CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO

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1 CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO SEGUIMIENTO AL SISTEMA NACIONAL PARA PREVENIR, ATENDER, SANCIONAR Y ERRADICAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES Y A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA (LGAMVLV) DP2/IF20/2008 Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento

2 Contenido Resumen 3 Introducción 4 I. Contexto 7 II. Aportes del poder legislativo para resolver el problema de la 9 violencia contra las mujeres III. Análisis de las acciones para dar cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, LGAMVLV 1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género Instituto Nacional de las Mujeres Diseño y aplicación de la política educativa Rescate de Espacios Públicos Programa Hábitat Banco Nacional de Datos Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la 26 prevención del delito 8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de 28 innovación IV. Revisión del avance presupuestal Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género Instituto Nacional de las Mujeres Diseño y aplicación de la política educativa Rescate de Espacios Públicos Programa Hábitat Banco Nacional de Datos Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la 40 prevención del delito 8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de 41 innovación V. Consideraciones finales 42 VI. Referencias

3 Resumen: La violencia de género contra las mujeres es un problema grave y complejo que conlleva discriminación y disgregación social lo cual lesiona los derechos humanos de las mujeres. En México se comienzan a dar los primeros pasos con miras a atender esta problemática. En la actualidad contamos con una serie de instrumentos nacionales e internacionales que procuran la eliminación de todas las formas de discriminación y de violencia contra las mujeres. La aprobación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) y de su Reglamento, implica la instrumentación de mecanismos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres Por su parte, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres (CEAMEG) tiene entre sus tareas permanentes el seguimiento de políticas públicas orientadas a mujeres y/o a promover la igualdad de género. En este sentido se presenta la descripción analítica de las instancias seleccionadas con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), para dar cumplimiento a la LGAMVLV a fin de entregar un reporte técnico que proporcione elementos a considerar, en la etapa de análisis y aprobación del presupuesto federal

4 Introducción En el Programa Operativo Anual (POA) 2008, del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), se menciona como una de sus acciones la de realizar el seguimiento a las políticas públicas para dar cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV). Este seguimiento tiene la finalidad de analizar la operación de aquellas acciones que reportan las instancias con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), para dar cumplimiento a la LGAMVLV, con base en los dos primeros informes trimestrales de La selección de acciones de política pública a las que se les daría seguimiento para concretar el presente estudio, se realizó con base en tres criterios: 1) deben formar parte de los proyectos del POA 2008 de la Dirección de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica Política y Social de las Mujeres del CEAMEG; 2) programas y acciones que están incluidos en el Anexo 9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2008; 3) se cuenta con su primer informe trimestral enero-marzo Así, los programas y/o acciones de política pública seleccionados son los siguientes: 4

5 Dependencia Secretaría de Gobernación Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Educación Pública Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Seguridad Pública Acción o programa Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (cumplimiento de la LGAMVLV) Instituto Nacional de las Mujeres (cumplimiento de la LGAMVLV) Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento de la LGAMVLV) Rescate de Espacios Públicos (cumplimiento de la LGAMVLV) Programa Hábitat: En lo referente a construcción de refugios, cumplimiento de la LGAMVLV -Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, cumplimiento de la LGAMVLV) -Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (cumplimiento de la LGAMVLV) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología - Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (cumplimiento de la LGAMVLV) Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (cumplimiento de la LGAMVLV) El presente documento se estructura de la siguiente manera: En primera instancia se muestra una breve reseña conceptual del problema de la violencia contra las mujeres a partir de los instrumentos internacionales más significativos en el tema. En el siguiente apartado se abordan los instrumentos jurídicos, recién creados en nuestro país, a fin de contrarrestar esta grave problemática. En seguida se presenta el análisis de las acciones reportadas por cada una de las instancias seleccionadas para este estudio. Los ejes vertebrales de dicho análisis parten de: 1) la consistencia entre la información expuesta en los informes trimestrales y 2) la congruencia entre la información reportada (diagnóstico, objetivos, actividades e indicadores) y la LGAMVLV). Además, se introduce un apartado sobre el comportamiento presupuestal de cada una de las acciones de política, reportado durante el primer semestre a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). 5

6 Las consideraciones finales no pretenden ser exhaustivas, tomando en cuenta que es la primera vez que las dependencias y entidades están obligadas a informar sobre las acciones realizadas a favor de las mujeres y la equidad de género. No obstante, se infieren algunas reflexiones que procuran aportar elementos para la toma de decisiones en el trabajo legislativo. Cabe mencionar que la bibliografía citada, hace referencia a las fuentes consultadas a lo largo de tres fichas de trabajo comprometidas en el POA 2008 y que alimentaron el reporte que aquí se expone. 6

7 I. Contexto En México, la incorporación del problema de la violencia contra las mujeres en la agenda pública comenzó a finales de la década de los setenta, promovida por el movimiento de mujeres, fundamentalmente referida a la violencia que padecían en el seno de sus familias. Gracias al debate originado desde los estudios de género, se definieron diferencias conceptuales entre la violencia de género y violencia familiar. Ello permitió caracterizar políticas sociales y legislativas que, en principio, únicamente se dedicaban a prevenir y atender la violencia familiar, sin reconocer la violencia de género; es decir, sin explicitar la violencia ejercida contra las mujeres por el hecho de serlo. Los análisis de estudiosas feministas permitieron iniciar la tipificación de enfoques de políticas públicas que han evolucionado del enfoque asistencialista del bienestar; el enfoque de Mujeres en Desarrollo, conocido como enfoque MED; hasta las políticas de igualdad basadas en la aplicación del enfoque de Género en el Desarrollo, enfoque GED. En específico, las políticas en materia de violencia de género contra las mujeres son un nuevo tema en la agenda pública, que implica el reconocimiento de una violencia social ejercida tanto en el ámbito privado como en el ámbito público. Las violaciones que se cometen a los derechos humanos de las mujeres se relacionan de manera directa o indirecta con el sistema de género y los valores culturales dominantes. Bajo esta lógica, en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, se reconoció que los derechos humanos de las mujeres y las niñas son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales. Además, se afirmó que la violencia y todas las formas de acoso y explotación sexuales, en 7

8 particular las derivadas de prejuicios culturales y de la trata internacional de personas, son incompatibles con la dignidad y valía de la persona humana y deben ser eliminadas. Para 1994, en la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo, se sugiere que los países adopten medidas para habilitar a las mujeres y eliminar la desigualdad con los hombres eliminando la violencia contra éstas. En la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, de 1993, se reconoce que la violencia contra la mujer se produce tanto en la vida pública como en la vida privada. Finalmente, en junio de 1994, en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, de Belém do Pará, los Estados Parte definen la violencia contra la mujer como cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado. Acorde con estos instrumentos internacionales, el Estado mexicano mostró avances en materia legislativa a favor de las mujeres. 8

9 II. Aportes del Poder Legislativo para resolver el problema de la violencia contra las mujeres En el 2006 se aprobó la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), la cual procura regular y hacer efectivo el derecho a la igualdad jurídica de mujeres y hombres y proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado, promoviendo el empoderamiento de las mujeres. Este ordenamiento faculta a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), a partir de una reforma a su ley 1, para la observancia en el seguimiento, evaluación y monitoreo de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres. Aunado a la legislación federal, la Norma Oficial Mexicana NOM 190-SSA1-1999, es un instrumento para atender en los establecimientos de salud a las personas involucradas en situación de violencia familiar y para contribuir a su prevención. En ella se establecen los criterios a observar en la atención médica y la orientación que se proporcionan a las y los usuarios involucrados en situaciones de violencia familiar. Los mecanismos descritos, tanto en el ámbito nacional como internacional, y el trabajo conjunto entre las legisladoras de la Comisión de Equidad de Género tanto de la Cámara de Senadores como de la Cámara de Diputados, hicieron posible que el 1 de febrero de 2007 se publicara en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV). Dicha ley es la primera en Iberoamérica que, desde la perspectiva de género y de los derechos humanos de las mujeres, define diferentes modalidades de la violencia: familiar, institucional, violencia en la comunidad, laboral o docente y 1 Artículo 6o., fracción XIV bis, de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuya reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de

10 violencia feminicida, y establece los mecanismos para la erradicación de cada una. En su Artículo 5 define como Violencia contra las Mujeres a cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público, acorde con la definición de la Convención de Belém do Pará. Es importante recordar que la LGAMVLV introduce una figura tendiente a poner en marcha los mecanismos de protección de los derechos humanos de las mujeres que se denomina alerta de violencia de género 2. Además establece la coordinación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, para integrar el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM). Dicho sistema tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. La ley contempla la creación del Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (BANAVIM), estipulado en el Artículo 44, Fracción III, de la LGAMVLV, dentro de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). Dicho banco de datos, formará parte del Modelo de Intervención de Refugios que está elaborando el INMUJERES con apoyo de varias instancias. El 11 de marzo de 2008, con un retraso de casi nueve meses, se publicó el Reglamento de la LGAMVLV. Dicho reglamento define las atribuciones de las secretarías de Estado, entidades federativas y municipios, en pleno respeto a sus 2 Artículo 22.- Alerta de violencia de género: Es el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad. 10

11 competencias, así como del propio Ejecutivo en su compromiso contra la violencia hacia las mujeres. El reglamento señala cómo operarán las acciones y el modelo de prevención de la violencia contra las mujeres. Así mismo, incluye conceptos que no están inscritos en la LGAMVLV, como el de acciones disuasivas y desaliento de prácticas violentas. Pero, conceptos como "reducción o "disminución de la violencia contra las mujeres fueron utilizados en lugar de buscar la erradicación de la violencia como la posibilidad de alcanzar la concreción de un estado de derecho a favor de las mujeres y las niñas, reivindicando el derecho constitucional y los valores de igualdad, libertad y democracia. Cabe mencionar que en el reglamento se utiliza indistintamente el concepto de igualdad y el concepto de equidad. En este sentido, la recomendación del Comité de la CEDAW, en su fracción 19, dice que: la Convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra la mujer y asegurar la igualdad de hecho y de derecho (en la forma y el fondo) entre mujeres y hombres. El Comité recomienda al Estado Parte que en sus planes y programas utilice sistemáticamente el término "igualdad" (Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres, 2008). En el reglamento no está clara la articulación de las instancias federales para la aplicación de la ley, ni precisa los alcances del INMUJERES para promover y vigilar su cumplimiento. La responsabilidad recae en la Secretaría Técnica del Sistema es decir, en el INMUJERES, el cual no tiene funciones de autoridad en el organigrama de la Administración Pública Federal (APF), porque es un organismo descentralizado normativo. Aún con las limitantes que pueden contener tanto la LGAMVLV como su reglamento, su incipiente aplicación representa la concreción de esfuerzos para enfrentar la violencia de género contra las mujeres. 11

12 III. Análisis de las acciones para dar cumplimiento a la LGAMVLV La LGAMVLV obliga al Ejecutivo Federal a considerar en el Proyecto de PEF, la asignación de una partida presupuestaria para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Sistema contra la Violencia. En este sentido, se estableció el Artículo 25 del Decreto del PEF 2008, en donde se menciona que el Ejecutivo Federal impulsará la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, a través de la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración y aplicación de los programas de la APF. De esta manera, en el presente año se establece un precedente importante con la implementación de los instrumentos y acciones enmarcados en la LGAMVLV, a fin de regular los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten el quehacer de las entidades y dependencias de la APF para enfrentar la violencia contra las mujeres. Sin embargo, cabe anotar que a pesar de que el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD) es el programa rector en materia de transversalización de la perspectiva de género y que contiene como uno de sus ejes de política pública, el combate a la violencia contra las mujeres, sus principios no se vieron reflejados en el PND Esta situación se debió a que el PROIGUALDAD se publicó en el mes de julio del presente año, mientras que el PND se presentó en mayo de 2007; es decir, un año antes que el PROIGUALDAD. Situación similar sucede con los programas sectoriales, institucionales y especiales, los cuales han sido diseñados y presentados, en su mayoría, de manera previa al PROIGUALDAD. Por otro lado, hay que considerar que los recursos adicionales o etiquetados para las mujeres en el PEF 2008, conllevan movimientos que no estaban contemplados 12

13 en las actividades programáticas de las instancias. En este sentido, se debe reconocer el esfuerzo y el compromiso político mostrados por las instituciones al instrumentar las acciones para dar cumplimiento a la ley, en muchas ocasiones, con el mismo personal y bajo las mismas características estructurales con las que se ha venido funcionando. El proceso de transversalización de la perspectiva de género en todas las áreas de la APF es un proceso complejo y paulatino, difícil de medir en sus primeras etapas de instrumentación. En este sentido, es comprensible que muchas instancias aún se encuentren en su fase de diseño y planeación hacia el cierre del primer semestre de actividades del presente año. En el ámbito financiero existe una gran burocracia en los plazos para la liberación de los recursos; dicha situación sigue siendo un tremendo obstáculo para cumplir en tiempo y forma con los objetivos y las metas físicas que las instancias se establecen. Esta situación tiene que ver con mecanismos técnicos y administrativos como la obtención de claves o partidas presupuestales para ejercer el GEMIG, pero también con la agilidad en los procesos políticos que denoten compromisos institucionales. En el tema de la rendición de cuentas y su observancia, es importante subrayar que es la primera vez que tanto en el CEAMEG, como la Comisión de Equidad de Género de la Cámara de Diputados y el INMUJERES, están realizando el seguimiento de las acciones con GEMIG. Las instancias involucradas se suman a este esfuerzo al emitir información específica y desagregada la cual se solicita en un formato único que publica la SHCP. Todo ello, contribuye al fomento de una cultura de rendición de cuentas en nuestro país. Es pertinente mencionar que en varias reuniones convocadas por el CEAMEG, tanto en 2007 como en este año, algunas instituciones comentaron la falta de coordinación entre las áreas operativas (quienes hacen los informes) y las áreas 13

14 de programación y presupuesto (quienes integran los informes); dicha desarticulación conlleva confusiones y entorpece cualquier trabajo de seguimiento y evaluación de actividades (CEAMEG, 2008a, 2008b). Con todo, cabe recordar que la información que resulte de este esfuerzo en común se pondrá a disposición de la labor legislativa y procurará apoyar el trabajo que hacen las instituciones o entidades involucradas en el tema. Lo anterior, atiende al principio de transparencia al que está sujeto el quehacer de toda instancia pública y busca aportar elementos para modificar y/o mejorar el diseño, la elaboración y aplicación de los programas de la APF. Bajo estas consideraciones, a continuación se presentan algunos comentarios iniciales derivados del seguimiento al quehacer de las entidades y dependencias de la APF, en el transcurso del primer semestre del año en curso. 1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género Durante los dos primeros s del año en curso, la Secretaría de Gobernación (SEGOB) reportó las siguientes acciones: Se han realizado las actividades tendientes a la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Se han realizado las actividades para la contratación de los expertos para la elaboración del diagnóstico. Respecto del diagnóstico, se ha realizado una investigación de gabinete referente a todos los materiales necesarios para la elaboración, así como entrevistas con expertos e instituciones de educación superior que cuentan con programas en materia de género o centros de estudios de género. Documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de acuerdo con la ley general y su reglamento. En el Anexo 9A, la SEGOB tiene asignadas cuatro acciones de política pública con GEMIG. Entre ellas hay dos acciones específicas para el cumplimiento a la 14

15 LGAMVLV; 1) el Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género con un monto total de 15 millones de pesos y 2) la conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso, para lo cual tiene destinado 20 millones de pesos. En el primer informe trimestral se reportan ambas actividades como una sola, englobadas en la Partida Presupuestal R901 y bajo la denominación Equidad de género (ampliaciones determinantes por la Cámara de Diputados). Ambas acciones de política pública suman 35 millones de pesos de los cuales, en este primer no se reportó ejercicio alguno. Respecto al apartado del Avance Físico, se enuncian tres indicadores 1) Programa Integral de Violencia de Género; 2) Diagnóstico Nacional y 3) Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida, de los cuales se derivan dos programas nacionales y un número indeterminado de acciones para enfrentar la violencia feminicida 3. Es importante destacar que, aunque en los tres casos se tenían programados productos en el primer del 2008, no se reporta ningún avance físico en el periodo. Al respecto, en el apartado de Justificación, la SEGOB aclara que todas las actividades programadas sufrieron retraso debido a la tardía publicación del Reglamento de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, lo que ocurrió el 12 de marzo del presente año; igualmente el banco de datos a que refiere la ley no fue concluido durante el periodo ( ) Ante dicha aclaración la pregunta que surge es: por qué esperar hasta que se publicara el reglamento de la LGAMVLV? El trabajo se pudo comenzar a realizar toda vez que en el Artículo 42 de la LGAMVLV se especifica que corresponde a la 3 Al respecto la SEGOB hace la siguiente aclaración: toda vez que son contingentes no es posible precisar la meta. 15

16 SEGOB elaborar el programa en coordinación con las demás autoridades integrantes del sistema. Por otro lado, aunque se entiende que en el carácter de acciones emergentes no es posible calendarizar gasto con metas, esta situación tan sólo es comprensible en el caso de las acciones tendientes a ofrecer un servicio o apoyos a las mujeres en territorios donde se haya declarado la alerta de género. En el caso de los otros dos indicadores que se manejan en el Fondo Nacional; es decir, la elaboración del programa y la realización del Diagnóstico Nacional, sí se podrían calendarizar gastos con metas; en este sentido la justificación para no reportar acciones no resulta congruente con la justificación que se enuncia. Los objetivos, metas y estrategias del Fondo Nacional se vinculan con el primer eje de política pública nacional referido al Estado de Derecho y Seguridad Nacional; el objetivo de dicho eje es combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Sin embargo, cabe anotar que el contenido de las seis líneas estratégicas mencionadas en los informes trimestrales, no corresponden a las líneas estratégicas mencionadas en el PND. En ninguno de los dos informes de actividades, la SEGOB reporta datos relativos a la población objetivo ni a la población atendida de esta partida presupuestal. Lo mismo ocurre con el reporte de acciones para enfrentar la violencia feminicida. Pero llama la atención que se tiene programado alcanzar al año, una acción para enfrentar dicha violencia sin que se especifique en qué consistirá. El Fondo Nacional presenta el diseño del Programa Integral de Violencia de Género y la realización del Diagnóstico Nacional, como indicadores que apuntarán acciones para enfrentar la violencia feminicida; sin embargo, para el cierre del primer semestre del año fiscal aún no se reportan avances físicos, ni en el ejercicio presupuestal. 16

17 El documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género, forma parte de las herramientas para instrumentar las políticas para atender la violencia contra las mujeres; en este sentido, la acción reportada en el segundo muestra congruencia con el objetivo del fondo, que es elaborar las políticas públicas para atender la violencia contra las mujeres y establecer los mecanismos de coordinación entre las entidades de la APF y los tres órdenes de gobierno. 2. Instituto Nacional de las Mujeres El INMUJERES reporta actividades relacionadas con dos grandes temas: la institucionalización de la perspectiva de género y acciones orientadas a enfrentar la violencia contra las mujeres; a continuación se recuperan estas últimas: Elaboración y publicación de las bases de operación del Fondo para la Atención Integral de Mujeres Víctimas de Violencia de Género (MVVG). Presentación a los Mecanismos de Adelanto de las Mujeres (MAM) sobre las bases de dicho fondo. Recepción de propuestas de proyectos de 15 MAM para el fondo MVVG. Contratación de los servicios profesionales para la ejecución del fondo MVVG. Firma de convenios con 15 MAM, los cuales fueron aprobados por la Comisión Dictaminadora y están en proceso de ser ministrados. Los proyectos financiados se enfocaron a las dos modalidades que comprende el fondo: a) estrategias de atención directa: 1) centros de atención, 2) atención itinerante y, 3) línea telefónica, y b) estrategias de atención indirecta: 1) integración de sistemas estatales, 2) acceso a la justicia y, 3) armonización y/o homologación legislativa. Realización del taller para la operación, evaluación y seguimiento del fondo MVVG. El INMUJERES reporta vincularse de manera directa con el Eje 3 igualdad de oportunidades del PND; sin embargo, ni el objetivo ni las líneas estratégicas de dicho eje, abordan de manera específica el problema de la violencia de género. El tema de la violencia de género en el discurso de política pública se diluye y no se menciona de manera directa, se introduce como parte de la marginalidad que 17

18 se busca erradicar y la búsqueda de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, que si bien son mecanismos que favorecen la reducción de la violencia de género, no son únicos ni exclusivos. Más bien el INMUJERES, a través de su programa rector, el PROIGUALDAD, aborda de manera directa el tema de la violencia de género en sus objetivos específicos tres y cuarto, que procuran garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil, y garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia. El INMUJERES cuenta con aproximadamente 528 millones de pesos de GEMIG, repartidos en cinco partidas presupuestales. En este caso, se recupera la información de la partida 310 ya que es el único objetivo que enuncia, de manera explícita, acciones para atender la violencia contra las mujeres a través del fondo MVVG. A partir de las ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados, esta partida cuenta con millones de pesos. En el primer no se reportaron avances físicos, es decir aún no se había formalizado ningún mecanismo de coordinación con alguna entidad federativa; para el segundo se reportan 25 instancias, lo que representa un avance de 78% de la meta propuesta. Si bien las acciones del fondo pretenden fortalecer la política pública contra la violencia hacia las mujeres, aún no se entregan los fondos a las 32 entidades federativas como se tenía programado. En el anexo 2 (SHCP, 2008c) se hace una primera evaluación semestral de las acciones que han llevado a cabo los fondos que opera el INMUJERES; se dice que de manera general se ha contado con muy buena acogida y convocatoria por parte de las instancias estatales y municipales de las mujeres, lo cual ha enriquecido el aprendizaje y generado que los procesos de institucionalización y 18

19 transversalización que se busca conseguir por medio de los proyectos que se apoyan, maduren y se consumen como proyectos exitosos en este ejercicio fiscal y el próximo (SHCP, 2008c). Al señalar obstáculos y aciertos, el INMUJERES reconoce que la etiquetación del 9A ha dejado el precedente del interés de las dependencias por dar un cambio incluyente a la incorporación de la perspectiva de género en los diversos programas con recursos. Sin embargo, señalan como mayor obstáculo las complicaciones al momento de ejercer los recursos. La problemática que se detecta en este sentido es la dificultad de ministrar en los tiempos comprometidos o planeados, puesto que las convocatorias nacionales implican conocer la situación particular de cada estado, municipio y localidad, lo que ha provocado que los fondos realicen acciones administrativas no previstas. 3. Diseño y aplicación de la política educativa Definición de los diez estados donde se aplicará el programa "Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz. Por ti, por mi y por todo el mundo". Se inició el contacto con la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura para el Programa "Escuela Abierta para la Equidad": Negociación para conocer los alcances del estudio sobre violencia de género. Taller para definir contenidos de la campaña de sensibilización de difusión nacional en radio y televisión. Definición del concurso "Creando una equidad y no violencia en mi comunidad". Invitación a tres consultores externos para el desarrollo del sitio Web para sensibilización y participación en materia de género. Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la operación de la Oficina de Prevención y Atención a las Mujeres de la Secretaría de Educación Pública (SEP) Víctimas de Violencia. Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la operación de la Dirección General Adjunta de Género dentro de la SEP 19

20 La SEP tiene 259 millones de pesos de GEMIG, de los cuales 40 millones están destinados a dar cumplimiento a la LGAMVLV. En materia de educación, la tercera estrategia del objetivo 16 del PND es la que se especifica para implementar acciones que eleven la inscripción de niñas en las escuelas y asegurar su permanencia en éstas. En este sentido, no se puede decir que el objetivo general del programa sectorial retome el espíritu de cerrar brechas de género en el acceso igualitario a la educación. La SEP no reportó datos relativos a la población objetivo ni a la población atendida en el transcurso del primer semestre del año fiscal; tampoco se reporta algún tipo de avance físico. La justificación que se da es que el presupuesto se liberó a partir del mes de julio por lo que del periodo enero a junio se trabajó en tareas de planeación de líneas de acción. En el segundo se dieron a conocer objetivos y líneas de acción enfocadas al cumplimiento del Diseño y Aplicación de la Política Educativa. En este marco, destaca el enfoque de equidad género que se dará a las diferentes acciones de capacitación a maestros, padres y niños a través del programa Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz. La difusión en torno a la equidad de género, así como la reducción de la violencia hacia las mujeres, ocupa un lugar destacado en la política educativa a corto plazo; en concordancia con lo anterior, la sensibilización y participación de los jóvenes en temas de equidad de género permitirán reforzar y mejorar el diseño de las políticas públicas. 4. Rescate de Espacios Públicos En el primer informe trimestral no se reportan acciones realizadas, en su lugar se describen las acciones que se pretenden realizar. Para el segundo de actividades se informa lo siguiente: 20

21 Se han programado y presentado las acciones que se realizarán en relación con la seguridad comunitaria en el área de influencia de los espacios públicos que se atenderán y se han aprobado al momento 218 espacios públicos a ser rescatados (lo que implica acciones en relación con la participación social y seguridad comunitaria, así como mejoramiento físico de los mismos). Para el tercer y último del año, el programa tiene la intención de continuar su fase de aprobación de proyectos para poder iniciar la ejecución; para ello se tiene planeado incrementar la programación y realización de diversas acciones de organización y participación de la comunidad para el desarrollo de actividades cívicas, artístico-culturales y deportivas, como medidas dirigidas a prevenir la violencia familiar y social y las conductas antisociales; del mismo modo, se planea la promoción de redes, brigadas y comités vecinales como formas de organización comunitaria que fortalezcan el tejido social y contribuyan a la seguridad de la población en torno a los espacios públicos; la sensibilización y prevención de conductas de riesgo dirigidas a las y los habitantes que concurren en los espacios públicos y la elaboración de estudios que permitan conocer el comportamiento del fenómeno de la marginación y la violencia, y que arrojen indicadores sobre percepción de inseguridad en los espacios públicos (SHCP, 2008). La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), tiene millones de pesos de GEMIG, de los cuales millones están destinados a dar cumplimiento a la LGAMVLV. De éstos, el Programa de Rescate de Espacios Públicos cuenta con 60 millones. Al analizar la información que deriva del segundo informe trimestral se encontró que no existe la preocupación explícita por resolver los problemas concretos que enfrentan las mujeres en ciudades inseguras. En este sentido, se puede decir que los ejes de política pública no contemplan la perspectiva de género en metas, 21

22 objetivos y acciones institucionales dirigidos al rescate de espacios públicos a fin de enfrentar la violencia contra las mujeres. Por lo anterior, no se puede considerar un programa que busque la igualdad entre hombres y mujeres o la equidad de género; es un programa que busca bienestar y equidad social pero carece de acciones afirmativas en beneficio de las mujeres. En cuanto al avance físico de metas, en ninguno de los indicadores que se tiene planeado manejar, dan cuentan de la reducción de las brechas de género y tampoco dan cuenta de la situación de seguridad-inseguridad de las mujeres. En el transcurso del primer semestre del año fiscal, no se informa de algún avance físico de metas y tampoco existe algún movimiento presupuestal. Para el tercer, se tiene la intención de continuar su fase de aprobación de proyectos para poder iniciar la ejecución. 5. Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios) En el primer, el programa no realizó ninguna actividad ya que su normatividad interna establece el 28 de marzo como fecha límite para recibir propuestas de proyectos. En el segundo, Hábitat reportó lo siguiente: Con base en el apoyo que Hábitat ha brindado en los últimos años a inmuebles para la prestación de servicios que contribuyan a promover la equidad de género, se estimó una meta de 100 inmuebles a apoyar durante Hasta a la fecha se lleva un avance de 130 inmuebles apoyados, superando con ello la meta en 30%. Al etiquetar recursos destinados para la creación y/o apoyo a refugios para mujeres que padecen violencia de género, el tema se relaciona de manera directa con la pobreza en nuestro país. En efecto, la violencia es uno de los efectos de la pobreza que sufren, de manera particular las mujeres, pero no es el único efecto ni tampoco la violencia se explica tan sólo en el ámbito de la pobreza. Como se 22

23 señala en la LGAMVLV, la violencia es multicausal y afecta a niñas y mujeres de todos los sectores y clases sociales. Esta visión amplia y multifacética de la violencia se diluye en los ejes de la política pública nacional. El tema de los refugios únicamente se aborda de manera directa en la descripción de la problemática que atiende el programa. La población objetivo del programa son las y los habitantes en el entorno de los espacios públicos con deterioro, abandono e inseguridad. Población objetivo: Integrantes de hogares asentados en los Polígonos Hábitat y en otras áreas de las ciudades y zonas metropolitanas, preferentemente por los que se encuentran en situación de pobreza patrimonial (SHCP, 2008c). Al considerar el número de habitantes de los polígonos de pobreza de Hábitat en el segundo informe trimestral se reporta lo siguiente: Población Objetivo Población Atendida Mujeres Hombres Mujeres Hombres 12,405,058 11,222,258 1,986,477 1,833,671 Lo que se evidencia es que el programa no está dirigido únicamente a mujeres ni busca incidir en la igualdad de género a fin de mejorar la calidad de vida de éstas. No se puede considerar que este programa contenga acciones afirmativas en beneficio de las mujeres; es un programa de bienestar social. Por otro lado, las cantidades de la población atendida que se reportan no coinciden. En el anexo 2 del segundo informe trimestral se asegura que con los proyectos financiados se han atendido a mujeres y a hombres. 23

24 En cuanto al avance físico de metas, el único indicador que se maneja en los dos informes trimestrales es el número de inmuebles apoyados para la prestación de servicios; no se maneja ningún indicador que procure dar resultados para reducir o eliminar las brechas de género. Cabe anotar que el indicador no refiere únicamente a refugios apoyados sino que la unidad de medida también incluye a centros especializados para la atención de mujeres víctimas de violencia. En este sentido, no se conoce la cantidad exacta de refugios de nueva creación o refugios ya existentes que serán apoyados. Según la información del anexo 2 (SHCP, 2008), en el periodo enero-junio se aprobaron 187 proyectos de inversión en inmuebles para la prestación de servicios que contribuyen a promover la equidad de género, dicha información no coincide con lo que se reporta en las acciones del segundo informe trimestral es decir, con los 130 proyectos que se reportan. Como se sabe la concertación es un factor fundamental en la decisión de obras y acciones que apoya el Programa Hábitat; los proyectos se financian por partes iguales entre la federación y las autoridades locales, se restringen a las líneas de acción que se han definido para el programa y son propuestos por dichas autoridades debido a que son las instancias más cercanas a la población objetivo, tienen la responsabilidad de elaborar diagnósticos sobre sus necesidades y en determinadas líneas de acción son las únicas con facultades constitucionales para su ejecución (SHCP, 2008). Sin embargo, también se ha mostrado que el programa cuenta con escasos mecanismos para certificar que el inmueble apoyado ofrece los servicios comprometidos, en este caso, el de brindar refugios a mujeres víctimas de violencia de género. 24

25 El segundo informe trimestral de Habitat dice que se ha identificado un rezago considerable en la cantidad, las obras y acciones que se deben proponer por parte de los gobiernos estatales o municipales para alcanzar la meta de recursos establecida por la Cámara de Diputados. Si bien es cierto que hasta el momento ya se han recibido la mayoría de las propuestas de dichas autoridades para todas las líneas de acción del programa, en el proceso de reasignación de recursos no comprometidos se tiene planeado hacer promociones especiales para que se dé prioridad a este tipo de acciones. 6. Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos) En el primer semestre del año en curso se destacan las siguientes actividades: Se presentó de manera oficial el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (BANAVIM). Definición de las cinco fases para la implementación del sistema del BANAVIM a los miembros del Sistema Nacional para Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM). Se iniciaron los trabajos de la fase de implementación en el Centro Integral de Atención a Víctimas de la Dirección General de Derechos Humanos de la SSP y en la Fiscalía Especializada para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas de la PGR. Se participa en los trabajos para la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres a través de las mesas de trabajo para el desarrollo del Modelo de Prevención. En el anexo 2 (SHCP, 2008) se informa que, para mostrar el funcionamiento del BANAVIM, se llevaron a cabo 17 reuniones de trabajo con nueve instancias que forman el SNPASEVM: la Secretaría de Salud (SS), SEGOB, SEDESOL, SSP, PGR, SEP, INMUJERES, CONAPRED y el DIF. En dichas reuniones se definió el objetivo general, los objetivos específicos, el diagnóstico de manejo de información, el flujograma de información, instrumentos de captura (pantallas y catálogos), directorios de canalización, 80 indicadores y nombre corto BANAVIM. 25

26 El desarrollo del BANAVIM que la SSP tiene a su cargo, se inscribe en el objetivo cinco del PND, el cual tiene una línea estratégica explícita para combatir y sancionar con mayor severidad la violencia de género. Con ello el ejecutivo, muestra un avance en el reconocimiento de la problemática que viven las mujeres en el ámbito federal. Desafortunadamente, dicha temática aún se plantea en el nivel de líneas estratégicas y no se hace de manera transversal como eje de política pública. De esta forma, el reconocimiento explícito a la violencia de género se diluye en los objetivos del programa sectorial de seguridad pública. En otro orden, no se reportan avances ni se informa de algún ejercicio del presupuesto en el primer semestre del año. Sin embargo, en el segundo informe trimestral se señalan cuatro etapas como meta, lo cual no coincide con lo que se estableció en el primer informe trimestral en donde se dice que la meta para la operación del BANAVIM sería en seis fases (SHCP, 2008). Los informes señalan que el BANAVIM opera en recepción y ventanilla única de la SSP y PGR. Sin embargo, quedó pendiente el diseño de los lineamientos para la instrumentación. Como obstáculo se mencionó que es indispensable la aprobación de los Lineamientos por el Comité de Mejora Regulatoria Interna, así como la homologación de las leyes estatales (SHCP, 2008). 7. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito En esta línea de acción se destacan las siguientes actividades reportadas en los dos primeros informes trimestrales: Talleres y pláticas de cultura de prevención de la violencia familiar y de género en los estados de Nuevo León y Morelos. Diseño y difusión de un modelo de actuación policial en materia de violencia de género para los cuerpos de seguridad del país. 26

27 Desarrollo de un subprograma de cultura institucional de igualdad de género para el personal de la SSP. Impulsar acciones orientadas al fomento de la participación ciudadana en la prevención de la violencia familiar y de género. La SSP no reporta población objetivo ni población atendida para el fomento de la cultura de la participación ciudadana; tan sólo se describe como población abierta (SHCP, 2008). En el análisis que se realizó sobre los dos informes trimestrales se encontró que las acciones descritas son congruentes con el objetivo del programa presupuestario de impulsar en la sociedad, en el personal de la SSP y en los cuerpos de seguridad del país, conocimientos orientados a crear una cultura de igualdad entre mujeres y hombres. En el anexo 2 (SHCP, 2008) se dice que las acciones orientadas al fomento de la participación ciudadana en la prevención de la violencia familiar y de género ha rebasado la meta propuesta en 108%, debido a su buena aceptación en las comunidades. El subprograma de Cultura de Violencia Familiar y de Género se integró a la estrategia Limpiemos México que abarca a los municipios con mayor incidencia delictiva, por tal motivo está rebasando la meta programada originalmente. 8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación En el tema de la capacitación, la cual está a cargo de la Dirección General de Recursos Humanos de la SSP, se reportó lo siguiente: Cuatro conferencias simultaneas sobre la LGAMVLV con un impacto de 185 servidoras públicas de la SSP. De acuerdo con lo programado, las acciones de capacitación se inician a partir del mes de julio. 27

28 En la realización de conferencias llama la atención que éstas se hayan dirigido a servidoras públicas. Mientras que en el objetivo de la capacitación se dice que ésta debe estar dirigida al personal de la SSP; es decir, tanto a mujeres como a hombres. La Dirección General de Recursos Humanos no define población objetivo ni población atendida en ninguno de los dos informes trimestrales, aunque se parte de la idea de que la población objetivo son los servidores públicos de la SSP (SHCP, 2008). En cuanto al avance físico de metas, en los dos primeros informes trimestrales, se muestra que en el primer semestre del año fiscal aún no hay ejercicio presupuestario. De las tres líneas de acción que maneja la SSP, el Concepto de Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación maneja escasa información, con lo cual no es posible observar los avances físicos. 9. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación Los recursos etiquetados por 20 millones de pesos se programaron para el segundo semestre del presente ejercicio fiscal. Por esta razón en el primer no se reportaron acciones y del segundo informe se rescata lo siguiente: Se está trabajando en el diseño de la convocatoria: 1) Fundamentación de acuerdo con las atribuciones de la Ley de Ciencia y Tecnología, Ley Orgánica, Reglas de Operación, etc. 2) Establecimiento de Bases; 3) Especificaciones de asignación y formalización de apoyos: 4) Establecimiento de compromisos del Consejo Nacional de Ciencia y tecnología (CONACYT); 5) Restricciones. El CONACYT no presenta información sobre la relación con algún programa sectorial, regional o especial. Aunque el CONACYT es un organismo descentralizado 28

29 de la SEP, se podría vincular con objetivos relacionados con la igualdad de género de política educativa nacional o bien vincularse con el PROIGUALDAD. Además, no se mencionan objetivos estratégicos en el propio CONACYT con los que se pueda vincular esta línea de acción. En este sentido, los apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación podrían aparecer como desvinculados de los ejes de política pública de nuestro país. El CONACYT no define datos referentes a población objetivo ni a población que procura atender; ambos informes carecen de indicadores para medir el avance físico de metas. En virtud de que la instancia acaba de informar sobre el proceso de diseño para ofrecer las becas, hay que esperar la instrumentación de esta línea de acción. Los siguientes informes trimestrales y el informe serán de suma importancia para conocer el desarrollo de esta línea de acción que tiene asignada el CONACYT a fin de dar cumplimiento de la LGAMVLV. 29

30 IV. Revisión del avance presupuestal Las nueve dependencias de la APF a las que se les asignó dinero para instrumentar la LGAMVLV en el Decreto del PEF 2008, reportaron información en el segundo. 4 El presupuesto originalmente asignado en el Decreto de PEF 2008 para implementar la LGAMVLV se respetó en todas las instituciones. En pocos programas y acciones ejercieron recursos en el primer semestre de 2008: el Consejo de la Judicatura Federal, del Poder Judicial de la Federal (PJF), gastó 1.6 millones de pesos; SEDESOL, con 34.2 millones de pesos; y Programa de Conversión Social (Observatorio de Violencia Social), del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), órgano desconcertado de la SEDESOL, ejerció 4.5 millones de pesos (Cuadro 1), contrario a lo reportado en el primer, cuando el Observatorio de Violencia Social tenía presupuesto modificado de cero. El caso de la SS es particular, ya que tanto en la planeación y desarrollo del Sistema Nacional de Salud, con 1.3 millones de pesos; y en el Instituto Nacional de Salud Pública (Reeducación de agresores de violencia), con 2 millones de pesos, se programaron para el segundo y no se ejercieron. similar a lo que pasó en el primer en la SEP, con el Diseño y Aplicación de la Política Educativa, que programó aproximadamente 900 millones de pesos y tampoco los ejerció (Cuadro 1). 4 La información del Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) se revisa en otro reporte, que analiza el gasto para instrumentar la Ley General para la Igualad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), porque el Instituto tiene recursos para ambas leyes y con la finalidad de sintetizar la información. 30

31 Cuadro 1. Síntesis del gasto destinado a implementar la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMLVL), segundo de 2008 (Millones de pesos) Ramo y Programa o Línea de Acción Decreto de PEF Anual Segundo Acumulado al periodo PEF Publicado a Original Modificado Programado Ejercido Programado Ejercido Poder Judicial de la Federal Consejo de la Judicatura Federal (Cumplimiento a la LGAMVLV) Secretaría de Gobernación Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento a la LGAMVLV) Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso (Cumplimiento de la LGAMVLV) Secretaría de Educación Pública Diseño y Aplicación de la Política Educativa (cumplimiento a la LGAMVLV) Programa de Investigación con Enfoque de Género Programa de Estudios para la Prevención de la Violencia contra las Mujeres Secretaría de Salud Planeación y Desarrollo del Sistema Nacional de Salud (Cumplimiento a la LGAMVLV) Instituto Nacional de Salud Pública (Reeducación de agresores de violencia, cumplimiento a la LGAMVLV) Procuraduría General de la República Programa Refugio de Mujeres Víctimas de Violencia y de Trata (Cumplimiento a la LGAMVLV) Fuente: CEAMEG, con datos del segundo informe trimestral de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Anexo XV. Avance de Programas Presupuestarios con Recursos Destinados a las Mujeres y Equidad de Género 2008, Decreto de PEF y PEF 2008, publicados por la SHCP. a Los espacios en blanco en la columna se explican porque hay asignaciones presupuestales que no se pueden identificar debido a agregación de su presentación del PEF. 1 El Anexo 9A del Decreto de PEF no especifica que es para el cumplimiento de la LGAMVLV, sin embargo, con datos de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados, aprobados por el Pleno de la Comisión el 25 de octubre de 2007, es posible saber que es para tal fin. 31