La Centroamérica de hoy, frente a la Centroamérica del 2021

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1 La Centroamérica de hoy, frente a la Centroamérica del 2021 Reflexiones en la búsqueda de una región próspera, sostenible y democrática 1 Palabras clave: Centroamérica, crecimiento económico, desarrollo, equidad, pacto fiscal, pacto social, política fiscal Jonathan Menkos Zeissig Director Ejecutivo, Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales ICEFI- 12 Avenida zona 10, Colonia Oakland, Ciudad de Guatemala, Guatemala, Centroamérica jonathan.menkos@icefi.org / jmenkos@gmail.com Guatemala, Centroamérica, agosto El análisis y la información contenida en este documento han sido utilizados para la discusión en el Seminario Centroamérica 2021: próspera, sostenible y democrática. Elementos para alcanzar un pacto fiscal exitoso, en el mes de abril de La presente es una versión preliminar en revisión y actualización. El Icefi publicará una versión final, en formato de Boletín de Estudios Fiscales.

2 2 Índice I. Introducción 3 II. Una mirada a la Centroamérica actual 4 1. Contexto económico 4 a. Sectores productivos más dinámicos 5 b. El consumo privado como detonante del crecimiento económico 6 c. Las exportaciones de bienes y servicios 8 d. Causas y consecuencias del crecimiento desigual en Centroamérica Contexto social 12 a. Empleo 12 b. La vulnerabilidad de los ingresos en los hogares 15 c. Los jóvenes y el bono demográfico Una política fiscal limitada 20 a. Los ingresos tributarios y su impacto en la equidad 25 III. Factores estructurales sobre los que hay que incidir para cambiar el futuro La necesidad de un acuerdo social, sobre el desarrollo y la política fiscal 28 IV. Conclusiones y recomendaciones 30 V. Bibliografía 33

3 3 I. Introducción 2 Centroamérica: simplemente la región geográfica que conecta las Américas del Norte y del Sur, o un conglomerado vibrante de 45 millones de habitantes, mayoritariamente jóvenes, que producen USD 212 millardos, de gran riqueza cultural e histórica y con grandes deseos de vivir bien? Golpeada en su historia reciente por la tragedia de la guerra y el genocidio, en la que se vivió un episodio muy caliente de la Guerra Fría, considerada por algunos en el pasado como poco menos que una suerte de recoveco de repúblicas bananeras en el patio trasero de los Estados Unidos de América, ha logrado impresionantes avances hacia su desarrollo humano, quizá el más importante sea haber puesto fin a guerras civiles prolongadas y dejar atrás las ignominia de las dictaduras militares. La Centroamérica de hoy tiene elementos que son mejores que la de hace 30 años. Sin embargo, las causas estructurales de la guerra y el conflicto social persisten, y en algunos casos se han agudizado. Las condiciones de vida de la mayoría de las y los centroamericanos no son buenas: a pesar de los esfuerzos para mejorar las políticas sociales, las estadísticas oficiales muestran que cerca del 59% de los centroamericanos (26.5 millones) vive en condiciones de pobreza, mientras un 15% vive en la indigencia. Tanto la seguridad social como el acceso a servicios básicos de salud y la cobertura de la educación post-primaria continúan siendo un privilegio. Asimismo, el 94% de los indigentes y el 87% de los pobres centroamericanos se concentran en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, reflejando las diferencias en la arquitectura del bienestar de estos países con respecto a lo logrado en Costa Rica y, en menor medida, en Panamá. En casi todos los indicadores el rostro de los excluidos, de los vulnerables, es un rostro rural, indígena y de mujer. Son estos países los que también se encuentran posicionados entre las 25 naciones con mayor riesgo climático, según las estadísticas de los últimos 20 años. El espíritu e intención por actuar unidos para resolver semejantes problemas data del propio origen político de los países centroamericanos. Los tratados e instituciones para la integración centroamericana proceden de la década de 1960, cuando Europa aún mostraba las cicatrices y la división resultantes de la Segunda Guerra Mundial. Pero el proceso de integración regional en Centroamérica luce estancado cuando se le compara con procesos de integración en otras regiones del mundo. A casi un siglo de existencia, por qué Centroamérica continúa incapaz de integrarse y avanzar conjuntamente en la solución de sus problemas? En los últimos treinta años, claramente Centroamérica optó políticamente por la paz y por la democracia. Pero no ha logrado plenamente ninguna de las dos. La violencia continúa y se ha incrementado, ya no por guerras civiles enmarcadas en la Guerra Fría o el genocidio, sino de la mal llamada violencia común. Con excepción del caso lamentable del golpe de Estado de 2009 en Honduras, Centroamérica ha dejado atrás la dictadura militar y ha optado por mecanismos electorales para nombrar a las autoridades ediles, sus asambleas legislativas y a las autoridades del Ejecutivo. Sin embargo las democracias centroamericanas son disfuncionales en varios aspectos, con sistemas más cercanos a plutocracias o cleptocracias que a democracias representativas o participativas funcionales. 2 Esta introducción ha sido elaborada por Ricardo Barrientos, Economista sénior del Icefi y coordinador del área de Acción Política.

4 4 II. Una mirada a la Centroamérica actual Hacer un recorrido por la Centroamérica actual, obliga a descomponer el análisis en las vertientes de lo económico y lo social, para finalmente hacer un breve examen a la política fiscal, como elemento crucial en la determinación de la construcción y mantenimiento de los Estados. En cuanto a lo económico, se debe reconocer que a lo largo de los últimos 30 años, Centroamérica ha logrado sortear de mejor manera las crisis económicas internacionales. La última década evidencia tres elementos que han desempeñado un importante papel en el dinamismo económico y la transformación productiva, y que de una u otra forma han logrado atenuar el impacto de la Gran Recesión mundial: el crecimiento de los sectores de servicios y manufactura; el mayor consumo privado, como resultado tanto de las remesas familiares como de una mayor disponibilidad de acceso a crédito; y, las exportaciones. Se debe advertir que estos elementos han cambiado la estructura productiva de Centroamérica. Sin embargo, ante la carencia de acuerdos políticos para una mejor distribución de lo producido y para la puesta en marcha de una visión de largo plazo orientada al desarrollo, en la región se observa un acelerado proceso de concentración de la producción regional y también del bienestar. Entre 1980 y el 2005, la producción centroamericana se concentró en Costa Rica, Guatemala y Panamá. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de la década pasada, estos tres países concentran cerca del 75% de la producción. Por otro lado, la concentración del bienestar es latente al observar el contraste que las sociedades centroamericanas evidencian, en términos de Pib per cápita y vulnerabilidades al ingreso. Un ejemplo de esta concentración es el que el 87% de los pobres centroamericanos, unas 23 millones de personas, se concentran en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, reflejando así las enormes diferencias en la arquitectura del bienestar de estos países con respecto a lo logrado en Costa Rica y, en menor medida, en Panamá. La política fiscal constituye en la actualidad el rostro más concreto del contrato social y cumple un rol decisivo como herramienta para apalancar el crecimiento económico y consolidar la democracia. En el caso de Centroamérica, la política fiscal es tan débil que su impacto en la redistribución del bienestar y la potenciación del crecimiento económico es minúsculo. 1. Contexto económico Entre 2000 y 2012, Centroamérica creció a un ritmo cercano al 4% anual, pasando de representar USD70,185 millones a cerca de USD184,500 millones 3. No obstante las economías de la región 3 Como marco de comparación, la producción de la región en la actualidad es cercana al PIB del Perú, la República Checa, Ucrania o Qatar, economías posicionadas entre los puestos 50 al 55 por tamaño económico, en una lista de 192 economías que pertenecen a las Naciones Unidas.

5 5 presentan rasgos similares en cuanto a los motores de su crecimiento (sector servicios, mayor consumo privado y aumento de exportaciones), la fuerza de empuje de estos motores ha sido desigual. Mientras en El Salvador, las débiles tasas de crecimiento económico, en promedio de 1.9%, apenas pudieron incrementar el tamaño de la producción en un 25.6%, en Panamá el crecimiento sostenido, con un promedio de 6.8%, permitió expandir la economía en 126.8% con respecto al El resto de países de la región, mantuvieron un tasa promedio de crecimiento real de entre 3.3 y 4.2%, con lo cual las economías reportan un crecimiento de entre 45.7 y 68.1%. Gráfica 1 Centroamérica: crecimiento real de la economía, por país, entre 2000 y 2012 Fuente: Icefi con base en datos oficiales y FMI. a. Sectores productivos más dinámicos Todas las economías del istmo registran un notorio crecimiento del sector servicios, impulsado en buena medida por la mayor actividad en la construcción, el turismo, el comercio en general, las comunicaciones y las actividades financieras. En Costa Rica, la expansión del sector servicios se localizó en el crecimiento de las instituciones financieras, la construcción y las telecomunicaciones, nes, relevando a un segundo plano las actividades agropecuarias y de la industria manufacturera, aún cuando sea notorio el impulso de la industria local y la reorientación hacia la generación de productos de media y alta tecnología. Por su parte, en El Salvador, con excepción de los sectores de transporte y comunicaciones y suministro de electricidad, gas y agua, el resto de sectores crecieron a tasas sumamente bajas con respecto al promedio observado en las economías de la región.

6 6 Los sectores más dinámicos en Honduras y Guatemala fueron los servicios financieros, el transporte y la continuada expansión de las telecomunicaciones, así como los servicios públicos. Adicionalmente, en el caso de Honduras, la fabricación de vestuario, textiles y calzado, dieron un impulso adicional a la industria manufacturera. Nicaragua, por su parte, registra un crecimiento importante en su aún incipiente sector minero, así como en la industria manufacturera, vinculada a la maquila, y las telecomunicaciones. También es notorio el crecimiento de los servicios vinculados a la administración pública. En Panamá, el significativo dinamismo del sector servicios se explica por el desempeño de la construcción, tanto privada como pública destacando la ampliación del Canal de Panamá ; la consolidación de este país como plaza financiera, los importantes flujos de comercio y actividades relacionadas, así como al incremento en los servicios vinculados al turismo. Este impulso de sector terciario, contrasta con el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias e industriales. En general, en toda la región es notorio cierto rezago en las actividades agropecuarias, lo que contrasta con los empleos que absorbe. Cuadro 1 Centroamérica: promedio real de crecimiento de sectores económicos, entre 2000 y 2012 Sector CR SV GT HN NI PA CA Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Minería Industria manufacturera Suministro de electricidad, gas y agua Construcción Comercio al por mayor y al por menor, reparación de bienes, y hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediación financiera, actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler Administración pública, defensa, seguridad social obligatoria, enseñanza, servicios sociales y de salud, y otros servicios comunitarios, sociales y personales Fuente: Icefi con base en datos oficiales y Cepal. b. El consumo privado como detonante del crecimiento económico Desde el punto de vista de la demanda agregada, el consumo privado constituyó el principal determinante del crecimiento económico, entre 2000 y Para El Salvador, Honduras,

7 7 Nicaragua y Guatemala, este fue casi el único factor de crecimiento, influido por el auge de las remesas familiares y la mayor disponibilidad de crédito (Icefi, 2012). Las remesas familiares se han convertido en un elemento muy importante en las economías de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua al representar más del 10% del PIB. Estas han contribuido a la mejora del bienestar de los hogares receptores. Por su parte, en Costa Rica y Panamá, al efecto positivo del consumo privado se sumó el de la inversión (formación bruta de capital) pública así como el de la privada, doméstica y extranjera. Las exportaciones netas, también contribuyeron al crecimiento de Panamá, Nicaragua y Costa Rica. En 2012, se pueden observar algunos cambios en la tendencia. Por un lado, la inversión ha tomado un rol más protagónico en Nicaragua, mientras se conserva como factor de crecimiento en Panamá, como fruto de las obras del Canal de Panamá y otros proyectos de inversión, públicos y privados, en pleno desarrollo. En contraste con las caídas que se pueden observar en Honduras y El Salvador. El consumo privado continúa siendo el elemento dinamizador de todas las economías, con excepción de Panamá. Ante las leves mejoras del entorno internacional, las exportaciones netas han contribuido al crecimiento en Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá. Cuadro 2 Centroamérica: componentes de la demanda agregada y 2012 Puntos porcentuales de las tasas de crecimiento anual promedio País Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Período / Año Consumo privado Consumo del gobierno Formación bruta de capital Exportaciones netas Fuente: Icefi, con base en datos oficiales. En ambos períodos estudiados, se puede observar que el gasto público contribuyó al crecimiento económico de todo el istmo, aunque con tasas menores que el consumo privado o la inversión. Durante la crisis económica reciente, el gasto público constituyó un amortiguador, debido a la

8 8 puesta en marcha de planes y programas de política pública para contrarrestar los efectos de la crisis económica, que blindaron principalmente el gasto social. El gobierno de Guatemala publicó el «Programa nacional de emergencia y reactivación económica», mientras en Costa Rica se presentó el «Plan escudo» y en Nicaragua el «Plan de defensa de la producción, el crecimiento y el empleo». Por su parte, el entonces recién estrenado gobierno de El Salvador, llevado al poder por el izquierdista Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, después de 20 años de gobiernos de derecha, publicó el «Plan global anticrisis». Este hito histórico, marcó una nueva visión de la política fiscal, al convertir esta en un instrumento para apalancar la economía y buscar la estabilidad social 4. Si bien es cierto, la debilidad fiscal de los países, obligó a que los planes y programas establecidos se ejecutaran bajo estrechos márgenes de maniobra, por la rápida caída de los ingresos tributarios y el bajo nivel de ahorro público previo a la crisis. c. Las exportaciones de bienes y servicios Las exportaciones han sido la fuente más importante de vinculación con el resto del mundo, muy por encima de las remesas familiares, la inversión extranjera y los flujos de turismo. La exportaciones en Costa Rica, Panamá y Honduras, equivalen a más del 40% del PIB, mientras en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, representar entre 20 y 30% del PIB. Las exportaciones de bienes centroamericanos crecieron por encima del 5% anual. A estas exportaciones se suman las de servicios que son muy importantes para Panamá, por sus actividades relacionadas con transporte y viajes. En Costa Rica, El Salvador y Guatemala, la exportación de servicios es menor, pero reporta crecimientos por encima del promedio observado en la exportación de bienes. Se debe reconocer que los bienes exportados desde Centroamérica han cambiado ostensiblemente en los últimos veinte años. Aunque los bienes primarios continúan siendo los de mayor participación, la misma se redujo en todos los países, con excepción de Nicaragua y Panamá. Se ha dado un cambio hacia bienes industrializados que se observa en mayor medida en Costa Rica, aunque también en Guatemala, El Salvador y Honduras. La categoría más importante de exportación de bienes industriales en todos los países es la de productos alimenticios, bebidas y tabaco, con la excepción de Costa Rica, en donde estos bienes son superados por la exportación 4 En febrero de 2009, el Consejo de Secretarios y Ministros de Finanzas y Hacienda de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (Cosefin) destacó la importancia de mantener y fortalecer la protección social y el empleo, así como la necesidad de asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de desarrollo de sus países. En ese sentido, los ministros consideraron que la crisis no debería amenazar los logros significativos de la región de los últimos años, tales como haber alcanzado la paz, el fortalecimiento de la democracia, el ordenamiento del sistema financiero, la estabilidad macroeconómica, así como haber asegurado avances importantes en materia de integración regional y apertura de mercados.

9 9 de productos metálicos, maquinaria y equipo, relacionados con Intel y otras empresas de tecnología instaladas en el país. Las industrias de productos químicos y derivados del petróleo son significativas para El Salvador y Guatemala, aumentando su relevancia en los últimos años. Por su parte, las exportaciones de textiles, prendas de vestir e industria del cuero, han reducido su participación en las exportaciones, con respecto a períodos anteriores. Gráfica 2 Centroamérica: estructura de las exportaciones de bienes, según intensidad tecnológica, 2000 y CR ESV GTM HON NIC PAN Otras transacciones De alta tecnología De tecnología media De baja tecnología Basados en recursos naturales Productos primarios Fuente: Icefi, basado en datos de Cepal Los países centroamericanos han avanzado a diferente velocidad en la diversificación de sus productos exportables y en cuanto a los socios comerciales. Estados Unidos y las exportaciones intrarregionales, continúan siendo los dos principales mercados para la exportación centroamericana. En Honduras, estos dos destinos representan cerca del 75% de sus exportaciones, en contraste con Panamá (27%). En los últimos años, solamente Costa Rica, El Salvador y Nicaragua ampliaron la gama de sus productos y sus destinos de exportación. Guatemala amplió sus productos de exportación, pero se concentró en los destinos, mientras en Honduras la tendencia fue al contrario. Finalmente, en Panamá no se observan cambios en la diversificación de productos o socios.

10 10 Cuadro 3 Centroamérica: clasificación de países según diversificación de productos y destinos de exportación Niveles de diversificación Diversificación de productos Aumentó No cambió Disminuyó Aumentó Costa Rica, El Salvador y Nicaragua Honduras Diversificación de socios No cambió Panamá Disminuyó Guatemala Nota: la diversificación de productos se mide por medio del índice Herfindal-Hirschman, estimado por la Cepal sobre la base de partidas desagregadas a 6 dígitos. Por su parte, la diversificación de los destinos se calcula con el índice de número equivalente de destinos de exportación. Se clasificó como sin cambios cuando el índice varió menos del 10% Fuente: Icefi, basado en datos de la Cepal (2010b). d. Causas y consecuencias del crecimiento desigual en Centroamérica Las diferencias en el crecimiento económico de los países centroamericanos están relacionadas con el entorno internacional y la forma en que cada economía se relaciona con el mismo, por medio de las exportaciones y los términos de intercambio, la atracción de inversión extranjera y del turismo, y la generación de trabajo para los migrantes que, al traducirse en remesas familiares, aumentan los niveles de consumo en los hogares receptores. Sin embargo, según Ros (El crecimiento económico en México y Centroamérica: desempeño reciente y perspectivas, 2004), cada país cuenta con factores internos que estimulan el crecimiento, tales como la reducción de la pobreza y la desigualdad. La desigualdad inhibe el crecimiento al agravar la pobreza y esta pobreza limita el tamaño del mercado y la demanda agregada. Asimismo, los países con baja desigualdad, suelen tener caminos menos tortuosos para recuperar los niveles de crecimiento previos a una crisis económica. A lo anterior, se añade la falta de integración local y regional. La carencia de eslabonamientos en los países para poder aprovechar de mejor manera el impulso de los nuevos sectores exportadores ha dado como resultado una merma de la potencialidad de crecimiento al poder generarse externalidades hacia otros sectores de la economía.

11 11 En el ámbito social y político, la pobreza y la falta de canales de participación y deliberación social, puede conducir a mayores niveles de violencia sostenida o estallidos sociales que afectan de manera negativa el crecimiento. El aumento de la conflictividad social también está relacionado con choques económicos adversos al crecimiento en sociedades sin redes de protección que aminoren los efectos entre las personas más vulnerables. Beteta y Moreno-Brid (Cepal/Fida, 2014) concuerdan con Ros, y agregan que otro factor determinante del crecimiento desigual es la formación de capital fijo. La inversión, además de impulsar la demanda agregada, moderniza la capacidad productiva y determina el potencial de expansión. En todo caso, las diferencias en el ritmo de crecimiento están dando como resultado una mayor concentración de la producción y el bienestar. En el primer caso, Entre 1980 y 2005, el 65% del producto interno bruto centroamericano se producía en Panamá, Guatemala y Costa Rica. En la actualidad, el 75% del PIB centroamericano se genera en estas tres economías. El segundo elemento se desarrollará con mayor detalle en la sección siguiente. Gráfica 3 Centroamérica: composición del producto interno regional, por país, p 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% Nicaragua Honduras El Salvador Costa Rica Guatemala Panamá 10% 0% p/ cifras preliminares Fuente: Icefi con base en estadísticas oficiales y proyecciones del FMI.

12 12 2. Contexto social Centroamérica, es una región en la habitan aproximadamente 45 millones de habitantes, en la que cerca del 55% (aproximadamente 25 millones) son personas menores de 25 años. Las condiciones de vida de la mayoría de los centroamericanos no son buenas: a pesar de los esfuerzos para mejorar las políticas sociales, las estadísticas oficiales muestran que cerca del 59% de los centroamericanos (26.5 millones) vive en condiciones de pobreza, mientras un 15% vive en la indigencia. Tanto la seguridad social como el acceso a servicios básicos de salud y la cobertura de la educación post-primaria continúan siendo un privilegio. Asimismo, el 94% de los indigentes y el 87% de los pobres centroamericanos se concentran en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, reflejando las diferencias en la arquitectura del bienestar de estos países con respecto a lo logrado en Costa Rica y, en menor medida, en Panamá. En casi todos los indicadores el rostro de los excluidos, de los vulnerables, es un rostro rural, indígena y de mujer. Son estos países los que también se encuentran posicionados entre las 25 naciones con mayor riesgo climático, según las estadísticas de los últimos 20 años. Ante la precariedad del sistema de protección social, la vida de muchos centroamericanos depende en gran medida de su suerte familiar, pues como se afirma en el Panorama social de las Américas (Cepal, 2010), las familias tienen una enorme dependencia del mercado y reciben poco apoyo del Estado, fenómeno que se acentúa más durante la juventud. Tres elementos pueden ayudar a comprender el contexto social de Centroamérica: el empleo, la vulnerabilidad de los ingresos y la realidad de la juventud centroamericana. Estos tres elementos ayudan a comprender la necesidad de contar con sociedad más equitativas. a. Empleo El crecimiento económico es razón necesaria, pero no suficiente para el desarrollo de una nación. Para que el crecimiento pueda potenciar un desarrollo más incluyente y equitativo, se requiere la generación de empleos de calidad, es decir que que den cabida a las personas en edad de trabajar y promuevan la transformación productiva al tiempo en que son el principal canal para distribuir los frutos de lo producido socialmente, creando un círculo virtuoso entre las actividades económicas y las mejoraras del bienestar. En Centroamérica, los pocos datos oficiales sobre empleo, permiten advertir que la problemática es diferente en todos los países, debido a la interacción entre el mercado formal e informal de trabajo. El desempleo no es un indicador realista del mercado laboral porque, si bien gran parte de la población económicamente activa (PEA) desarrolla diversas actividades con el fin de obtener algunos ingresos, la calidad de los empleo es baja. La creación de empleos de calidad es insuficiente, por lo que un gran número de población termina en el sector informal. 5 Según Paes 5 Existen diferentes definiciones sobre la informalidad. La versión productiva denomina empleados informales a aquellos que se desempeñan en unidades económicas de baja productividad, es decir, las que cuentan con menos

13 13 et al. (2005), en un estudio realizado en cinco de los seis países centroamericanos, las diferencias en la calidad del trabajo son el factor que más determina la desigualdad del ingreso existente. Esta calidad está relacionada con la precariedad de los puestos informales y la baja calificación de los trabajadores. Beteta y Moreno-Brid (2014) encuentran que la segmentación de los mercados laborales es un factor que amplía la desigualdad. Esta segmentación se debe tanto a aspectos sociodemográficos (jóvenes, mujeres, población indígena) como la vinculación de la dinámica del mercado de trabajo y los procesos de transformación productiva, y marca diferencias con respecto a los activos a los que puede acceder la población en edad productiva en los distintos estratos socioeconómicos, y a las oportunidades de inserción laboral. Las estimaciones del Sedlac sobre empleo informal (versión productiva), permiten advertir que en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, cerca de dos terceras partes de los trabajadores lo hacen en unidades económicas de baja productividad y poca transformación tecnológica, mientras en Costa Rica y Panamá, la cifra baja al 40%. Asimismo, se puede reconocer que ser mujer, ser joven, tener un bajo nivel educativo y vivir en el área rural de Centroamérica, son características que aumentan la probabilidad de estar empleado en el sector informal. Estas características sociodemográficas revelan condiciones iniciales desventajosas (menor cobertura y calidad de la educación, la salud, la nutrición, relacionadas con una menor presencia del Estado), y sin cambios significativos, estas condiciones además de generar desigualdad, pueden transmitirse de una generación a otra. Cuadro 4 Centroamérica: informalidad (versión productiva), según características sociodemográficas, por país, entre 2000 y 2012 País / año Por edad Por género Por nivel educativo Por área Total nacional Mujer Hombre Bajo Medio Alto Rural Urbano Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua de cinco empleados, excluyendo a los técnicos y profesionales. Por su parte, la definición legal está relacionada con el cumplimiento de ciertas normas laborales, como pago de seguro social o pensión, entre otros.

14 14 Por edad Por género Por nivel educativo Por área País / año Total nacional Mujer Hombre Bajo Medio Alto Rural Urbano Panamá Fuente: Icefi, basado en datos del Sedlac. En cuanto a las actividades que más generan empleo, se destacan la Agricultura, silvicultura y pesca, han generado una significativa cantidad de empleos. En Guatemala, Honduras y Nicaragua, cerca del 35% de los trabajadores están empleados en este sector. El sector comercio absorbe a cerca del 20% de los trabajadores de Centroamérica, aunque con un carácter amplio, pues incluye desde el comercio informal hasta el comercio al por mayor. El sector manufacturero, aún con la similar tendencia a la disminución como la agricultura, logra incorporar al 12% de los trabajadores. Por su parte, las actividades más dinámicas en los últimos años, relacionadas con la prestación de servicios (comunicaciones, transportes, servicios financieros, entre otros) generan muy pocos empleos. Gráfica 4 Centroamérica: distribución de trabajadores, por sector económico, por país, entre 2000 y CR ESV GT HON NIC PAN Otros Servicios empresariales Transporte y comunicaciones Educación, salud y servicios sociales Administración pública Construcción Comercio Industria manufacturera Fuente: Icefi, basado en datos del Sedlac.

15 15 Entre 2000 y 2012 es notorio un cambio en la estructura del empleo centroamericano. Por un lado, la proporción de trabajadores en el sector agropecuario aumenta en todos los países, con excepción de Guatemala, mientras en la industria manufacturera la mayor parte de países reportan reducciones de empleo (Costa Rica, El Salvador, Honduras y Panamá), una leve alza en Guatemala y ningún cambio en Nicaragua. Por el lado de los servicios, sector en donde se concentró el mayor dinamismo durante este período, los rubros que aumentaron su proporción de empleo fueron la construcción, las comunicaciones y el transporte y los servicios empresariales. La administración pública, que en 2000 absorbía el 4.2% de los trabajadores centroamericanos, está terminando el período con un equivalente al 3.8%. Solamente en Guatemala y El Salvador, se observa un aumento de la proporción de empleados públicos con respecto al total de trabajadores. Vale anotar que el Pib por trabajador ocupado más bajo, registrado durante la primera década del siglo XXI, está en dos de las actividades que concentran a cerca del 50% de los empleados centroamericanos: la agricultura, silvicultura y pesa y el comercio. Por el contrario, el Pib más alto se registró en servicios tales como electricidad y agua, transporte y comunicaciones, así como en minas y canteras, espacios económicos con baja capacidad de absorción de trabajadores. Esta panorama explica la baja remuneración que perciben significativos grupos de trabajadores, aumentando la desigualdad. A esto se suma la volatilidad de las principales variables económicas que también influyen en el comportamiento del empleo y, por ende, en los ingresos de los hogares. b. La vulnerabilidad de los ingresos en los hogares Entre 2001 y 2010, Costa Rica, Panamá, Honduras y Nicaragua mostraron la mayor variabilidad en el Pib, medida por la desviación estándar del producto; a estos países les siguió El Salvador y, finalmente, Guatemala con un nivel de variabilidad relativamente bajo (Icefi, 2012). Si se mide por el coeficiente de variación (variación relativa al promedio de crecimiento), la economía más volátil respecto a su tasa promedio de crecimiento es Guatemala, seguida de Nicaragua y El Salvador. En todo caso, el consumo privado puede ser la mejor aproximación entre la volatilidad económica y el nivel de la población. La volatilidad es parte de la vulnerabilidad de las sociedades centroamericanas ante choques económicos tales como crisis financieras, cambios en los precios internacionales de bienes de utilización masiva (alimentos y petróleo, por ejemplo) y desastres naturales, entre otros. Centroamérica es una región altamente sensible a estos choques, los que afectan la inversión productiva, dando como resultado una merma del empleo, principalmente de aquellos menos calificados, y la caída de ingresos en los hogares. Esto no solo perturba a los más pobres, sino a aquellos cuyos ingresos son cercanos a la línea de pobreza. Afecta también a quienes tienen menos capacidad de resiliencia como resultado de condiciones iniciales desventajosas, principalmente en materia educativa.

16 16 Desafortunadamente, las administraciones públicas son débiles e incapaces de implementar redes de protección social universal o poner en práctica planes, estratégicos y transparentes, de inversión pública en infraestructura económica (puertos, carreteras, mercados y otras infraestructuras para la comunicación comercial) y social (escuelas, centros de salud, sistemas de agua potable y drenajes o viviendas), elementos de una estrategia que ayude a mitigar los choques externos, por lo menos, los económicos, al tiempo en que se genera un mayor dinamismo, por medio del mercado doméstico. Costa Rica, y Panamá en menor medida, son las excepciones en esta descripción, por lo que no es de extrañar que, de acuerdo con las estadísticas oficiales, de los aproximadamente 43 millones de centroamericanos, cerca del 59% (25.3 millones) viva en condiciones de pobreza, mientras un 15% vive en la indigencia; aproximadamente el 70% no está afiliado a la seguridad social, mientras que un 25% no tiene acceso a ningún tipo de servicio básico de salud. Casi el 90% de la población mayor de 60 años no cuenta con una pensión. Gráfico 5 Centroamérica: perfil de vulnerabilidad por ingreso, como proporción de la población 100% 90% % 70% 60% % 40% % 20% 10% 0% Honduras Nicaragua Guatemala El Salvador Panamá Costa Rica Centroamérica No vulnerable Vulnerable a la pobreza Pobre Indigente Fuente: Icefi, basado en datos de Cepal (2010). Aproximadamente el 55% (24 millones) de los centroamericanos, tiene entre 0 y 24 años de edad. La universalidad en el acceso a la educación primaria es una realidad, pero solamente el 30% de jóvenes logran acceder a los niveles de educación post-primaria. Cerca de 2.5 millones de niñas y niños de entre 5 y 18 años de edad, están insertos en el mundo laboral. El 94% de los

17 17 indigentes y el 87% de los pobres centroamericanos se concentran en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En casi todos los indicadores el rostro de los excluidos, de los vulnerables, es un rostro rural, indígena y de mujer. Son estos países los que también se encuentran posicionados entre las 25 naciones con mayor riesgo climático, según las estadísticas de los últimos 20 años. c. Los jóvenes y el bono demográfico Según Ros (2009), el vector fundamental en la disminución de la pobreza en los últimos años está estrechamente ligado a los cambios en las tasas de dependencia. Este elemento es estratégico a la par de las tasas de ocupación y el ingreso de los ocupados. Por su parte, Beteta y Moreno- Brid (2014) explican que el desventajoso acceso de los jóvenes a trabajos formales, con salarios adecuados, buenas condiciones laborales y elevada productividad, pueden terminar constituyéndose en un desperdicio del bono demográfico. Los niños, niñas y jóvenes son el recurso más preciado de una nación. La edificación de su proyecto de vida es una responsabilidad del Estado y la garantía de un futuro colectivo prometedor. En 2011, los niños, niñas y jóvenes (hasta los 24 años de edad) sumarán cerca de 23.5 millones, aproximadamente el 55% del total de ciudadanos centroamericanos. Aunque todas las naciones de Centroamérica han avanzado en el diseño y puesta en marcha de políticas sociales más consistentes con el desarrollo, y probablemente los programas de transferencias condicionadas en efectivo constituyen el primer paso en la construcción de una política social enfocada en la niñez y su bienestar futuro, los Estados, con menor intensidad en Costa Rica y Panamá, aún carecen de políticas claras y, principalmente, con el financiamiento necesario para el cuidado y la protección de la primera infancia. Asimismo, se adolece de programas para elevar el acceso a la educación preescolar, retener a los estudiantes en el sistema educativo y mejorar sus condiciones de salud y medio ambiente. A la realidad de una niñez desaventajada, por cuestiones económicas, étnicas, territoriales y de género, se hilvana una juventud fuera del sistema educativo (cerca del 40% de los jóvenes centroamericanos, de 15 a 19 años, ya están fuera del sistema) e insertada al mercado laboral de manera temprana e informal. Esto, en la mayoría de casos, representa la continuidad de una vida con pocas oportunidades de movilidad social y, más lamentable aún, con escasos estímulos para desarrollar su potencial humano y satisfacer sus ansias de participación en innovaciones políticas, económicas, tecnológicas, culturales y sociales. La dilapidación social del potencial de los jóvenes es un error que tiene costos considerables para la colectividad. Como expone Bernardo Kliksberg en Primero la gente (2007) escrito en conjunto con Amartya Sen, los jóvenes son el mayor agente de cambio potencial: «Tienen una más alta disposición que cualquier otro sector social a comprometerse con causas nobles, con ideales, con retos colectivos. Están casi expectantes para ser convocados para ello. Al mismo tiempo tienen una facilidad especial para ingresar en el cambio tecnológico acelerado que caracteriza el siglo».

18 18 Gráfico 6 Centroamérica: clasificación de los jóvenes de 15 a 19 años, según su situación a lo largo del ciclo escolar, total nacional (alrededor de 2009) Costa Rica (2009) El Salvador (2009) Guatemala (2006) Honduras (2007) Nicaragua (2005) Panamá (2009) Egresados Estudiantes poco retrasados Desertores al finalizar la baja secundaria/ durante la alta secundaria Desertores al finalizar el ciclo primario No ingresaron al sistema educativo Estudiantes al día Estudiantes muy retrasados Desertores durante el ciclo de baja secundaria Desertores tempranos (durante el ciclo primario) Fuente: Icefi con base en Cepal (2011). Panorama social de América Latina. En el estudio Juventud y cohesión social en Iberoamérica: un modelo para armar, se estima que en Centroamérica las personas requieren entre 7 y 12 años de escolaridad para obtener un trabajo ubicado por encima de la línea de la pobreza. Sin embargo, aumentar el acceso a la educación universitaria también es una tarea del Estado para el desarrollo, y se logrará en la medida en que se asegure el avance de los jóvenes en los niveles de educación post-primaria. La existencia de educación superior pública da a los sectores de bajos ingresos una opción efectiva de movilidad social. En la actualidad, las políticas de empleo juvenil, además de ser sumamente acotadas, se ejecutan al margen de estrategias deliberadas en áreas específicas, como la institucionalización de políticas industriales y agrícolas que interrelacionen a todos los sectores de la economía; la estimulación y el mantenimiento de un nivel adecuado de demanda laboral al ampliar la producción doméstica de bienes y servicios; la inversión en infraestructura económica y social; el fomento del emprendimiento aunado al acceso a crédito, la capacitación técnica y el desarrollo de la investigación científica; la lucha contra el trabajo infantil; la universalización de la seguridad social y un marco macroeconómico que evite políticas fiscales y monetarias procíclicas en momentos de bajo crecimiento.

19 19 Cuadro 5 Centroamérica: algunos indicadores sobre condiciones de la niñez y juventud Variables Expresado en Año CR ES GT HO NI PA Centroamérica Población Demografía Total Personas de 0 Millones a 24 años Personas de 0 a 24 años Personas de 0 a 24 años Niños menores de 5 años con insuficiencia ponderal Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años Jóvenes de 15 a 17 años que no asisten a la alta secundaria Como porcentaje del total Como porcentaje del total Por cada 1000 nacidos vivos Salud 1989/ / Educación Decil de más Como bajos ingresos porcentaje del 2004/2008 Decil de más total altos ingresos Años de estudio requeridos para tener una menor probabilidad de pobreza que el promedio de la población Alrededor de Años de estudio requeridos para tener ingresos mayores al promedio de los ocupados Jóvenes urbanos, de 15 a 24 años, según años de instrucción Jóvenes rurales, de 15 a 24 años, según años de instrucción Tasa de desempleo Jóvenes de 18 a 29 6 a 9 años a 12 años Como 13 años y más porcentaje del 2005/ total 6 a 9 años a 12 años años y más Empleo Total Como Jóvenes de /2009 porcentaje a 24 años Percepción social Total Como Alrededor

20 20 años de edad que se sienten discriminados Por ser pobre porcentaje del de 2006 total Por no tener suficiente educación Fuente: ICEFI con base en: a/ Cepal (2011). Panorama social de América Latina 2010; b/ Cepal (2008). Juventud y cohesión social en Iberoamérica. Un modelo para armar. 3. Una política fiscal limitada La crisis económica mundial, es el hecho histórico más relevante de los últimos 12 años, y ha obligado a los gobiernos a tomar decisiones en materia fiscal, tanto por el lado del gasto como en el ámbito de los ingresos tributarios, mismos que cayeron vertiginosamente ante la caída del comercio exterior y el crecimiento económico. En los primeros años de la crisis, entre 2008 y 2009, los gobiernos centroamericanos intentaron aplicar medidas de política fiscal que contrarrestaran los embates de la crisis económica mundial, procurando la estabilidad macroeconómica, el apoyo a la actividad productiva y la defensa de los sectores más vulnerables de la población. Programas de asistencia social, blindaje presupuestario de las políticas sociales e intentos escasos y débiles de aumentar el empleo, por medio de programas de reforestación o de construcción de infraestructura pública. En febrero de 2009, el Consejo de Secretarios y Ministros de Finanzas y Hacienda de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (Cosefin) destacó la importancia de mantener y fortalecer la protección social y el empleo, así como la necesidad de asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de desarrollo de sus países. En ese sentido, los ministros consideraron que la crisis no debería amenazar los logros significativos de la región de los últimos años, tales como haber alcanzado la paz, el fortalecimiento de la democracia, el ordenamiento del sistema financiero, la estabilidad macroeconómica, así como haber asegurado avances importantes en materia de integración regional y apertura de mercados. 6 A partir de esta reunión, se puede distinguir en los países centroamericanos la adopción de dos líneas de acción en materia fiscal. Por un lado, programas de gasto público y subsidios y, por otro, la búsqueda de reformas tributarias. 7 6 Declaración del Consejo de ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (Cosefin). San Salvador, 23 de febrero de Icefi (2011). Estudio de las reformas tributarias recientes en América Central. Boletín de Estudios Fiscal número 14.

21 21 Con respecto al gasto público, la mayoría de países, con excepción de Honduras y Panamá, presentaron planes y programas de política pública para contrarrestar los efectos de la crisis económica. El gobierno de Guatemala publicó el «Programa nacional de emergencia y reactivación económica», mientras en Costa Rica se presentó el «Plan escudo» y en Nicaragua el «Plan de defensa de la producción, el crecimiento y el empleo». Por su parte, el entonces recién estrenado gobierno de El Salvador, llevado al poder por el izquierdista Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, después de 20 años de gobiernos de derecha, publicó el «Plan global anticrisis». En Costa Rica, el plan implicó la implementación de subsidios a los pescadores para la compra de combustible; el incremento del gasto de salud, educación y seguridad, además de incrementos en la remuneración de los empleados públicos. En El Salvador, se continuó un subsidio a la energía y se implantaron precios de Principales medidas de política fiscal consideradas en los planes contracíclicos Variables consideradas CR ELS GTM NIC Variación en el gasto -- Infraestructura y fomento Blindaje fiscal Gasto Social Gasto Social productivo Seguridad Social (Pensiones) Salud Fuente: elaboración propia con base en planes anti-crisis publicados oficialmente. referencia para la gasolina y el diesel. También se continuó otorgando subsidios para el agua, el gas licuado y el transporte. Educación Alimentación Transferencias condicionadas Inversión publica Infraestructura de transporte Infraestructura energética Otras infraestructuras (escuelas y hospitales) Crédito Protección social e inversión social Generación de empleo Vivienda Popular Sostenibilidad fiscal Programación fiscal plurianual Fortalecimiento de los ingresos fiscales Identificación de financiamiento externo

22 22 En Guatemala, el objetivo se concentró en el blindaje del gasto social, respetando las asignaciones establecidas en el presupuesto público aprobado. El resto de las esferas de intervención del plan, se vieron reducidas ante la negativa del Congreso de la República para la aprobación de financiamiento mediante algunos préstamos externos. En Nicaragua, por su parte, se aprobaron varios recortes del presupuesto, a la par del congelamiento de salarios y la reducción en la adquisición de equipo y vehículos. Se intentó priorizar la estabilidad financiera y la inversión pública. Finalmente, en Honduras, tras el golpe de Estado, el gobierno de facto continuó incrementando salarios a los empleados públicos, aunque con serias dificultades de financiamiento. Por su parte, en Panamá se adoptó un subsidio parcial al consumo de energía eléctrica, así como un bono para los adultos mayores de 70 años que no percibían jubilación. Adicionalmente, se modificó la Ley de responsabilidad fiscal, para incrementar el techo del déficit a un 2.5% del PIB. 8 Lo acotado de las medidas puestas en marcha, según los planes contracíclicos, revelan el enfrentamiento entre lo que se quería (o debía) hacer y los márgenes de maniobra, que tendían a la estrechez, por la caída rápida de los ingresos tributarios y el bajo nivel de ahorro público previo a la crisis. Esa estrechez fiscal obligó a los Estados a tratar, por lo menos, de blindar el gasto público destinado a la producción de bienes y servicios de carácter social, tales como educación, salud y nutrición, con lo que se mantuvieron, y se aumentaron en algunos casos, las remuneraciones al personal y se impulsó programas de transferencias condicionadas en efectivo. La excepción a la regla fue Panamá, país que aún sin oficializar, en papel, un plan de cara a la crisis, tenía en marcha la ampliación del Canal de Panamá y la construcción de otras vías de comunicación comercial. A pesar de lo minimalistas que pudieron haber sido, finalmente, los planes anticrisis, su existencia marca un cambio de paradigmas, pues en crisis económicas anteriores, frente a una desaceleración, se sacrificaba el gasto público que fuera necesario con tal de equilibrar las cuentas fiscales. 9 Ahora bien, el aumento de salarios y la utilización de programas de transferencias monetarias a los hogares, ha tenido dos implicaciones. Por un lado, el impulso al consumo trasladado por estas dos vías, pudo haber contribuido a evitar un deterioro mayor en las condiciones de vida de la población, e incluso pudo haber evitado que las brechas sociales se ampliaran. 8 Para un análisis más detallado véase Icefi (2013). Política fiscal hondureña en cuidados intensivos. Diagnóstico de las finanzas públicas y perspectivas para Marzo. Asimismo, explicaciones sobre la realidad fiscal hondureña también se pueden encontrar en los informes públicos del FMI relacionados con la consulta del Artículo IV en 9 Como bien se anota en Cepal (2006), en el período reciente, de 2000 a 2004, los ajustes macroeconómicos para disminuir el déficit fiscal, utilizaron como principal medida, la disminución del gasto público, con reducciones de entre 0.8% (Guatemala) y 3.3% del PIB (Nicaragua).