CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO

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1 CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, LGAMVLV Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento

2 SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, LGAMVLV (Cuatro trimestres del 2008)

3 Índice Introducción 3 I. Marco Normativo Nacional 5 1. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) 2. Reglamento de la LGAMVLV 5 7 II. Datos básicos 11 III. Análisis de las acciones Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género Instituto Nacional de las Mujeres Diseño y aplicación de la política educativa Rescate de Espacios Públicos Programa Hábitat Banco Nacional de Datos Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación 48 IV. Ejercicio presupuestal 52 Consideraciones finales 60 Referencias 67 2

4 Introducción El seguimiento de políticas públicas orientadas a mujeres y/o a promover la igualdad de género constituye una tarea permanente del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), que requiere considerar la dinámica del Poder Ejecutivo y la Administración Pública Federal (APF), así como los recursos aprobados anualmente por la Cámara de Diputados en materia de igualdad de género y aquellos destinados de manera específica a las mujeres. En el diseño de las actividades del Programa Operativo Anual (POA) 2008 del CEAMEG, se partió del hecho de que por primera vez las instancias con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), están obligadas a rendir informes trimestrales. 1 Así, a partir de la revisión y análisis de los informes de los dos primeros trimestres del 2008, se elaboró el primer reporte semestral de las acciones implementadas por diferentes instancias para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. 2 La intención de este tipo de documentos es que se conviertan en insumos técnicos para el trabajo legislativo en la discusión del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) anual. En el artículo 25 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF) 2008 se especifica que el Inmujeres así como las dependencias y entidades cuentan con 30 días naturales, a partir de concluido el trimestre correspondiente, para enviar a la Cámara de Diputados sus informes. De esta manera, el tercer informe trimestral se hizo público en noviembre del 2008 y el cuarto informe trimestral en febrero del Debido a la periodicidad de publicación de los informes trimestrales, no fue posible contar con el reporte anual al cierre del año El presente documento 3

5 representa la continuidad al trabajo que se comenzó el año pasado, y constituye el seguimiento a las acciones, objetivos, cumplimiento de metas y comportamiento presupuestal reportadas por las diferentes instancias, a lo largo de los cuatro informes trimestrales, para dar cumplimiento a la LGAMVLV. Cabe recordar que los criterios para la definición del seguimiento fueron: 1) programas y/o acciones que formaron parte de los proyectos del POA 2008 de la Dirección de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica Política y Social de las Mujeres; 2) programas y/o acciones incluidos en el Anexo 9A del DPEF 2008; 3) se contaba con información desde el primer trimestre y 4) contaban con GEMIG. En este sentido, los programas y/o acciones seleccionados para el seguimiento fueron los siguientes: Acción o programa Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento a la LGMVLV) (Cumplimiento a la LGMVLV) Dependencia Secretaría de Gobernación Instituto Nacional de las Mujeres Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGMVLV) Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGMVLV) Programa Hábitat: En lo referente a construcción de refugios (cumplimiento a la LGMVLV) Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, Cumplimiento a la LGMVLV) Secretaría de Educación Pública Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Seguridad Pública Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (Cumplimiento a la LGMVLV) Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (Cumplimiento a la LGMVLV) Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGMVLV) Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología 4

6 El reporte anual se estructura de la siguiente manera: en primera instancia se presenta una breve descripción analítica de la LGAMVLV y su reglamento a manera de marco normativo nacional. En seguida, a fin de mostrar los datos generales de los programas o líneas de acción a las que se les dio seguimiento, se diseñó un cuadro técnico en donde se muestra la alineación de cada acción en la política pública nacional. En seguida se presenta la descripción analítica de las acciones reportadas por las instancias seleccionadas para el seguimiento. Los ejes vertebrales del análisis fueron: 1) la consistencia (continuidad de la información reportada del programa y/o línea de acción, a lo largo de los cuatro informes trimestrales en el 2008) y 2) la congruencia (entre las diferentes categorías reportadas en los informes trimestrales: diagnóstico, objetivos, actividades, metas, indicadores y ejercicio presupuestal). El cuarto apartado hace una breve descripción del comportamiento presupuestal reportado a lo largo del año por las instancias involucradas. Las reflexiones finales no pretenden ser exhaustivas considerando que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 25 del DPEF 2008, es la primera vez que las dependencias y entidades están obligadas a informar sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y equidad de género. No obstante, se presentan algunas reflexiones que procuran aportar elementos para la toma de decisiones en el trabajo legislativo. 5

7 I. Marco Normativo Nacional 1. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) La violencia de género contra las mujeres es un problema grave y complejo que conlleva discriminación y disgregación social, lo cual, lesiona los derechos humanos de las mujeres. Las Naciones Unidas consideran que la violencia contra las mujeres es la manifestación extrema de la discriminación y de las relaciones desiguales de poder entre mujeres y hombres, se presenta como una violación generalizada de los derechos humanos y uno de los obstáculos principales para lograr la igualdad de género (ONU, 2006). Por su parte, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha señalado a la violencia como uno de los problemas de salud pública más difundidos en el mundo actual, que afecta a una de cada tres mujeres, y que incide en el desarrollo de la sociedad en general (OPS, 2003). La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belém do Pará) es el instrumento internacional orientado exclusivamente a eliminar la violencia contra las mujeres. En dicha Convención se define a la violencia como cualquier acción o conducta que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado (Capítulo I, Artículo 1). En México se comienzan a dar los primeros pasos con miras a atender esta problemática. En la actualidad se cuenta con una serie de instrumentos nacionales que buscan erradicar todas las formas de discriminación y de violencia contra las mujeres. 6

8 En esta línea, el trabajo conjunto de las legisladoras de la Comisión de Equidad y Género tanto de la Cámara de Senadores como de la Cámara de Diputados, hicieron posible que el primero de febrero de 2007 se publicara en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la LGAMVLV. Dicha Ley es la primera en Iberoamérica que, desde la perspectiva de género y de los derechos humanos de las mujeres, define diferentes modalidades de la violencia: familiar, institucional, violencia en la comunidad, laboral o docente, y violencia feminicida y establece los mecanismos para la erradicación de cada una. Es importante recordar que la LGAMVLV introduce una figura tendiente a poner en marcha los mecanismos de protección de los derechos humanos de las mujeres que se denomina alerta de violencia de género. 3 Además establece la coordinación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, para integrar el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM), que tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. Por otro lado, se contempla la creación del Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres en la Secretaría de Seguridad Pública. 4 Este banco de datos forma parte del Modelo de Intervención de Refugios elaborado por el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) con el apoyo de varias instancias. Los mecanismos descritos representan un avance en el esfuerzo conjunto de distintas instancias tanto nacionales como internacionales para erradicar la 7

9 violencia contras las mujeres. En este propósito el Reglamento de la LGAMVLV y su correcta aplicación coadyuvarán a lograr los objetivos planteados. 2. Reglamento de la LGAMVLV De acuerdo con el artículo Segundo Transitorio de la LGAMVLV, el Titular del Poder Ejecutivo federal, en función de sus atribuciones, debió aprobar el Reglamento de la LGAMVLV a los 90 días de entrada en vigor de la Ley referida. El Reglamento se publicó el 11 de marzo del 2008, es decir, con un retraso de casi nueve meses y de acuerdo con la Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres, 5 este retraso ha impedido la aplicación de las políticas derivadas de la Ley General y, por lo tanto, la atención del grave problema social de la violencia de género contra las mujeres y las niñas en nuestro país (Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres, 2008). El Reglamento de la LGAMVLV cuenta con 65 artículos, más dos transitorios divididos en seis títulos en donde se señalan los mecanismos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres; estipula la declaratoria de alerta de violencia de género y violencia feminicida, la aplicación de órdenes de protección a mujeres agredidas y las atribuciones de las instancias del Sistema Nacional para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. Establece que los modelos de sanción deberán incluir las medidas de atención y rehabilitación para los agresores, así como los lineamientos que permitan a la víctima demandar una reparación del daño u otro medio de compensación o resarcimiento económico a cargo del Estado. También se habla del otorgamiento de las órdenes de protección emergentes y preventivas, además de mencionar la coordinación de los poderes del Estado con 8

10 las instancias municipales de la mujer. La operación de refugios para mujeres víctimas de violencia se aborda en su Artículo 65. Así mismo, incluye conceptos que no están inscritos en la LGAMVLV, como el de acciones disuasivas (disminuir el número de víctimas, mediante acciones disuasivas que desalienten la violencia) y desaliento de prácticas violentas (ejecución de actividades encaminadas al desaliento de prácticas violentas contra las mujeres). Pero, conceptos como "reducción o "disminución de la violencia contra las mujeres sustituyeron al término erradicación de la violencia como la posibilidad de alcanzar la concreción de un Estado de Derecho a favor de las mujeres y las niñas, reivindicando el Derecho Constitucional y los valores de igualdad, libertad y democracia. En este mismo sentido, cabe mencionar que en el Reglamento se utiliza indistintamente el concepto de igualdad y el concepto de equidad. Al respecto en el 36 periodo de sesiones del Comité de la CEDAW, en el numeral 19 emite la siguiente recomendación: El Comité pide al Estado Parte que tome nota de que los términos de equidad e igualdad transmiten mensajes distintos, y su uso simultáneo puede dar lugar a una confusión conceptual. La convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra la mujer y asegurar la igualdad de hecho y de derecho (en la forma y el fondo) entre mujeres y hombres. El Comité recomienda al Estado Parte que en sus planes y programas utilice sistemáticamente el término "igualdad" (CEDAW, 2006). Respecto al diseño del Modelo de Atención (Título segundo, Capítulo II) la Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres (2008) señala que es fundamental entender que las personas agresoras que han cometido un delito 9

11 deben cumplir con las sanciones correspondientes a la comisión de delito dictadas por el juez. Además, se dice que el Modelo de Atención debe orientarse a reparar, sanar y eliminar los daños producto de la violencia ya que, al hacerlo, se promueve el empoderamiento de las mujeres. Se afirma que los centros de atención (Artículo 18) y el tratamiento de la violencia (Artículo 21) no pueden restringirse a la atención de la violencia familiar y de la violencia sexual por lo que es fundamental que se dé atención y tratamiento a todos los tipos y modalidades de la violencia incluidos en la LGAMVLV. En el Reglamento no está clara la articulación de las instancias federales para la aplicación de la Ley. La responsabilidad recae en la Secretaría Técnica del Sistema, es decir, el Inmujeres, el organigrama de la Administración Pública Federal (APF), porque es un organismo descentralizado normativo. A su vez, faltan mecanismos particulares para garantizar que los medios de comunicación promuevan imágenes que fortalezcan e impulsen a las mujeres como actoras de la dinámica política, económica y social. El reglamento obliga a la creación de áreas especiales en cada una de las dependencias y entidades que integran la APF y de políticas públicas que garanticen el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia en sus relaciones laborales. Los compromisos abarcan acciones de seguridad, acceso a la justicia, salud, educación, capacitación, apoyo material, jurídico y psicológico a las víctimas, entre otras. Por otro lado, la Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres (2008) reconoce como un avance novedoso, lo relativo al agravio comparado (Título tercero, Capítulo I, De la Alerta de Violencia de Género y Violencia Feminicida). Sin embargo, apunta que es necesario abundar en los procedimientos 10

12 que son necesarios para la ejecución de la declaratoria de la Alerta de Violencia de Género. Según esta organización: ( ) donde sucedan delitos del fuero común este mecanismo debe decretarse en primera instancia por el delito local, por lo que es necesario que el Reglamento especifique las pautas para la colaboración del ámbito federal con el local, sin que se afecten las facultades del orden de gobierno local o municipal (Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres, 2008). De esta forma y aun con las limitantes que pueden contener tanto la LGAMVLV como su reglamento, su incipiente aplicación representa la concreción de esfuerzos para enfrentar la violencia de género contra las mujeres. 11

13 II. Datos básicos Cuadro 1: Datos básicos de los programas o líneas de acción implementadas en 2008 para dar cumplimiento a la LGAMVLV Ramo / concepto Nombre del programa presupuestario / Objetivo Alineación con los ejes, objetivos y líneas estratégicas del PND Secretaría de Gobernación. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género 2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instituto Nacional de las Mujeres, Inmujeres (Cumplimiento a la LGAMVLV) 3. Secretaría de Educación Pública. Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGAMVLV) Pp. Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo federal con el Congreso de la Unión, entidades federativas y asociaciones políticas y sociales. Objetivo: Elaborar las políticas públicas para atender la violencia contra las mujeres y establecer los mecanismos de coordinación entre las entidades de la Administración Pública Federal y los tres órdenes de gobierno. Pp. Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género (Ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados. Objetivo: Contribuir a garantizar la igualdad entre mujeres y hombres por medio de los siguientes fondos: Fondo para la transversalidad de la perspectiva de género; Fondo de apoyo a los mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades federativas para la atención integral de las mujeres víctimas de violencia de género; Fondo para el desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres. Pp. Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGAMVLV) (ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados). Objetivo: Producir materiales que sustenten el diseño y la implementación de la educación en materia de género. Establecer en las escuelas el nivel básico como espacios que fomenten la equidad y la no violencia de género. Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad Nacional Objetivo 5. Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Estrategia 5.1. Fortalecer la coordinación y cooperación entre los tres órdenes de gobierno para combatir la delincuencia. Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales. Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia Desarrollar actividades de difusión y divulgación sobre la importancia de la igualdad entre mujeres y hombres; promoviendo la eliminación de estereotipos establecidos en función del género. 12

14 Ramo / concepto Nombre del programa presupuestario / Objetivo Alineación con los ejes, objetivos y líneas estratégicas del PND Secretaría de Desarrollo Social. Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGAMVLV) 5. Secretaría de Desarrollo Social. Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios, cumplimiento a la LGAMVLV) 6. Secretaría de Seguridad Pública. Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, Cumplimiento a la LGAMVLV) Implementar medios de sensibilización enfocados a la equidad y la no violencia de género. Fortalecer las herramientas institucionales de la SEP que garanticen una Secretaría libre de violencia de género y capaz de actuar de manera coherente y coordinada para promover la equidad y la no violencia de género. Pp. Rescate de espacios públicos Objetivo: El objetivo del Programa de Rescate de Espacios Públicos es contribuir al rescate de espacios públicos que presentan problemas de deterioro, abandono e inseguridad. Pp. Programa Hábitat Objetivo: Hábitat contribuye a superar la pobreza urbana, mejorar el Hábitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables. Pp. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos. Objetivo: Proporcionar la información procesada de las instancias involucradas en la Atención, Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia de Género con el fin de instrumentar Políticas Públicas desde la perspectiva de Género y Derechos Humanos de las Mujeres. Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 3. Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades; provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. Estrategia 3.2. Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional a través de acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil. Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 1. Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista; de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo. Estrategia 1.1. Fortalecer los programas existentes de superación de la pobreza, ampliándolos para incluir otras vertientes de apoyo social y asegurar que lleguen a la población que realmente los necesita. Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad. Objetivo 5. Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Estrategia 5.3. Enfocar el sistema de procuración de justicia a favor de la víctima; garantizando en todo momento la protección de su integridad; dignidad e identidad. 13

15 Ramo / concepto Nombre del programa presupuestario / Objetivo Alineación con los ejes, objetivos y líneas estratégicas del PND Secretaría de Seguridad Pública. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (Cumplimiento a la LGAMVLV) 8. Secretaría de Seguridad Pública. Dirección General de Recursos Humanos. Capacitación (Cumplimiento a la LGAMVLV) 9. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGAMVLV) Pp. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos. Objetivo: Impulsar a la sociedad, en el personal de la SSP y en los cuerpos de seguridad del país, conocimientos orientados a crear una cultura de igualdad entre mujeres y hombres promoviendo la eliminación de estereotipos establecidos en función del género que obstaculizan la prevención del delito y la preservación de la seguridad ciudadana. Pp. Desarrollo de instrumentos para la prevención del delito. Objetivo: Impulsar en el personal de la SSP, conocimientos orientados al cumplimiento de la Ley General de Acceso de las mujeres a una Vida Libre de Violencia. Pp. Becas para realizar estudios de posgrado (cumplimiento a la LGAMVLV) Objetivo: Desarrollar investigación multidisciplinaria encaminada a crear modelos de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, así como investigaciones que contribuyan a la igualdad entre los géneros. Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad. Objetivo 5. Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Estrategia 5.4. Combatir y sancionar con mayor severidad la violencia de género. Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales. Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral. Fuente: CEAMEG con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, Anexos. Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y la igualdad de género. Cuarto trimestre de Enerodiciembre. 14

16 III. Análisis de las Acciones 1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento a la LGAMVLV) Durante los cuatro trimestres de 2008, la Secretaría de Gobernación reportó acciones del Fondo Nacional para la Alerta de violencia de Género, entre las que destacaron: Actividades tendientes a la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Actividades para la contratación de los expertos para la elaboración del diagnóstico. Para este último se realizó una investigación de gabinete referente a todos los materiales necesarios para la elaboración, así como entrevistas con expertos e instituciones de educación superior que cuenta con programas en materia de género o centros de estudios de género. Documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de acuerdo a la LGAMVLV y su Reglamento. El Fondo Nacional presentó el diseño del Programa Integral de Violencia de Género, la realización del Diagnóstico Nacional y el número de acciones para enfrentar la violencia feminicida como indicadores que facilitan el análisis en cuanto al avance físico de metas y que permite observar la evolución en esta materia en En primera instancia destaca que en ninguno de los cuatro trimestres se reportan avances físicos respecto a los indicadores mencionados, a pesar de que se programó una acción anual por indicador para enfrentar la violencia feminicida; por lo cual no existió congruencia entre los indicadores y las acciones reportadas durante todo el año: 15

17 Cuadro 2 Seguimiento de indicadores Metas del programa Indicador Unidad de Medida Meta Anual Porcentaje de avance anual Número de acciones para Acción enfrentar la violencia feminicida Programa Integral de Violencia de Programa Género Diagnóstico Nacional Programa Indicador Unidad de Medida Programado 1er trimestre Realizado 1er trimestre Cuadro 3 Avance físico de metas Programado 2o trimestre Realizado 2o trimestre Programado 3er trimestre Realizado 3er trimestre Programado 4º trimestre Programa Integral de Programa 1 0 Violencia de Género Diagnóstico Nacional Programa 1 0 Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida Acción Realizado 4º trimestre Fuente: CEAMEG con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública. Primer, segundo, tercer y cuarto trimestres de

18 En la información complementaria del segundo informe trimestral se dijo: las acciones para garantizar la seguridad física y la vida de las mujeres en territorios determinados derivadas de la Alerta de la Violencia de género son de carácter contingente y se debe de agotar el procedimiento establecido en la Ley para su emisión, por lo que no es posible calendarizar el gasto con las metas (SHCP, 2008b). A pesar de esta especificación, en el cuarto trimestre se programó una acción para enfrentar la violencia feminicida misma que no se especifica en qué consistiría (se puede suponer que se refiere a la emisión de alertas de violencia de género, mismas que no se pronunciaron). Por otra parte, en el primer trimestre se mencionaron como parte de los indicadores de seguimiento, el diseño del Programa Integral de Violencia de Género y la realización del Diagnóstico Nacional. En el cuarto trimestre se dijo que el Diagnóstico Nacional se concluiría en Respecto al Programa Integral no se cuenta con mayor información en el tercer y cuarto trimestres lo que muestra una inconsistencia en los objetivos, acciones y metas programadas. Sólo en el primer trimestre se reportaron acciones en torno al diseño del Programa Integral de Violencia de Género y de la realización del Diagnóstico Nacional, aunque no se especificaron. En el segundo trimestre se hace mención a un documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de acuerdo a la LGAMVLV y su reglamento. En el tercer y cuarto trimestres ya no se reportan acciones en virtud de que no se emitió alguna alerta de violencia de género. En este sentido, las acciones reportadas no son congruentes con las metas planteadas y con los indicadores físicos mencionados. Es importante insistir en que según se establece en la LGAMVLV, es precisamente la Segob quien debe emitir las alertas de género; sin embargo, en los informes trimestrales no hay ninguna anotación que dé cuenta por qué ninguna región del territorio nacional ameritara la alerta de violencia de género. 17

19 Ante ello, cabe recordar que durante el 2008 México registró al menos mil casos de homicidios dolosos contra mujeres 6 y, según se establece en el artículo 21 de la LGAMVLV, los feminicidios son una forma extrema de violencia de género contra las mujeres. A pesar de ello, no se decretó alguna alerta de violencia de género. 7 Como no se ejerció el presupuesto, la Segob puso a consideración de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) la creación de un fideicomiso para depositar los 15 millones de pesos que no se ejercieron Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) (Cumplimiento a la LGAMVLV) El Inmujeres reportó actividades relacionadas con dos grandes temas: la institucionalización de la perspectiva de género y acciones orientadas a enfrentar la violencia contra las mujeres; a continuación se rescatan estas últimas: Elaboración y publicación de las bases de operación del Fondo de Apoyo a los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las entidades federativas para la Atención Integral de las Mujeres Víctimas de Violencia de Género, Fondo (MVVG). Presentación a los Mecanismos de Adelanto de las Mujeres (MAM) sobre las bases de dicho Fondo. Recepción de propuestas de proyectos de 15 MAM para el Fondo MVVG. Firma de Convenios con 15 MAM, los cuales fueron aprobados por la Comisión Dictaminadora y están en proceso de ser ministrados. Los proyectos financiados se enfocaron a las dos modalidades que comprende el Fondo: a) estrategias de atención directa: 1) centros de atención, 2) atención itinerante, 3) línea telefónica; y b) estrategias de atención indirecta: 1) integración de sistemas estatales, 2) acceso a la justicia, y 3) armonización y/o homologación legislativa. 18

20 Realización del taller para la operación, evaluación y seguimiento del Fondo MVVG en las entidades federativas. Del listado destacan la firma de Convenios con MAM y la realización de talleres para fortalecer las acciones de política pública para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres que se llevan a cabo en las distintas entidades federativas. Por otro lado, cabe recordar que uno de los propósitos del Fondo MVVG mencionado en sus Bases de Operación (Inmujeres, s/f) es: ( ) garantizar que los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las Entidades Federativas cuenten con los recursos necesarios para la incorporación de la perspectiva de género en los programas, proyectos, modelos, sistemas, acciones para combatir y erradicar la violencia y se promueva una atención integral a las mujeres víctimas de violencia. Estos recursos estarán destinados a la implementación de políticas públicas, programas y acciones desde las Entidades Federativas para el cumplimiento de la LGAMVLV. En este sentido, puede decirse que las acciones reportadas resultan congruentes con los objetivos del Fondo MVVG. Sin embargo, debe señalarse que, de acuerdo con el tercer informe trimestral, para el cuarto trimestre se contaría con un informe detallado de las acciones de cada Fondo, el cual no apareció. Por otro lado, destaca el trabajo de armonización legislativa que se ha llevado a cabo a partir del Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia (SNPASEV), en donde el Inmujeres figura en la Secretaría Ejecutiva. Entre las acciones relacionadas con el SNPASEV, en el segundo trimestre se informó que se acordaron: 19

21 ( ) las grandes líneas rectoras de la política pública nacional en materia de igualdad y de violencia. Sin embargo los avances son lentos y en muchos casos las dependencias requieren de un acompañamiento personalizado por parte de Inmujeres lo cual ha generado cargas de trabajo adicionales que no estaban previstas en el programa operativo anual (SHCP, 2008c). En el mes de julio se aprobaron los Lineamientos del Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres, los cuales establecen las normas que regulan su funcionamiento y operación, los derechos y obligaciones de los usuarios cuando accedan al sistema, así como las condiciones y requisitos mínimos para el debido manejo y custodia de la información. Para el seguimiento a los acuerdos, acciones y herramientas para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, el 20 de agosto se llevó a cabo la V Sesión Ordinaria del SNPASEV, en la cual quedaron instaladas las Comisiones de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación, se contó con asistencia de todos los MAM de las entidades federativas excepto Chihuahua y con las instituciones públicas integrantes del Sistema. En el cuarto trimestre y derivado de la VI Sesión Ordinaria del SNPASEV, se establecieron los siguientes acuerdos consistentes con el avance de los indicadores analizados: - Se aprobaron los lineamientos para el funcionamiento de las Comisiones del Sistema y se acordó que el Inmujeres impartirá una capacitación en materia de Alerta de Violencia de Género a las y los integrantes del Sistema. - Se elaboraron los lineamientos para la realización de los Modelos de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación, con el objetivo de coadyuvar en el proyecto de las bases de la convocatoria que el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) emitirá a instituciones académicas. 20

22 - Se continuó con el proceso de implementación del Banco Nacional de Datos (Banavim) en el que se tienen contempladas cuatro fases hasta el año 2012: Atención (2008/2009), Prevención (2010), Sanción (2011) y erradicación (2012). Cabe destacar que estas cuatro fases aparecen como meta anual en el segundo informe trimestral, lo cual no coincide con lo que se estableció en el informe correspondiente al periodo enero - marzo en donde se dice que la meta anual para la operación del Banco Nacional sería en seis fases. - Con motivo de la Conmemoración del Día Internacional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres se actualizó el micrositio de violencia contra las Mujeres de la página web del Inmujeres, con las leyes y tratados internacionales, leyes y códigos estatales, existencia de refugios estatales, así como un test en línea para que las y los jóvenes puedan identificar la violencia en las relaciones de noviazgo. - A través del Fondo MVVG se impulsó la armonización de sistemas y leyes contra la violencia en el ámbito estatal, con ello se logró que casi la totalidad de las entidades del país cuenten con una ley contra la violencia. Sin embargo, en el diagnóstico sobre la situación por atender del cuarto informe trimestral se reconoce que aún resta un largo trecho por recorrer para lograr la armonización de la legislación con los principales instrumentos internacionales que el Estado mexicano ha ratificado. Como puede observarse, por lo general las acciones mencionadas anteriormente son congruentes con tres de los seis objetivos planteados para 2008 por el Fondo MVVG que buscan 1) promover acciones para asegurar el acceso de las mujeres a la justicia, 2) contribuir a la erradicación de la violencia de género y 3) fortalecer las políticas públicas para que las mujeres víctimas de violencia de género accedan a los mecanismos de desarrollo económico y social. 21

23 En cuanto a la administración e impartición de justicia, en el cuarto informe trimestral, el Inmujeres reporta como avances significativos que todas las entidades federativas del país hayan tipificado la violencia familiar como una causal de divorcio, y que en 30 entidades federativas se considere la violación conyugal como un delito. Referente a las acciones generales contra la violencia, en el cuarto trimestre se reportó la actualización del micrositio de violencia contra las mujeres de la página web del Inmujeres. Se habla de la línea telefónica vida sin violencia y se dice que durante el cuarto trimestre se recibieron 4 mil 847 llamadas, de las cuales 4 mil 504 fueron realizados por mujeres y 343 por hombres. Las entidades federativas que registran mayor número de llamadas son el Distrito Federal, Estado de México, Jalisco y Guanajuato. Adicionalmente, se dice que 23 entidades federativas cuentan con servicios de línea telefónica a mujeres víctimas de violencia. Aunque los datos presentados por el Inmujeres se refieren al cuarto informe trimestral, no se especifica si las acciones que destacan son de reciente creación y se impulsaron a partir del presupuesto etiquetado, o bien si se trata de acciones que ya se han venido desarrollado como parte de las actividades permanentes de la instancia o en las entidades federativas. En general, no queda claro si las acciones reportadas por el Inmujeres en su figura de Secretaría Ejecutiva del SNPASEV, se refieren al trabajo desarrollado por el sistema en su conjunto o al trabajo específico del instituto. Como parte de las acciones conjuntas con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) se menciona la conformación de la Red Nacional Vivir sin Violencia y se dice que se está trabajando en el Reglamento, la Integración de fichas de diagnóstico y un directorio a escala nacional de la Red. Como parte de este trabajo conjunto se reporta que el Inmujeres ha establecido coordinación con la 22

24 Red Nacional de Refugios, A.C. (Renarac), y se menciona que está elaborándose el Modelo de Atención para Refugios. En lo que se refiere a la difusión, se reporta la Campaña hombres por la no violencia de la que se dice que lo más importante radica en que es la primera vez que el gobierno federal hace copartícipes a los hombres en la lucha contra la violencia hacia las mujeres. En el cuarto informe trimestral se concluyó que, ( ) el seguimiento que se le ha dado a la etiquetación del 9A (mujeres y la igualdad de género) en este período ha dejado el precedente del interés de las dependencias por dar un cambio incluyente de la incorporación de la perspectiva de género en los diversos programas que se han etiquetado con recursos. Sin embargo, se deja entrever una serie de complicaciones al momento de ejercer los recursos, el cual se presenta como el mayor obstáculo por parte de las dependencias. Aunado a lo anterior, los indicadores de seguimiento no necesariamente representan cabalmente los avances en materia de igualdad entre mujeres y hombres. Los fondos que opera Inmujeres conllevan una gran coordinación con las instancias de las mujeres y las OSC. La problemática que se detecta en este sentido es la dificultad de ministrar en los tiempos comprometidos o planeados en 2008, puesto que las convocatorias en el plano nacional implican conocer la situación particular de cada estado, municipio y localidad, lo que ha provocado que los responsables de las acciones de los fondos realicen acciones administrativas no previstas. Las inconsistencias mencionadas por el propio Inmujeres para poder instrumentar las acciones y ejercer en tiempo y forma los recursos, siguen siendo los grandes retos que se manifiestan en el seguimiento de las acciones con gasto etiquetado para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. 23

25 Sin embargo, las acciones reportadas por las diferentes instancias a lo largo de los cuatro trimestres de 2008 manifiestan el interés de las dependencias por incorporar la perspectiva de género en los programas a los que se les han etiquetado recursos para las mujeres. 24

26 3. Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGAMVLV) Del análisis físico de metas destacan algunas acciones de los cuatro trimestres de 2008: Definición de los 10 estados donde se aplicará el Programa Contra la Violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo. Se inició el contacto con la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) para la Educación, la Ciencia y la Cultura para el Programa Escuela Abierta para la Equidad: Negociación para conocer los alcances del estudio sobre violencia de género. Taller para definir contenidos de la campaña de sensibilización de difusión nacional en radio y televisión. Definición del concurso "Creando una equidad y no violencia en mi comunidad". Invitación a tres consultores externos para el desarrollo del sitio web para sensibilización y participación en materia de género. Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la operación de la Oficina de Prevención y Atención a las mujeres de la Secretaría de Educación Pública (SEP) víctimas de violencia. Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la operación de la Dirección General Adjunta de Género dentro de la SEP. 25

27 Indicador Número de libros de texto gratuitos de nivel primaria revisados en materia de violencia de género Diagnóstico en escuelas de nivel primaria y secundaria acerca de la violencia de género. (%) Número de entidades federativas involucradas a la creación de espacios de equidad y no violencia, a través de programa Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo. Número de escuelas de nivel básico integradas a la creación de espacios de equidad y no violencia de género a través de programa Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo. Número de escuelas de nivel secundaria integradas al programa Escuela Abierta para la Equidad. Número de inserciones en televisión y radio acerca de campaña de sensibilización en el ámbito nacional de la violencia de género Número de niñas, niños y jóvenes inscritos al Concurso Creando una equidad y no violencia en mi comunidad Número de escuelas participantes en el Concurso "Creando una equidad y no violencia en mi comunidad" Unidad de medida Cuadro 4 Avance físico de metas Programaddo Realiza- Progra- en el mado 2o en 1er 1er trimestre trimestre trimestre Realizado 2o trimestre Programa do 3er trimestre Realizado 3er trimestre Programado 4º trimestre Libro S/I* S/I S/I S/I Diagnóstico Entidad federativa Escuela Escuela Acción Realizado 4º trimestre Inscripción 1,500 1,500 1,500 3,248 Escuela

28 Número de entradas al sitio web espacio interactivo de difusión, información, prevención, participación y propuestas de soluciones acerca de la Violencia de Género Estructura funcionando de Dirección General Adjunta de Género dentro de la SEP Estructura funcionando de Oficina de prevención y atención a mujeres de la SEP víctimas de violencia. Número de solicitudes atendidas en la Oficina de prevención y atención a mujeres de la SEP víctimas de violencia Convocatoria SEP-Conacyt a escala nacional** Visita 0 0 Plaza Plaza Solicitud Convocatoria Otra (en el cuarto informe) Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales del * S/I Sin Información. En el primer informe trimestral aparece la leyenda de que las acciones están en etapa de diseño. ** Indicador agregado en el informe del tercer y cuarto trimestre

29 Como puede observarse, hubo tres indicadores eliminados del cuarto informe trimestral a petición expresa de la Unidad Responsable, se cancelaron tres indicadores que habían sido incluidos en los reportes trimestrales anteriores. Al respecto, en el apartado de justificación se dijo lo siguiente: Dentro del Programa de Trabajo de la UPEPE se tenía considerado desarrollar con el Grupo de Educación Popular con Mujeres, A.C. un proyecto de colaboración para la capacitación a maestr@s, padres y niñ@s con enfoque de género a través del programa "Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz. Por ti, por mi y por todo el mundo. La estrategia contemplaba el desarrollo del programa en 10 entidades federativas, en todos los niveles y modalidades de Educación Básica, con la participación de las comunidades educativas en su conjunto, a fin de incidir en la generación de nuevas pautas de relación interpersonal y social no sólo entre las alumnas y los alumnos, como elementos vitales de su formación integral, sino al mismo tiempo en aquellas personas que tienen la difícil tarea de educar a las nuevas generaciones. Como puede observarse, en la justificación se mencionan los objetivos del indicador pero no se aclara los motivos por los que fueron cancelados. De esta forma existe incongruencia entre los indicadores, acciones y metas programadas; además de que la cancelación de los indicadores sin mayores explicaciones muestra inconsistencia de información en los reportes analizados. Para los indicadores número de entidades federativas involucradas a la creación de espacios de equidad y no violencia, a través del programa Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo y número de escuelas de nivel básico integradas a la creación de espacios de equidad y no violencia de género a través del programa Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo se dijo que por oficio se determinó: 28

30 ( ) la no procedencia de la petición para transferir los recursos, de acuerdo al artículo 65 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, toda vez que el programa presupuestario P900 es exclusivamente para las ampliaciones que derivan del anexo de adecuaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados del Decreto del PEF 2008, por lo que se deberá justificar ampliamente el porqué se pretenden reducir, toda vez que estos recursos se encuentran etiquetados exclusivamente para atender dichos programas. Para el indicador Número de entradas al sitio web espacio interactivo de difusión, información, prevención, participación y propuestas de soluciones acerca de la Violencia de Género en el tercer informe se dice que: ( ) se envió a la Dirección General de Tecnología de la Información para su visto bueno la solicitud de dictamen técnico, los términos de referencia y las propuestas técnico/económicas de los proveedores candidatos. Sin embargo, la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas decidió no realizar dicha línea de acción en este año 2008, ya que al mes de septiembre aún no contábamos con la liberación para iniciar las actividades. Es importante destacar que a pesar de que los indicadores mencionados fueron cancelados del tercer y cuarto informe, sí se realizaron acciones en torno a ellos aunque no fueron registrados sus avances. El diseño de indicadores y luego su cancelación por factores diversos, principalmente administrativos y presupuestarios, provocan inconsistencias en el seguimiento de indicadores de la línea de acción analizada. En el cuadro de avance físico de metas se observa que en los dos primeros trimestres no se reporta avance alguno porque el presupuesto se liberó a partir del mes de julio, por lo que del periodo de enero a junio se trabajó en la planeación y la ejecución se planeó para cuando se tuviesen concretados los contratos, acuerdos y convenios con los interlocutores, es decir, para el segundo semestre del Considerando lo anterior, puede afirmarse que, debido al retraso en la liberación del presupuesto, hubo inconsistencia en la planeación y la instrumentación de la línea de acción. 29

31 Ahora sabemos que en el primer semestre la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas inició la construcción de sus líneas de acción: definición precisa de estrategias y acciones, así como la construcción de términos de referencia; identificación de interlocutores adecuados para cada campo. En el segundo informe trimestral se dan a conocer objetivos y líneas de acción enfocadas al cumplimiento del Diseño y Aplicación de la Política Educativa. Las líneas de acción se han caracterizado como la fase uno, por lo que se informa que para el año 2009 se pretende implementar la fase 2. En particular, durante el segundo trimestre se identificó a interlocutores adecuados en este campo; construcción de acuerdos interinstitucionales y trabajo conjunto con otras Subsecretarías de la SEP. En los informes del tercer y cuarto trimestre se da cuenta detallada de los avances logrados en las acciones. Lo más sobresaliente es que se cumplieron todas las metas establecidas e, incluso, algunas fueron rebasadas. Las metas se lograron gracias al apoyo de los proveedores que absorbieron los gastos. En este sentido se percibe congruencia entre objetivos diseñados y metas programadas. No obstante, la revisión de los informes de 2008 permite señalar una incongruencia entre indicadores y ejercicio del gasto. En esta línea, el obstáculo para que el presupuesto no fuera ejercido fueron los tiempos administrativos largos que tienen que corresponder con periodos cortos de ejercicio del presupuesto. 4. Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGAMVLV) En el primer informe trimestral la Sedesol no reporta acciones realizadas en esta línea de acción cuyo objetivo es contribuir al rescate de espacios públicos que 30

32 presentan problemas de deterioro, abandono e inseguridad; en su lugar se describen las acciones que pretenden realizarse. Para el segundo, tercero y cuarto trimestre de actividades de 2008 se informa: Se han programado y presentado las acciones que se realizarán en relación con la seguridad comunitaria en el área de influencia de los espacios públicos que se atenderán. El Programa desarrolló su fase de aprobación de proyectos e inició la ejecución de acciones de organización y participación de la comunidad para el desarrollo de actividades cívicas, artístico culturales y deportivas como medidas dirigidas a prevenir la violencia familiar y social. Contribuyó al fortalecimiento del tejido social y a la seguridad de la población en torno a los espacios públicos, de sensibilización y prevención de conductas de riesgo dirigidas a las y los habitantes que concurren en los espacios públicos. Se ejecutaron obras físicas y acciones sociales contempladas en el Programa en cada uno de los espacios públicos intervenidos, mismas que se realizan por parte de los gobiernos ejecutores encaminadas a la seguridad comunitaria. Se realizaron talleres, cursos o eventos dirigidos a apoyar la sensibilización y prevención de conductas de riesgo por espacio público. Cabe destacar que la población objetivo del Programa son las y los habitantes en el entorno de los espacios públicos con deterioro, abandono e inseguridad. En este sentido, en el segundo informe trimestral se reporta una población objetivo de mujeres y hombres y una población atendida de mujeres y hombres. En los informes trimestrales no se explica cómo se calcularon las cifras de la población objetivo y tampoco hay alguna referencia que explique el significativo incremento de población atendida entre el segundo trimestre y los dos últimos. 31