Sala de Lectura CTS+I de la OEI. Resumen

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1 POLÍTICAS DE EMPLEO E INCLUSIÓN DIGITAL EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 1 Por Pablo Brassiolo, Paula Nahirñak, Hernán Ruffo y Eliana Miranda 2 Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea Septiembre de Este trabajo fue realizado con el apoyo del programa Fondo Regional para la Innovación Digital en América Latina y el Caribe (FRIDA) 2004, financiado por el IDRC junto con el ICA y LACNIC. 2 Los autores agradecen los valiosos comentarios de Andrés Chambouleyron, la excelente asistencia de Rosario Flores Vidal; y a Ana Vitale y Silvia Ochoa por la edición del documento.

2 Resumen El objetivo de este trabajo es proponer una política pública alternativa para mejorar la inclusión digital y la eficiencia del mercado laboral en Argentina, aplicando las ventajas de las TICs para diseminar y gestionar información. El trabajo comprende el análisis del mercado laboral y de la inclusión digital, la proyección de uso de TICs y del mercado de intermediación laboral por Internet, un estudio de requerimientos técnicos y económicos para el funcionamiento de portales laborales, la evaluación del impacto social de un programa de intermediación laboral por Internet, el análisis de casos de países desarrollados y de la región en los aspectos en estudio. Por último se realiza una propuesta de política para lograr el objetivo de mejorar la inclusión digital de trabajadores y empresas a partir de la intermediación laboral por Internet. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 2

3 Índice Resumen Ejecutivo 5 I. Introducción 10 II. El mercado de trabajo en la Argentina 12 II.1. Incidencia y duración del desempleo II.2. Cambio estructural y estructura de la demanda de trabajo II.3. La precariedad del empleo II.4. Las actividades por cuenta propia como estrategia ante la crisis II.5. La rotación del empleo II.6. La crisis de finales de 2001 y la principal respuesta de política pública: El Programa Jefes de Hogar Desocupados III. Las TICs en el mercado laboral 23 III.1. Desarrollo de las TICs en servicios laborales. Marco conceptual III.1.1. Sesgo en calificación III.1.2. Sesgo en la situación ocupacional III.1.3. Mercado ampliado III.1.4. Información faltante III.1.5. Información asimétrica III.1.6. Selección adversa III.2. Utilización de las TICs en los mercados laborales: Evidencia empírica III.2.1. Búsqueda e intermediación laboral III.2.2. Capacitación III.2.3. Venta y difusión electrónicas (e-commerce, B2C, e-marketing) IV. Potencialidades del uso de las TICs en Argentina 37 IV.1. Inclusión digital y disparidades regionales IV.1.1. Infraestructura IV.1.2. Acceso IV.1.3. Conocimientos IV.1.4. Utilización IV.2. Las TICs en las empresas IV.3. Principales limitaciones para una mayor utilización de las TICs y rol del Estado IV.3.1. Limitaciones en la demanda IV.3.2. Limitaciones en la oferta IV.3.3. Rol del Estado V. Perspectivas del uso de Internet en el mercado laboral: Evaluación de mercado 47 V.1. Conectividad y brecha digital V.1.1. Evolución reciente de la conectividad y la brecha digital V.1.2. Determinantes de la conectividad y la brecha digital V.1.3. Perspectivas para Argentina V.2. Conectividad y característica de usuarios V.3. Perspectivas de la Búsqueda de empleo por Internet V.3.1. Características básicas del producto V.3.2. Estructura de mercado V.3.3. Las características técnicas V.3.4. La demanda V.3.5. Prospectiva EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 3

4 VI. Consideraciones sobre el impacto social de la utilización de las TICs en el mercado laboral 66 VI.1. Perspectivas de evolución del mercado sin intervención pública VI.2. Impactos sociales esperados de una mayor utilización de las TICs en el mercado laboral VI.2.1. Beneficios sociales VI.2.2. Riesgos potenciales VI.3. La utilización de las TICs en el mercado laboral: Evidencia empírica e impacto social VI.4. El acceso a Internet en Argentina VI.5. Los canales de búsqueda de empleo utilizados y el impacto social VI.5.1. Cómo buscan las empresas VI.5.2. Cómo buscan los trabajadores VI.6. Servicios de intermediación laboral e impacto social VI.7. Políticas públicas para la intermediación laboral mediante el uso de las TICs VI.7.1. Impactos esperados VI.7.2. Riesgos potenciales VI.7.3. Aspectos a considerar VII. Políticas de empleo e inclusión digital: comparación internacional 79 VII.1. Panorama general y principales tendencias VII.2. Análisis de experiencias internacionales VII.2.1. Estados Unidos VII.2.2. Canadá VII.2.3. Australia VII.2.4. Europa VII.2.5. España VII.2.6. Chile VII.2.7. México VIII. Conclusiones y recomendaciones de política 89 VIII.1. Resumen y principales resultados VIII.2. Propuesta para promover la inclusión digital a partir del mercado laboral VIII.2.1. Inclusión digital y políticas VIII.2.2. Mercado laboral y políticas VIII.2.3. Políticas de empleo e inclusión digital VIII.2.4. Propuesta VIII.2.5. Políticas complementarias VIII.2.6. Alternativas de implementación VIII.2.7. En suma IX. Referencias bibliográficas 98 X. Anexos 102 EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 4

5 Resumen Ejecutivo Luego de una de las más grandes depresiones económicas de su historia, Argentina ha encaminado su proceso de recuperación. El crecimiento reciente ha sido motorizado por el empleo, evidenciando una alta elasticidad empleo-producto, a partir de una nueva estructura de precios relativos y una renovada demanda laboral en sectores y calificaciones no requeridas por años. La crisis atravesada por el país tuvo un fuerte impacto en variables sociales como el desempleo, los salarios reales y la pobreza, por lo que persisten graves problemas en el mercado laboral. Las políticas se han destinado a reducir el peso de la crisis sobre los hogares, más que a mejorar la situación ocupacional, incluso con un efecto negativo al reducir la vinculación de los beneficiarios con el mercado de trabajo. Por otro lado, la inversión realizada en infraestructura y tecnología en años previos ha permitido una notoria reducción de la brecha digital con los países desarrollados. Aunque la distancia sigue siendo significativa y se vio afectada por la crisis, la recuperación económica también ha mejorado la velocidad de convergencia en variables como PC per cápita y usuarios de Internet. El objetivo de este trabajo es proponer una política alternativa para mejorar la inclusión digital y la eficiencia del mercado laboral, aplicando las ventajas de las TICs para diseminar y gestionar información. Esta propuesta es especialmente relevante en un contexto de fuerte dinamismo y de mayor difusión de las TICs. El trabajo explora una amplia gama de temáticas para lograr un diagnóstico acabado en el cual se sustenta la propuesta de política. En primer lugar se realiza un análisis del mercado laboral y de la inclusión digital en Argentina, estudiando las características regionales y de grupos socioeconómicos específicos. Seguidamente se estudia la vinculación entre TICs y mercado laboral, particularmente en la búsqueda de empleo por Internet, pero también e- learning y e-commerce. En la siguiente sección se proyecta la evolución del uso de TICs y del mercado de intermediación laboral por Internet en particular, identificando las principales características y tendencias del mercado. También se realiza un estudio de requerimientos técnicos y económicos para el funcionamiento de programas de intermediación y búsqueda. A continuación, se evalúa el impacto social de un programa de intermediación laboral por Internet; a partir del conocimiento de la demanda potencial se analiza qué tipo de trabajador y hogar será beneficiado por una mayor inclusión digital de los trabajadores. Para brindar un marco de comparación se analiza la situación de los países desarrollados y de la región en los aspectos en estudio. En particular, se estima la inserción digital, con indicadores específicos de trabajadores y empresas en diferentes países, y se estudian las políticas más importantes llevadas adelante por los países en el tema de intermediación laboral digital. Por último se realiza una propuesta de política para lograr el objetivo de mejorar la inclusión digital de trabajadores y empresas a partir de la intermediación laboral por Internet. La propuesta busca articularse con instituciones, programas y actividades existentes, y se basa en las condiciones del mercado laboral y de la inclusión digital en Argentina. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 5

6 Las principales conclusiones del diagnóstico con respecto al mercado de trabajo se basan en el análisis de la fuerte incidencia del desempleo y su duración, del cambio estructural que afecta a la demanda de trabajo, de la creciente precariedad del empleo y de la fuerte rotación que evidencia el mismo. En este análisis se concluye que los largos períodos de búsqueda de empleo y las políticas que desvinculan al trabajador de un mercado laboral competitivo (como el Plan Jefes) están deteriorando los recursos humanos, los cuales son relativamente altos en relación a otros países de América Latina. A esto hay que agregar que el cambio estructural en la economía hacia el sector transable (básicamente agro e industria), hace que se requieran técnicos y operarios que por una década no habían sido demandados, con la consiguiente escasez de mano de obra calificada y con experiencia. Este cambio estructural reclama capacitación para la adaptación de recursos humanos que se orientan hacia los nuevos sectores dinámicos y zonas con escasez de mano de obra, y que fortalezcan la posibilidad de desarrollar emprendimientos para los trabajadores por cuenta propia. Por otro lado, la alta rotación de los trabajadores demanda mecanismos de búsqueda de empleo rápidos y a bajo costo. Estos mecanismos deben ser inclusivos, es decir para todos los trabajadores, de modo de no profundizar en la segmentación que conlleva consecuencias sociales graves. Desde el punto de vista de la inclusión digital, la buena disponibilidad de TICs en Argentina puede ser entendida como una fortaleza. Las TICs pueden ser una vía para canalizar estas demandas. La infraestructura está disponible: Argentina muestra buenos indicadores en cuanto a la infraestructura básica y a la utilización, superando en varios indicadores al promedio de América Latina. Más aún, las empresas tienen una utilización de estas tecnologías al nivel de algunos países centrales. Esto redunda en una fuerte reducción de la brecha digital con respecto a otros países, que parece extenderse hasta el presente. En el futuro, es posible pensar en un crecimiento de alrededor de 300% en la cantidad de usuarios de Internet cada habitantes, lo que llevaría a la Argentina a una situación similar a la de los países desarrollados en 2001 y a un total de cerca de 15 millones de usuarios, acortando la brecha medida en años. Sin embargo, esta situación auspiciosa no es general, sino que está concentrada. En concreto, el Gran Buenos Aires representa la mayor cantidad de instalaciones y usuarios mientras que las provincias alejadas y pobres tienen indicadores de inclusión digital muy bajos; las empresas grandes son las que principalmente utilizan TICs, al tiempo que las pequeñas quedan retrasadas. Esta concentración de la adopción de las TICs genera el riesgo de aumentar la segmentación en el mercado laboral y las diferencias regionales de ingresos, en un momento en el cual hacen falta mecanismos para hacerlo más eficiente y ante una perspectiva de un desarrollo cada vez más importante de Internet. Un ejemplo de amplios beneficios pero concentrados en grupos específicos es el caso de la búsqueda de empleo por Internet. El sector privado de búsqueda de empleo por Internet en Argentina está desarrollado, es activo y competitivo. Si bien el mercado de los portales laborales se encuentra concentrado, esto no implica falta de competencia o conductas monopólicas, dada la competencia de la búsqueda de empleo por otros medios y los bajos costos de entrada para una empresa de Internet con este objetivo. Hay una evolución claramente creciente en este mercado, tanto en cantidad de intermediaciones como en la variedad y calidad de los productos y servicios ofrecidos. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 6

7 Las características principales del sector son la concentración geográfica en el Gran Buenos Aires (GBA), la utilización del servicio primordialmente por empresas grandes y la búsqueda de trabajadores profesionales y calificados. Es decir, este mercado replica y amplifica la concentración característica del uso de TICs. La tendencia natural en este mercado es a reducir la concentración geográfica y de tamaño de empresas. Estos beneficios potenciales conducirían a los portales a expandirse hacia ciudades del interior y a empresas medianas. Por su parte, el sector de la población con menor nivel de calificación se ve excluido por su baja adopción de TICs. La expansión de los servicios hacia este grupo resulta limitada por el hecho de que su inclusión demanda una inversión considerable con resultados inciertos y por la necesidad de coordinar esfuerzos en diferentes ámbitos. A pesar de los amplios beneficios sociales que estos servicios podrían tener para los trabajadores de calificación intermedia, probablemente no se desarrollen por sí solos en el corto plazo. Gran parte del diagnóstico sobre la vinculación entre las TICs y el mercado laboral se basa o y es confirmado por entrevistas en profundidad. Las mismas han sido realizadas a las gerencias de Recursos Humanos de empresas, a empresas de intermediación laboral por Internet y a trabajadores. El objetivo no es la obtención de información estadística significativa sino más bien identificar casos en los que las TICs hayan sido utilizadas para e-learning y/o búsquedas, para identificar principales ventajas y problemas de este método, para recabar perspectivas sobre el futuro de esta actividad y para obtener opiniones sobre diferentes escenarios y políticas. Las entrevistas han confirmado en gran parte los aspectos destacados por las estadísticas y el diagnóstico previo y se observa una creciente tendencia de la adopción de TICs para búsqueda de empleo y capacitación, destacando fuertemente los beneficios del método y desestimando algunos problemas identificados en la literatura. En otras palabras, esta parte del estudio presentó una perspectiva optimista sobre las perspectivas del uso de TICs en el mercado laboral y de la conveniencia de realizar políticas en este sentido. Uno de los aspectos relevantes destacados en las entrevistas ha sido la existencia de un sesgo en calificación que tiende a volcar una porción mayor de los beneficios de las TICs sobre los grupos de trabajadores de mayor calificación. En particular, en la búsqueda de empleo, las empresas no buscan por Internet vacantes para puestos de menor calificación debido a que no se encuentran este tipo de perfiles en los portales. Según un estudio realizado en Estados Unidos, esto se debe más a un problema de acceso a la tecnología que a una menor tendencia a utilizar el método. Por otro lado, la mayor reducción del costo de búsqueda de trabajo para los ocupados con relación a los desocupados es una de las razones que explica la mayor intensidad de búsqueda de trabajo por Internet por parte de los primeros, y que podría derivar en una mayor duración de los períodos de desempleo de los segundos. Esto tendería a reducir la probabilidad de conseguir un puesto por parte de un desempleado. Nuevamente, estudios para otros países muestran que el tiempo de búsqueda de los trabajadores que utilizan Internet tiende a ser menor comparado con otros medios de búsqueda. Los beneficios sociales potenciales de la ampliación de la búsqueda de trabajo por Internet hacia desempleados de sectores menos calificados podrían justificar una inversión pública con este objetivo. Un motivo por el cual el sector privado no llega a cubrir las necesidades EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 7

8 es por la imposibilidad de apropiarse de los beneficios sociales que se generan. Por esto la necesidad de elaborar e implementar una política pública aparece como impostergable. El rol de la política pública debe ser el de extender los beneficios de la utilización de las nuevas tecnologías a una mayor proporción de la población, sobre todo a los grupos menos aventajados. Esto requiere diseñar e implementar un programa que posibilite la provisión de servicios de intermediación laboral desde el ámbito público, aumentando la cobertura de los servicios de empleo y garantizando un mayor y más efectivo acceso a los mismos por parte de la población de menores ingresos. Para que esto último sea posible, será crucial que una mayor proporción de la población pueda acceder a la tecnología de Internet, ya sea desde el hogar o desde lugares públicos adaptados a tal fin. Si se consolida esta mayor inclusión, la intermediación surge como una política eficiente y la utilización de las TICs es natural. En principio, se trata de una política costo efectiva y con la posibilidad de generar servicios adicionales de información y capacitación. Los ejemplos de diversos países dan cuenta de la conveniencia de este tipo de política. De hecho, el 90% de los países de la Unión Europea tiene una bolsa de trabajo pública por Internet. Canadá, Australia, Estados Unidos, Chile y México, por ejemplo, desarrollaron páginas administradas por el gobierno, como política de intermediación laboral, en donde tanto la carga del Currículum Vitae (CV) como la postulación de vacantes es gratuita y libre. El portal de Canadá, por ejemplo, es el mayor portal de empleo del país, con 500 mil nuevos puestos intermediados por año. Australia, por su parte, implementó un servicio de reclutamiento con más de oficinas que incluyen información general, asistencia y digitalización del proceso de búsqueda por medio de pantallas táctiles. Algo similar a los kioscos de consulta de México, en los cuales los trabajadores pueden consultar ofertas de empleo en lugares públicos. Siguiendo el ejemplo de los países desarrollados este documento propone la generación de una página administrada por el gobierno nacional, con uso libre y gratuito, para difundir información de CV de desocupados, vacantes de puestos, información sobre mercados laborales, y servicios adicionales como tests de habilidades y capacitación por e-learning de aspectos particulares. La administración de esta página estaría completamente centralizada para asegurar la limitación de los costos de diseño y mantenimiento. Por su parte, organizaciones locales implementarían el proyecto, asegurando mejor difusión y acercamiento al trabajador y a la empresa. A su vez esta propuesta debería articularse con otras políticas o actividades, como por ejemplo: fortalecimiento del e-government; publicación de información relevante para desocupados; programas de e-learning y b-learning; y e-learning para el autoempleo. Dentro de la propuesta deberán tenerse en cuenta complementos necesarios a esta política. En particular, por medio de acciones como difusión y promoción general de la página web, capacitación general articulada con programas de capacitación ya existentes, capacitación en TICs, fortalecimiento de los Centros Tecnológicos Comunitarios (CTC), fortalecimiento de conocimiento en TICs en docentes y escuelas, difusión en el nivel escolar con participación tanto de alumnos como de padres, promoción y difusión del método de búsqueda con TICs (web-laborales) y otras. La propuesta de realización de una política pública TIC intensiva permite el diseño de instrumentos para el seguimiento y evaluación de la misma, incorporando herramientas para la medición del impacto. Se propone realizar consultas por y una encuesta EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 8

9 telefónica complementaria. El buen diseño de la página web y de la estructura de datos permitirá realizar evaluaciones periódicas en cuanto al uso, perfil de los usuarios, áreas vacantes, etc. Se trata de una política que apunta, en una primera etapa, a zonas urbanas y trabajadores de calificación media, que puedan utilizar el sistema a partir de una mínima asistencia. Para ello, el diseño de la página debe ser muy intuitivo, de modo de guiar al trabajador y a las empresas (PYME) a cargar los formularios de manera autónoma, con un mínimo de ayuda. Con escasos recursos adicionales y con la posibilidad de articular diferentes iniciativas ya existentes, esta política mejoraría la situación laboral de un amplio sector de la sociedad, siendo al mismo tiempo un excelente servicio para las empresas, en especial para las PYMEs. La oportunidad es inmejorable: existe experiencia internacional y del sector privado local en cuanto a la intermediación laboral basada en la utilización de TICs; existen recursos, tanto de infraestructura como humanos; y las perspectivas de uso de TICs por parte de la población son excelentes, siempre que se tengan en cuenta las asimetrías regionales. El desafío queda planteado. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 9

10 I. Introducción El espectacular desarrollo de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) ha afectado significativamente a la economía, en una medida tal que se ha difundido el término de "Nueva Economía" para identificar los cambios provocados por la digitalización. Esta revolución no sólo ha ampliado las posibilidades de producción y de comercio sino que también ha generado nuevos productos. En efecto, productos y servicios son ofrecidos e intercambiados directamente por Internet. Estos bienes incluyen desde programas y soportes informáticos, pasando por bases de datos, música y juegos, hasta servicios de consultoría en finanzas o salud. El conocimiento se vende directamente a través de la red, sin necesidad de una producción física intermedia (Quah, 1999 y 2000). El mercado de trabajo también ha sido sensible a la penetración de las TICs en la economía. Las empresas utilizan crecientemente la web para la búsqueda de personal o para la capacitación de su dotación. Por su lado, los trabajadores también utilizan Internet para la búsqueda de empleo. La cantidad de internautas y de portales en todo el mundo para los recursos humanos anticipa un impacto de magnitud en el mercado laboral. Los análisis realizados hasta el momento prevén una mayor eficiencia en la búsqueda, con menores costos, menor tiempo y mejor calidad del matching. Sin embargo, se anticipan también numerosas restricciones informativas e impactos distributivos debido a la distribución desigual del acceso a estas tecnologías (brecha digital). Los indicadores del mercado laboral en Argentina dan cuenta de importantes problemas estructurales. Por un lado, el nivel de desempleo es elevado y existe una importante proporción del empleo en el sector informal, con baja productividad y alta rotación. Por otro lado, la falta de dinamismo del mercado de trabajo repercutió en los prolongados períodos de búsqueda a los que están sujetos los desocupados, con el consecuente deterioro de su nivel de capital humano. Asimismo, el cambio en el perfil productivo de Argentina como resultado de la devaluación de la moneda ha puesto en evidencia la escasez de personal calificado en áreas técnicas, provocando cuellos de botella en algunos sectores industriales en expansión. En este sentido, la posibilidad de utilizar las TICs para mejorar la eficiencia del mercado laboral aparece como una alternativa promisoria. La capacidad de las nuevas tecnologías de transmitir información a bajo costo y en forma masiva puede contribuir a reducir los costos de búsqueda y reestructuración. Más importante aún, una mayor inclusión digital tenderá a mejorar la empleabilidad relativa de algunos miembros de la sociedad. En este contexto, el objetivo de este trabajo es analizar el impacto de las TICs en el funcionamiento y la eficiencia del mercado laboral. No se pretende estudiar el impacto de las nuevas tecnologías sobre el empleo, sino más bien centrar la atención en examinar el aporte que éstas pueden hacer en el mejoramiento de la eficiencia del mercado de trabajo. Para ello, el trabajo se estructura en ocho secciones. Luego de esta introducción, en la Sección II se analiza la situación del mercado de trabajo en Argentina, buscando establecer el contexto en el que debe insertarse el análisis de las políticas de empleo e inclusión digital. La Sección III se dedica al análisis del impacto de las TICs en el mercado laboral, para lo cual primero se desarrolla el marco conceptual y luego se reseña la evidencia empírica referida a la utilización de las nuevas tecnologías en los mercados de trabajo. En EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 10

11 la Sección IV se aborda el estudio de la potencialidad del uso de las TICs en Argentina, haciendo especial hincapié tanto en la situación relativa de Argentina en el contexto mundial como en la heterogeneidad que caracteriza a la realidad de las distintas regiones del país. Se estudia también la adopción de las TICs por parte de las empresas y la inclusión digital en los hogares. Las Secciones V y VI están dedicadas a la evaluación de la utilización de Internet en el mercado de trabajo, tanto desde un punto de vista privado como social, respectivamente. La Sección VII se dedica al análisis de las políticas de empleo e inclusión digital aplicadas en diferentes países. Finalmente, en la Sección VIII se esbozan las conclusiones obtenidas y se realiza una propuesta de política. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 11

12 II. El mercado de trabajo en la Argentina Durante la década de los noventa se implementaron una serie de reformas estructurales en el esquema de política económica imperante (desregulación de mercados, apertura comercial y financiera, estabilización de precios y reforma del Estado) que, conjuntamente con algunos cambios ocurridos en el contexto internacional, generaron una nueva configuración de incentivos que llevó a que los agentes económicos internos modificaran sustancialmente sus patrones de comportamiento. En claro contraste con lo ocurrido previamente, durante los años noventa la economía retomó un apreciable ritmo medio de crecimiento, con tasas de inflación que se redujeron a valores extremadamente bajos. Asimismo, se recuperó fuertemente la inversión, que se constituyó en uno de los pilares del crecimiento económico logrado. Sin embargo, pese a la apreciable suba del producto acumulada a lo largo del período, se elevó considerablemente la incidencia del desempleo, especialmente durante la segunda mitad de la década. Por otro lado, el nivel de actividad experimentó intensas fluctuaciones y mostró gran sensibilidad ante shocks externos. Hacia finales de la década, en un contexto internacional menos favorable que el de los años previos, se habían generado incertidumbres sobre las perspectivas de la economía. Cuadro II.1: El contexto macroeconómico PIB per capita Empleos per capita Índice 1991=100 PIB por ocupado Inflación (IPC) ,5 95,9 96, , ,0 100,0 100,0 171, ,0 100,8 104,9 24, ,6 100,0 110,0 10, ,8 96,5 119,1 4, ,3 93,0 118,5 3, ,3 93,3 123,1 0, ,4 95,1 128,8 0, ,8 99,5 126,3 0, ,2 99,2 120,8-1, ,9 98,4 119,3-0, ,4 93,0 119,1-1, ,0 95,1 102,4 25, ,7 97,4 107,5 14,8 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos oficiales. El contexto macroeconómico que caracterizó esta década de reformas estructurales se puede analizar a partir de los indicadores presentados en el Cuadro II.1. Como puede verse, el PIB por habitante se incrementó cerca de un 35% entre 1990 y A partir de este último año los efectos de la recesión económica de finales de la década y la posterior crisis se hacen sentir y el PIB por habitante vuelve a ser en el año 2002 igual al del año En materia de empleo la situación resultó aun peor. La cantidad de empleos por habitante, una EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 12

13 medida de la capacidad de generar ingresos, alcanzó en el año 2002 casi el mismo valor que tenía en Por otro lado, la productividad de la economía se incrementó fuertemente durante la década (cerca de un 20% entre 1991 y 2001). Entre las causas de esto algunos autores señalan al proceso de reformas estructurales por un lado, y a la brutal caída de la productividad en la década precedente, por otro. 3 Finalmente, una de las características del contexto macroeconómico vigente durante la década de los noventa fue la desaparición de la inflación. Después del pico hiperinflacionario de 1989, con la introducción del régimen de convertibilidad de la moneda en 1991, la economía entró en un período de estabilidad de precios que se mantuvo hasta la crisis de finales de La observación de la evolución de la tasa de desempleo abierto permite afirmar que el problema del desempleo comienza a agravarse en 1993, alcanzando lo que fue el valor máximo de la serie hasta ese momento en mayo de 1995 tras la crisis mexicana. Luego de un periodo de declinación ( ), retomó su tendencia al alza para situarse en mayo de 2002 en un 22%, el valor más alto de la historia. Una tendencia similar es la que sigue la serie de subempleo abierto, que alcanza de casi 20% de la Población Económicamente Activa en octubre de Gráfico II.1: Evolución de las tasas de desempleo y subempleo Tasa de desempleo Tasa de subocupación May-90 Jun-91 May-92 May-93 May-94 May-95 May-96 May-97 May-98 May-99 May-00 May-01 May-02 May-03 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de EPH-INDEC. II.1. Incidencia y duración del desempleo La incidencia del desempleo es un fenómeno que afecta de distinta manera a los miembros de una población. En general, el nivel de desempleo varía en función del género, la edad, el nivel educativo, la posición en el hogar y el sector de actividad. Concretamente, la teoría sugiere que es posible encontrar mayores tasas entre las mujeres que entre los hombres, así como también un mayor nivel de desempleo entre los jóvenes que entre las personas con 3 Llach y Montoya (1999). EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 13

14 edad central para el mercado laboral. Por nivel educativo, la teoría sugiere una relación inversa entre el nivel de instrucción de las personas y la probabilidad de caer en el desempleo. Es decir, el desempleo no es un fenómeno aleatorio sino que, por el contrario, su incidencia está distribuida en forma desigual en función de las características personales de los individuos. En los cuadros A.1 al A.5 del Anexo se presentan los niveles de desocupación según distintas características socioeconómicas y demográficas de los trabajadores. Ahí se puede confirmar que los trabajadores más jóvenes, las mujeres y los de menor educación son los que soportan una mayor incidencia del desempleo. Pero cuando lo que se intenta medir es la pérdida de bienestar de los grupos afectados por los problemas de empleo, no es suficiente con observar la tasa de desempleo, dado que no se estaría captando otro fenómeno: la duración de los períodos de desempleo. El bienestar de una población no depende solamente de cuántos y quiénes son los desempleados, sino también del tiempo durante el cual estos se encuentran desocupados. En general, el diseño de políticas públicas eficientes en materia laboral, que brinden soluciones sostenibles en el tiempo al problema del desempleo requiere en primer lugar identificar a los grupos más vulnerables por este flagelo. En una economía con cierto grado de dinamismo, el proceso normal de creación y destrucción de puestos de trabajo ocasiona períodos de desempleo para los trabajadores que cambian de empleo, lo cual puede entenderse como algo natural. Sin embargo, cuando para un individuo el desempleo se prolonga en el tiempo los efectos sobre el capital humano y la conducta laboral pueden ser irreparables, y cuando la situación de desempleo de largo plazo se generaliza para ciertos grupos en particular, sus efectos sobre la cohesión social son aún peores. Por lo tanto, el impacto del desempleo sobre el bienestar de los distintos grupos depende tanto de cuán alto es el desempleo (incidencia), como de cuánto tiempo duran los períodos de desempleo (duración). A continuación se describe brevemente la duración de los períodos de desempleo en Argentina entre 1997 y 2003 según categoría socioeconómica. Antes que nada es preciso aclarar que, desde el punto de vista estadístico, el lapso de tiempo que una persona permanece desempleada puede finalizar o bien porque la persona consigue empleo o bien porque decide dejar de buscar trabajo y pasar a la inactividad. En el Gráfico II.2 se presenta la distribución de los desocupados según el tiempo de desocupación. Se observa que, en promedio, casi el 40% de los desocupados lleva en ese estado menos de 2 meses y otro 30% lleva entre 3 y 6 meses. Es decir, 7 de cada 10 desocupados no tiene más de 6 meses de desocupación, lo que evidencia un predominio del desempleo de corta duración. No obstante, hay un grupo de desocupados que presenta tiene lapsos de desempleo mayores a un año, reflejando en parte ciertos problemas estructurales en el mercado de trabajo. La participación de este grupo de desocupados de larga duración ronda el 10% del total entre 1997 y 2001 y se eleva durante 2002 y 2003 llegando al 17% en este último año. La duración media de los lapsos de desempleo pasa de casi 7 meses en 1997 a poco más de 8 en Sin embargo, a lo largo de todo el período analizado se observa que las mujeres permanecen más tiempo en el desempleo que los hombres. Según la edad, los trabajadores mayores de 60 años tienen durante todo el período en cuestión lapsos de desempleo mayores al promedio, mientras que los trabajadores más jóvenes, presentan períodos de desempleo relativamente menores. Es decir, el efecto de la duración del desempleo según la EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 14

15 edad es opuesto al de la incidencia: los más jóvenes sufren elevados índices de desempleo pero de menor duración, mientras que los mayores de 60 años tienen menor probabilidad de estar desempleados, pero una vez que caen en ese estado demoran más tiempo en salir del mismo. Gráfico II.2: Tiempo de desocupación Hasta 2 meses Entre 7 y 12 meses Entre 3 y 6 meses Más de 12 meses Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de EPH-INDEC. Los individuos de menor nivel educativo duran menos tiempo desempleados que aquellos que presentan mayor educación formal. Este resultado que a primera vista puede parecer paradójico, se explica por el mayor salario de reserva de los individuos con mayor capital humano, producto de una mayor riqueza personal. Esto avala la hipótesis de que la duración del desempleo tiene características de bien de consumo superior, en el sentido de que los trabajadores con mayor nivel de capital humano (normalmente asociado a mayores ingresos) pueden prolongar la búsqueda de empleo hasta encontrar uno que satisfaga sus expectativas. El análisis de la duración del desempleo según sector de actividad muestra resultados opuestos a los obtenidos para el caso de la incidencia. El sector de la Construcción, que presenta la mayor tasa de desempleo específica, presenta altos niveles de dinamismo y rotación laboral, a partir de períodos de desempleo relativamente cortos. La consecuencia de estos resultados es una mayor volatilidad en los ingresos de los trabajadores de este sector, lo que se traduce en un mayor riesgo de caer en una situación de pobreza. Por otra parte, los desocupados provenientes del sector público (Administración Pública o Servicios Públicos privatizados) son los que presentan los mayores plazos de desempleo. Esto, de alguna manera, refleja una menor probabilidad de reinserción laboral de estos trabajadores una vez que salen de la ocupación en el sector público. II.2. Cambio estructural y estructura de la demanda de trabajo El abandono del régimen de convertibilidad a comienzos de 2002 derivó en un proceso de devaluación de la moneda doméstica. El tipo de cambio nominal creció un 280% entre EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 15

16 enero y octubre de 2002 mientras que los precios aumentaron solamente un 40%. Este cambio de precios relativos genera incentivos a trasladar recursos desde los sectores productores de bienes y servicios no transables hacia aquéllos cuya producción se comercializa internacionalmente. En concomitancia con lo anterior, se espera observar movimientos de trabajadores entre distintos estados del mercado laboral, donde la característica central será la coexistencia de un sector relativamente grande que expulsará trabajadores (No Transable) con otro más pequeño que generará empleos (Transable). 4 No obstante, esta reasignación de trabajadores podrá demandar algún tiempo y no estará libre de costos. La composición sectorial del empleo es una aproximación a la estructura de la demanda de trabajo de la economía. Tal como se observa en el Cuadro II.2, el principal empleador es el rubro servicios, que explica cerca de la tercera parte de la generación del empleo urbano. En segundo lugar se ubican las actividades comerciales y de hotelería, con una participación constante y cercana al 20% del empleo total. Las actividades industriales tienen una participación relativamente pequeña y decreciente durante los años considerados. De explicar 17% del empleo en 1997, pasan a generar solamente 13% en Cuadro II.2: Composición del empleo según sector de actividad Industria manufacturera 17,2 16,0 14,3 13,1 Electricidad, gas y agua 0,8 0,7 0,7 0,5 Construcción 7,9 8,6 7,6 6,6 Comercio, restaurantes y hoteles 20,0 20,1 21,2 19,2 Transporte, almacenaje y comunicaciones 7,6 7,9 8,4 7,2 Establecimientos financieros, seguros, inmuebles, servicios a las empresas 9,3 9,1 9,7 9,6 Servicios comunales, sociales y personales 29,8 29,4 30,2 34,4 Administración Pública 7,5 8,2 7,9 9,2 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de EPH-INDEC. No obstante, si bien no se nota un incremento en la participación de la actividad industrial en el agregado de empleo, el sector muestra signos de recuperación desde mediados de 2002, que se han consolidado durante 2003 y 2004, con tasas anuales de crecimiento del 16% y 11% en estos dos últimos años, respectivamente. Este incremento en la producción industrial ha puesto en evidencia la escasez de cierto personal con el grado de capacitación requerido para cubrir los nuevos puestos. Según una encuesta realizada por el INDEC entre firmas industriales y cámaras empresarias, dentro del conjunto de sectores que se caracterizan por presentar una mayor intensidad en la utilización de mano de obra, las principales dificultades para encontrar en el mercado laboral el personal con las calificaciones requeridas se detectaron en el bloque de productos textiles, en el bloque de 4 El tamaño de los sectores se refiere a la participación de cada uno en la generación de empleo del agregado de la economía. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 16

17 productos de caucho y plástico (principalmente en la industria productora de manufacturas de plástico) y en el bloque que comprende el resto de la industria metalmecánica excluidas las terminales automotrices. 5 Según la misma fuente, otros sectores industriales que se caracterizan por ser intensivos en el uso de capital también manifestaron la existencia de ciertas dificultades para cubrir determinados perfiles laborales. Entre ellos se pueden citar el bloque de sustancias y productos químicos y el bloque de las industrias metálicas básicas (fundamentalmente la industria siderúrgica). II.3. La precariedad del empleo Otra de las manifestaciones del deficiente desempeño del mercado laboral durante los últimos años fue la creciente precarización del empleo. Un indicador de esto es la tasa de informalidad, que mide la proporción del total de trabajadores en relación de dependencia que no tiene cobertura del sistema de seguridad social, es decir, lo que se conoce como empleo informal. Desde 1980 hasta la actualidad la proporción de asalariados cubiertos por la seguridad social se ha reducido drásticamente. En concreto, la proporción de asalariados formales sobre el total de ocupados cae a partir de ese momento desde dos tercios a poco más de un tercio, y con una creciente proporción de empleo asalariado informal en el total del empleo asalariado, según dan cuenta trabajos anteriores (Mondino y Montoya, 2000; Gasparini, 2000). 50 Gráfico II.3: Evolución de la tasa de informalidad Proporción de asalariados informales sobre total de asalariados Informalidad sin planes de empleo May-90 May-91 May-92 May-93 May-94 May-95 May-96 May-97 May-98 May-99 May-00 May-01 May-02 May-03 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de EPH- 5 INDEC, Dificultades en la captación de mano de obra capacitada en la industria. Información de prensa. Buenos Aires, octubre de EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 17

18 INDEC. La tendencia creciente de la informalidad se mantiene durante la década de los noventa, con un incremento pronunciado entre 1995 y 1997, cuando se incrementa en casi 8 puntos porcentuales. Y el deterioro mayor se produce como resultado de la crisis económica de finales de la década y el colapso de , a tal punto que en 2003 la informalidad llega al 44,5% si se consideran los planes de empleo y a 40,4% sin ellos. También suele utilizarse como indicador de la precariedad laboral a la proporción de empleos por cuenta propia, es decir, trabajadores que trabajan por su cuenta y no reciben un sueldo de un empleador sino ingresos por ventas de mercancías o servicios. Desde 1996 hasta la actualidad, la proporción de trabajadores por cuenta propia ha oscilado en torno al 23% del empleo total. Es decir, a diferencia de lo que se observa en el empleo asalariado, que manifiesta una tendencia creciente a la informalidad, la proporción de trabajadores independientes como indicador de precarización del empleo presenta una tendencia estable. Los trabajadores por cuenta propia pueden clasificarse según la complejidad de la tarea que desempeñan en profesionales y no profesionales, considerando específicamente como informales a los últimos. Los trabajadores por cuenta propia que realizan actividades no profesionales tienen una participación en el empleo autónomo que varía entre el 75% y el 80%, según los años (Gráfico II.4), mientras que los que realizan tareas profesionales representan alrededor del 8% del total. El resto está compuesto por los patrones o empleadores. Gráfico II.4: Composición del empleo autónomo 100% Cuenta propia no profesional Cuenta propia profesional Empleador 80% 60% 40% 20% 0% May-96 May-97 May-98 May-99 May-00 May-01 May-02 May-03 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea sobre la base de EPH. II.4. Las actividades por cuenta propia como estrategia ante la crisis La orientación hacia actividades por cuenta propia suele considerarse una estrategia natural por parte de las familias en momentos de crisis, en virtud de las escasas probabilidades de conseguir un puesto asalariado de calidad. El cambio estructural y el cambio en el nivel de EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 18

19 precios relativos genera nuevas oportunidades que estos trabajadores pueden aprovechar con adecuada orientación y capacitación. La actividad autónoma, más allá del efecto coyuntural de la crisis, es muy elevada en Argentina. Los datos del Global Entrepreneurship Monitor para 2002 muestran que Argentina se ubica entre los cinco países con mayor proporción de emprendedores del mundo y como el segundo de América Latina (el primero es Chile). La tasa de emprendedorismo asciende a 14,2% del total de población adulta, lo que equivale a más de 3 millones de personas vinculadas con nuevos emprendimientos. Quizás el aspecto más negativo de estas cifras sea que gran parte de los emprendimientos surgen por necesidad y no como resultado de la visualización de una oportunidad de mercado. Argentina es uno de los países con mayor porcentaje de emprendedores que se embarcan en un nuevo negocio porque no tienen otra alternativa. Apoyar a emprendimientos nuevos o nacientes genera un impacto positivo no solo en la eficiencia sino también en la equidad, debido a la importancia de los emprendimientos como mecanismo de generación de ingresos entre los estratos de menores recursos de la sociedad. Además, los nuevos negocios tienen tasas de supervivencia muy bajas en los primeros años, lo que justifica una asistencia temporaria, como las implementadas por medio de la incubación de emprendimientos. La capacidad de generar ingresos de los trabajadores autónomos es significativamente diferente según la categoría de trabajador que se trate. Por un lado se encuentran los empleadores o patrones y los cuentapropistas profesionales, con ingresos superiores al promedio y varias veces mayores que el valor de la Línea de Pobreza para una persona adulta, tal como se muestra en el Cuadro II.3. El valor de la Línea de Pobreza representa el nivel de consumo que se considera adecuado para que una persona no sea considerada pobre. Es decir, es el mínimo ingreso monetario con el cual una persona puede adquirir una canasta de consumo que le permita vivir dignamente en sociedad. Empleador Cuadro II.3: Ingreso autónomo y Línea de Pobreza Cuentapropista profesional Cuentapropista no profesional (En pesos corrientes) Línea de Pobreza Empleador Cuentapropista profesional Cuentapropista no profesional (En términos de la Línea de Pobreza) ,5 6,9 2, ,9 8,2 2, ,1 9,4 2, ,3 9,6 3, ,1 6,9 2, ,8 7,4 2, ,9 4,2 1, ,9 4,6 1,4 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de EPH-INDEC. Los cuentapropistas no profesionales, en cambio, tienen ingresos relativamente menores al resto de los autónomos. En 2003, estos ingresos eran, en promedio, equivalentes a 1,4 veces la Línea de Pobreza. Teniendo en cuenta que este umbral mínimo para no caer en la EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 19

20 pobreza está calculado para cada persona en el hogar, se desprende que un hogar tipo donde el jefe es el único perceptor de ingresos y es un cuentapropista informal tiene altas probabilidades de encontrarse en una situación de pobreza. II.5. La rotación del empleo La observación de la variación del empleo entre dos momentos del tiempo no permite considerar la dinámica del proceso de creación de empleo. En cada año en la economía se crean y se destruyen puestos de trabajo, lo que da como resultado una cierta variación neta del nivel de empleo. De esta forma, detrás de la variación neta del empleo se esconde una dinámica de creación y destrucción de puestos de trabajo que tiene importantes consecuencias sociales. Cuanto mayor es la rotación del empleo, más volátil es el patrón de ingresos de los trabajadores que cambian de empleo y menores son las posibilidades de incrementar la productividad y la empleabilidad por medio de la acumulación de capital humano específico a un determinado sector, rama de actividad o tarea. Por otro lado, aspectos positivos en una mayor rotación de empleo son la mayor probabilidad de conseguir empleo para un desocupado, menor tiempo de búsqueda y mayor facilidad de reubicación del factor trabajo hacia sectores más dinámicos. Por lo tanto, conocer los niveles de creación y destrucción de puestos es importante a la hora de diseñar políticas públicas y mecanismos de protección social, especialmente si la volatilidad del empleo es diferente entre distintos grupos de trabajadores. Es decir, la pregunta relevante es si los empleos más precarios como los informales y los autónomos están sujetos además a una mayor rotación. De ser esto así, a los problemas de baja calidad del empleo por la falta de cobertura social, baja productividad y bajos salarios, que enfrentan estos trabajadores, se le suma una elevada rotación laboral con las consecuencias adversas antes señaladas. Gráfico II.5: Creación y destrucción brutas de empleo Período % 60% 50% Creación bruta Destrucción bruta Variación neta 58% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 29% 26% Total trabajadores 15% 15% 3% 0% Asalariados Formales 8% Asalariados Informales 24% 22% 2% Autónomos Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea sobre la base de EPH. EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 20

21 En el Gráfico II.5 se muestran los flujos de creación y destrucción de empleo para las distintas categorías de trabajadores, durante el período comprendido entre 1997 y Como se observa, los que presentan una mayor estabilidad laboral son los asalariados formales, que presentan una variación neta nula, tasas de creación y destrucción bruta del orden del 15%. En el caso de los autónomos los niveles de rotación son un tanto superiores, con tasas de creación y destrucción del 24% y 22%, respectivamente, durante los años considerados. Pero los mayores niveles de rotación laboral se presentan entre los trabajadores asalariados informales, con valores que prácticamente duplican los mostrados por el promedio de trabajadores. En promedio, cada año, por cada 100 empleos informales que existen se crean 58 puestos nuevos y se destruyen 50, dando como resultado un incremento neto de 8. Por lo tanto, solamente la mitad de los trabajadores de esta categoría permanece en su puesto de trabajo entre un año y el siguiente. II.6. La crisis de finales de 2001 y la principal respuesta de política pública: El Programa Jefes de Hogar Desocupados Luego de casi cuatro años de recesión económica, la Argentina se vio obligada a interrumpir el pago de sus compromisos externos hacia finales de 2001 y a abandonar el régimen de convertibilidad en enero de Durante ese año, el PIB se contrajo en un 11% y casi la mitad de la población activa tenía problemas de desocupación o subocupación. Por otro lado, después de casi una década de relativa estabilidad de precios, durante 2002 se produjo un incremento de precios de un 41%, que no fue acompañado por una evolución similar en los salarios nominales, por lo que los ingresos reales de los hogares se deterioraron fuertemente. La combinación de alto desempleo, salarios nominales relativamente fijos y una inflación creciente fue explosiva y sumergió a más de la mitad de la población en la pobreza. La proporción de personas con ingresos inferiores a la Línea de Pobreza creció de 35% a 53% entre mayo de 2001 y mayo de En este contexto, la implementación de una política pública dirigida a ayudar a proteger el nivel de vida y las principales necesidades de los grupos más vulnerables de la sociedad aparecía como una necesidad impostergable. Así surgió el Programa Jefes de Hogar Desocupados (PJH), con el fin de proporcionar un apoyo directo al ingreso de las familias más pobres. El programa se creó mediante el Decreto 565/02, fundamentándose en el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, que reconoce el Derecho Familiar a la Inclusión Social, y se propuso como fin primordial asegurar un ingreso mínimo mensual a todas las familias argentinas. El PJH se diseño de tal forma de otorgar un subsidio de 150 pesos (equivalentes a 50 dólares, aproximadamente) por mes a jefes de familia desocupados con hijos menores de 18 años o incapacitados. Asimismo, la cobertura del subsidio alcanza a jóvenes sin experiencia laboral, personas mayores de 60 años que no hubieran accedido a una prestación previsional, discapacitados de cualquier edad y hogares en los que la jefa o cónyuge (esposa, concubina o cohabitante) del jefe estuviera embarazada. Considerando la cantidad de beneficiarios y el costo fiscal que implica, el PJH es el programa social más importante que se ha implementado en la Argentina durante las últimas décadas. A un año de la entrada en funcionamiento del programa, según datos oficiales publicados por el Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control EL IMPACTO DE INTERNET SOBRE LA EFICIENCIA Y EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL 21