Memorias del Segundo Simposio Internacional Sobre Políticas, Planificación y Economía de los Programas de Protección Contra Incendios Forestales: U

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1 Memorias del Segundo Simposio Internacional Sobre Políticas, Planificación y Economía de los Programas de Protección Contra Incendios Forestales: Una Visión Global Base de Datos Nacional de Programas de Mitigación de Incendios Forestales: Iniciativas a Nivel de Estado, Condado y Local para Reducir el Riesgo de Incendios Forestales 1 Terry Haines, 2 Cheryl Renner, 3 Margaret Reams, 2 James Granskog 2 Resumen En los últimos años, los estados, condados y autoridades locales de los Estados Unidos han aumentado muy considerablemente sus esfuerzos de mitigación de los incendios forestales. Los diseñadores de políticas y funcionarios responsables de los incendios están haciendo uso de una amplia gama de programas reglamentarios y voluntarios de reducción de riesgo de incendios forestales, para así proteger a residentes, a los municipios, y los recursos naturales. Hemos investigado estos esfuerzos de mitigación de peligro de incendios forestales en el ámbito subfederal y establecido el sitio web como una oficina central de información para ayudar a funcionarios responsables de incendios, funcionarios públicos, planificadores, y gestores del territorio en el desarrollo y expansión de programas eficaces. El sitio web describe actualmente más de 184 programas en 27 estados, y incluye información sobre el propósito, características, y logros de los programas de mitigación de peligro de incendios forestales; también incluye enlaces a los sitios web correspondientes y programa la información de contacto de los gestores. Los tipos de programas que utilizan los oficiales responsables de los incendios en sus esfuerzos de reducción de riesgo de incendios forestales incluyen llegada al público y formación académica, valoración de riesgos de incendio y designación de áreas de alto riesgo, asistencia a propietarios, reconocimiento de municipios, y programas de reglamentación. Estas clasificaciones se identifican en la opción de búsqueda del sitio web, junto con opciones para seleccionar programas por jurisdicción administrativa y por estados específicos. Utilizando el sitio web, los funcionarios municipales pueden encontrar programas exitosos actualmente en marcha en otros municipios, y obtener ideas de cómo estructurar su programa de la manera más eficaz posible. Introducción Un siglo de supresión de incendios forestales, junto con la rápida expansión de construcciones humanas en tierras no humanizadas ha aumentado grandemente los riesgos de incendio para las personas y sus comunidades. Los incendios forestales de 1 Una versión abreviada de este trabajo se presentó en el segundo simposio internacional sobre políticas, planificación, y economía de los programas de protección contra incendios forestales, Abril, 2004, Córdoba, España. 2 USDA Forest Service, Southern Research Station, Forest Resource Law and Socio-Economics, New Orleans, LA. 3 Louisiana State University, Department of Environmental Studies, Baton Rouge, LA. 545

2 GENERAL TECHNICAL REPORT PSW-GTR y 2002 fueron particularmente devastadores, con un total de más de 15 millones de acres quemados y cerca de 1700 viviendas destruidas (National Interagency Fire Center 2004). Además, California sufrió su peor temporada de incendios en tiempos recientes en 2003, con más de acres quemados y viviendas destruidas (U.S. Department of Agriculture 2004). Las cada vez mayores pérdidas y exposición a riesgos de incendio en la zona de contacto entre las zonas salvajes y urbanas ha urgido a los diseñadores de políticas y a los gestores de incendios de todos los niveles gubernamentales a tomar la iniciativa. Los esfuerzos federales se centran principalmente en el tratamiento de los materiales combustibles en terrenos federales contiguos a poblaciones con elevado riesgo de incendio; mientras que los estados, condados, y gobiernos locales afrontan un desafío más complejo crean estrategias eficaces de mitigación de incendios forestales para proteger vidas, propiedades, y recursos dentro de comunidades desarrolladas y propiedades privadas en áreas no humanizadas en mosaico. Las autoridades de los estados, condados, y locales están poniendo en práctica una amplia gama de enfoques para lograr sus objetivos de gestión de riesgos de incendio. Los programas varían en complejidad y ámbito, desde programas que se centran en un único propósito, tales como campañas educativas, hasta planes multidisciplinarios de gestión de riesgos de incendios forestales. Los programas complejos pueden incluir una mezcla de programas de llegada al público y educativos, valoraciones de peligro de incendios, asistencia a propietarios, y políticas reguladoras. La financiación federal suministrada a través de las subvenciones del Plan Nacional Contra Incendios ha permitido a los estados y poblaciones realizar muchos esfuerzos de mitigación de incendios forestales. La financiación se hace normalmente en forma de subvenciones de reparto de costes, que se utilizan frecuentemente para comprar equipos, realizar estudios para identificar las zonas de mayor riesgo, y para soportar operaciones para eliminar material combustible peligroso alrededor de las casas. 546 Procedimientos Se han utilizado varios enfoques para identificar y obtener información sobre los programas de gestión de riesgos de incendios forestales a nivel de estado, condado, y local. Inicialmente, se creó una lista de contactos que incluía funcionarios de estado de protección frente a incendios (identificados a partir de los sitios web de la agencia forestal y de protección frente a incendios del estado), gestores de protección frente a incendios forestales de programas de condado y locales (identificados por la organización nacional Firewise), y los beneficiarios de las subvenciones del Plan Nacional Contra Incendios (suministrado por los coordinadores regionales del Plan Nacional Contra Incendios del Servicio Forestal USDA). El enfoque más exitoso para obtener información fue a través de una comunicación personal con estos contactos y de referencias a partir de los contactos iniciales hasta los gestores de incendios en otras localidades. Los responsables oficiales de protección contra incendios incluían copias de propuestas de subvención y de informes de logros; informes de valoración de peligro de incendios forestales; reglamentos y directrices; materiales educativos incluyendo publicaciones, presentaciones de Powerpoint y vídeos utilizados en ejercicios; y valoraciones personales de éxitos de programas y los obstáculos encontrados. Además de identificar las leyes y reglamentos pertinentes a través de los funcionarios de protección frente a incendios del estado y locales, realizamos

3 Memorias del Segundo Simposio Internacional Sobre Políticas, Planificación y Economía de los Programas de Protección Contra Incendios Forestales: Una Visión Global investigaciones sobre asuntos legales de estatutos de estados y códigos de condado de tres estados Florida, California, y Colorado. Con la excepción del sitio web de la Oficina del Jefe de Bomberos de California, que ofrece una base de datos específica de las leyes sobre incendios del estado, no hay una fuente única de leyes y reglamentos sobre incendios. Resultados En nuestro análisis de los esfuerzos de gestión de riesgos de incendios forestales en el ámbito subfederal, hemos identificado varios de componentes de programa comunes. Organizamos los elementos comunes bajo las amplias categorías de educación, proyectos de demostración, valoración y mapeo de peligro de incendios forestales, servicios para propietarios y proyectos públicos / privados de mitigación, y programas de reglamentación. Hemos construido una matriz utilizando todas las respuestas, para determinar la frecuencia de estos componentes. Educación Encontramos que el componente de la educación era universal en las 121 localidades. El centro de atención más común de la educación fue la llegada al público. Los gestores utilizan diversos métodos para educar al público sobre los peligros de vivir en zonas de elevado riesgo de incendio forestal, y la importancia de crear un espacio defendible alrededor de sus viviendas. Se han creado y distribuido publicaciones que fomentan la reducción de peligros, la protección frente a incendios y la seguridad, así como directrices de ordenación territorial y espacios defendibles específicas de la zona geográfica, por medio de campañas postales, eventos públicos, y de sitios web. En menor medida, se han elaborado listas de especies de plantas resistentes al fuego recomendadas, pero que son valiosas, particularmente en nuevos desarrollos. La publicidad en periódicos, radio, televisión y a través de alquileres de vídeos que tratan sobre la protección frente a los incendios forestales, mediante la planificación de la reducción de peligros, y mediante proyectos de aclarado constituyen otras maneras de informar a los residentes. Los recursos escolares y la formación del profesorado forman parte del componente global de educación en aproximadamente el 35 por ciento de las jurisdicciones con programas de mitigación de riesgos de incendio. En varios estados se ha añadido un componente de ciencias sobre incendios al programa de estudios de la rama de ciencias. Se ha contratado a empresas de software y medios para crear los planes de estudios para educar a los estudiantes sobre ecología, seguridad y protección frente a los incendios forestales. Los planes de estudios incluyen frecuentemente el uso de CD-Roms interactivos y vídeos. Los funcionarios de protección contra incendios han elaborado sus propios programas escolares en muchas áreas. Estos esfuerzos han incluido programas prácticos de espacios defendibles y de seguridad frente a incendios para estudiantes a nivel de escuela. Los programas dirigidos a estudiantes de enseñanza secundaria han incluido la eliminación de material combustible alrededor de las escuelas y ejercicios de campo, tales como valoración y mapeo de zonas de alto riesgo de incendio en la comunidad. 547

4 GENERAL TECHNICAL REPORT PSW-GTR-208 En alrededor del 70 por ciento de los programas de protección frente a incendios, los funcionarios responsables de los incendios llevan a cabo reuniones de comunidad y vecindario. En estas reuniones tiene lugar un diálogo entre residentes y los funcionarios responsables de los incendios y se analizan los asuntos relacionados con las medidas de protección frente a incendios para el área. Los funcionarios de la protección contra incendios forestales también promocionan talleres relacionados con los incendios para bomberos voluntarios y profesionales, planificadores, promotores inmobiliarios, y diseñadores de políticas. Los talleres generalmente se centran en la elaboración de un plan de gestión de riesgos de incendios forestales para la localidad / comunidad. Alrededor de un 25 por ciento de las localidades que hemos investigado proporcionaron al menos un taller como parte de sus esfuerzos educativos. Proyectos de demostración Los proyectos de demostración proporcionan ejemplos de tratamiento de combustibles para viviendas o pequeños bosques. Ofrecen a los propietarios de los terrenos la oportunidad de conocer los tratamientos recomendados para los materiales combustibles en un paisaje similar al propio, y reducir la ansiedad respecto al aclarado de árboles o sobre el diseño de paisajismo recomendado. Viviendas de demostración, jardines, caminos o bosques que muestran un diseño de paisaje seguro frente a los incendios, el plantado de especies resistentes al fuego adecuadas al clima y a los suelos locales, y las opciones de aclarado, formaron parte integrante de alrededor del 50 por ciento de los programas. Dos notables ejemplos de proyectos de demostración son el High Desert Museum en Bend, Oregon, que ofrece un sendero de la naturaleza que muestra las condiciones antes y después de los aclarados, quemas controladas, y fuegos no controlados; el otro ejemplo es el Fire Safe Garden de la Universidad de California en Berkeley, que muestra las especies y disposiciones de plantación recomendadas alrededor de componentes típicos de edificios. 548 Valoraciones y mapeo de los riesgos de incendio Los proyectos a nivel de estado de valoraciones y mapeo de riesgos de incendio estaban en marcha, o se habían completado, en la mayor parte de los programas del estado, y en alrededor del 50 por ciento de los condados y localidades con programas de gestión de riesgos de incendios forestales. La designación de áreas de alto riesgo se logra estudiando la interacción de factores de riesgo individuales tales como la carga de combustibles, la topografía, historia de incendios, clima, densidad de viviendas, e infraestructura para la lucha contra los incendios. Estos factores se clasifican y se reflejan en mapas individuales, superponiéndose posteriormente hasta encontrar áreas donde los factores se combinan para definir áreas del riesgo más alto. Las valoraciones en el ámbito regional, de estado y de condado se utilizan para señalar áreas de alto riesgo de intervención tomando como base datos de GIS utilizando teledetección y modelos de comportamiento de los incendios. Esta información se complementa entonces en el ámbito de condado, municipal, y de subdivisión por medio de inspecciones por personal entrenado, utilizando un sistema de clasificación de gravedad del peligro de incendios forestales para determinar el riesgo para viviendas individuales y subdivisiones. Los sistemas de clasificación de gravedad de peligro utilizados toman frecuentemente como base un modelo desarrollado por la Asociación Nacional de Protección Contra Incendios. El modelo asigna una clasificación para

5 Memorias del Segundo Simposio Internacional Sobre Políticas, Planificación y Economía de los Programas de Protección Contra Incendios Forestales: Una Visión Global componentes individuales de riesgos de incendio relacionados con la vegetación, materiales de construcción de viviendas, diseño y acceso a carreteras, disponibilidad de agua, utilización de rótulos, y otros factores. A partir de estas clasificaciones, se asigna una puntuación compuesta de gravedad del peligro (NFPA 1997). Asistencia a los propietarios Se ofreció asistencia directa a los propietarios suministrado en alrededor del 65 por ciento de las zonas investigadas. La asistencia a los propietarios incluye la evaluación del riesgo de incendio de la vivienda individual, normas para la reducción de combustibles, tratamiento de combustibles gratuito o de coste compartido, triturado de restos, y eliminación de residuos vegetales. A pesar del elevado coste del tratamiento de terrenos de los propietarios, el 75% de todas las jurisdicciones que ofrecen asistencia a los propietarios ofrecieron tratamiento gratuito o de coste compartido. Más del 60% de quienes ofrecen asistencia ofrecieron bien el triturado de los residuos vegetales o la eliminación de los restos, instituyendo muchos de ellos una recogida regular de desechos o estableciendo vertederos comunes. También fueron un elemento común las asociaciones públicas / privadas para crear cortafuegos alrededor de los municipios, en las zonas de contacto de las áreas urbanas y forestales; con mucha frecuencia, los directores de los terrenos propiedad del gobierno trataron los combustibles más allá de los límites de los terrenos públicos, tales como aclarado de la propiedad privada adyacente para reducir el peligro de incendio para viviendas y comunidades. Programas reguladores Seis de los 27 estados y alrededor del 40 por ciento de los condados y gobiernos municipales han adoptado leyes, ordenanzas, o reglamentos referentes a la planificación de incendios forestales, tratamiento de materiales combustibles, y otras prácticas de mitigación de incendios forestales. Hasta ahora, sólo el Estado de California ha adoptado y puesto en vigor reglamentos sobre el espacio defendible para todas las estructuras en zonas de elevado riesgo de incendio forestal; sin embargo, la regulación directa por el Estado no se aplica a las poblaciones incorporadas. La mayor parte de los reglamentos existen a nivel de condado, y abordan la reducción de riesgos para la nueva construcción o remodelación sustancial de las estructuras existentes. Puesto que cae dentro de las competencias de la policía proteger la salud, la seguridad y el bienestar públicos, los reglamentos se incluyen con frecuencia en la Ordenanza de Zonación de una jurisdicción, Reglamentos de Subdivisión, o Códigos de Inmueble y de Incendio. Las jurisdicciones que han completado proyectos de mapeo normalmente designan áreas de peligro elevado en un mapa de superposición, aplicándose las restricciones únicamente en dichas áreas. En muchos lugares, se exige a los promotores inmobiliarios enviar planes detallados de desarrollo preparados por un ingeniero forestal profesional y crear un plan para mitigar los riesgos de incendio antes de obtener la aprobación de la subdivisión o una licencia. Son menos frecuentes reglamentos que exijan que las viviendas existentes cumplan con normas para crear y mantener espacios defendibles. Muchos administradores han confiado en los esfuerzos educativos u otros aspectos de sus programas de mitigación para motivar a los propietarios a reducir la cantidad de 549

6 GENERAL TECHNICAL REPORT PSW-GTR-208 material combustible alrededor de las viviendas, pero manifestando la esperanza de que se establezcan en un futuro reglamentos para las viviendas ya existentes. Base de datos de programas de mitigación de peligro de incendios forestales Dado que los responsables oficiales desarrollan estrategias de mitigación de incendios forestales, una base de conocimientos de los programas existentes, y que hayan tenido éxito en comunidades similares, puede mejorar en gran medida los esfuerzos de planificación, al tiempo que se reducen el tiempo y los costes de la puesta en práctica de nuevas estrategias de mitigación de incendios forestales. Hasta ahora, sólo se ha compilado información limitada sobre los programas, políticas y herramientas utilizadas en todo el país para mitigar los riesgos de incendio en el ecotono forestalurbano. Algunas agencias y organizaciones tienen sitios web, en escala limitada, con información sobre iniciativas de mitigación exitosos (California Fire Alliance 2004, National Wildfire Coordinating Group 2004, y Wildland Fire Leadership Council 2004). Es destacable la ausencia de información sobre programas reguladores. Para facilitar la difusión de ideas más amplia posible entre los responsables oficiales de la protección contra incendios, dirigentes de comunidad, diseñadores de políticas, planificadores, educadores, y propietarios de viviendas, hemos desarrollado una oficina central que describe los programas de mitigación de incendios forestales que han establecido los gobiernos subfederales en todo el país -- sitio web El sitio web describe actualmente 184 programas que se están poniendo en práctica en 125 áreas en 27 estados, continuando la expansión de la base de datos. Debido a que los usuarios del sitio web pueden estar interesados en enfoques específicos para la mitigación de incendios forestales, hemos designado categorías para programas en la característica de búsqueda de la base de datos. Estas categorías incluyen educación, designación de áreas de alto riesgo, asistencia a propietarios, programas de reglamentación, y de reconocimiento de comunidades. Las opciones de búsqueda del sitio web también incluyen la selección de programas para cada estado individual y por jurisdicción administrativa, es decir, estado, condado, ciudad / población, o distrito de incendio; o bien, los usuarios pueden utilizar selecciones múltiples a partir de las características de búsqueda. Las descripciones de programa incluyen información básica, características clave, e información sobre las actividades más significativas. Los perfiles de programa también incluyen la información de contacto del director del programa y enlaces a los sitios web correspondientes. 550 Discusión Las subvenciones del Plan Nacional Contra Incendios han proporcionado una financiación muy necesaria para compensar los costes de los programas de mitigación de incendios forestales a nivel de estado y local. En 2001, los municipios recibieron 28 millones de USD para proyectos de mitigación de peligro de incendios forestales a través de subvenciones federales del Programa Asistencia Estatal contra Incendios (SFA). La financiación para las subvenciones municipales de la SFA comunidad aumentaron hasta los 51 millones de USD en 2002 (Departamentos de Agricultura e Interior de los EEUU 2003). Además, la Ley de Rehabilitación de Bosques Saludables

7 Memorias del Segundo Simposio Internacional Sobre Políticas, Planificación y Economía de los Programas de Protección Contra Incendios Forestales: Una Visión Global de 2003 apunta hacia un mayor énfasis federal sobre la reducción de los peligros de incendio forestal de las fincas federales y a la promoción de acciones para proteger a las comunidades WUI. Dados estos factores, y la tendencia continua de desarrollo humano en ecosistemas proclives a los incendios, es probable que más áreas de alto riesgo adoptarán estrategias de gestión de riesgos de incendios forestales y que se ampliarán los programas existentes. En un futuro, los mecanismos reguladores constituirán posiblemente un componente cada vez más común de los programas de mitigación de incendios forestales. Muchos de los reglamentos y ordenanzas que hemos identificado se han adoptado en años recientes, y varios responsables oficiales contra incendios han indicado que se estaban considerando o formulando para su adopción, diversos programas reguladores. Los programas de seguros también podrán desempeñar en un futuro un papel cada vez más importante en concretar los esfuerzos de mitigación de los incendios forestales de los propietarios de las viviendas. Las compañías de seguros han sufrido grandes pérdidas debidas a incendios forestales en años recientes. Por ejemplo, un único caso de incendio, el incendio de Colorado Hayman, costó a las compañías de seguros 38,7 millones de USD, lo que supone más de la mitad de los 70,3 millones de USD del estado en pérdidas totales aseguradas para incendios forestales en 2002 (Reese 2003). Como resultado de un incremento en el riesgo percibido, la State Farm Insurance Company inició un programa de inspecciones domésticas para evaluar los espacios defendibles y los peligros de incendio alrededor de las viviendas en el verano de Está previsto inspeccionar más de viviendas en seis estados de las Rocosas. Tras la evaluación, los responsables de las compañías de seguros harán recomendaciones por escrito de tratamientos para los propietarios de las viviendas. Los propietarios de las viviendas tendrán entonces dos años para realizar las modificaciones recomendadas. Aunque la inclusión de riesgos de incendio en las evaluaciones de los seguros es una novedad, algunas propiedades en zonas de riesgo muy alto de California han sufrido un sobrecargo en las primas desde hace varios años Conclusiones Mediante el uso del sitio web de la base de datos de los programas nacionales contra incendios forestales, los responsables de protección contra incendios, los dirigentes municipales, los diseñadores de políticas, planificadores, y educadores pueden obtener información sobre las estrategias que emplean las comunidades para reducir los riesgos de incendio y cómo se financian, administran, y ponen en práctica estos programas. El sitio web puede facilitar el desarrollo de programas eficaces de mitigación de riesgos de incendio a nivel de estado y local mientras se reducen el tiempo y los costes de planificación y ejecución de nuevas estrategias de mitigación de incendios forestales. El desarrollo continuo de la base de datos de sitio web incluirá programas de gestión de riesgos de incendios forestales en más estados y actualizará la información sobre los programas ya existentes. 551

8 GENERAL TECHNICAL REPORT PSW-GTR-208 Referencias California Fire Alliance, Success stories. www/cafirealliance.org. National Fire Protection Association NFPA 299, Standard for protection of life and property from wildfire. Quincy, MA: 16p. National Interagency Fire Center National Fire News. National Wildfire Coordinating Group Firewisecommunities/USA. National Wildland Leadership Council Success stories. Reese, April Wildfire risk prompts insurance companies, communities to take action. Land Letter 22(11):7-8. U.S. Department of agriculture and Interior FY2001 Performance Report, National Fire Plan. ; 84p. U.S. Department of agriculture and Interior FY2002 Performance Report, National Fire Plan. 56p. U.S. Department of agriculture and Interior Implementation of the Healthy Forest Initiative. Fact Sheet. 3p. 552