SUPERVISIÓN DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICACIONES

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1 SUPERVISIÓN DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICACIONES Eco. Clara Ogata de Kanamori Publicado en Revista Peruana de Derecho de la Empresa TELECOMUNICACIONES Y EMPRESAS - N 53 SUMARIO 1. En qué consiste la función supervisora y fiscalizadora de OSIPTEL? 2. En un mercado de libre competencia, es necesario supervisar y fiscalizar a las empresas de telecomunicaciones? 3. Cuál es el fin último que se persigue con las acciones de supervisión? 4. Quién ejerce la función supervisora en OSIPTEL? 5. Cuáles son los principios y lineamientos que rigen las acciones de supervisión? 6. A quiénes se supervisa? 7. Qué se supervisa? 8. Qué resultados han dado las acciones de supervisión? 9. Beneficio de las acciones de supervisión 10. Cuáles deben ser las prioridades en materia de supervisión? Cuando recibí la invitación para escribir un artículo para esta revista, me pareció una buena oportunidad para dar a conocer lo que el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) realiza en esta materia. Sin embargo, antes de entrar al tema de la función supervisora y fiscalizadora, es preciso conocer que el objetivo general de

2 64 Revista Peruana de Derecho de la Empresa OSIPTEL es regular, normar, supervisar y fiscalizar -dentro del ámbito de su competencia- el desenvolvimiento del mercado de servicios públicos de telecomunicaciones y el comportamiento de las empresas operadoras; las relaciones de las empresas entre sí y las de éstas con los usuarios, a fin de garantizar la calidad y eficiencia del servicio brindado, regulando el equilibrio de las tarifas y facilitando al mercado una explotación y uso eficiente de los servicios públicos de telecomunicaciones. Para cumplir con el objetivo general, OSIPTEL se ha fijado los siguientes objetivos estratégicos 1 : - Promover la libre y leal competencia en el sector, pues ella incentiva la innovación y ayuda a reducir los precios, mejorar la calidad de los servicios, incrementar las alternativas de elección para los usuarios y mejorar su atención. - Lograr el Acceso Universal a servicios de telecomunicaciones, lo que contribuye a mejorar el estándar de vida de la población al reducir el aislamiento de las poblaciones no sólo a nivel nacional sino internacional y al poner la información al alcance de todos. - Garantizar la adecuada protección al usuario, para ello se dicta un marco normativo que garantiza los derechos de los usuarios, asegurando su respeto por parte de las empresas y resolviendo en última instancia administrativa los reclamos presentados por los usuarios. - Velar por el cumplimiento del marco normativo, lo que implica seguridad en el cumplimiento del rol del ente regulador, hace predecible su accionar y contribuye a la estabilidad jurídica en el sector. Es primordial para atraer inversiones y reducir riesgos. - Crear una cultura de cambio e innovación en la gestión pública. OSIPTEL debe contribuir a que el sector público aplique nuevas tecnologías y procesos que incrementen la eficiencia en el ejercicio de las funciones que a cada organismo competen. 1 OSIPTEL, Planeamiento Estratégico

3 Revista Peruana de Derecho de la Empresa EN QUÉ CONSISTE LA FUNCIÓN SUPERVISORA Y FISCALIZADORA DE OSIPTEL? El nuevo Reglamento del organismo, aprobado por D.S. N PCM en febrero de 2001, establece que su función supervisora permite verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de las empresas operadoras y demás empresas (o personas) que realizan actividades sujetas a su competencia. Asimismo, la función supervisora permite verificar el cumplimiento de cualquier mandato o resolución emitida por el propio OSIPTEL o de cualquier otra obligación que se encuentre a cargo de dicha entidad supervisada. Así, la función fiscalizadora y sancionadora permite imponer sanciones y medidas correctivas a las empresas operadoras y demás empresas o personas que realizan actividades sujetas a su competencia por el incumplimiento de las normas aplicables, de las regulaciones y de las obligaciones contenidas en los contratos de concesión. 2. EN UN MERCADO DE LIBRE COMPETENCIA, ES NECESARIO SUPERVISAR Y FISCALIZAR A LAS EMPRESAS DE TELECOMUNICACIONES? Sí. Este rol de OSIPTEL, es indispensable incluso en países como los Estados Unidos, con un mercado competitivo y maduro. Así, la Federal Communications Commission (FCC) - entidad encargada de la regulación y supervisión de las telecomunicaciones- creó el 8 de noviembre de 1999 el Enforcement Bureau, departamento responsable de hacer cumplir el Acta de Comunicaciones (Communication Act de 1934), así como las normas que dicta la FCC. La creación de esta oficina ha sido considerada por muchos analistas como una señal a las empresas de

4 66 Revista Peruana de Derecho de la Empresa telecomunicaciones sobre la necesidad de que la normativa establecida sea cumplida. 3. CUÁL ES EL FIN ÚLTIMO QUE SE PERSIGUE CON LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN? Se trata de desarrollar una cultura de respeto y cumplimiento de las normas legales, aplicable tanto a las empresas de servicios públicos de telecomunicaciones como a los usuarios. Nuestro rol no es punitivo per se, sino que su principal función es velar por el funcionamiento del mercado, asegurando que las empresas y los usuarios cumplan con sus obligaciones y se les respete sus derechos. Este fin último, se basa en la firme creencia de que para el buen funcionamiento del mercado es necesario la conjunción de dos hechos importantes: por un lado la dación de normas legales transparentes, justas, y enfocadas a promover la competencia en el mercado. Por el otro, el cumplimiento de dichas normas por parte de cada uno de los agentes del mercado. No escapa al entendimiento que, para que un mercado funcione adecuadamente, no basta con que se dicten normas promotoras sino que es necesario que éstas se hagan cumplir. 4. QUIÉN EJERCE LA FUNCIÓN SUPERVISORA EN OSIPTEL? El nuevo reglamento de OSIPTEL establece que la función supervisora es ejercida en primera instancia por la Gerencia General quien, para el desarrollo de sus funciones, contará con el apoyo de una o más gerencias de línea, las que estarán a cargo de las acciones de investigación y análisis que correspondan. Así, de acuerdo a la estructura orgánica de OSIPTEL, la función supervisora es llevada a cabo principalmente por la Gerencia de Fiscalización, encargada de ejecutar acciones de supervisión a las empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones, con el fin de cautelar el fiel

5 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 67 cumplimiento de los compromisos contractuales suscritos, así como de las normas, dispositivos y reglamentos establecidos. 5. CUÁLES SON LOS PRINCIPIOS Y LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN? Los principios que rigen las acciones de supervisión, de acuerdo a la Ley de Desarrollo de Facultades de OSIPTEL (Ley N 27336) son: - Transparencia - Costo-eficiencia - Veracidad - Discrecionalidad OSIPTEL, en su accionar supervisor, se ha guiado principalmente por el principio de costo-eficiencia, en virtud del cual las acciones de supervisión procurarán desarrollarse evitando generar costos excesivos a las empresas supervisadas. Este mismo principio, pero enfocado desde el punto de vista de eficiencia por parte de OSIPTEL, es el que guía la programación anual de las acciones fiscalizadoras. En este caso, la frecuencia de las acciones realizadas varía en función al grado de cumplimiento de las normas legales por parte de las empresas supervisadas y a la naturaleza de los reclamos que se reciben de los usuarios. La aplicación de este principio a nivel del programa de fiscalización es visible en el Cuadro N 1, que se explicará más adelante, en el que se aprecia cómo ha ido variando la incidencia de las supervisiones efectuadas a las empresas operadoras. Por otro lado, es necesario destacar que en las supervisiones realizadas no se discrimina entre supervisados garantizando la igualdad de los ciudadanos ante la ley. Adicionalmente, se procura actuar rápida y oportunamente, con criterio objetivo, imparcial y honesto. Finalmente, se mantiene reserva sobre las

6 68 Revista Peruana de Derecho de la Empresa fiscalizaciones que se realizan, con el fin de no generar situaciones que puedan afectar el proceso a seguir. 6. A QUIÉNES SE SUPERVISA? La supervisión alcanza a todas las empresas operadoras que cuentan con concesión o registro para prestar uno o más servicios públicos de telecomunicaciones. En el Cuadro N 2 se puede apreciar que la cantidad de concesiones o autorizaciones otorgadas para brindar servicios de telecomunicaciones se ha multiplicado por 24 entre 1993 y el año 2001, lo que ha ampliado considerablemente el número de empresas supervisables. De ellas el 57,20% tiene autorización para operar en Lima, 6,50% para operar en Lima y provincias y 36.30% para operar en provincias. 7. QUÉ SE SUPERVISA? Antes de entrar a especificar lo que se supervisa, es conveniente conocer que las acciones de supervisión pueden adoptar alguna de las siguientes modalidades: - Supervisiones Preventivas, cuyo objetivo es orientar a las empresas en el cumplimiento de las normas legales. - Supervisiones Definitivas, cuyo objetivo es vigilar que las empresas cumplan con la normativa establecida. Las supervisiones preventivas se aplican por ejemplo en las inspecciones relativas al cumplimiento del marco normativo de protección del derecho de los usuarios. Con ello se indica a las empresas qué normas tienen que cumplir y las sanciones que podrían recibir por su incumplimiento. Adicionalmente, se trata de que las empresas comprendan que el respeto a los derechos de los usuarios forma parte de la calidad del servicio que ellos otorgan, aspecto fundamental para su crecimiento como empresa. Las supervisiones definitivas se utilizan principalmente en la vigilancia del cumplimiento de los compromisos asumidos por

7 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 69 las empresas en sus respectivos contratos de concesión, en la vigilancia de resoluciones, mandatos y otros. A través de estas supervisiones se dan señales claras de que no se permitirá situaciones que afecten el derecho de los usuarios o el de las empresas que tratan de competir sanamente. El Cuadro N 1 muestra las acciones de supervisión realizadas desde 1995 hasta el año Se puede apreciar que entre 1995 y 1997 las acciones de supervisión estuvieron centradas en verificar el cumplimiento de los compromisos asumidos por Telefónica del Perú (TdP) establecidos en los contratos de concesión correspondientes. Especialmente se incidió en la verificación de las metas de Expansión y Modernización de la red telefónica y de las metas de Calidad del Servicio de Telefonía Fija, las cuales fueron superadas por la empresa. Entre 1998 y 1999 el creciente número de reclamos por interrupción del servicio de telefonía pública dio lugar a que se incrementen las supervisiones por continuidad del servicio de las telecomunicaciones en los centros poblados listados en los Anexos 1A, 1B y 1C de los contratos de concesión que firmó el Estado Peruano con TdP. En esos mismos años, el incremento en los reclamos por facturación del servicio de telefonía fija, dio lugar a que se tomaran dos decisiones. La primera fue realizar una auditoría de tasación-facturación, la misma que fue realizada por la empresa SEMA GROUP, a quien se le otorgó la buena pro en el concurso internacional convocado para tal fin. La segunda decisión estuvo relacionada con la firma de un convenio con el Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL) para el desarrollo del equipo registrador de llamadas 2. 2 El convenio se firmó debido a que no se encontró en el mercado nacional ni internacional un equipo con las características técnicas y de seguridad necesarios para las acciones de supervisión.

8 70 Revista Peruana de Derecho de la Empresa Con respecto a la primera decisión, los trabajos físicos de la auditoría se realizaron en 1998 y las principales conclusiones fueron: - En todas las facturas que incluían llamadas locales se aplicó correctamente el libre cargo sobre los 60 primeros minutos facturables sobre dicha modalidad de llamada. - Ninguna de las llamadas no completadas fue facturada. - Ninguna de las llamadas no sujetas a cargo fue facturada. - Ninguna de las llamadas de larga distancia nacional (LDN) o larga distancia internacional (LDI) fue tasada simultáneamente como local. De otro lado, el convenio relacionado con la segunda decisión mencionada, se firmó en mayo de 1998 y el prototipo del equipo registrador de llamadas se entregó en agosto de Los buenos resultados obtenidos en las pruebas realizadas con dicho prototipo dieron lugar a solicitar a INICTEL la fabricación de trece (13) equipos adicionales, los mismos que deben estar operativos para las pruebas respectivas en junio del presente año. El desarrollo de este equipo es importante pues permitirá tener un instrumento capaz de contrastar, desde el lado del usuario, la tasación y facturación que realizan las empresas. En el caso de la telefonía móvil celular, el gran crecimiento que ha experimentado desde 1996 con la introducción del sistema el que llama paga (ver Gráfico N 1) y el incremento del reclamo de los usuarios, dieron lugar a la aprobación del Reglamento de Calidad de Telefonía Móvil (Resolución N CD/OSIPTEL, de setiembre de 1998). Dicho reglamento estableció tres indicadores de calidad, de los cuales dos están directamente relacionados con la percepción por el usuario y son: la tasa de intentos no establecidos (TINE) y la tasa de llamadas interrumpidas (TLLI). El TINE, porcentaje de intentos de llamadas que no se llegan a completar, ha sido en el año 2000 de 1.86% para BellSouth (BS) y 1.55% para Telefónica Móviles (TM), porcentajes que han superado la meta fijada de 6%. El TLLI, porcentaje de llamadas que se interrumpen cuando la conversación ya se ha establecido, ha sido para el mismo período de 1.28% para BS y 0.80% para

9 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 71 TM, superando también la meta fijada de 3% (Ver Cuadro N 3). En el año 2000 toman relevancia las supervisiones relacionadas a problemas de calidad en el alquiler de los circuitos y aquellas destinadas a identificar un mal uso de una línea telefónica. Estas últimas se realizan al amparo del artículo 128 del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N TCC, cuyo procedimiento fue regulado por Resolución del Consejo Directivo N CD/OSIPTEL. Estas supervisiones que se realizan a solicitud de la empresa operadora afectada, se efectuaron en los últimos meses en forma conjunta con personal de la Unidad Especializada de Concesiones de Telecomunicaciones (UECT) del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTC) y se logró descubrir, a través de un procedimiento de supervisión establecido, a una serie de empresas que estaban operando sin concesión y/o interconexión, generando desequilibrios en el mercado. La mayor parte de estas supervisiones se enmarcan dentro de inspecciones para verificar la existencia de local break out que, según la definición dada en el segundo y cuarto considerando de la Resolución Jefatural N MTC/15.03.UECT ( Sanción con multa a empresas por infringir lo dispuesto en la Ley de Telecomunicaciones ) de diciembre de 1998, se refiere a las vías alternativas que permiten la entrada/salida de tráfico internacional mediante conexión con líneas telefónicas de la red pública (función característica del servicio portador). Esto es, tráfico telefónico cursado ilegalmente, violando disposiciones establecidas sobre la materia. Finalmente, cabe mencionar que se está supervisando el buen funcionamiento del sistema de preselección del servicio de larga distancia, a través de la vigilancia del cumplimiento de las normas.

10 72 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 8. QUÉ RESULTADOS HAN DADO LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN? Entre los resultados alcanzados con las acciones de supervisión tenemos: - Devolución por llamadas duplicadas en recibos especiales y/o convencionales de TdP, en el período enero a mayo de 1999 por un monto total de S/ ,84, comprendiendo a abonados. - Devolución por aplicación en la tarjeta 147 de una tarifa no comunicada a OSIPTEL ni a los usuarios en el período octubre 1998-abril 1999, por un monto total de S/ ,00, comprendiendo tarjetas Devolución por error en la facturación de BS en el período comprendido entre octubre 1998 y enero 1999, por un monto total de US$ ,69. - Devolución por cobros aplicados en exceso a abonados de la oferta mil minutos libres de BS y cuyo horario de aplicación de la oferta fue modificado. El período afectado fue del 1 al 8 de enero de 1999, con un monto de US$ 3.349,72. - Devoluciones por montos erróneamente cobrados en larga distancia por TdP, en marzo de 1998, fruto de la auditoría realizada por la firma TIASA contratada por TdP, a solicitud de OSIPTEL. El monto ascendió a US$ Devolución por efecto de cobro errado en las tarifas de arrendamiento de circuitos por TdP en el mes de diciembre de 1996, ascendente a US$ Devolución por facturación de llamadas redondeadas al minuto por parte de TdP y BS en el período comprendido entre mayo y agosto de El monto devuelto ascendió a US$ aproximadamente. 9. BENEFICIO DE LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN Acceso Universal al servicio de telecomunicaciones. La supervisión garantiza que las empresas cumplan con los compromisos asumidos en término de expansión y modernización de la red telefónica. Así, se ha verificado que:

11 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 73 - TdP incrementó el número de líneas de telefonía fija en más de 264%, de 761,075 en junio de 1994 a 2,012,053 en junio de Los teléfonos públicos se incrementaron de 7,990 a 76,179 lo que implica un crecimiento de 953%. - El grado de digitalización de las centrales se incrementó de 38% en junio de 1994 a 96% en diciembre de El reemplazo de centrales de tecnología manual en más de 220 ciudades por centrales modernas digitales, permitió una comunicación rápida y confiable. - TdP cumplió con instalar teléfonos públicos en más de 1,500 centros poblados rurales. Continuidad en la prestación del servicio de telefonía pública a más de 2,500 centros poblados rurales, con lo que se garantiza el acceso a este medio de comunicación a poblados bastante alejados de las ciudades, con el consiguiente ahorro en tiempo y dinero que representan otros medios de comunicación. De esta forma se está contribuyendo a que estos poblados se integren al aparato productivo y comercial, sin descartar la contribución que significa para el bienestar de la población el contar con un medio de comunicación rápido en situaciones de emergencia. Acceso al servicio telefónico en el momento oportuno y sin discriminación, a través de la supervisión del tiempo máximo de espera para la conexión, esto es el tiempo que debe transcurrir entre la solicitud de una línea de telefonía fija a TdP y su instalación, el mismo que para el año 2001 no debe ser mayor a 20 días en el 96% de los casos. Mejora de la calidad del servicio de la telefonía fija y la telefonía móvil. Los indicadores del último de los nombrados ya fueron mencionados por lo que a continuación nombraremos los indicadores de calidad de fija: - La cantidad de fallas mensuales por cada 100 líneas telefónicas fijas se redujeron de 4,6 en julio de 1994 a

12 74 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 1,02 en diciembre de 2000, para los usuarios de Lima, y de 4,1 a 1,25 para los usuarios de provincias. - El porcentaje de líneas telefónicas que tardaban más de 24 horas en ser reparadas en Lima se redujo de 37,6% en julio de 1994 a 0,24% en diciembre de En el caso de los usuarios de provincias este porcentaje se redujo de 29,6% a 0,23%. Cumplimiento de las normas de respeto de los derechos de los usuarios por parte de las empresas grandes, medianas y pequeñas, de Lima y provincias. En 1998 la mayor parte de las medianas y pequeñas empresas supervisadas desconocían la existencia del Procedimiento de Atención de Reclamos (Res. N CD/OSIPTEL), de las Condiciones De Uso de Telefonía Fija (Res. N CD/OSIPTEL), de las Condiciones de Uso de Telefonía Móvil (Res. N CD/OSIPTEL), de las Condiciones de Uso de Telecomunicaciones a través de Series 80C (Res PD/OSIPTEL) y por lo tanto no lo estaban cumpliendo. En el 2000 a través de las supervisiones realizadas, se notó una considerable mejora en el cumplimiento de la normatividad reflejado en la recepción de los reclamos de los usuarios y en la entrega de la constancia respectiva, en una mejor difusión del procedimiento de reclamos en las oficinas de atención al cliente, etc. 10. CUÁLES DEBEN SER LAS PRIORIDADES EN MATERIA DE SUPERVISIÓN? Actualmente, la prioridad de las acciones de supervisión la tienen aquellas relacionadas con la protección de los derechos de los usuarios. En el corto plazo, la primera prioridad va a estar compartida entre las acciones antes mencionadas y aquellas relacionadas a verificar situaciones que afecten la libre y leal competencia entre las empresas.

13 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 75 En el mediano plazo, se contará con el mecanismo necesario para prever situaciones que puedan afectar la competencia en el mercado y los derechos de los usuarios y tomar las medidas del caso. La supervisión de los compromisos asumidos por las empresas en su Contrato de Concesión, continuarán realizándose, pues son indispensables para asegurar la provisión de los servicios de telecomunicaciones en la cantidad y calidad fijadas. Como se puede ver, el reto que tiene OSIPTEL en su rol de supervisión es significativo y está focalizado en dos objetivos principales: la protección de los derechos de los usuarios y salvaguardar la libre y leal competencia sobre la base de un adecuado marco normativo.

14 76 Revista Peruana de Derecho de la Empresa Cuadro N 1 Concesiones o Registros Otorgados A 1993 A 2001* Portador de LDN - LDI 1 47 Portador local 2 25 Telefonía fija 2 7 Telefonía móvil 3 5 Telefonía móvil satelital 0 3 Buscapersonas 3 32 Troncalizado 0 7 TV cable y MMDS Transmisión de datos 0 1 Teléfonos públicos 1 6 Valor añadido TOTAL Comercializadores 0 20 Fuente.- MTC Datos al 06 de marzo de Una empresa puede tener más de una concesión o registro. Cuadro N 2 ACCIONES DE SUPERVISIÓN Expansión y Modernización Calidad de Fija Continuidad del servicio de TTPP Aportes a FITEL y OSIPTEL Marco Normativo de Derechos de Usuarios Auditoría tráfico Diversas (tasación, facturación, calidad móvil, etc) TOTAL Fuente.- OSIPTEL, Gerencia de Fiscalización 3 Las empresas de telecomunicaciones deben aportar el 1% de sus ingresos percibidos por servicios de telecomunicaciones al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) con el fin de promover las inversiones en servicios de telecomunicaciones para zonas comercialmente no rentables y el 0.5% a OSIPTEL con el fin de que ejerza su función reguladora y supervisora. La supervisión de este aporte por parte de las empresas es importante pues permite garantizar que FITEL tenga la disponibilidad de fondos necesarios para cumplir con su misión de proporcionar acceso a medios de comunicación a poblaciones remotas y que OSIPTEL cuente con los fondos necesarios para realizar eficazmente su labor en pro de los usuarios y de la libre y leal competencia.

15 Revista Peruana de Derecho de la Empresa 77 Cuadro N 3 Indicador Empresa Ago-97 Año 2000 Tasa de Intentos No BellSouth 14,23 1,86 Establecidos (TINE) Telefónica Móviles 41,48 1,55 Tasa de Llamadas BellSouth 1,75 1,28 Interrumpidas (TLLI) Telefónica Móviles 1,1 0,80 Fuente.- OSIPTEL, Gerencia de Fiscalización. Gráfico N 1 Evolución de abonados celulares Cantidad de abonados 1,400,000 1,200,000 1,000, , , , ,000 0 "El que llama paga" 1,271,264 1,026, , , ,000 36,000 52,000 74, Año Fuente.- TM y BS.