La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

Transcripción

1 La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea Aida Torres Pérez * Barcelona, Universitat Pompeu Fabra, 27/28 de Noviembre de 2008 Artículo 6.1 TUE (Tratado de Lisboa) La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones. 1. El Tratado de Lisboa, después de los intentos fallidos del Tratado de Niza y del Tratado constitucional, finalmente reconoce valor jurídico a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta). Ahora bien, el Tratado de Lisboa no incorpora el texto de la Carta, sino que se remite a la misma atribuyéndole el mismo valor jurídico que los Tratados. Así, la aparición de la Carta en el escenario del derecho originario no se produce por la puerta grande, sino por remisión del art. 6.1 TUE, en línea con el esfuerzo de desconstitucionalización del Tratado de reforma después del fracaso del proyecto constitucional y de acuerdo con el mandato del Consejo Europeo (Bruselas, junio 2007). El método y el texto del art. 6.1 TUE reflejan los temores y reticencias que todavía provoca la Carta, sobre todo desde la perspectiva de la relación entre ordenamientos, que será la perspectiva adoptada en este análisis. 2. Desde Colonia (1999), el principal objetivo de la elaboración de un catálogo escrito de derechos fue hacer los derechos fundamentales más visibles para los ciudadanos, con el deseo de reforzar la legitimidad del proceso de integración. Una Carta obligatoria pondría de manifiesto el compromiso de la Unión Europea (UE) con la protección de derechos, tanto hacia el interior como el exterior. Además, aportaría mayor seguridad jurídica en la identificación de los derechos protegidos, a la vez que podría coadyuvar a * Profesora de Derecho Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona). 1

2 la construcción de una identidad común al expresar los valores compartidos. Sin embargo, desde esta perspectiva, el reconocimiento de su valor jurídico a través de una cláusula de remisión no es la opción más adecuada, aunque se explica en un contexto en el que se abandona, como mínimo formalmente, el proyecto constitucional. Además, la redacción del art. 6.1 TUE resulta verbosa, y la doble referencia temporal puede confundir a los que desconozcan la evolución de la Carta. En cualquier caso, la atribución de valor jurídico a la Carta contribuiría a legitimar la labor creadora del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) y proporcionaría a su jurisprudencia una base jurídica firme. La iniciativa de la elaboración de la Carta se planteó más como un proyecto de consolidación que de innovación. En general, se tendieron a incluir derechos reconocidos por la jurisprudencia del TJCE, por los Tratados o incluso por el derecho derivado, pero también derechos contenidos en convenios adoptados en el seno del Consejo de Europa, y por lo tanto no vinculantes para la UE, como el propio Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) o la Carta Social Europea. En ocasiones, la Carta expande el contenido de derechos reconocidos previamente por el CEDH o la jurisprudencia del TJCE. La mayor novedad de la Carta consiste en la inclusión en el Título IV de un conjunto de derechos sociales, aunque las reiteradas remisiones al Derecho de la Unión y a la legislación y prácticas nacionales restan eficacia a su reconocimiento como derechos fundamentales (el Protocolo núm. 30 excluye expresamente que el Título IV cree nuevos derechos en Polonia y Reino Unido). Por otro lado, cuando la Carta simplemente reproduce derechos reconocidos por los Tratados (como sucede en el Título V, que incluye derechos de ciudadanía), una buena técnica legislativa hubiera requerido evitar duplicidades. Además, se ha optado por conservar a los principios generales como fuente de los derechos fundamentales sobre la base del CEDH y las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (art. 6.3 TUE), fórmula que debería haber sido eliminada al atribuir valor jurídico a la Carta. 3. Los debates durante el proceso de elaboración de la Carta y después durante su revisión en el seno de la Convención constitucional son muestra de las reticencias provocadas por la Carta desde la perspectiva de la relación entre ordenamientos. Existía el temor de que la Carta, de manera paralela a la evolución de la Bill of Rights americana, fuera utilizada como instrumento de federalización, de modo que impulsara un aumento del poder e influencia de la UE sobre los Estados miembros, tanto del TJCE en el control del respeto de los derechos por parte de los Estados, como de las instituciones comunitarias en la regulación de estos derechos. Estas reticencias han quedado reflejadas tanto en las denominadas cláusulas horizontales de la Carta, como en el texto 2

3 del art. 6.1 TUE, en particular los apartados segundo y tercero, que en gran medida reiteran lo ya dispuesto en la Carta. Desde la proclamación de la Carta en Niza, las cláusulas horizontales que rigen su interpretación y aplicación han sido objeto de una amplia atención doctrinal, incluyendo a varios de los participantes en estas Jornadas. La revisión del texto de la Carta no sirvió para clarificar las imprecisiones detectadas. De todos modos, las cuestiones objeto de regulación son esenciales para la interacción entre la Unión y los Estados, especialmente si la Carta deviene obligatoria. En concreto, nos referiremos al ámbito de aplicación los derechos (art. 51) y a la articulación entre catálogos de derechos (art. 53). 4. La regulación contenida en el art. 51 de la Carta se refiere al ámbito de aplicación de los derechos contenidos en la misma (apartado primero) y a los poderes de la UE (apartado segundo). En su apartado primero, el art. 51 confirma la incorporación jurisprudencial de los derechos fundamentales comunitarios a los Estados miembros. La controversia se centra en el alcance de esta incorporación. Aunque la literalidad del precepto indica una voluntad restrictiva ( únicamente cuando apliquen ), las Explicaciones sobre la Carta a este artículo contienen una remisión a la jurisprudencia del TJCE. Además de a los actos estatales de ejecución o transposición (Wachauf, C-5/88, Booker Aquaculture, C- 20/00), la jurisprudencia ha extendido los derechos fundamentales comunitarios a los actos estatales que introducen restricciones a las libertades comunitarias, de acuerdo con cláusulas de derogación explícitas (ERT, C-260/89) o justificadas por exigencias imperativas de interés general (Familiapress, C-368/95), incluyendo la protección de derechos fundamentales (Schmidberger, C-112/2000). En el apartado segundo, se declara que la Carta no crea ninguna competencia nueva para la UE. El art. 51 fue objeto de sucesivas reformulaciones, tanto en el seno de la Convención redactora, como de la Convención constitucional. Esta última, con el objeto de evitar un uso expansivo de la Carta, incluyó dos nuevos incisos en ambos apartados, con un resultado final redundante y hasta confuso. 5. Existen razones para pensar que el reconocimiento de fuerza obligatoria a la Carta podría reforzar la tendencia a la expansión de su ámbito de aplicación vis-à-vis los Estados miembros, así como impulsar la actividad legislativa de las instituciones europeas para la promoción de estos derechos sobre la base de poderes ya existentes. Por ejemplo, en la línea de Schmidberger, podrá considerarse que cuando los Estados restringen las libertades de circulación comunitarias sobre la base de derechos fundamentales aplican derecho de la Unión, y por lo tanto sus actos quedan vinculados por la Carta. Además, debe contarse con la fuerza expansiva del principio de no 3

4 discriminación por razón de nacionalidad (art. 12 TCE, art. 18 TFUE), que rige en ámbitos en los que los Estados no actúan estrictamente en aplicación de derecho comunitario (Cowan, C-186/87, Bickel y Franz, C-274/96). Este principio podría fundamentar la extensión de la protección de los derechos contenidos en la Carta a los ciudadanos en ejercicio de las libertades de circulación (como ha a propuesto el Abogado General Jacobs en Konstadinidis, C-168/91). El TJCE ha extendido los derechos fundamentales comunitarios a los Estados miembros cuando actúan en el ámbito del Tercer Pilar implementando decisiones marco (Advocaten, C-303/05). Así, puede preverse que el potencial solapamiento entre derechos constitucionales y comunitarios vaya en aumento. Por otro lado, en la medida en que se atribuyan más competencias a la UE, o se haga un uso expansivo de las competencias que ya tiene atribuidas, se amplía progresivamente el ámbito de aplicación del derecho comunitario, por ende de la Carta, y al final de la capacidad de influencia del TJCE sobre los ordenamientos estatales a la luz de los derechos fundamentales. En este sentido, el TJCE confirmó la aplicación de la Directiva 95/46/CE relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos a la publicación en internet por parte de la sra. Lindqvist de datos personales de sus compañeros en la parroquia donde trabajaba como catequista, pese a que la Directiva excluía de su ámbito de aplicación el tratamiento de datos personales efectuado en el ejercicio de actividades no comprendidas en el ámbito de aplicación del derecho comunitario (Lindqvist, C-101/01). La combinación de la actividad del legislador comunitario sobre la base de poderes atribuidos (por ejemplo, art. 13 TCE, art TFUE) para la promoción de los derechos de la Carta, y del TJCE en la delimitación del ámbito de aplicación del derecho comunitario, puede llevar a la extensión del alcance de los derechos fundamentales vis-à-vis los Estados miembros. 6. Los poderes públicos estatales, cuando actúan en el ámbito de aplicación del derecho comunitario, están vinculados por un doble catálogo de derechos. El art. 53 de la Carta establece que los derechos contenidos en la misma no podrán interpretarse de manera limitativa o lesiva de los derechos fundamentales reconocidos por las constituciones de los Estados miembros. Desde su proclamación en Niza, la interpretación de este artículo ha generado gran controversia. Su analogía con el art. 53 del CEDH puede llevar a pensar que la Carta establece un estándar mínimo de protección que podría ser mejorado por los Estados. No obstante, esta interpretación significaría limitar el principio de primacía del derecho comunitario, proclamado de manera absoluta por el TJCE. Las opiniones se dividen entre los que sostienen que el art. 53 excepciona o atenúa el principio de primacía, y los que alegan que tal excepción no es admisible, ni 4

5 7. Si finalmente la Carta adquiere fuerza jurídica obligatoria al nivel de los Tratados, el choque potencial con los catálogos constitucionales devendría más evidente. El Tribunal Constitucional (TC) español no podría continuar escudándose en la distinción entre el control de constitucionalidad y de comunitariedad. Si los tribunales ordinarios están habilitados para inaplicar leyes estatales que vulneren derechos de la Carta, incluso cuando la interpretación del TJCE difiera de la constitucional (Cordero Alonso, C-81/05), progresivamente podría vaciarse de contenido la función del TC de control de las leyes bajo el parámetro de los derechos fundamentales. Asimismo, el TJCE desplazaría progresivamente al TC en la función de intérprete último de los derechos fundamentales, cuando derechos análogos a los constitucionales se incluyan en la Carta. En la DTC 1/2004, el TC pareció tomar conciencia del problema que plantea la articulación de catálogos de derechos. Remitió su solución a cada caso concreto, pero reclamando su intervención a través de los procedimientos constitucionales establecidos, junto con una invocación al diálogo judicial. 8. Las cuestiones referidas a la articulación entre catálogos de derechos en el marco de la UE remiten a un debate más amplio sobre la tensión entre la uniformidad y la diversidad en la interpretación de los derechos fundamentales. La primacía del derecho comunitario se justifica sobre la base de su eficacia y aplicación uniforme en el territorio de los Estados. La formulación de este principio, no obstante, no responde tanto al interés en la uniformidad de los derechos fundamentales, sino al interés en la salvaguardia de la eficacia de la normativa comunitaria. La construcción de un ordenamiento supranacional no justifica necesariamente la homogeneización de derechos, sobre todo si la interpretación estatal es el producto de comunidades políticas organizadas democráticamente en las que existen mecanismos para la garantía de los mismos. En Estados federales, como los Estados Unidos, la tensión entre uniformidad y diversidad en la interpretación de derechos es un tema recurrente. Todavía más en el marco de la estructura política de la UE, donde existe una pluralidad de democracias 5

6 constitucionales unidas en una forma nueva de gobierno supranacional. En suma, en el caso de ratificarse el Tratado de Lisboa, el reconocimiento de valor jurídico a la Carta haría más visibles los derechos protegidos, y ello podría contribuir a reforzar la legitimidad del sistema y la seguridad jurídica, pero también haría más visibles las controversias referidas a la articulación entre ordenamientos. A pesar de la pretensión limitadora que subyace a las cláusulas horizontales, la Carta podría reforzar el poder del TJCE en la interpretación de derechos y su capacidad de penetración en los ordenamientos estatales. Admitiendo la potencial expansión de su ámbito de aplicación, la Carta también ofrece fundamento para reclamar del TJCE una actitud deferente hacia la interpretación estatal cuando el estándar de protección sea más elevado, acomodando la diversidad por encima del nivel de protección comunitario, con el fin último de garantizar la mejor protección para el individuo. 6