5. Sistema de gestión y organización de la prevención de riesgos laborales Estructuras empresariales simples.

Transcripción

1 ÍNDICE 1. Introducción. Pág. (4-7). 2. Justificación. Pág. (8-13) 3. Objetivos generales. Pág. (14) 4. Objetivos Específicos. Pág. (14) 5. Sistema de gestión y organización de la prevención de riesgos laborales. Pág. (15-26) 5.1. Aspectos organizativos a considerar Modelos de la actividad preventiva Estructuras empresariales simples Las estructuras preventivas simples Estructuras internas (servicio de prevención propio) (Anexo 1) Servicios de prevención mancomunados Los Servicios de Prevención externos. 6. Revisión de datos estadísticos. Pág. (27-32) 6.1. Delegado de prevención y comité de empresa Recursos preventivos. 7. La gestión de la calidad y sus modelos. Pág. (33-40) 7.1. Definiciones de calidad Aportaciones del modelo ISO 9001: El modelo EFQM de excelencia. 8. La preocupación por la calidad de los servicios de salud en el trabajo. Pág. (41-46) 8.1. Marco conceptual para la aplicación de la idea de calidad a los servicios de salud en el trabajo. 1

2 9. Revisión de los sistemas de gestión de calidad, medio ambiente y prevención de riesgos laborales. Pág. (47-52) 9.1. Revisión del sistema de gestión de calidad Revisión del sistema de gestión medioambiental Revisión del sistema de gestión de prevención de riesgos laborales. 10. La concertación de un Servicio de Prevención ajeno. Pág. (53-58) Características, requisitos y funciones generales de los Servicios de Prevención Ajenos Características y contenido del concierto con el Servicio de Prevención Ajeno Aspectos a considerar. 11. Control de los Servicios de Prevención (Auditoria). Pág. (59-70) Control de las condiciones de acreditación Control del concierto de la actividad preventiva Control del cumplimiento de las obligaciones derivadas del concierto de la actividad preventiva Control del cumplimiento de otros requisitos exigibles a los Servicios de Prevención Ajenos. 12. Propuesta de encuesta de evaluación de la calidad de los Servicios de Prevención en las empresas de la Comunidad de Castilla y León. (Anexo 2) Pág. (71-81) Indicadores de calidad. 13. Propuesta de estudio sobre la organización de la prevención de riesgos laborales en las empresas de entre 250 y 500 trabajadores de la Comunidad de Castilla y León. (Anexo 3) Pág. (80-81) 2

3 14. Reflexiones finales. Pág. (82-90) El reglamento de los servicios de prevención. Una nueva reforma? (Anexo 4) 15. bibliografía. Pág. (91-94) 16. Anexos: 1º- Encuesta de evaluación de la calidad de los servicios de prevención en la comunidad de Castilla y León. 2º- Propuesta de estudio de la organización de prevención de riesgos laborales en las empresas de Castilla y León. 3º- Reglamento de los Servicios de Prevención. 3

4 1. INTRODUCCIÓN. En el ámbito nacional, las nuevas propuestas para la promoción de la seguridad y salud en el trabajo apuntan a complementar los instrumentos jurídicos con compromisos estratégicos para su aplicación efectiva. La prevención de riesgos laborales en su sentido más estricto ha sido uno de los objetivos más difíciles de alcanzar a lo largo de la historia. Así, el desarrollo de una actividad sistemática que tienda a perfeccionarse hasta el punto de minimizar la posibilidad de accidentes laborales, pérdidas materiales o enfermedades profesionales derivadas de un ambiente desfavorable, debe ser el principal objetivo de la prevención de los riesgos laborales. Es, por tanto, una decisión de gestión que debe prevalecer en cualquier actividad en la cultura de la organización. Si bien es verdad que ha habido un cambio de mentalidad en lo que a seguridad e higiene se refiere, no es menos cierto que la idea de que la seguridad se paga a si misma en un concepto que todavía no se ha establecido en todos lo niveles de la organización empresarial. Existen todavía hoy aquellos que piensan que una inversión en seguridad elevada y una planificación estructurada de actividades no evita mas accidentes limitándose a disponer aquellos elementos mínimos de seguridad marcados por la ley. Por otro lado, cabe destacar que asta la fecha no se ha conseguido demostrar el hecho de que una mayor inversión en seguridad conlleve un menor coste en accidentes. Otro de los problemas principales a los que se enfrenta la Prevención de Riesgos Laborales es que generalmente existe una elevada falta de comunicación. Legalmente, la empresa esta obligada a rellenar un Parte de Accidente de Trabajo en todos los accidentes que produzcan lesiones tanto si el accidente causa baja como si no. El problema radica en que los incidentes y en muchos casos los accidentes leves no son comunicados al técnico prevencionista ya que no se les da la debida importancia de 4

5 manera que un pequeño incidente no comunicado acaba desencadenando en el futuro de accidente grave que podría haber sido evitado. Es por tanto una de las cosas importantes, la fomentación de la comunicación en el seno de la empresa de manera que el técnico prevencionista no sea visto como un superior o alguien a quien evitar sino como una persona de confianza para los trabajadores tratándolos a todos por igual. En este sentido el factor psicológico juega un papel muy importante y el técnico debe saber ganarse la confianza del resto de trabajadores o por lo menos la confianza de aquellos que tengan más influencia entre ellos. En las líneas siguientes se extractan los aspectos positivos y negativos de la situación actual, que son globalmente compartidos por todas las partes. Lógicamente, unos y otros aspectos son determinantes a la hora de identificar los objetivos generales de este estudio, así como las líneas de actuación propuestas para su consecución en los capítulos siguientes. Aspectos positivos Cumplidos quince años de la aprobación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, resulta oportuno hacer balance, aunque sea de forma somera, de lo acontecido en este periodo. La prevención de riesgos laborales ha experimentado en los últimos diez años un auge desconocido en nuestro país. En este periodo ha pasado de disciplina desconocida y reservada a especialistas a consolidarse como un aspecto fundamental de las relaciones laborales. Ello pone de manifiesto que la cultura de la prevención ha empezando a calar en nuestra sociedad, en el sentido de que la prevención es ya una cuestión que es objeto de preocupación social. En estos años, España se ha dotado de un marco homologable en esta materia a la política común de seguridad y salud en el trabajo de la Unión Europea y a las políticas desarrolladas por sus Estados miembros. Al mismo tiempo, la instalación del nuevo modelo preventivo ha traído consigo la aparición de nuevos sujetos y, en último término, de un sector emergente: el sector de la prevención. Servicios de prevención, entidades formativas, auditores de sistemas de prevención han aparecido como nuevos sujetos en el mercado empresarial. 5

6 Asimismo, debe destacarse la implicación con la prevención de riesgos laborales del conjunto de los poderes públicos, tanto de la Administración General del Estado, incluida la labor desarrollada por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, como de las Comunidades Autónomas, que han puesto en práctica numerosos planes de acción en sus respectivos ámbitos territoriales. Igualmente destacable es el papel desempeñado por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Por su parte, las organizaciones empresariales y los sindicatos, las empresas y los trabajadores se han aplicado en este periodo en llevar la letra de la Ley y sus normas de desarrollo al día a día de la actividad productiva. Aspectos negativos Sin embargo, los logros en materia de prevención de riesgos laborales están aún lejos de cumplir las expectativas que generó en su momento la aprobación de la Ley 31/1995. La intensa actividad desplegada por los poderes públicos y los sujetos privados no se ha visto siempre respaldada por los índices de siniestralidad laboral existentes en España, pese a existir en los últimos años una tendencia afianzada de ligera disminución de los índices de incidencia de los accidentes de trabajo. Como es propio de todo nuevo modelo, la puesta en práctica de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales ha generado también problemas que responden a diferentes razones, siendo los más destacables los siguientes: - No ha existido una visión global del conjunto de políticas públicas relacionadas, directa o indirectamente, con la prevención de prevención de riesgos laborales. - Las políticas activas desarrolladas por los poderes públicos (sensibilización y concienciación, información, investigación, formación, incentivación económica) han sido débiles y dispersas, lo que ha dado lugar a la falta de generalización de una cultura de la prevención de riesgos laborales. - No ha existido un respaldo fuerte de las instituciones públicas competentes en materia de prevención de riesgos laborales. - La coordinación de las actuaciones desarrolladas por la diversidad de sujetos públicos y privados implicados en la seguridad y la salud en el trabajo ha sido insuficiente. 6

7 - Se ha puesto más énfasis en la aprobación de normas jurídicas sobre seguridad y salud en el trabajo que en el diseño y ejecución de políticas públicas en materia de prevención de riesgos laborales. - La rapidez con que la que se ha incorporado al ordenamiento jurídico español la normativa comunitaria sobre seguridad y salud en el trabajo, así como el elevado número y la complejidad de las normas en materia de prevención de riesgos laborales dificultan su cumplimiento, particularmente por las pequeñas y medianas empresas. Además, la normativa de prevención de riesgos laborales ha podido adolecer en algunos casos de cierta generalidad, sin tener adecuadamente en cuenta otras variables igualmente importantes como algunas peculiaridades de los diferentes sectores de actividad. Todo ello ha dado lugar a problemas como la falta de un nivel adecuado de integración de la prevención en la empresa, así como un cumplimiento más formal y burocrático que real y efectivo de las obligaciones preventivas. - La relación entre recursos preventivos propios y ajenos en las empresas, la calidad de las actividades preventivas, la formación de profesionales y trabajadores son cuestiones que pueden y deben mejorarse. Superada la fase de establecimiento de una organización preventiva en las empresas que cumpliera los requisitos legales exigidos, resulta necesario adoptar nuevas medidas y abrir un gran debate entre todos los sujetos implicados sobre como perfeccionar la eficacia y la calidad de la prevención de riesgos laborales en nuestro país. Todo ello ha venido ha venido traduciéndose en un interés creciente, especialmente en los países mas avanzados, por desarrollar practicas de calidad en le ámbito de los Servicios de Prevención (SP), de forma complementaria a las reglamentaciones normativas, al objeto de mejorar la eficiencia del sistema preventivo en general. No obstante, la aplicación del concepto de calidad al ámbito de los servicios de salud en el trabajo se comprende como algo complejo por las propias características del propio proceso de prevención. - Se ha prestado más atención a la seguridad que a la salud de los trabajadores, de forma que la vigilancia de la salud de los trabajadores no ha dado plena satisfacción a las previsiones contenidas en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. - La aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales a los empleados públicos ha presentado insuficiencias que es necesario corregir. 7

8 2. JUSTIFICACIÓN. En el ámbito preventivo existe desde hace muchos años un reconocimiento generalizado acerca de la necesidad de integrar la prevención en la empresa como elemento clave para incrementar la eficacia de la acción preventiva. En él, se apoyó el legislador al establecer en el artículo 1 del Reglamento de los Servicios de Prevención que La prevención de riesgos laborales, como actuación a desarrollar en el seno de la empresa, deberá integrarse en el conjunto de sus actividades y decisiones. Sin duda confiaba en que lo promovería un cambio de visión empresarial que permitiera considerar, en relación con cualquier acción o decisión, no solo sus consecuencias productivas sino también las preventivas. Parece existir un amplio consenso entre los analistas de nuestro sistema preventivo sobre la tesis de que una política de calidad aplicada a los Servicios de Prevención (SP), capaz de superar la actual practica de prestaciones básicamente documentales, mejoraría sensiblemente la efectividad global del sistema de prevención de riesgos laborales en España. Dicha perspectiva acaba de recibir un importante respaldo desde el momento en que la Estrategia Española de Salud y Seguridad en el Trabajo, aprobada por el Gobierno, define como uno de sus grandes objetivos el de mejorar la eficacia y la calidad del sistema de prevención. Una de las acciones que se proponen para mejorar dicho objetivo es justamente la de establecer unos criterios de calidad consensuados entre las distintas administraciones, las entidades representativas de los servicios de prevención y los agentes sociales, que sean de aplicación en todo el territorio para la acreditación y la evaluación de los servicios de prevención. La Directiva marco y la Ley de Prevención de Riesgos Laborales hacen descansar el sistema el sistema de prevención en la existencia de una organización de recursos preventivos en la empresa (empresario, trabajadores designados, servicio de 8

9 prevención propio) y de los medios necesarios para realizar las actividades preventivas; y, al tiempo, prevén que el empresario podrá recurrir al apoyo o refuerzo de especialistas ajenos a la empresa (servicios de prevención ajenos, auditoras y entidades formativas) cuando sus propios medios, su competencia, resulten insuficientes para ello. En la práctica, casi 3 de cada 4 empresas españolas han optado por un servicio de prevención ajeno. Por ello, a lo largo de este estudio, y adecuando las características de los recursos propios de las empresas a su realidad, se fomentará la idea sistema preventivo centrado en la incentivación y el máximo aprovechamiento de los recursos preventivos propios de la empresa y en el que se perfeccione la complementariedad de los recursos ajenos. Todo ello en un marco que se caracterice por una mayor eficacia y calidad de los servicios prestados por los servicios de prevención ajenos, las auditoras y las entidades formativas. Esto se plasma en la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo , en la que se engloban una serie de objetivos fundamentales en los que se basa el estudio de este tema. Para alcanzar este objetivo, se proponen las siguientes líneas de actuación: 1. Todas las políticas y la propia normativa de prevención de riesgos laborales potenciarán la disposición de recursos preventivos propios. Para ello, además de las medidas que se recogen específicamente para las PYMES en desarrollo del objetivo 1, se adoptarán las siguientes medidas: Se establecerán bonificaciones en la cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de las empresas que, sin tener obligación legal de constituir un servicio de prevención propio, decidan tener recursos preventivos propios, ligado todo ello a criterios de calidad y resultados. Se establecerán bonificaciones para la contratación de trabajadores designados con formación mínima de nivel intermedio y dedicación efectiva a tareas preventivas (incluidos aquellos designados por la empresa para actuar como interlocutor para relacionarse con el servicio 9

10 de prevención ajeno) o que formen parte del servicio de prevención propio, ligado todo ello a criterios de calidad y resultados. Para alentar la constitución de un mayor número de servicios de prevención propios en las empresas, se estudiará la posibilidad de que los servicios de prevención propios puedan subcontratar determinados y puntuales medios necesarios para la realización de las actividades preventivas a desarrollar en la empresa, especialmente en los casos en que la dispersión geográfica de algunos centros de trabajo o el elevado coste de algunos medios materiales no favorecen la constitución de servicios de prevención propios. La política de formación favorecerá especialmente la formación de trabajadores para el desempeño de funciones de nivel básico, intermedio o superior en prevención de riesgos laborales en las empresas en las que están ocupados. 2. Deben ponerse en marcha igualmente acciones que favorezcan la eficacia y calidad de los servicios de prevención mancomunados, tales como las siguientes: La constitución de un servicio de prevención mancomunado no decidida en el marco de la negociación colectiva deberá ser comunicada con carácter previo a la autoridad laboral, quien podrá formular requerimientos sobre la adecuada dotación de medios humanos y materiales. Las empresas que tengan obligación legal de disponer de servicio de prevención propio no podrán formar parte de servicios de prevención mancomunados constituidos para las empresas de un determinado sector, aunque sí de los constituidos para empresas del mismo grupo. Los criterios de eficacia y calidad exigibles a los servicios de prevención ajenos a que se refiere el epígrafe 3 orientarán también los criterios exigibles a los servicios de prevención mancomunados. Para los servicios de prevención mancomunados ya existentes se establecerá un plazo transitorio para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los puntos anteriores. 3. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas establecerán unos criterios de calidad y eficacia exigibles a 10

11 los servicios de prevención ajenos, basados en ratios de medios humanos y materiales e instalaciones de los que deben disponer en función del número de trabajadores, el tiempo de respuesta para los servicios requeridos, los criterios de calidad del servicio y la peligrosidad de las actividades de las empresas con las que tuvieran suscritos conciertos. Los criterios serán negociados con los interlocutores sociales y con las entidades representativas de los servicios de prevención ajenos y refrendados por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Esos criterios de calidad serán de aplicación por todas las Comunidades Autónomas para la acreditación o, en su caso, desacreditación de los nuevos servicios de prevención ajenos, así como para la verificación por parte de la Administración del mantenimiento de las condiciones de acreditación en los supuestos de modificación, subrogación, absorción o fusión entre servicios de prevención ajenos. Para los servicios de prevención ajenos ya acreditados en la actualidad se establecerá un plazo transitorio para su cumplimiento. En estos criterios deberán abordarse también cuestiones que repercuten en la calidad y eficacia del servicio prestado como el número de especialidades o disciplinas preventivas de que deben disponer los servicios de prevención ajenos, el régimen de dedicación del personal que integre cada una de las especialidades, nuevas posibilidades de subcontratar los servicios de otros profesionales o entidades para la realización de actividades que requieran conocimientos especiales o instalaciones complejas o cuál debería ser el contenido mínimo contractualmente exigible de los conciertos entre las empresas y los servicios de prevención ajenos. Igualmente, como regla general, el área geográfica de actuación natural de los servicios de prevención ajenos debería ser exclusivamente el de la Comunidad Autónoma que lo hubiera acreditado. Su actuación en otras Comunidades Autónomas, o a escala nacional, debería llevar aparejada, además de la disposición de medios e instalaciones adicionales, una nueva acreditación, sobre la base de normas competenciales de acreditación diferentes de las actualmente vigentes. En este mismo marco se estudiarán las posibles causas que pudieran determinar la retirada de la acreditación de los servicios de prevención ajenos, así como el procedimiento administrativo necesario al efecto. Se examinará también la posibilidad de adoptar acuerdos entre servicios de prevención para dar cobertura efectiva a empresas cuyos centros de trabajo no se 11

12 encuentren, en su totalidad, en el ámbito territorial para el cual se hubiera concedido acreditación al servicio de prevención principal. De igual manera, se analizarán en este marco las medidas que proceda adoptar para homogeneizar la memoria de actividades que los servicios de prevención ajenos han de presentar a la autoridad laboral competente, estableciendo, en su caso, un conjunto mínimo de datos que deba incluirse en la memoria. Todo ello con el fin de mejorar la calidad de las actividades preventivas desarrolladas y mejorar el sistema de información en materia de seguridad y salud laboral. Asimismo, se creará en este contexto un sistema de evaluación de la calidad de los servicios de prevención. 4. Se seguirá un esquema similar al apuntado en el apartado anterior para favorecer la calidad y la eficacia de las entidades formativas y las auditoras, mediante el establecimiento también de criterios para su acreditación o desacreditación y, en el caso de las entidades formativas, de criterios sobre la calidad de las acciones formativas. En el caso de las empresas auditoras, tales criterios favorecerán que las empresas no obligadas legalmente sometan con carácter voluntario su sistema de prevención al control de una auditoría o evaluación externa, según lo previsto en el artículo 33 bis del Reglamento de los Servicios de Prevención, para permitir la adopción de decisiones dirigidas a su perfeccionamiento y mejora. 5. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos planes de acción contra la siniestralidad, podrán suscribir convenios de colaboración con las organizaciones representativas de los servicios de prevención ajenos de manera que éstos contribuyan a la consecución de los objetivos establecidos en los planes autonómicos. 6. La Vigilancia de la Salud y, en particular, la especialidad de Medicina del Trabajo deben recibir una atención reforzada, con las siguientes medidas: Se promoverá la actualización de los criterios básicos sobre los recursos para la actividad sanitaria de los servicios de prevención, tomando en consideración los problemas detectados en el periodo transcurrido desde la aprobación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Se elaborará una guía básica y general de orientación de las actividades de vigilancia de la salud de los trabajadores. 12

13 Se establecerá una guía que permita facilitar la valoración de las actuaciones sanitarias de los servicios de prevención y el impulso de su mayor presencia e incardinación en los propios Servicios de Prevención. Se promoverá e impulsará la formación de la especialidad de medicina del trabajo, dentro del sistema de formación de residencia, de manera que pueda incrementarse el número de especialistas conforme a las necesidades de la prevención de riesgos laborales. Se promoverá que la especialidad de Medicina del Trabajo sea asumida por la empresa con recursos propios, especialmente en las empresas de más de 500 trabajadores, de acuerdo con las medidas establecidas en el apartado 1. A estos efectos se revisarán las exigencias de los artículos 15 y 19 del Reglamento de los Servicios de Prevención, de manera que puedan autorizarse fórmulas mixtas de organización de los recursos sanitarios, todo ello de acuerdo con el Ministerio de Sanidad y Consumo y dentro de una reflexión profunda sobre la problemática de la subcontratación de actividades y su limitación. 13

14 3. OBJETIVOS GENERALES. Realizar un análisis exhaustivo de la calidad de los servicios de prevención en las empresas de Castilla y León. Planteamiento de una encuesta sobre el análisis de la calidad de los servicios de Prevención a una muestra aleatoria de empresas de Castilla y León que tengan un concierto con un Servicio de Prevención Ajeno (SPA). Facilitar a los Servicios de Prevención ajenos, las líneas generales para realizar una gestión eficaz y de calidad del concierto entre estos y las empresas usuarias. 4. OBJETIVOS ESPECIFICOS. Revisar la normativa aplicable en materia de calidad de ámbito Nacional y Europeo. Normas ISO. BS 5750 EFQM. Revisión de los sistemas de gestión de calidad, medioambiente y prevención de riesgos laborales. Control de los servicios de prevención. (Auditoria) Como debe ser el concierto entre las empresas usuarias y el Servicio de Prevención Ajeno. 14

15 5. SISTEMA DE GESTIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES Aspectos organizativos a considerar. Una vez asumido por la Dirección el compromiso de poner en un sistema preventivo y conocidos los datos básicos de la empresa ha de procederse a determinar los recursos necesarios y a implantar al modelo organizativo que se considere mas adecuado. A este respecto cabe efectuar dos observaciones iniciales: Existen unos mínimos legales, establecidos en la Ley de prevención de los riesgos laborales y en el Reglamento de los servicios de prevención, que es necesario respetar. No existe un único sistema valido de organización de la prevención. El modelo mas adecuado dependerá a parte de su tamaño y sus riesgos, del propio estilo y la organización de la empresa Modelos de la actividad preventiva. El articulo 14 de la Ley 31/1995, de Prevención de riesgos laborales (LPRL), declara el derecho de los trabajadores a la protección frente a los riesgos para su vida, salud e integridad física y psíquica derivados del trabajo en unos términos novedosos, que en mi opinión no han sido apreciados en su justa medida. Existe como ya se disponía en el artículo 19 del Estatuto de los Trabajadores (ET), un derecho del trabajador a la protección y un correlativo deber del empresario. Sin embargo la forma de dar cumplimiento a este deber parte de un nuevo enfoque. Por un lado el número 3 de artículo 14 LPRL nos recuerda el criterio tradicional: el empresario deberá cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre 15

16 prevención de riesgos laborales. De acuerdo con el artículo 1 de la Ley la normativa sobre prevención de riesgos laborales esta constituida por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito. Esto es, el deber de protección del empresario y el correlativo derecho del trabajador habría de determinarse para cada caso en concreto por referencia a las normas de desarrollo, incluso contenidas en los convenios colectivos estatuarios, en las que se especificarían las concretas medidas preventivas que el empleador esta obligado a adoptar. Esta perspectiva tradicional es la que todavía muchas personas tienen en su cabeza, incluidas, desgraciadamente, algunas en las que tienen responsabilidades administrativas, judiciales o sociales en la aplicación de la normativa. De acuerdo con esta idea de prevención de riesgos laborales seria esencialmente un problema de sanciones y responsabilidades: el empresario ha de cumplir una norma y, si no lo hace, debe ser sancionado e incurre en responsabilidades indemnizatorias si se produjese un accidente. Ese necesario análisis debe centrarse en dos partes: una primera donde se estudie la organización y estructura preventiva de la empresa centro de trabajo, para comprobar si se ajusta a las obligaciones legales; y una segunda en la que se estudien los instrumentos de gestión de la prevención obligados, tanto para comprobar si los mismos existían, como para comprobar si se ajustaban a las prescripciones jurídicas y técnicas que les eran aplicables. En torno a estas dos partes se estructura este apartado Estructuras empresariales simples. En muchas ocasiones los poderes públicos han obligado a los particulares a acudir a los servicios de profesionales con ciertas cualificaciones para la realización de determinadas tareas. Así por ejemplo se ha impuesto a alguien que quiere construir un edificio, un puente o una industria, no solamente el disponer de un proyecto, sino el que este sea elaborado por un arquitecto o un ingeniero colegiado, según los casos, así como poner la obra de construcción bajo la dirección de esta persona. Esto no quiere decir que necesariamente haya que contratarse a un profesional autónomo, ajeno a la empresa, 16

17 para una labor concreta y por tiempo determinado, puesto que en muchos casos la empresa podrá optar por tener contratado, como parte de su plantilla y de forma permanente a un técnico que realice esas funciones. De la misma manera la legislación de prevención de riesgos laborales no de ha limitado a imponer a los empresarios la obligación de realizar determinadas tareas (evaluación de riesgos, planes de prevención, reconocimientos médicos, mediciones, etc.), sino que también ha obligado a estos a disponer de una cierta estructura organizativa, con unas determinadas cualificaciones, para ocuparse de las mismas. Ese conjunto (estructuras + tareas) forma lo que llamamos gestión de la prevención, la cual es objeto este apartado. La organización preventiva (servicios de prevención propio o ajeno, trabajadores designados, etc.) no tiene como misión realizar la prevención, de forma que los directivos y encargados de la empresa y los propios trabajadores se puedan olvidar de ese tema, al haberlo confiado a técnico especializados. El papel del servicio de prevención consiste en detectar los riesgos, las necesidades y las carencias, proponiendo soluciones, pero en ningún caso puede estar en condiciones de garantizar la efectiva aplicación de esas soluciones sin activa implicación de toda la estructura productiva Las estructuras preventivas simples La legislación de seguridad e higiene en el trabajo ha centrado su atención históricamente en el empleador, a quien ha impuesto una serie de obligaciones y responsabilidades. Así sigue haciéndolo hoy la LPRL, aunque es cierto que ha ampliado enormemente el elenco de sujetos de obligados mas allá del estricto empleador, hasta el punto de que hoy en día es imposible sostener que la obligación preventiva nace del contrato de trabajo entre el empresario y el trabajador puesto que su mera biletaridad entre dos sujetos se ve revesada en todas las direcciones por otra multiplicidad de sujetos que no tendrán vínculos con el trabajador protegido. Sin embargo las estructuras preventivas básicas que contempla la LPRL son simples, esto es, giran alrededor de un único empresario, si bien este puede adoptar soluciones organizativas diferentes e incluso diversificar estas por centros de trabajo, 17

18 actividades, etc. En todo caso la Ley no contempla generalmente como ámbito de la estructura preventiva el centro de trabajo, ni la actividad, sino la empresa, esto es, el conjunto de medios productivos que son titularidad de una misma persona, física o jurídica, que es el empresario que ha contratado a los trabajadores. Por tanto es necesario comenzar con el estudio de estas estructuras preventivas simples, entendiendo por tales aquellas que van referidas a un único empresario. Esta estructura preventiva puede ser interna, constituida por trabajadores de la misma empresa, bien en calidad de trabajadores designados o formando un servicio de prevención, externa, mediante la subcontratación con empresas especializadas, o mixta, mediante una mezcla de ambas soluciones. La legislación española ha seguido el modelo de legislación holandesa, previendo la creación de empresas privadas que presten servicios preventivos para las empresas, previa autorización de ka Administración (modelo español) o previa acreditación de una entidad privada de acreditación, a su vez autorizada por la Administración (modelo holandés), de forma que un empleador puede acudir a la subcontratación con estos servicios de prevención ajenos. Es importante hacer referencia a la sentencia del TJCE de 22 de mayo de 2003, dictada en el asunto C-441/01, que ha recordado que el recurso a servicios ajenos es subsidiario respecto a la organización interna de la prevención, de forma que solo se puede acudir a servicios ajenos cuando no es posible exigir, en función del tamaño y recursos de la empresa, que una determinada actividad sea llevada a cabo por la propia organización interna. Por ello estima que la legislación holandesa es contraria a la Directiva Marco y tal declaración debe hallar un eco en España, donde la legislación permite el recurso a la subcontratación de las actividades preventivas con servicios ajenos mas allá de lo que tolera la normativa comunitaria. Este pronunciamiento podría obligar a revisar la legislación española en este sentido. En todo caso una nota característica del sistema español es que, al lado de los servicios de prevención ajenos concebidos como empresas privadas con animo de lucro, se ha reservado un amplio papel a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social para actuar también como servicios de prevención ajenos subcontratados mediante un precio, adicional al pago de las cuotas del seguro de accidentes de trabajo. 18

19 Estructuras internas (servicio de prevención propio) (Anexo 1). Las empresas pueden disponer de una organización preventiva propia, dentro de su propia estructura empresarial. Existen tres formulas para organizar los recursos preventivos de la empresa en el ámbito interno: a) Con carácter general en todo tipo de empresas el empresario tendrá que designar a uno o varios trabajadores para ocuparse de la actividad preventiva, salvo que subcontrate totalmente esta actividad o acuda a alguna de las otras dos modalidades de prevención que se indican posteriormente. Estos trabajadores deben tener formación suficiente para llevar a cabo sus funciones y contar con los medios precisos para hacerlo, incluyendo el tiempo necesario para ello y el acceso a la documentación preventiva de la empresa. Es muy importante no confundir a estos trabajadores designados con los delegados de prevención, que son otra figura distinta (representantes de los trabajadores), con funciones distintas (de exigencia, vigilancia y control) y que, por tanto, es deseable que no coincidan en las mismas personas. A pesar de ello, para garantizar el ejercicio independiente de estas funciones por los trabajadores designados, el artículo 30 de la LRPRL les confiere las garantías jurídicas frente al despido y los poderes empresariales iguales a las que tienen los representantes legales de los trabajadores. b) En las empresas de hasta seis trabajadores, cuyas actividades no sean de especial riesgo (esto es, no estén en el anexo I RSP), en las que el empresario sea un autónomo que trabaje en la propia empresa y tenga la formación suficiente en función del tipo de riesgo prevista en el capitulo VI RSP (nivel básico, intermedio o superior, según los casos), el propio empresario puede asumir la actividad preventiva. c) En las empresas de más de 500 trabajadores, o de 250 o más trabajadores cuando estén clasificados como de especial riesgo es obligatorio tener un servicio de prevención propio. El número de trabajadores se computa en el nivel del conjunto de la empresa, con independencia del número de centros de trabajo, su integración en grupos 19

20 de empresa, etc. No existe una norma análoga al artículo 72 ET que permita promediar en términos anuales el número de trabajadores temporales, fijos o discontinuos lo que puede plantear problemas en empresas con oscilaciones estaciónales de sus plantillas, que estarían obligadas a disponer de servicio de prevención interno durante unos meses y no durante otros. Cuando se trata de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, la empresa usuaria debe contabilizar el promedio mensual de trabajadores puestos a su disposición en los últimos doce meses y sumarlo al de trabajadores propios (art.8.2 RD 216/1999). Por tanto, un servicio de prevención propio es un conjunto de medios personales y materiales organizados, que debe disponer de técnicos de prevención con formación superior en estas tres especialidades, conforme con el articulo VI de RSP: Seguridad, Higiene Industrial y Ergonomía y Psicosociología aplicada. También debe disponer de un servicio médico formado por médicos especialistas en Medicina del Trabajo o diplomados en Medicina de Empresa y ATS/DUE además de otros profesionales sanitarios que con competencia técnica, formación y capacidad acreditada puedan ser necesarios. La parte sanitaria del servicio de prevención debe contar como mínimo con un medico y con un ATS/DUE. El servicio medico tiene encomendadas las funciones de vigilancia en la salud, el seguimiento de las enfermedades, así como la prestación de primeros auxilios y la atención de urgencia a los trabajadores accidentados o que sufran alteraciones en el lugar de trabajo (art.37.3 RSP). Finalmente hay que tener en cuenta que las funciones no asumidas por el servicio de prevención propio han de ser cubiertas mediante el recurso a la subcontratación con un servicio de prevención ajeno. d) también es obligatorio el servicio de prevención propio cuando, por causas justificadas, así lo establezca la Autoridad Laboral de la Comunidad Autónoma. En el caso de que una empresa sea obligada a constituir un servicio de prevención propio por la Autoridad Laboral, podrá optar por subcontratar las especialidades que desee, incluso hasta la total subcontratación de todo el servicio de prevención. Por tanto la obligación que puede imponer la autoridad laboral no es propiamente la de constituir un servicio de prevención propio, aunque nominalmente sea así, sino la de disponer de un servicio de prevención, propio o ajeno. En estos términos esa resolución de la Autoridad Laboral 20

21 solamente tiene sentido cuando se ejerza frente a empresas que no dispongan de servicio de prevención, ni propio ni ajeno, sino solamente de trabajadores designados o de una autónomo que ha asumido el mismo las actividades preventivas. e) Cuando la empresa no tenga la obligación de constituir un servicio de prevención propio puede no obstante hacerlo si lo estima conveniente y en ese caso no existe el limite que impone disponer como mínimo de dos especialidades. f) La Disposición Adicional Tercera RSP establece que la aplicación del RSP no afectaría a la continuación de la actividad sanitaria desarrollada con anterioridad por las empresas al amparo de las normas reguladoras de los servicios médicos de empresa, aunque dichas empresas no constituyan servicios de prevención, ni tampoco al mantenimiento de la actividad preventiva desarrollada por los servicios de seguridad e higiene en el trabajo existentes en la empresa en la fecha de publicación de la LPRL ( ), aun cuando esas empresas no queden obligadas a la constitución de un servicio de prevención propio. Esta disposición tiene dos efectos: El primero es que las empresas existentes en el momento de entrada en vigor del RSP (1 de Abril de 1997) y que de conformidad con el Decreto 1036/1959, de 10 de Junio, y la orden de 21 de noviembre de 1959 debían tener un servicio medico de empresa propio, mantienen esa obligación con posterioridad, aunque en aplicación de los criterios del RSP no estuvieran obligados a tener servicio de prevención propio. El segundo es que los servicios médicos de empresa y servicios de seguridad e higiene en el trabajo existentes realmente en las empresas el 10 de noviembre de 1995, aunque no existiera norma alguna que obligase a ello, deben mantenerse, sin poder ser suprimidos o sustituidos por el recurso a servicios de prevención externos. A pesar de ello el Tribunal Supremo ha declarado procedentes los despidos por causas objetivas de médicos de empresa con motivo de su sustitución por la subcontratación con servicios de prevención ajenos (SSTS de 3 y 4 de octubre de 2000 en los recursos 651/2000 y 4098/1999). 21

22 Servicios de prevención mancomunados. Como una modalidad de servicios de prevención propios, sujetos a la normativa reguladora de éstos, se encuentran (artículo 21RD 39/1997) los servicios de prevención mancomunados. La norma prevé que varias empresas pueden poner en común sus servicios de prevención propios constituyendo un único servicio mancomunado para todas ellas, que se regirá por las normas de los servicios de prevención propios. El servicio de prevención mancomunado no precisa de autorización administrativa, salvo en su parte sanitaria, pero no puede prestar servicios en ningún caso para terceros puesto que no se trata de un servicio de prevención externo. El servicio de prevención mancomunado está sujeto a la obligación de auditoria externa en los mismos términos que un servicio de prevención propio, si bien hay que tomar en consideraron que la suficiencia de los medios del servicio de prevención habrá de valorarse en función del conjunto de empresas y centros de trabajo que ha de atender. Para que varias empresas puedan constituir un servicio de prevención mancomunado es preciso que cumplan alguno de estos requisitos: - Que desarrollen simultáneamente actividades en un mismo centro de trabajo, edificio o centro comercial. - Que pertenezcan a un mismo sector productivo. - Que pertenezcan a un mismo grupo empresarial. - Que desarrollen actividades en un polígono industrial o área geográfica limitada. Puede ocurrir que esos requisitos se cumplan parcialmente solo respecto a determinados centros de trabajo o actividades de una empresa. Por ejemplo: las empresas de un polígono industrial forman un servicio mancomunado y una empresa que tiene en ese polígono un centro de trabajo se integra dentro del servicio mancomunado. Ahora bien, el servicio de prevención mancomunado solamente cubrirá las necesidades de los centros de trabajo de esa empresa sitos en el polígono industrial, 22

23 pero no los de otros centros de trabajo de otros lugares. Para estos últimos la empresa habrá de dotarse de otra organización preventiva, que deberá coordinarse, cuando sea necesario, con el servicio mancomunado del polígono industrial Los servicios de prevención externos. Una de las características mas señaladas del sistema español y donde centraremos más en profundidad nuestro estudio, es que las empresas pueden optar por subcontratar total o parcialmente la actividad preventiva con uno o varios servicios de prevención autorizados. Esta posibilidad tiene un importante limite, como hemos visto anteriormente, y es que la subcontratación total de la estructura preventiva está vedada a las empresas de mas de 500 trabajadores, y, además, aquellas otras que tengan entre 250 y 500 trabajadores y que estén clasificadas como de especial riesgo con arreglo al anexo I RSP. En los demás casos las empresas son libres para optar por la subcontratación, total o parcial, del servicio de prevención. La subcontratación de un servicio ajeno es obligatoria cuando los medios propios de la empresa sean insuficientes para atender a sus necesidades preventivas. Para actuar como un servicio de prevención ajeno es necesario disponer de una autorización administrativa. El RSP ha denominado a dicha autorización administrativa acreditación. Esta terminología nos remite a la normativa sobre seguridad industrial (Ley 31/1992, de 21 de julio y RD 2200/1995, de 28 de diciembre), en la cual existen unos organismos de control, que serían el equivalente de los servicios de prevención ajenos, que no están sujetos a autorización administrativa acreditación por entidades de acreditación, las cuales si están sujetas a autorización administrativa para su funcionamiento. Estas entidades de acreditación desarrollan sus tareas conforme a los criterios técnicos contenidos en las normas UNE (incluidas las normas sobre calidad de la serie ISO 9000) y no en función de normas jurídico-públicas. El uso del termino acreditación por el RSP hace pensar que la intención del Gobierno era sustituir en el futuro la autorización administrativa por una acreditación concedida por entidades privadas. 23

24 Tal previsión no se ha cumplido, por lo cual, a pesar de su nombre, la acreditación no es otra cosa que una autorización administrativa. La actuación como servicio de prevención ajeno sin disponer de una autorización administrativa esta tipificado en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden social como infracción muy grave. Por tanto es importante determinar que actividades solamente pueden ser llevadas a cabo por un servicio de prevención ajeno cuando no hayan sido asumidas internamente por la empresa, puesto que su realización por entidades y empresas que no dispongan de acreditación como servicio de prevención ajeno supone incurrir en dicho ilícito administrativo. Estas actividades son las siguientes (art.31.3 LPRL): a) La elaboración del plan de prevención de riesgos laborales. b) Las evaluaciones de riesgos. c) La planificación de las actividades preventivas. d) La elaboración de planes de emergencia. e) Las actividades de servicio medico, que incluyen la vigilancia de la salud y la prestación de primeros auxilios. f) Las actividades de información y formación preventivas dirigidas a los trabajadores de la empresa. Por lo que se refiere a la formación de técnicos, los servicios de prevención pueden desarrollar formación de nivel básico, en concurrencia con todo tipo de entidades públicas o privadas, que tengan capacidad para desarrollar actividades formativas específicas en esta materia, sin necesidad de autorización administrativa alguna (art.35.3 RSP). Para impartir formación de nivel intermedio o superior deben cumplir los mismos requisitos que cualquier otra entidad que desee hacerlo, sin que puedan impartir la misma por el mero hecho de estar acreditados como servicios de prevención. En relación con las obras de construcción, los servicios de prevención tienen encomendada en exclusiva la elaboración de los planes de seguridad y salud de la empresa contratista, puesto que esos planes equivalen a la evaluación de riesgos y planificación preventiva de los puestos de trabajo en las obras (art.7.3 RD 1627/1997). Las actividades preventivas que el RD 1627/1997 atribuye al promotor, como los estudios de seguridad y salud y la coordinación preventiva en las fases de proyecto y 24

25 ejecución, pueden ser encomendadas a servicios de prevención, siempre que respeten las condiciones legales y reglamentarias establecidas, pero no están reservadas en exclusiva a los mismos. La acreditación de los servicios de prevención ajenos corresponden a las Comunidades Autónomas, incluso cuando el ámbito territorial de actuación del servicio excede del territorio de una sola Comunidad. La competencia esta atribuida a la Comunidad Autónoma en la que éstos tengan sus instalaciones principales. La resolución debe especificar el ámbito para el que es valida la autorización. 1 - Desde el punto de vista territorial, que normalmente se determina relacionando las provincias que comprende, en función de la distribución de los medios materiales del servicio de prevención, y puede llegar a ser todo el territorio español. - Desde el punto de vista funcional, relacionando las especialidades a las que se refiere para cada provincia, dentro de las establecidas por el RSP. - Desde el punto de vista sectorial, estableciendo los sectores económicos y tipos de empresa para los que puede desarrollar su actividad. Normalmente las autorizaciones no tienen limitación alguna en este sentido. Para conceder la autorización la Administración he de tomar en consideración el número, jornada y clase de técnicos superiores contratados en las distintas especialidades, así como los medios materiales y personales de los que dispone el servicio de prevención. El art. 1 de la Orden de 27 de junio de 1997 fija un mínimo en cuanto a medidas personales: un técnico superior por cada una de las especialidades para las que se pretenda la acreditación, de entre las de seguridad, higiene y ergonomía, y un medico y un ATS para la especialidad de medicina en le trabajo. Pero los medios exigibles no son los que resultan de tales mínimos, si no que han de concretar a partir de un criterio de suficiencia: el personal necesario en función de las actuaciones preventivas concretas que se vayan a desarrollar en las empresas y los medios materiales suficientes y adecuados, teniendo en cuenta el trabajo, la extensión y 1 En el Anexo 1 se especifican los servicios de Prevención Ajenos Autorizados por la Junta de Castilla y León actualmente. 25

26 frecuencia de la actividad preventiva requerida por los conciertos con las empresas y, en su caso, la ubicación de los centros de trabajo. Para obtener la acreditación no es preciso disponer de los medios para el desarrollo de actividades especiales, tales como laboratorios clínicos, microbiológicos y de higiene industrial. El problema estriba en que estos criterios de acreditación se formulan en las normas mediante conceptos jurídicos indeterminados, por lo que la autoridad competente para resolver en cada caso necesita disponer de unos criterios mas detallados. Sin embargo no se ha dictado una normativa que desarrolle dicha previsión para todo el Estado. En los aspectos no sanitarios fueron acordados en 1997 unos criterios orientativos por las Comunidades Autónomas y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. En el aspecto sanitario el art.1.3 de la Orden de nos dice que habrá de estarse a su normativa específica y, como ya dije al referirme a los servicios propios, existen unos criterios establecidos en 1997 y reformados por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Todos estos criterios sanitarios y técnicos, fueron presentados ante la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que recomendó su publicación en los Diarios Oficiales de cada Comunidad Autónoma. Gran parte de las Comunidades Autónomas no consiguieron esta recomendación. Como hemos visto, varias de ellas lo que hicieron fue dictar normas reglamentarias propias en relación con el aspecto sanitario, reproduciendo el contenido de los criterios pactados en este aspecto, en lugar de limitarse a publicar el acuerdo. 26