAL. Los cambios recientes en la estructura organizacional del sector de telecomunicaciones del ICE, los movimientos de personal y la creación de algunos puestos derivados de esta reestructuración, tal y como lo estableció el Consejo Directivo del ICE, en un inicio tuvieron un carácter virtual 10, hasta tanto obtuvieran la ratificación respectiva por parte de ese mismo Consejo, lo cual sucedió en enero del No obstante, para su oficialización se requería la aprobación de la nueva estructura por parte de los entes externos competentes, tales como el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, estos cambios quedaron jurídicamente fundamentados una vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto 12, excluyó al ICE, y a sus empresas, del cumplimiento de tales aprobaciones. En lo que nos interesa el decreto señala: Ratifíquese que el ICE y sus empresas podrán administrar su recurso humano, de acuerdo con las facultades que le otorgan sus leyes constitutivas correspondientes, de manera tal que quedan facultadas las Juntas Directivas del ICE y sus empresas para modificar su normativa interna en materia de empleo, modificar y actualizar sus Estatutos de Personal, reglamentación interna en materia de empleo y administración del recurso humano, actualizar sus estructuras y escalafones de puestos, esquemas de remuneración, creación de plazas y demás aspectos propios de la materia de empleo. El resaltado en negrilla no es del original. 10 Sesión No.5762 del 10 de octubre de Artículo 5 11 Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 09 de enero de Artículo Decreto Ejecutivo No. DE MP-MINAE-H-MIDEPLAN del 12 de marzo de 2007.

13 8 De este modo, el Consejo Directivo del ICE acordó 13 readecuar la estructura organizativa de la Subgerencia del Sector de Telecomunicaciones, reorganizándola según las tendencias internacionales de las empresas de telecomunicaciones; las que, como se indicó en el acta de esa misma sesión, se recogen en los estándares etom. La organización anterior se había diseñado con base en Unidades Estratégicas de Negocios (UEN), las cuales tenían el objetivo de desarrollar y entregar un conjunto de productos específicos de telecomunicaciones al cliente. En ese sentido, el concepto de UEN 14 estaba asociado con dotar a una unidad administrativa con las características necesarias para funcionar con ciertos niveles de independencia. Sobre el particular, a cada UEN se le otorgó, vía reglamento, de las facultades necesarias para llevar a cabo una gestión ágil y flexible en el cumplimiento de sus objetivos, de modo que pudieran ofrecer un servicio con calidad y con la oportunidad debida 15. Así, a manera de ejemplo, la UEN móvil se encargó de todo lo relacionado con la tecnología móvil, tanto a nivel de planificación, contratación y ejecución de los proyectos de desarrollo de la red, de los servicios y del mercado de dicha tecnología, como de la operación del sistema móvil. En el tema de la planificación, esos mismos reglamentos, requirieron al sistema de planificación que garantizara la integración de las distintas iniciativas. En ese sentido, tal función recayó en la UEN de planificación y mercadeo de Telecomunicaciones la cual, sin embargo, enfrentó importantes problemas de coordinación que no le permitieron ejecutar eficazmente la función de integración. Incluso, en esa misma sesión 16 se discutió sobre la conveniencia de la creación de una subgerencia de desarrollo y otra de operaciones. Con la aprobación de la reestructuración de la organización, el Instituto buscó integrar los procesos que involucran conocimientos similares y que están relacionados funcionalmente para el logro del negocio. A este conjunto de proceso se les dio a conocer como capas y responden a la División de Clientes, División de servicios y División de Redes y Sistemas. Para asegurar la integración de todos estos procesos se creo la División Sectorial. De este modo, todo el desarrollo y la ejecución de los proyectos de redes de los diferentes sistemas de telecomunicaciones (móvil, fijo, IP), así como su operación, se gestiona en la División de redes y sistemas. Condición que se repite en la capa de servicios y en la capa de cliente. Para llevar a cabo tal transformación, las nuevas divisiones se conformaron conjuntando las distintas UEN; así, la División de Clientes se integró con las UEN de Servicio al Cliente, Telefonía Pública y Servicios Empresariales; la División de Servicios con las UEN de Servicios Móviles y Valor Agregado; y, 13 Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 10 de octubre de 2006, en su artículo 5º. 14 Informe DFOE-PR-I Reglamento Autónomo de la Organización, aprobado en la sesión del Consejo Directivo del ICE No.5335, del 25 de setiembre de Sesión del Consejo Directivo del ICE No.5762 del 10 de octubre de 2006.

14 9 finalmente, la División de Redes con las UEN de Servicios Internacionales, Desarrollo y Ejecución de Proyectos y Gestión de Red y Mantenimiento. El cambio estructural aprobado, por capas horizontales de negocio, según las autoridades del ICE, satisface los modelos de negocio adoptados internacionalmente; los cuales, tienden hacia la convergencia del negocio y hacia la integración de la gestión de los clientes, de los negocios y de las redes. Entre otras consideraciones, este cambio ha encontrado justificación en la necesidad que tiene el Instituto de optimizar sus procesos en procura de maximizar el servicio al cliente; ello, con una perspectiva orientada a la excelencia técnica y operacional, en aras de mejorar su posición competitiva, su eficiencia y su eficacia operativa y estratégica. En cuanto a los ajustes a la organización, relativos a la planificación de los proyectos del Sector, en esa misma sesión 17 se acordó crear la División de Gestión Sectorial del Sector de de Telecomunicaciones y, entre sus dependencias, la Dirección Técnica de Planificación Sectorial. Al efecto, a esta dirección técnica se le asignaron, entre otras, las funciones de dar soporte al Sector y la coordinación vertical de los procesos de desarrollo e implementación de las iniciativas y proyectos de las capas de cliente, servicios y red. La función de coordinación vertical aludida, es de destacar en razón de que, con la reestructuración, se tomó la decisión de establecer para cada capa horizontal una unidad de planificación. Así, tanto a la División de Clientes como a la División de Servicios se les creó una Dirección Técnica de Planificación y Desarrollo y, en la División de Redes y Sistemas, se creó la Dirección Técnica de Desarrollo y Ejecución de Proyectos. En ese sentido, el rol aprobado para la Dirección Técnica de Planificación Sectorial, es el de coordinador de la formulación, implementación y control del Plan Estratégico Sectorial; ello, con el objetivo de orientar e integrar el desarrollo y la operación de las Divisiones que conforman el Sector de Telecomunicaciones. En lo que nos interesa, las principales funciones de la planificación sectorial están asociadas con la promoción de la gestión de proyectos y de su alineamiento estratégico, así como con la definición de políticas, procedimientos y planes de control que permitan una gestión efectiva del Sector. Además, le corresponde promover el establecimiento de mecanismos adecuados para la evaluación de proyectos, la elaboración de las proyecciones financieras y la determinación de tarifas. A estas funciones se deben agregar las de formulación presupuestaria y las de asignación de las prioridades presupuestarias a las divisiones, en función de la capacidad de ejecución de cada una de ellas. Debe agregarse a lo expuesto, que la subgerencia de telecomunicaciones preparó dos documentos denominados: Organización, Resumen de Principales Procesos y Propuesta de Organización, Anexo 1, Detalle de procesos, con el fin de presentarlos en la sesión No 5778 del Consejo Directivo, 17 Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 10 de octubre de 2006, artículo 5º.

15 10 de enero de En esa sesión se aprobó el primero de los documentos, y con ello se aprobó la reestructuración del Sector en el nivel de los principales procesos de las tres divisiones. Con esta decisión el Consejo Directivo dejó para una segunda etapa la aprobación del detalle de los procesos y, con ello, la consolidación de la División de Gestión Sectorial. Posteriormente, en mayo del 2007 la Subgerencia de Telecomunicaciones preparó un documento, con carácter de borrador, denominado Ajuste a la organización, Consolidación de la gestión empresarial, en el que se detalla y ajustan los roles y las responsabilidades de la gestión empresarial. Según señalan las autoridades de dicha Subgerencia de Telecomunicaciones 18, estos últimos documentos, aún no se han aprobado pero tienen un proceso de elaboración suficiente cómo para ser presentados al Consejo Directivo del Instituto para su revisión y aprobación en los próximos días. En estos documentos, se despliega la filosofía de Gestión Sectorial y, muy concretamente, la de Planificación Sectorial. Al respecto, es de interés lo manifestado por el Director de Planificación Sectorial 19, en el sentido de que, con la aprobación de tales documentos, se logrará el fortalecimiento de la planificación, a través de la elaboración de los estudios de factibilidad basados en la cartera de proyectos del plan estratégico, se fortalecerá la coordinación de las instancias de planificación de las Divisiones a través del Grupo de Planificación; asimismo, se señala que con ellos se normará la formulación y la gestión de proyectos y se establecerán los roles de las distintas instancias. En el anexo 2 se ofrecen los organigramas de la Subgerencia de Telecomunicaciones antes y después de la reestructuración comentada. En este contexto de ajustes organizacionales, debe agregarse la creación, por parte del actual Consejo Directivo del ICE 20, de la Subgerencia Corporativa, cuyo fin es reforzar la planificación estratégica en el nivel del Grupo ICE, para potenciar la capacidad de acción y articulación del ICE y sus empresas subsidiarias. A su vez, en agosto del se creó la Junta de Adquisiciones con el fin de dejar la materia de adquisiciones de bienes y servicios bajo la responsabilidad de esa junta y, con ello, permitir que dicho Consejo pudiera contar con mayor tiempo para conocer, analizar y resolver asuntos relacionados con la estrategia institucional. Junta que se conformó por cuatro miembros titulares de alto nivel: el Gerente General quien la presidirá, el Subgerente del Sector, el Director Financiero y el Director de Proveeduría. En criterio del Consejo Directivo, la decisión de crear una subgerencia corporativa responde, en parte, a que la Contraloría General ha reiterado la necesidad y la importancia de un planeamiento estratégico corporativo Nota No , del 23 de mayo de 2007, de la Dirección Técnica de Planificación Sectorial del ICE. Nota No , del 23 de mayo de 2007 de la Dirección Técnica de Planificación Sectorial del ICE. Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 31 de octubre de 2006, artículo 3º. Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 17 de agosto de 2006, artículo 4º.

16 11 del Grupo ICE, que busque la integración del enfoque estratégico del Instituto con el de Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA) y el de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz SA (CNFL, SA). No obstante, como se ha venido diciendo, la reestructuración se aprobó en el nivel 1 de los principales procesos, sin entrar al detalle especifico de los roles y responsabilidades correspondientes. Por esta razón las interrelaciones entre la Subgerencia corporativa y la de la planificación sectorial aún no se han definido. Del análisis de la reestructuración aprobada, resulta de interés manifestar que los cambios que se han venido realizando en la organización del ICE, durante los últimos meses, relativos específicamente al Sector de Telecomunicaciones, organizan ese sector de una forma más acorde con la estructura de las empresas de telecomunicaciones, según se recomienda en los estándares internacionales del TMForum, que recogen las buenas prácticas de esa industria. Sin embargo, a la fecha de la realización del presente informe, la evidencia muestra como la aprobación de la reestructuración se dio en el primer nivel de los procesos. Por ello, hace falta precisar y aprobar la descomposición de tales procesos con el fin de detallar las actividades y las relaciones que los constituyen, en particular, es urgente definir y oficializar, en detalle, el alcance y las delimitación de los roles y las responsabilidades de los involucrados en dichos procesos. En cuanto a la función de planificación, los documentos señalan relaciones esencialmente de coordinación para la integración vertical de los procesos de planificación de redes, servicios y clientes, condición que podría ser insuficiente, debido a que, la concentración y la unificación del enfoque del proceso de planificación se constituye en crítico para el éxito del Sector. Las debilidades apuntadas en cuanto a la coordinación y la integración en el Sector de Telecomunicaciones, y otras que se señalan más adelante en este estudio, en relación con los procesos de planificación, permiten opinar sobre la urgente necesidad de que los esfuerzos de organización asignen los roles y las responsabilidades de dirección y coordinación suficientes, de modo que le permitan, tanto a la División Sectorial, como a la Dirección Técnica de Planificación Sectorial, asegurar la efectiva integración de las funciones de planificación distribuidas en las distintas capas de la organización. Del mismo modo, los procesos de la Subgerencia Corporativa deben desagregarse hasta el nivel adecuado que permita precisar las funciones y las responsabilidades de esa área administrativa. En ese sentido, es recomendable que estos procesos aseguren la integración del Grupo ICE, en especial y cuando ello sea posible, en los procesos de nivel 1 del negocio, de modo que les permita aprovechar las fortalezas de cada entidad y obtener los beneficios de la estandarización, en términos de una mayor eficiencia operativa.

17 DE LOS PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE SECTOR. De la revisión efectuada se evidencian los esfuerzos que actualmente está llevando a cabo por el Sector de Telecomunicaciones por fortalecer los procesos de negocio; entre estos esfuerzos destacan dos actuaciones de interés, la primera de ellas refiere al proyecto denominado Plan de Evolución de los Sistemas de Soporte a las Operaciones (PESSO) 22 y la segunda a una iniciativa ante la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) para el diseño de procesos y la revisión del modelo organizacional, según se comenta seguidamente: REDISEÑO DE PROCESOS ASOCIADOS CON PESSO. El Consejo Directivo acordó, en el , la implementación del proyecto PESSO, con la expectativa de convertir el Sector de Telecomunicaciones en un operador liviano, con un alto nivel de automatización en los procesos; los cuales, debían sustentarse en las buenas prácticas de las industrias recogidas por el TMForum. Para llevarlo a cabo, el Consejo le otorgó una alta prioridad institucional, asignándole los recursos necesarios en términos de presupuesto, personal, equipos y espacio físico. Dentro de las principales razones esbozadas para tomar la decisión de llevar a cabo este proyecto se indicó que las empresas de servicios de telecomunicaciones están experimentando cambios importantes en el mercado, tales como desregulación, convergencia y una alta competencia, por lo que dichas empresas deben responder a las crecientes necesidades de productos y servicios de manera oportuna. Condiciones de las que adolece el ICE, ya que sus actuales sistemas de soporte de tecnología de información, no permiten entregar un servicio oportuno y de calidad, debido a que existe una fragmentación o desintegración de los procesos. El proyecto PESS4O, según señala el órgano directivo 24, al estar basado en el modelo de negocio adoptados por TMForum, incluye la interoperabilidad y la integración requerida entre los diferentes sistemas de operaciones y de negocios. Dicho modelo involucra tres áreas fundamentales de la entidad: la tecnología, los procesos y el personal. En ese sentido, se argumentó sobre la necesidad de tener un adecuado manejo del cambio hacia una nueva cultura organizacional; la cual, como se dijo, está orientada hacia las capas horizontales del modelo etom. Sobre el particular, vale señalar que, tanto el etom, como la Nueva generación de sistemas de soporte y aplicaciones (NGOSS 25 ), incluyen dentro de los procesos de negocio la interoperabilidad y completa integración en los diferentes Sistemas de Soporte a las Operaciones (OSS 26 ) y los Sistemas de 22 Se entiende al proyecto PESSO como un conjunto de proyectos asociados que conforman un programa. 23 Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 06 de julio del Sesión del Consejo Directivo del ICE No del 06 de julio del NGOSS siglas para el término en inglés para Next Generation Operations Systems and Software 26 OSS siglas para el término en inglés Operation Support Systems

18 13 Soporte al Negocio (BSS 27 ). El NGOSS se basa en sistemas abiertos y utiliza estándares que permiten la participación de múltiples proveedores. En particular, PESSO está compuesto por un conjunto de proyectos; uno de los cuales, el de Gestión y Servicios de Recursos, fue aprobado por la administración superior con el objetivo de mejorar la gestión de los servicios ofrecidos y ampliar la cartera de servicios, integrando los procesos de gestión, con el fin de ofrecer servicios al cliente de forma más rápida y eficiente. Este proyecto, que es el primero de la familia PESSO en salir a concurso, cumplió el 30 de mayo de 2007 con la audiencia previa del proceso de contratación administrativa. Al efecto, el objeto de la contratación es la adquisición de una solución que implemente los procesos de negocio del ICE (BPM 28 ), relacionados con el diseño, la construcción, la automatización y la puesta en operación de los procesos para la gestión de los servicios y los recursos del sector, utilizando, como referencia obligada, los procesos de negocio del modelo etom y la inteligencia y las buenas prácticas de los aplicativos OSS. Para completar el programa PESSO, quedan aún seis proyectos más, entre los que se encuentra Planificación y Diseño de Red. Este proyecto, está asociado con el rediseño de los procesos de planificación y desarrollo que son objeto de este estudio; sin embargo, dicho proyecto aún está en fase de estudio y no se ha programado el inicio de su fase de contratación. De lo expuesto, es de destacar la adopción oficial por parte de las autoridades del Instituto, en julio del 2004, de las mejores prácticas de la industria de las telecomunicaciones recogidas en el TMForum, entre ellas, el modelo de procesos etom. En línea con tal decisión, se evidencian los esfuerzos por rediseñar los procesos de las operaciones del Instituto; rediseño que permitirá el establecimiento de los sistemas informáticos que le darán soporte y que, también, están estandarizados por el TMForum. En estos esfuerzos, el rediseño de los procesos de planificación y desarrollo aún están en fase de estudio REDISEÑO DE PROCESOS ASOCIADOS CON EL CONVENIO UIT. En agosto del , el Instituto realizó gestiones ante la UIT con el fin de obtener asistencia técnica especializada en diversos campos de las telecomunicaciones. Para tal efecto, la Subgerencia de ese sector preparó un proyecto de cooperación técnica y un plan tentativo de trabajo, con el fin de que ese organismo internacional diera inicio al proceso de formalización correspondiente. Al momento de la ejecución del presente estudio tales documentos se encontraban en revisión por parte de la UIT. 27 BSS siglas en ingles Business Support Systems 28 BPM siglas para el término en inglés Business Process Management 29 Nota No de 29 de agosto de 2006, suscrita por la Subgerencia del Sector de Telecomunicaciones dirigida a la Oficina Regional de la UIT para la Región América

19 14 En lo que nos interesa, en este proyecto de cooperación técnica se indica, en el numeral lo siguiente: Contratación de una compañía consultora que lleve a cabo la asesoría en los aspectos relacionados con la organización empresarial, los procesos (etom incluido) y los cambios culturales requeridos para la nueva organización. Sobre el particular, en lo que se refiere a la revisión de los procesos aplicando etom, se justifica tal requerimiento, entre otras cosas, en el proyecto PESSO, el cual se está llevando a cabo por parte del ICE. En línea con PESSO el proyecto de cooperación solicita la revisión y la adaptación de los procesos del Sector de Telecomunicaciones con el fin de mejorarlos y llevarlos a la informatización; para lo cual, se deberá tener como referencia las buenas prácticas adoptadas en el TMForum y recopiladas en el etom. Entre los requerimientos de especial interés que se le hacen a la UIT están: analizar los modelos del TMForum en general y los procesos de etom en particular; en ese sentido, se requiere revisar los primeros cuatro niveles de procesos y describir las actividades y relaciones insumo producto en los proceso 2 y 3 que son, según se afirma, los procesos reales. Asimismo, valorar indicadores de gestión o estándares de desempeño para cada proceso, definir las competencias del personal y el alineamiento del recurso humano hacia el nuevo modelo. Además, están los temas de regulación e interconexión, análisis de costos por servicios, organización empresarial, capacitación y evaluación de escenarios. Estas iniciativas evidencian las preocupaciones de la entidad por la evaluación de los procesos existentes y la necesidad de rediseñarlos con el objetivo de fortalecer el Instituto, mejorar la eficiencia empresarial y el reenfoque hacia el cliente. Sin embargo, en lo que respecta a los procesos de planificación, propiamente dicho, no se habían realizado revisiones del proceso más allá de aquellas que tienen que ver con la reestructuración DE LA NORMATIVA INTERNA SOBRE PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS En cumplimiento de la Ley General de la Administración Pública, de la Ley de Contratación Administrativa y de la Ley General de Control Interno, el Instituto debe establecer metodologías, directrices y lineamientos internos con el fin de garantizar el detalle suficiente y la objetividad necesaria de la etapa precartelaria del proceso de compra pública, en general, y de la adquisición de tecnologías para el SNT, en particular. A lo anterior se agrega lo que estipula la Ley de creación del ICE 30, en su artículo 3º, en donde se señala que todos los programas de trabajo, las obras y los proyectos que el Instituto emprenda serán producto exclusivo de los estudios técnicos y financieros que realice esa entidad. Se adiciona a lo anterior, el Artículo 2º inciso g) de esa misma ley, que señala: entre las finalidades del Instituto, hacia la consecución de las cuales se dirigirán todos sus esfuerzos y programas de trabajo, están el hacer de sus procedimientos técnicos, administrativos y financieros, modelos de eficiencia con el fin de garantizar el buen funcionamiento del Instituto. 30 Decreto Ley de Creación del ICE No. 449 del 8 de abril de 1949.

20 15 En ese sentido, la ley es clara en procurar, para los proyectos que realice el Instituto, los estudios necesarios, elaborados según procedimientos técnicos, administrativos y financieros que deben ser modelos de eficiencia. Estos requerimientos normativos deben complementarse con el objetivo estratégico del sector de telecomunicaciones que señala que el Instituto deberá disponer de una organización eficiente, con niveles de desempeño de clase mundial en todos sus procesos. Lo cual, lleva al Instituto a estandarizar y sistematizar todos sus procedimientos. De la información consultada, se evidencia el documento denominado Política para la formulación de Proyectos del Sector de Telecomunicaciones con inversiones superiores a un millón de dólares. Instrumento que se sustentó, entre otros aspectos, en la necesidad de vincular los proyectos a la estrategia y de estructurar coherentemente las propuestas de inversión en términos de una adecuada planificación de proyectos. Esta política fue puesta en conocimiento de las Direcciones de las entonces UEN del Sector, en el año En ella se establece lo siguiente: 1. Para su respectiva aprobación, todo proyecto con sus componentes asociados (infraestructura, desarrollo de servicios y gestión integral del cliente), cuyo monto sea igual o superior a un millón de dólares ($ ), deberá ser presentado oportunamente y con la información completa para su evaluación financiera a la UEN Planificación y Mercadeo Telecomunicaciones (UENPMT). En caso de proyectos de infraestructura deberán ser coordinados también por UENDEP. Las inversiones deben estar asociadas a un proyecto definido y vinculado con el Plan Estratégico vigente del Sector / 3. Los proyectos de inversión elaborados por las UEN para los próximos (dos años), deben ser enviados a UENPMT para su evaluación técnica-económica en el primer trimestre del año, con el fin de establecer su prioridad y la asignación equilibrada de recursos por parte de la Subgerencia en los proyectos de infraestructura, Gestión Integral del cliente y de Desarrollo de Servicios; garantizando además los recursos requeridos para la operación normal del Sistema Nacional de Telecomunicaciones./4. El estudio financiero podrá ser realizado por la UEN solicitante de los recursos, bajo las directrices y formatos que establezca UENPMT.. El resaltado en negrilla no es del original. Posteriormente, como se señaló en el modelo de gestión de proyectos propuesto en la estrategia del sector, se evidencian los esfuerzos de la Subgerencia de Telecomunicaciones por contar con políticas, lineamientos y manuales sobre administración de proyectos 32. Estos documentos, que se comunicaron en abril del 2005, en su mayoría se enfocan a la ejecución de los 31 Nota No del 13 de marzo de 2003, suscrita por la Subgerencia del Sector de Telecomunicaciones del ICE. 32 Nota SGT de 28 de abril de 2005 con el que la Subgerencia de Telecomunicaciones remite a las UEN del Sector los siguientes documentos: a) Procedimiento para la Administración de Proyectos de Telecomunicaciones. b) Políticas para la Administración de Proyectos. c) Instructivo para el Desarrollo del Plan de Proyecto.