COMPETENCIA, CONCENTRACION Y MOVILIZACION DE RECURSOS EN EL SISTEMA FINANCIERO DOMINICANO: DE LA REPRESION A LA REFORMA FINANCIERA

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1 \ Economics and Sociology Occasional Paper No COMPETENCIA, CONCENTRACION Y MOVILIZACION DE RECURSOS EN EL SISTEMA FINANCIERO DOMINICANO: DE LA REPRESION A LA REFORMA FINANCIERA por Arnoldo R. Camacho Abril ' r'\ :.. \) ('l_, ~ ',,. Agricultural Finance Program Department of Agricultural Economics and Rural Sociology The Ohio State University 2120 Fyffe Road Columbus, Ohio

2 \ I Abstract This paper develops a conceptual framework for the analysis of the connections between monetary policy and financial repression and applies it to the Dominican Republic. The consequences of financial regulation on the structure of the market and the degrees of competition and institutional concentration are examined and measured. The paper recommends the elimination of the specialization of financial institutions and the explicit prudential supervision of the financial groups. Fewer, less specialized banks appear to be a more efficient structure for the financial system of the Dominican Republic.

3 COMPETENCIA, CONCENTRACION Y MOVILIZACION DE RECURSOS EN EL SISTEMA FINANCIERO DOMINICANO: DE LA REPRESION A LA REFORMA FINANCIERA por Arnoldo R. Camacho 1 I. El Sistema Financiero. Regulaci6n y Desarrollo Econ6mico. 1.1 Finanzas y Desarrollo. Las contribuciones del sistema financiero al desarrollo econ6mico estan asociadas con la provision de por lo menos cuatro clases diferentes de servicios: o La aceptaci6n universal del dinero coma media de pago que reduce el costo y facilita las transacciones en mercados de bienes, servicios y facto res. o La intermediaci6n financiera que mejora la asignaci6n de recursos escasos hacia actividades mas rentables (no necesariamento los agentes con mayores recursos son los que poseen las mejores oportunidades de inversi6n). o Servicios de ahorro financiero que fungen coma dep6sitos de valor y permiten la diversificaci6n del riesgo. o Servicios de apoyo fiscal, mediante el financimiento del deficit e inversi6n publica.

4 Sistema Financiero. Eficiencia y Crecimimiento Econ6mico. La capacidad del dinero de integrar mercados y la mejora en la asignaci6n de recursos que se obtiene a traves de la intermediaci6n, hacen que la pohtica monetaria y el sistema financiero sean los mejores conductores de pohtica econ6mica. La administraci6n de los medias de pago y la funcionamiento eficiente del sistema son por lo tanto una preocupaci6n permanente y fundamental para los encargados del disefio de polf tica econ6mica, principalmente en perfodos de cambio estructural, durante los cuales no solo la transmisi6n y efectividad de polftica econ6mica estan en manos del sistema, sino tambien porque el sistema es el actor principal en la reasignaci6n de recursos como respuesta al cam~io en los precios relativos que estan implf citas en los programas de ajuste. 1.3 Estructura de los Mercados Financieros. La estructura particular de un determinado sistema financiero se puede establecer en terminos de varios indicadores, entre ellos la importancia relativa de variables financieras con respecto al Producto Interno Bruto (PIB), el numero y tipo de instituciones participantes, la diversidad de servicios financieros ofrecidos, los rendimientos, costos y margenes de intermediaci6n, la concentraci6n en la movilizaci6n de recursos y en la asignaci6n del credito, y la distribuci6n regional de la infraestructura financiera. Si bien es cierto el nivel de profundizaci6n financiera 6ptimo y la estructura del sistema financiero dependen del tamafio y estado de desarrollo de la economfa y de la configuraci6n geografica del pafs, en muchos casos la estructura del mercado esta altamente 2

5 ' 3 influenciada por la nivel y caracterfsticas de la intervenci6n estatal sobre el mercado financiero. 1.4 Mercados Financieros en Pafses en Desarrollo. Los mercados financieros en pafses en desarrollo de la decada de los 60s presentaban las caracterfsticas asociadas por Ronald McKinnon 2 con el escaso desarrollo de los mismos: o La emisi6n limitada de valores primarios, siendo los principales emisores el Estado, intermediarios financieros y algunas empresas estatales. o La mayor parte de los valores emitidos estan en manos de de los intermediarios financieros. o La mayor parte de los activos en manos del publico son pasivos del sistema bancario o del estado. Paralelamente al crecimiento econ6mico la importancia del sistema financiero en pafses en desarrollo parece haber aumentado. Este desarrollo parece se ha traducido en el aumento del numero y tipo de instituciones y oficinas de intermediarios financieros, masque en la diversificaci6n de las actividades en que participan y servicios financieros que ofrecen este tipo de instituciones. El escaso desarrollo institucional parece haber sido influfdo por la transici6n del sistema financiero de un estado de limitado desarrollo producto de la restricci6n monetaria, a un estado de represi6n financiera producto de la excesiva intervenci6n, el abuso de los

6 4 servicios de apoyo al deficit fiscal, y la exitosa evasi6n de la regulaci6n por parte de los intermediarios. Como resultado, los sistemas financieros de pafses en desarrollo presentan las siguientes caracterfsticas: o El aumento en el numero de participantes y en el nivel de las razones de profundizaci6n financiera acompafiado de altos niveles de concentraci6n en la asignaci6n de credito y la movilizaci6n de ahorro interno. o El desarrollo de mercados de valores que fungen principalmente mercados de dinero, con mlnimo desarrollo de mercado accionario. o El sesgo urbano del desarrollo econ6mico, mediante el flujo de reeursos de zonas rurales a ciudades y centros de desarrollo. o El desarrollo de competencia implfcita en el mercado como respuesta a los controles a las tasas de interes. o o La excesiva utilizaci6n de recursos para la intermediaci6n financiera. El florecimiento de instituciones no reguladas en zonas urbanas y del sector informal en el sector rural. o La operaci6n de sistemas cortoplacistas en la movilizaci6n de recursos y en la asignaci6n de credito, limitando las posibilidades de inversi6n y transformaci6n de la estructura productiva en el mediano y largo plazo.

7 5 II Analisis de Intervenci6n en Mercados Financieros. 2.1 El Racional de la Intervenci6n. Para el analisis y evaluaci6n del impacto de la regulaci6n sobre la estructura de los mercados financieros es necesario partir de dos premisas fundamentales: (1) una distinsi6n fundamental entre los objetivos de pohtica econ6mica y los instrumentos de intervenci6n que se utilizan para el cumplimiento de los mismos, y (2) el cuestionamiento sobre la eficacia y validez de los objetivos y la idoneidad de los instrumentos utilizados. La regulaci6n de los mercados financieros se ha justificado en funci6n de dos aspectos importantes: el objetivo central de control monetario y seguridad y solidez del sistema financiero-- dada la capacidad del mismo de crear dinero y de administrar el sistema de pagos en la economfa; y con base en objetivos de deseabilidad social y econ6mica--en relaci6n con la funci6n del sistema como canalizador y asignador de recursos. La Figura 1 presenta una compilaci6n de instrumentos de acuerdo a los objetivos que su uso pretende alcanzar. Figura 1. Objetivos e Instrumentos de Regulaci6n Financiera. Instrumentos Encajes Emisi6n Operaciones Mercados Tipo de Cambia Tasa de Interes Subsidies Interes Tapes de Cartera Redescuentos Prefer. Ent. Estatales Represi6n J J Objetivos Control Monetario Seguridad y Solidez + Prioridad Politica ("Deseabilidad Econ6mica") Restricci6n (Disciplina Monetaria)

8 6 La combinaci6n de estos objetivos y el uso particular de instrumentos define la estructura del sistema de regulaci6n financiera deseado vigente. Aun cuando muchas veces los objetivos de la regulaci6n e intervenci6n en mercados financieros son validos, los mismos no se ban cumplido por el uso particular que se ha dado a algunos de los instrumentos. Las razones por las cuales falla el sistema regulatorio son diversas, pero las mismas se pueden agrupar en dos categorfas principales: primero, el supeditar la polftica monetaria a la politica fiscal, y segundo, la incapacidad del sistema financiero de corregir las distorsiones existentes que impiden que actividades socialmente rentables sean privadamente rentables, y la continua y creciente evasi6n de la regulaci6n deseada.

9 { i i I i 2.2 El Control Monetario. 7 El manejo de pohtica monetaria y el sistema financiero son elementos fundamentales en el proceso de transmisi6n de pohtica econ6mica. El vfnculo basico se da a traves del efecto que tiene la liquidez interna sobre los precios internos, el tipo de cambio y las tasas de interes. Existen dos niveles a partir de los cuales las autoridades monetarias pueden afectar el nivel de liquidez en la economfa: la programaci6n monetaria ( emisi6n a nivel de Banco Central), y el manejo de los medios de pago (u oferta monetaria, a traves del control del sistema financiero para crear dinero via multiplicador bancario ). El analisis de las alternativas e implicaciones del control monetario requiere el planteamiento de ecuaciones de ajuste (equilibrio en terminos de flujos), asf como la definici6n de las mismas en terminos econ6micos. Para ello, se requiere de transformar condiciones estaticas en versiones dinamicas de ajuste, e identidades contables a identidades econ6micas. Considere la estructura del Balance de Cuentas a nivel de Banco Central: ESTADO DE SITUACION DE CUENTAS BANCO CENTRAL ACT I VOS Reserva Internacional Neta RIN Credito Interno Sector Publico Cig Sector Privado Cip Otros Actives OA PAS I VOS Base Monetaria B Deuda Interna Estabilizaci6n DI Deuda Externa Mediano y Largo Plazo DX

10 8 El equilibria estatico establece la identidad entre activos y pasivos del Banco Central. Esto sugiere la siguiente identidad contable: B + DI + DX = RIN + Cig + Clp + OA Para el control monetario, sin embargo, la expresi6n anterior puede ser expresada de la siguiente manera: B = RIN + Clg + Clp + OA - DI - DX Esta expresi6n indica que el dinero en circulaci6n, o base monetaria debe de estar respaldado en todo momento por activos del Banco Central que no esten respaldando las obligaciones de internas y externas de mediano y largo plazo del Banco Central. Para efectos de control monetario, es fundamental establecer la ecuaci6n anterior en terminos de flujos (versi6n dinamica de ajuste de la Base Monetaria). Esta expresi6n estab1ece la siguiente expresi6n: AB = A RIN + A Cig + A Cip + A OA -A DI - A DX Esta expresi6n contable puede ser transformada a una expresi6n econ6mica aplicando la siguientes condiciones de consistencia macroecon6mica y contabilidad monetaria: ARIN -ADX: Cig Saldo de Cuenta Corriente de Balanza de Pagos: A cc Monto del Deficit Fiscal Financiado a traves del Banco Central (via Credito lnterno). (G-T)* Cip Volumen de Recuersos del Banco Central canalizados al sector privado a traves de1 sistema financiero.

11 9 OA Activos no-clasificados netos refleja el resultado de operacion del Banco Central, el cual incluye las perdidas cambiarias. DI Deuda Intema de Estabilizacion, correspondiente a neutralizacion de liquidez vfa captacion del publico (reduce captacion de recursos del publico vfa sistema financiero ). Cada uno de los elementos de la version de flujos permite establecer la interpretaci6n econ6mica a los factores de expansion y contraccion de la Base Monetaria de la siguiente manera: AB = A CC + (G-T)* + A Cip + AOA A DI Control Ajuste Reduccion Restriccion Reduccion Emisi6n Monetario Externo Deficit Credito Perdidas Bo nos Fiscal Privado B. Central Estabilizacion La version economica de Ios factores de expansion y de contraccion de la base monetaria ponen de manifiesto las diferentes altemativas de control monetario. Desde la perspectiva econ6mica el ajuste se puede realizar hacienda recortes al deficit fiscal, reduciendo el credito privado, perdiendo divisas, reduciendo las perdidas del banco central, o emitiendo bonos de estabilizacion. Sin embargo, el uso de cada una de las altemativas tiene impactos diferentes, como se detalla a continuacion. Ajuste Externo. Estabilizacion y Perdidas del Banco Central. Los elementos clave en el control monetario a nivel de Banco Central son el ajuste externo, el resultado de operacion del banco central, el cual esta asociado con las opera-

12 t 10 ciones de mercado abierto vfa emisi6n de Bonos de estabilizaci6n monetaria, la revaluaci6n de activos denominados en moneda extranjera y las perdidas cambiarias, y el rescate de instituciones financieras en problemas. Para realizar el control monetario vfa ajuste externo el Banco Central debe estar dispuesto a perder divisas para neutralizar el exceso de liquidez que origina el financiamiento del deficit fiscal y del credito intemo. El exceso de demanda que origina la liquidez se satisface vfa importaciones, lo que permite reducir el potencial inflacionario interno. En los pafses latinoamericanos, en donde el saldo de cuenta corriente es tradicionalmente negativo, las divisas que se pierden son necesariamente las que provienen de la contrataci6n de creditos externos, los cuales se monetizan vfa banco central para generar credito interno. Aun mas, en muchos casos el endeudamiento externo ha sido utilizado en sustituci6n de la movilizaci6n de ahorro interno porque el mismo permite satisfacer la demanda de credito interno (vfa monetizaci6n de recursos externos, generandose a la vez las divisas necesarias para neutralizar el potencial inflacionario. A pesar de que este mecanismo permite un manejo de polf tica econ6mica asociado con la estabilidad macroecon6mica, los reducidos incentivos a la movilizaci6n de ahorro interno se convierten en barreras artificiales al crecimiento del sistema financiero. Las variaciones en la cuenta de otros activos del Banco Central esta asociada con el estado de resultados (ganancias o perdidas de operaci6n del Banco Central). Durante los anos de estabilidad interna, con tipos de cambio fijos e fndices bajos de inflaci6n, la

13 11 cuenta denominada Otros Activos, y el cambio en la misma eran bajos y tenfan poco impacto sobre los pasivos del Banco Central. Sin embargo, la crisis financiera generalizada desde inicios de los 80 en latinoamerica ha hecho que esta cuenta se convierta en el elemento mas dinamico de las cuentas monetarias. Existen razones de peso y de preocupaci6n por el saldo de estas cuentas, asociado con la importancia de los tres factores principales que afectan el nivel de la misma: las perdidas cambiarias, los pagos de interes sabre deuda interna, y el rescate de instituciones en quiebra. El establecimiento de regfmenes de cambio flexibles, y el desbalance entre activos y pasivos denominados en moneda extranjera en las cuentas del Banco Central ha creado una gran sensibilidad en las cuentas monetarias ante variaciones en el nivel del tipo de camhio. El diferencial entre el reajuste de pasivos, pirncipalmente deuda externa de largo plazo, con el reajuste de activos, reservas internacionales netas es cargado a la cuenta de otros activos. La conversion de deuda externa privada en deuda interna en moneda con el Banco Central ha venido a acentuar los problemas de revaloraci6n de activos y pasivos denominados en moneda extranjera en el Banco Central. El ajuste a las cuentas denominadas en moneda extranjera tiene impacto en el mediano o largo plaza, cuando el Banco Central tiene que emitir recursos frescos para comprar divisas internas, lo que conlleva un alto potencial inflacionario.

14 12 Alternativamente, se puede hacer frente a las obligaciones de deuda externa, o, con la contrataci6n de nuevos recursos externos, siempre que los mismos se obtengan en condiciones favorables (bajo costo y largo plazo ). El uso de deuda interna con prop6sitos de estabilizaci6n tambien tiene implicaciones sabre el estado de resultados del Banco Central. En particular, la emisi6n de bonos de estabilizaci6n, a altas tasas de interes hace que el Banco Central funciones de manera inversa al funcionamiento de intermediarios financieros. Es decir, prestando (redescuentos y credito al sector publico), a tasas mas bajas que el costo de los recursos (deuda interna y deuda externa), lo que conlleva a perdidas de operaci6n en el ejercicio, cargadas a la cuenta de otros activos. Finalmente, el rescate de instituciones en problemas, en la funci6n del Banco Central coma prestamista de ultima instancia, y la emisi6n para garantizar dep6sitos de instituciones en quiebra para salvaguardar la integridad y confianza del sistema financiero tambien ban venido a alimentar la cuenta de otros activos. En estas circunstancias, la emisi6n tiene graves implicaciones, sabre todo en acelerar la inflaci6n interna, y consecuentemente, en acelerar la devaluaci6n y elevar las tasas de interes. Monetizaci6n del Deficit Fiscal y Estrujamiento del Sector Privado.. Tradicianalmente en America Latina los continuas y crecientes deficits fiscales fueron las que se financiaron con recursos externos, (monetizados a traves del Banco Central). La escasez de recursos externos, y la crisis financiera generalizada ecan6mica de inicias de las 80s llev6 al agatamiento de esta fuente de recursos.

15 13 Sin embargo, los deficits fiscales se acentuaron, siendo los mismos financiados con recursos propios del Banco Central, o credito de recursos internos ( emisi6n). Como resultado, y con el prop6sito de controlar la liquidez se tomaron medidas que limitaron el acceso de la banca comercial a los redescuentos del banco central. La participaci6n del estado en las carteras del banco central aumento de niveles tradicionales del 20 %, a niveles incluso superiores al 60 % del total de credito. Esto limit6 el redescuento bancario coma fuente de financiamiento al sistema financiero, produciendo lo que se ha denominado el "estrujamiento" del sector privado en las carteras de credito interno. Al agotarse la capacidad de financiar el deficit fiscal vfa banco central, el ajuste fiscal se caracteriz6 por la reducci6n drastica de la inversion publica, y por el aumento de los impuestos y tarifas de servicios publicos, asf coma por la colocaci6n directa de tf tulos de! estado en manos del sector privado. El impacto del financiamiento vfa tftulos por parte del estado tambien es serio sobre las cuentas fiscales, debido a que las altas tasas de interes se traducen en una elevada carga financiera para el estado, llevando a agravar el problema del deficit fiscal en afios posteriores. El manejo del deficit fiscal dentro del marco del ajuste estructural requiere la racionalizaci6n del gasto publico, como una manera de reducir el deficit global, limitando en particular el financiado a traves del banco central y la colocaci6n de tf tulos del estado.

16 14 Control Monetario y Represi6n Financiera. Los sectores mas perjudicados por el manejo particular de los instrumentos de control monetario han sido el sistema financiero y el sector privado. El abuso del sector publico por recursos del Banco Central y del sistema bancario para financiar crecientes deficits fiscales ha llevado a que se apliquen esquemas de control monetario asociado con la restricci6n al credito bancario, principalemente limitando la disponibilidad de redescuentos del Banco Central al sistema financiero, asf como la competencia muchas veces desleal por parte del estado por los recursos de ahorro del sector privado. A nivel del sistema financiero tambien se han aplicado restricciones para reducir la capacidad de los bancos de crear y multiplicar dinero, principalmente a traves de las elevadas tasas de encaje legal que establece el Banco Central. El control directo se ha hecho sobre los medios de pago u oferta de dinero. Para ello es necesario considerar la relaci6n entre los medios de pago ( oferta de dinero ), y la base monetaria: M = mb.b En donde M representa los medios de pago, mb el multiplicador bancario, y B la base monetaria. Para efectos de reducir el multiplicador bancario, se ban aplicado tasas de encaje elevadas limitan la disponibilidad de recursos prestables principalmente al sector privado, y aumentan el costo de los recursos captados del publico, reduciendo por ende los incentivos para la movilizaci6n de ahorro interno. Al captar directamente recursos del publico el estado compite por recursos con el sistema financiero, reduciendo la disponibilidad de ahorro domestico que puede ser canalizada al sector privado. Ademas, para colocar recursos con el publico el estado debe

17 f 15 ofrecer elevadas tasas de interes sobre los tf tulos de deuda interna, lo que conlleva al aumento de las tasas pasivas en el sistema financiero y por consiguiente de las tasas activas y del costo de recursos al sector privado. El resultado de la aplicaci6n de restricciones al credito interno privado, las altas disposiciones de encaje legal, y la competencia en el mercado de tf tulos son los esquemas de mayor impacto sabre el sistema financiero. Los mismos ban promovido la represi6n financiera y limitado el desarrollo del mercado financiero, determinando el tipo y diversidad de instituciones, manteniendo altos los costos de intermediaci6n financiera, y favorecienclo la proliferaci6n y coexistencia de mercado no regulado y de mercados informales. 2.3 Comportamiento de los Intermediarios Financieros. Costo de la Intervenci6n y Evasion. La restricci6n monetaria ha limitado la disponibilidad de recursos prestables en el sistema financiero, en tanto que esquemas de tasas de interes subsidiadas, redescuentos preferenciales y otras intervenciones al mercado financiero bajo el argumento de la deseabilidad econ6mica ban creado un exceso de demanda de recursos. La combinaci6n de estos eventos, y el exceso de demanda de recursos de credito ha generado la necesidad de aplicar mecanismos de racionamiento, los cuales ban abierto las posibilidades a los sistemas financieros de evadir la regulaci6n y reducir el nivel efectivo de la misma.

18 16 Desde esta perspectiva, se dice que el sistema financiero es dinamico 3 La regulaci6n limita las posibilidades de beneficios para las instituciones financieras. Esto funciona como un impuesto, o como un innovaci6n negativa (reduce eficiencia). No es sorprendente entonces que la respuesta natural del sistema ante medidas no deseadas sea la evasi6n. Algunos de los esfuerzos exitosos de evasi6n estan asociados con el desarrollo de cobros implfcitos para elevar el rendimiento efectivo sabre cartera, aftadiendo a las tasas de interes nominales y comisiones, gastos de tramitaci6n, dep6sitos colaterales, etc, o, desarrollando compaftias tenedoras de bancos para evadir las restricciones a actividades o garantizarse acceso a fondos preferenciales. Busqueda de Rentas e Intervenci6n Deseada. Algunos elementos son deseados, y eventualmente los participantes en el sistema financiero Hegan a influir y en casos a controlar a los entes regulatorios. Entre ellos cabe destacar la protecci6n a la competencia externa, las restricciones y altos requisitos a la entrada de nuevas instituciones o apertura de nuevas oficinas, y el acceso a fondos baratos de redescuentos. La respuesta de las autoridades monetarias a la evasion es lenta ante la necesidad de revisar la regulaci6n, por lo que eventualmente se dice que los regulados llegan a controlar al regulador. Como resultado, aun en casos en que los objetivos de la intervenci6n fueran validos, los mismos no se ban cumplido mediante el uso de los instrumentos mencionados.

19 17 En la mayorfa de los casos sin embargo, los instrumentos son ineficaces porque el problema de fondo no esta en la actividad de intermediaci6n, sino en las distorsiones que prevalecen en la economia, externalidades e imperfecciones de mercado. Entre ellas, destacan las diferencias entre beneficios sociales y privado de ciertas actividades, distorsiones creadas por la intervenci6n estatal, los efectos temporales de shocks externos, etc. Saldo de la lntervenci6n. Ante los esfuerzos de regulaci6n excesiva los sistemas financieros se adaptan y reducen el costo efectivo de la regulaci6n. Como resultado, gran parte de las diferencias observadas entre pafses son el producto de las regulaciones y la capacidad de respuesta de los intermediarios financieros. Mas aun, entre mas restrictiva la regulaci6n, mas sofisticada la respuesta del sector financiero. III. El Mercado Financiero de la Republica Dominicana. El mercado financiero regulado de la Republica Dominicana esta compuesto basicamente por dos tipos de instituciones: instituciones oficiales encargadas del manejo y ejecuci6n de las polftica monetaria, financiera y cambiaria, e instituciones financieras publicas y privadas que funcionan como intermediarios financieros. 3.1 Entes Reguladores. La Junta Monetaria, el Banco Central de la Republica Dominicana, la Superintendencia General de Bancos, la Superintendencia de Compafifas A~eguradoras, y el Banco

20 18.. Nacional de la Vivienda son los organismos que fungen como autoridad monetaria y regu1adores del sistema financiero. Junta Monetaria. La Junta Monetaria es la instituci6n de mayor jerarqufa dentro del sistema, siendo responsable. La Junta es ]a instituci6n directamente responsab1e de la formulaci6n de ]as polfticas monetaria, financiera y cambiaria en el pais. Para e1lo, Ja Junta posee el control sobre el nivel de las tasas de interes activas y pasivas, los requisitos de encaje legal a los bancos comerciales, topes de cartera, restricciones cambiarias y programas especiales de redescuento. Banco Central. El Banco Central ademas de formular recomendaciones de politica es reponsable de ]a implementaci6n de la polf tica dictada por la Junta Monetaria. El objetivo principal de la operaci6n del Banco en e1 area monetaria es el de garantizar la estabilidad de la moneda nacional, orientar la asignaci6n del credito, y coordinar las politicas monetaria y fiscal. El Banco Central regula ademas el funcionamiento del sistema bancario con el objetivo de mantener la estabilidad macroecon6mica, salvaguardar los intereses de los depositantes y asegurar la liquidez del sistema y la canalizaci6n del credito, de acuerdo con los objetivos econ6micos del pals. En el desempefto de estas funciones, destaca el uso de

21 19 instrumentos de control directo sabre la liquidez interna de la economfa, tales coma disposiciones de encaje y emisi6n de valores y operaciones de mercado abierto. Asfmismo, para la canalizaci6n de recursos destaca el manejo de la polf tica de adelantos y redescuentos, el manejo del Fonda de Inversi6n para el Desarrollo Econ6mico, u el Fonda para el Fomento de la Infraestructura turfstica (INFRATUR), a traves de los cuales el Banco Central suministra recursos subsidiados para el fomento de determinados sectores. Otros Entes Regu1adores. La Superintendencia de Bancos esta a cargo de la supervisi6n de las operaciones de las instituciones financieras. Tiene capacidad de auditorfa sabre los intermediarios financieros para determinar la calidad de su cartera y la fidelidad de los estados de resu1tados. La Superintendencia de Compafifas Aseguradoras y Reaseguradoras tiene facultades simi1ares a las de la Superintendencia de Bancos. El Banco Nacional de Vivienda funge coma prestamista de ultimo recurso de las asociaciones de ahorro y prestamo ademas de dar los lineamientos de polftica en el sector hipotecario de la vivienda. 3.2 Instituciones del Mercado Financiero Regulado. Los participantes del sistema financiero regulado incluyen instituciones monetarias e instituciones no-monetarias. Las instituciones monetarias consiten de bancos comerciales

22 20 e instituciones financieras especializadas. Estas incluyen bancos de desarrollo, bancos hipotecarios y asociaciones de ahorro y prestamo. Bancos Comerciales. Los bancos comerciales son las unicas instituciones que ofrecen toda la gama de servicios financieros. Estos incluyen prestamos personales, de pequefia empresa y corporativos, cartas de credito, aceptaciones bancarias, derechos de giro, transferencias. Las fuentes de financiamiento de los bancos comerciales estan basicamente constituidas por recursos captados del sector privado, y por recursos del Banco Central, principalmente de recursos aportados por el FIDE e INFRATUR, asf como de adelantos y redescuentos del Banco Central. Los bancos comerciales se encuentran reguladas mediante disposiciones de encaje legal, de capital y de reservas mas exigentes que las regulaciones del resto de las instituciones fi nancieras. Las actividades crediticias de la banca comercial se dirigen basicamente a actividades manufa.ctureras y comerciales, concentrandose en plazos menores de 3 af10s. Asociaciones de Ahorro y Prestamo. Las asociaciones de ahorro y prestamo operan desde 1962 y fueron las primeras instituciones financieras especializadas que se desarrollaron en el pafs. Su prop6sito es el de financiar la adquisici6n, construcci6n y reparaci6n de viviendas. Para ello utilizan recursos provenientes de la movilizaci6n de de dep6sitos de ahorros ya plazo, y emiten

23 . 21 bonos y certificados financieros. Sus actividades estan reguladas por el Banco Nacional de la Vivienda. Bancos Hipotecarios. Los bancos hipotecarios, creados en 1972 se especializan en el financiamiento de la industria de la construcci6n, tanto para fines habitacionales, como industriales, comerciales, hoteleros, etc. En principio, estos bancos fueron conformados para operar con carteras de mediano y largo plazo. Sin embargo, a partir de 1985 se Jes ha autorizado a efectuar prestamos de corto plazo en actividades del sector. Sus fuentes de recursos principales de recursos provienen mayoritariamente de la emisi6n de bonos y certificados financieros, asi como de la captaci6n de dep6sitos a plazo. Estas instituciones estan autorizadas a utilizar recursos de FIDE e INFRATUR, pero no tienen acceso a adelantos y descuentos del Banco Central, y estan reguladas por el Banco Nacional de la Vivienda. Bancos de Desarrollo. Las instituciones financieras de desarrollo (bancos de desarrollo) surgieron en 1966 para promover la participaci6n de capital privado o mixto en la creaci6n de empresas, como reconocimiento a las necesidades financieras del sector manufacturero en rapida expansi6n. La funci6n de este tipo de instituci6n es la de canalizar financiamiento de mediano y largo plazo hacia actividades especificas, utilizando como principal fuente de financiamiento fondos de FIDE e INFRATUR y de adelantos redescuentos de Banco Central.

24 22 Estas instituciones tambien participan en la captaci6n de recursos del publico mediante la emisi6n de certificados a plazo (bonos) a tasas de interes fija o variable, algunos de los cuales no estan garantizados. Para favorecer la operaci6n de la banca de desarrollo, estas instituciones estan excentas del impuesto sobre la renta si sus beneficios no exceden el 15 porciento del capital y reservas pagado durante los primeros doce aiios de operaci6n de la empresa. 3.3 lnstituciones Financieras del Sector No-regulado. Las instituciones financieras del sector no-regulado se especializan en el financiamiento de credito individual a costo mayores y a plazos mas cortos que el de las instituciones del sector regulado. Sin embargo, existen vfnculos importantes en cuanto a la propiedad entre instituciones del sector regulado y del sector regulado a traves de lo que se ha denominado Grupos Financieros. El numero de instituciones que participan en el sector no regulado es diff cil de estimar ya que solo una fracci6n de las mismas se encuentra adecuadamente inscrita. Actualmente se encuentran legalmente inscritas 702 instituciones, principalmente Sociedades I mmobiliarias, Financieras, Casas de Prestamos de Menor Cuantia, Compafifas de Tarjetas de Credito y Grupos Financieros. Se estima que las Sociedades Immobiliarias constituyen hasta dos terceras partes del total de instituciones financieras del sector tradicionalmente no regulado. Las Financieras se han desarrollado aceleradamente desde Sin embargo, muchas de estas

25 23 instituciones estan tambien vinculadas con las sociedades immobiliarias a traves de los Grupos Financieros. Estas instituciones aceptan un sinm'.imero de garantfas.

26 24 IV. Profundizaci6n Financiera en Republica Dominicana. 4.1 Intervenci6n y Profundizaci6n Financiera. Al igual que en otros pafses en desarrollo, algunos politicos dominicanos aun argumentan que mercados imperfectos generan la posibilidad de afectar precios y extraer rentas monop6licas a los bancos privados, o que externalidades hacen que un sistema financiero, aunque competitivo sea incapaz de servir actividades socialmente deseables. Como resultado, la intervenci6n en el mercado financiero, con el prop6sito de mejorar Ia eficiencia del sistema, ha buscado controlar Ios beneficios de Ia instituci6n, implantando restricciones a las tasas de interes activas y comisiones en el sistema, y ha tratado de orientar recursos a sectores especificos. Economfas de escala y de operaci6n conjunta no ban sido explotadas, en donde Ia tendencia ha sido hacia Ia segmentaci6n de mercados inducida por Ia regulaci6n, evitando la diversificaci6n y crecimiento de las instituciones financieras y generando fuentes de ineficiencia de operaci6n a nivel institucional. A pesar del aumento en el nivel de profundizaci6n financiera y en el numero de participantes en el sistema, los principales indicadores de eficiencia del sistema financiero de Republica Dominicana estan aun lejos de los pafses desarrollados. Mas aun, desde la perspectiva de progreso financiero, no solo no ha habido un aumento significativo en las tasas pasivas, sino que la disminuci6n de las mismas ha estado acompaftado de un aumento en los margenes de intermediaci6n. 4.2 Crecimiento Econ6mico y Evoluci6n de Indicadores Financieros.

27 25 Tanto los activos totales las obligaciones con el sector privado del sistema financiero crecieron en terminos reales entre 1974 y 1983, tal como se muestra en el Cuadro 1. Sin embargo, y co mo resultado de la crisis econ6mica, se observ6 una caf da en el valor real del credito interno y de las obligaciones con el sector privado entre 1983 y 1986, dandose una recuperaci6n significativa en El Cuadro 2 presenta la evoluci6n de los principales indicadores del sistema financiero con respecto al PIB en la Republica Dominicana. Se puede observar que en terminos de la movilizaci6n de recursos del sector privado con respecto al PIB no bubo variaciones significativas en este indicador hasta Aun mas, la evoluci6n de esta variable parece responder mas a cambios en la situaci6n econ6mica del pafs, mas que a polfticas activas de movilizaci6n de recursos internos. A partir de 1983, la reducci6n de recursos del Banco Central coma resultado de la crisis econ6mica parece haber favorecido un mayor esfuerzo de captaci6n de recursos del publico, coma lo refleja de la importancia relativa de las obligaciones con el sector privado con respecto al PIB. En contraste con la evoluci6n de las obligaciones con el sector privado, entre 1974 y 1983 se dio un aumento moderado en el volumen de credito orientado al sector privado con respecto al PIB. Sin embargo, a partir de 1983, y como consecuencia de la crisis econ6mica, se ha dado una tendencia a la reducci6n en el volumen de recursos prestables por parte del sistema financiero formal coma proporci6n del PIB.

28 Cuadro 1 Republica Dominicana: Evoluci6n de los Principales Indicadores del Sistema Financiero * (en Millones de RD$ de 1980) 26 Ano Activos Total es Cr~dito Interno Obligaciones Sector Privado Fuente: Construido con el autor con Base en Dates no Publicados del Banco Central. *: No incluye al Banco Central.

29 27 Cuadro 2 Republica Dominicana: Evoluci6n de los Principales Indicadores del Sistema Financiero * (como porcentaje del PIB) Ano Actives Total es Credito Interno Obligaciones Sector Privado Fuente: Construido con el autor con Base en Dates no Publicados del Banco Central. *: No incluye al Banco Central. Disposiciones mas restrictivas de encaje y el estrujamiento del sector privado en las carteras de credito del Banco Central parecen ser los factores que mejor explican la cafda de la importancia relativa del credito interno con respecto al PIB. El ritmo de crecimiento de los activos financieros y del credito interno aun cuando haya sido positivo en terminos reales, ha sido inferior a la tasa de crecimiento del PIB real. Indirectamente, esta evoluci6n particular de los indicadores del sector formal puede estar asociada con la mayor importancia que operaciones en el sector no regulado y en mercado informales tienen dentro de la economfa del pafs. Desafortunadamente, los

30 28 costos y los riesgos asociados con operaciones en estos sectores son significativamente mayores que los asociados al sistema financiero formal, y los efectos desestabilizadores de eventos negativos en estos sectores son significativamente mayores para la estabilidad macroecon6mica y la solidez y seguridad del mercado financiero formal. 4.2 Profundizaci6n Financiera y Estructura de Mercado. La evoluci6n favorable de algunos de los indicadores del sistema financiero dominicano no es raz6n para suponer que las contribuciones potenciales del sistema financiero se esten aprovechando al maxima en el pafs. Por el contrario, los indicadores financieros de la Republica Dominicana estan lejos de los caracterfsticos de pafses mas desarrollados, tal y coma se muestra en el Cuadro 3. El analisis comparativo de la importancia relativa de los activos financieros y de la deuda externa con respecto al PIB indica que los sistemas financieros de pafses en desarrollo se caracterizan por los altos niveles de profundizaci6n financiera, lo que lleva implf citos altos niveles de movilizaci6n de recursos internos, y consecuentemente la baja dependencia en el uso de recursos externos para el financiamiento.

31 29 Cuadro 3 Infraestructura Institucional de Sistemas Financieros Indicadores Principales de Paises Seleccionados 1985 Pais Total Activos Banco Ban cos Central Comerciales Porcentaje PIB Activos Deuda Total es Externa Paises Desarrollados Canada Alemania Japan Reino Unido Estados Unidos Paises en Desarrollo Brazil Chile Korea Filipinas Rep. Dominicana Fuente: Informe de Desarrrrollo Econ6mica, Banco Mundial, varios afios. En sistemas financieros desarrollados destaca tambien la reducida participaci6n del Banco Central en los activos totales del sistema, lo que implica un alto multiplicador bancario, teniendo la banca comercial una participaci6n significativamente mayor en los activos totales del sistema. Mas aun, en muchos de estos pafses la reforma financiera de afios recientes ha estado orientada a ampliar las funciones de instituciones especializadas hacia la multibanca. En contraposici6n, para el financiamiento de actividad interna los pafses en desarrollo compensan los bajos niveles de intermediaci6n y profundizaci6n financiera con el uso, y muchas veces el abuso de recursos externos. A su vez, la importancia relativa del

32 30 Banco Central dentro de los activos totales es significativamente mayor, reflejando un menor multiplicador bancario, y por ende un alto grado de intervenci6n y restricci6n al sistema financiero con el prop6sito de controlar la liquidez interna. La banca comercial tiene participaci6n similar en terminos globales, en tanto que las instituciones especializadas representan un porcentaje significativamente menor (en contraposici6n con una mayor participaci6n del Banco Central). Sin embargo, es importante destacar que el tipo de servicios ofrecidos por la banca, y la participaci6n del mercado de valores es significativamente mas reducida en pafses en desarrollo. En el caso de Republica Dominicana, a pesar del crecimiento en terminos reales de algunos de los indicadores del sistema financiero, no hay nunguna raz6n para suponer que las contribuciones potenciales del Sistema financiero Se ban aprovechando al maximo. Por el contrario, los indicadores de la Republica Dominicana estan lejos de los caracterfsticos de pafses mas desarrollados, lo que sugiere el importante papel que tendrfa el promover el financiamiento de la actividad interna y el crecimiento econ6mico a traves de una mayor movilizaci6n de recursos internos, posible a traves de una profunda reforma y liberalizaci6n financiera.

33 31 V Evoluci6n de la Infraestructura y Organizaci6n del Sistema Financiero. 5.1 Eficiencia. Intermediaci6n y Estructura de Mercado. El estudio de experiencias latinoamericanas ha demostrado que el resultado de este tipo de esfuerzos de intervenci6n estatal ha sido limitado, y en muchos casos nulo. Aun mas, en muchos casos, la evidencia sugiere que la intervenci6n ha favorecido el desarrollo de poder monop6lico en algunos mercados, limitando la entrada y competencia de nuevas instituciones. Ya desde inicios de la decada de los 80s, la tendencia en la reforma a los mercados financieros aun en pafses en desarrollo ha ido orientada hacia la privatizaci6n y transici6n gradual de instituciones especializadas a bancos comerciales. Sin embargo, es en Republica Dominicana, mas que en otros paises latinoamericanos la proliferaci6n de instituciones especializadas ha sido significativa, aun en periodos de poco desarrollo del sistema financiero, como son los afios 80, durante estos afios es que se crearon mas Bancos de Desarrollo y Bancos Hipotecarios. El aumento en el numero de instituciones que operan en el sistema financiero es deseable si el mismo aumenta el nivel de competencia y la eficiencia del sistema. Sin embargo, la especializaci6n inducida por la segmentaci6n artificial del mercado impone lfmites a la competencia y reduce las posibilidades de aprovechar economfas de escala y sinergia que permitirfan una mayor eficiencia de operaci6n en el sistema. La diversidad de instituciones financieras que operan en el sistema financiero dominicano es evidentemente el resultado del sistema de regulaci6n dominicano, el cual esta orientado a tratar de garantizar el financiamiento de actividades especfficas mediante

34 32 la segmentaci6n inducida del mercado, estableciendo controles diferenciales, clientes y actividades diferentes a diferentes tipos de instituciones. La diversificaci6n de actividades de los intermediarios es deseable desde la perspectiva de eficiencia, si esta reduce los costos y riesgos a nivel interno de la instituci6n, y si la misma promueve la canalizaci6n de recursos a traves del sistema financiero. La evidencia de operaci6n de banca especializada ha sido negativa en terminos de eficiencia econ6mica y de viabilidad financiera de las instituciones 4 En particular, la alta dependencia a los recursos estatales, cuyo volumen es altamente variable, y la concentraci6n de riesgos en actividades especfficas ponen de relieve la falta de viabilidad financiera de instituciones especializadas. En el caso de instituciones financieras especializadas, a los problemas de eficiencia y viabilidad se suman los problemas de economia politica, asociada con la manipulaci6n en la asignaci6n de recursos en instituciones especializadas estatales o privadas, ya sea por el estado, coma mecanismo de distribuir beneficios a sus colaboradores, o por el acceso a recursos preferenciales que otorga a grupos econ6micos la propiedad de instituciones financieras especializadas Desarrollo del Sistema Financiero. Durante las decadas de 70 y del 80 la caracteristica distintiva de la evoluci6n del sistema financiero dominicano fue el aumento significativo en el m1mero y tipo de instituciones financieras participantes, el cual estuvo acompafiado por el aumento significativo en la infraestructura bancaria, tal y como se muestra en el Cuadro 4. Este desarrollo

35 33 acelerado del sistema estuvo caracterizado por la mayor captaci6n en zonas rurales con un marcado sesgo urbano en la asignaci6n de los mismos 6 Asimismo, la intervenci6n en el mercado financiero estuvo orientada a mejorar la eficiencia, seguridad y solidez del sistema, intentando restringir los beneficios de las instituciones a traves de estrictos controles a las tasas de interes. Asimismo, la regulaci6n estuvo orientada a canalizar recursos a sectores especificos. El aumento en m1mero de instituciones es deseable desde la perspectiva en la teoria econ6mica en el tanto que el mismo aumente nivel de competencia. Sin embargo, en el caso de Republica Dominicana el aumento en el numero de instituciones no es el resultado de un mayor nivel de competencia, sino mas bien el efecto de regulaciones financieras que tienden a inducir la segmentaci6n de mercados, asf como el intento de grupos econ6micos que desean garantizarse el acceso a recursos abundantes y baratos de la banca central y de agendas internacionales. El impacto efectivo de los intentos de controlar los precios y dirigir el credito en el caso dominicano tambien ha sido diametralmente opuesto al anticipado por los formuladores de politica econ6mica. La intervenci6n en el area de precios en el mercado ha favorecido el desarrollo de poder monop6lico en algunos mercados, limitando la entrada y competencia de nuevas instituciones.

36 34 Cuadro 4 Republica Dominicana: Estructura del Sistema Financiero Numero de Participantes y Of icinas segun Tipo de Instituci6n Ano Fuente: Bancos Comerciales Bancos de Desarrollo Bancos Hipotecarios Numero de Instituciones Numero de Of icinas Banco Central de Republica Dominicana. Asociaciones Ahorro y Prestamo Asfmismo, la imposibilidad de competir directamente en precios y rendimientos ha favorecido la competencia en terminos implfcitos a los precios, lo que ha contribiuf do a una perdida en la eficiencia de operaci6n del sistema. Un buen indicador de lo inefectivo de la regulaci6n en Republica Dominicana esta dada por el desarrollo paralelo al del sistema financiero dominicano, de un m1mero aun mayor de instituciones en el sector no regulado en zonas urbanas del pals, y un aumento en la importancia del sector informal en la zona rural.

37 Numero y Tipo de Participantes. El crecimiento del mercado financiero regulado de la Republica Dominicana ha sido considerable durante las dos ultimas decadas. Esto se refleja tanto en el numero instituciones y de oficinas bancarias que participan en el mercado, como en la mayor diversidad en el tipo de instrumentos financieros. En 1970 operaban en el pafs unicamente 21 instituciones en el sector regulado, entre ellas, 8 bancos comerciales, 11 asociaciones de ahorro y prestamo y 2 compaiifas financieras de desarrollo. En 1984 el numero de instituciones financieras participantes aument6 a 65, de las cuales 16 eran bancos comerciales, 17 asociaciones de ahorro y prestamo, 19 bancos de desarrollo y 13 bancos hipotecarios. En 1989 el numero de estas instituciones financieras lleg6 a 85, de las cuales 23 son bancos comerciales, 36 bancos de desarrollo, 16 bancos hipotecarios y 20 asociaciones de ahorro y prestamo. A estas instituciones se ban sumado a partir de 1985 instituciones financieras en el sector no regulado. Estas instituciones que proliferaron desde principios de la decada de los afios 80 fueron obligadas a incorporarse al sector regulado por las autoridades monetarias, con el prop6sito de facilitar el control de polftica monetaria y financiera. Como resultado, en 1989 estan sujetas al control del sector regulado 491 Financieras, 33 empresas de tarjeta de credito, 77 casas de prestamos de menor cuantfa, 30 grupos financieros, 60 compafifas aseguradoras y 1 fundaci6n de desarrollo. Al total de 787 instituciones privadas se suman 8 instituciones gubernamentales.

38 Expansi6n de la Red Bancaria. Los cambios en el tamaiio y composici6n la red del sistema financiero han sido significativos durante el perfodo de analisis. Este perfodo ha estado marcado por una expansi6n acelerada de la infraestructura bancaria y la participaci6n creciente de instituciones financieras especializadas (bancos de desarrollo, hipotacarios y asociaciones de ahorro y prestamo ). El impacto de este crecimiento ha llevado a cambios en la importancia relativa de las operaciones y numero de oficinas de los bancos comerciales con respecto al numero total de oficinas del sistema. Por ejemplo, en 1970 operaban en la Republica Dominicana unicamente 88 oficinas de instituciones financieras reguladas, de las cuales 63 pertenecfan a bancos comerciales (72 porciento del total de oficinas). Hacia 1984 estaban en operaci6n 301 oficinas, 152 de las cuales pertenecfan a los bancos comerciales (51 porciento del total). En 1989 operaron 483 oficinas de las instituciones del sistema financiero regulado, de las cuales 251 pertenecen a bancos comerciales (52 porciento). En 1989 tambien operan mas de 800 oficinas de las instituciones financieras anteriormente no reguladas, las cuales fueron incorporadas recientemente al sector regulado. 5.5 Consolidaci6n de Grupos Financieros. La proliferaci6n de grupos financieros es un fen6meno generalizado en America Latina. La regulaci6n de actividades y precios ha creado oportunidades para la busqueda de rentas por parte de, particularmente a traves de la creaci6n de lf neas de descuento

39 37 preferenciales ha creado oportunidades para la busqueda de rentas por parte de grupos econ6micos. La canalizaci6n de recursos abundantes y baratos explica claramente en Republica Dominicana la creaci6n de instituciones especializadas privadas, en particular de Bancos de Desarrollo, los cuales se encuentran en manos de los grupos econ6micos. L a propiedad de grupos econ6micos de intermediarios financieros para garantizarse el acceso a este tipo de recursos, asf como la conformaci6n de grupos econ6micos es un proceso de la decada de los 80s, tal y como se muestra en la Cuadro 5. El proceso de formaci6n de grupos ha sido promovido por polfticas macroecon6micas y regulaciones financieras, generando efectos econ6micos indeseables. Entre ellos cabe destacar la concentraci6n de recursos canalizados a traves de los intermediarios especializados a individuos o empresas del grupo, via los denominados prestamos relacionados. En algunos casos latinoamericanos, se cree que hasta un 70 porciento de la cartera de los intermediarios esta concentrada en manos del grupo econ6mico al que pertenece, con lo que se concentra el riesgo y se compromete la estabilidad financiera de la instituci6n.