FUNCIONES Y PERFILES DE LOS FUNCIONARIOS DIRECTIVOS LOCALES. Dinámica y perspectivas del Estado de las Autonomías. El Pacto Local

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1 FUNCIONES Y PERFILES DE LOS FUNCIONARIOS DIRECTIVOS LOCALES Dinámica y perspectivas del Estado de las Autonomías. El Pacto Local Delgado Sotillos, Irene López Nieto, Lourdes López, Eliseo UNED Resumen: Nuestra comunicación contiene los primeros resultados del caso español, de una investigación en curso sobre los Funcionarios Directivos Europeos y desde una perspectiva politológica. La pregunta central que esta investigación pretende responder es por qué, cómo y hasta qué punto los Funcionarios Directivos logran controlar su entorno. Se presume que estos altos funcionarios quieren ejercer influencia en la futura distribución de funciones, pero ésta se debe ejercer en un contexto de restricciones locales. Además, el Funcionario Directivo podrá centrar sus objetivos en la organización del gobierno local o en el entorno externo. La variable dependiente será el comportamiento de los Funcionarios Directivos y los datos se centran en tres tipos de variables independientes: factores que afectan a la socialización de estos individuos; el grado de autonomía de la que gozan en el desempeño de sus funciones; y finalmente, las características culturales y organizativas de su entorno.

2 FUNCIONES Y PERFILES DE LOS FUNCIONARIOS DIRESTIVOS LOCALES I. Precisiones analíticas La administración pública en España hasta ahora ha sido un campo poco explorado desde la perspectiva politológica. Antes de la institucionalización de esta disciplina académica (1985) son contados los estudios que se ocupen del funcionamiento de la administración, de sus actores y de los procesos de toma de decisiones. Conocemos bien su estructura organizativa y la composición de la burocracia española (Baena, 1984); sabemos de la importancia de la presencia de funcionarios de carrera en las Cortes franquistas, y en ciertos sectores del poder económico (Baena, 1977, Bañón, 1978). Desde otras perspectivas se les tienen en cuenta como objeto de estudios sociológicos o de opinión (Linz y de Miguel, 1968; Beltrán, 1977 y 1985); y desde la óptica del análisis de la toma de decisiones en la administración (Subirats, 1989, 1991 y 1992). El conocimiento todavía es fragmentario, quizá porque a medida que se ha ido extendiendo y profundizando en el estudio de la administración pública en el ámbito académico internacional, se ha manifestado la pluralidad de enfoques y sobre todo la inutilidad de las categorías de discriminación -lo político-lo administrativo- para delimitar el objeto de estudio. En la realidad, establecer las fronteras las organizaciones públicas es una tarea complicada, pues no se sabe muy bien dónde empiezan y dónde acaban por el solapamiento con otras organizaciones complejas (Bañón y Carrillo, 1997:44). Todavía desconocemos numerosos aspectos de esta realidad, por lo que nuestra contribución vendría a cubrir el vacio, que tiene la administración pública en su ámbito municipal. Nuestro estudio contiene los primeros resultados del caso español, de una investigación en curso sobre los Funcionarios Directivos Europeos. Su objetivo tiene un doble propósito teórico y práctico, ya que facilita información sociodemográfica de los Funcionarios Directivos de las Asociaciones Nacionales Europeas, así como sobre el comportamiento de estos altos funcionarios en los gobiernos locales. La pregunta central que esta investigación pretende responder es la de por qué, cómo y hasta qué punto los Funcionarios Directivos logran controlar su entorno. Se presume que estos altos funcionarios quieren ejercer influencia en la futura distribución de funciones, pero ésta se debe ejercer en un contexto de restricciones locales. Además, el Funcionario Directivo podrá centrar sus objetivos en la organización del gobierno local o en el entorno externo. Para lograr la posibilidad de comparar los datos de diferentes países, la investigación utiliza una metodología analítica común 1. La variable dependiente será el comportamiento de los Funcionarios Directivos y los datos se centran en tres tipos de variables independientes: factores que afectan a la 1 Forma parte de una investigación que se inició en 1994 bajo la denominación "UDITE Leadership Study", coordinado por la universidad de Odense (Dinamarca); ha contado con la participación de diversas universidades europeas, a las que después se han sumado otras de Estados Unidos y Australia. En este momento están en curso de publicación varios libros con los análisis comparados, por paises y temas. El equipo de investigación español está integrado por los firmantes de este artículo y ha contado con la estrecha colaboración del Colegio Nacional de Secretarios e Interventores de Habilitación Nacional.

3 socialización de estos individuos; el grado de autonomía de la que gozan en el desempeño de sus funciones; y finalmente, las características culturales y organizativas de su entorno. En esta ocasión nuestro interés se centra en las funciones que desempeñan los Funcionarios Directivos Locales dada la novedosa información que sobre la "calidad" de su labor diaria se obtiene. Si bien es un "foto fija" de un momento específico tremendamente tenso, como veremos después, y habida cuenta de que todavía no podemos completar el análisis con la imagen de los otros actores fundamentales de este ámbito administrativo, los Alcaldes, esta análisis es la primera aportación desde la Ciencia Política a una realidad desconocida 2. La utilidad de esta información es amplia tanto desde el punto de vista académico, como para la propia administración pública y las organizaciones profesionales de los dos principales actores locales, Funcionarios Directivos y Alcaldes. Especialmente es relevante en un contexto de continua transformación, y de creciente conflictividad intergubernamental dadas las ambigüedades de la distribución competencial (Subirats, 1992:46). II. Los municipios y el proceso de descentralización: Casi veinte años después del nuevo ordenamiento institucional que la Constitución de 1978 sancionara una nueva estructura territorial el balance es hoy más de fragmentación que de distribución ordenada de ámbitos de poder. Una simple lectura diaria de periódicos nos dice que estamos en presencia de una difícil distribución de poderes, competencias y campos de juego entre actores y niveles de gobierno. Si a ello añadimos la incorporación de España a la Europa Comunitaria y, la conexión consecuente con políticas de carácter transnacional, la sensación de complejidad del escenario administrativo se ha hecho evidente. El rasgo que predomina es el solapamiento de competencias y normativas, la concurrencia de poderes y recursos, y un escenario donde los actores gubernamnetales se mueven con mucha mayor libertad y capacidad de aprovechamiento de la diversidad de las instituciones representativas y de gobierno de cada nivel (ERA, 1997). En 1980 en lo que se refiere a la distribución del gasto público en España, aproximadamente un 88% de los recursos los gestionaba la administración central y el 12% restante los gobiernos locales. Los más de millón y medio de empleados públicos se repartían de la siguiente manera: 1,3 millones en la administración central y cerca de en los consistorios municipales. En 1996, las 17 Comunidades Autónomas (CCAA) controlan más del 26% del gasto público del pais y tienen a su servicio más de empleados públicos. Por su parte las entidades locales tenían cerca de empleados, contando en la actualidad con más En concreto, estos funcionarios al servicio de las CCAA y entidades locales duplican hoy a los de la Administración General del Estado. Por lo tanto, la progresiva consolidación de las CCAA afecta al funcionamiento del escenario local. 2 La mayoría de los investigadores de este proyecto hemos percibido la necesidad de conocer la otra "cara de la moneda", es decir, completar la información sobre la dimensión municipal, conociendo cuales son las opiniones de los alcaldes entorno a estos aspectos.

4 La estructura local española es muy extensa, característica que comparte con los sistemas de tradición napoleónica. Son más de municipios que se distribuyen de forma desigual en relación a la población que habita en ellos 3. Este complejo universo local, está compuesto tambien por otros 50 entes locales, las diputaciones provinciales, cuyas funciones son las de cooperar de forma subsidiaria con los ayuntamientos en la prestación de determinados servicios. La movilidad de la población de los años 60 no se vio acompañada por una nueva demarcación territorial como ocurrió en numerosas democracias occidentales. Al no acometerse dichas reformas persiste un elevado nivel de fragmentación territorial que afecta al ejercicio de las funciones que los ayuntamientos tienen encomendadas. El balance del proceso descentralizador ha recibido algunas críticas que no anulan su legitimación genérica. Entre éstas destacamos el incrementos de niveles adminsitrativos sin hacerse simultáneamente una reestructuración local y una reforma adminsitrativa. Es más costosa porque no se ha aumentado ni la eficacia ni la productividad en la gestión local. En gran medida ello obedece a que la descentralización se ha realizado con poco rigor y con gran timidez a la hora de atribuir competencias de nuevo tipo. Por otra parte han pervivido las forma de hacer política anteriores eminentemente partitocráticas sin generar nuevos modelos participativos. Por último, la coincidencia temporal de estos procesos con la crisis del Estado de bienestar ha generado una disminución de las prestaciones sociales ya que se han transferido funciones sin los recursos necesarios. Ha aumentado el número de dirigentes políticos al tiempo que se consolidaban corporativismos administrativos y relaciones clientelares. Además, se han legitimado actores privados que han relegado a la administración pública a realizar funciones eminentemente de apoyo o coordinación (Borja, 1985). Aunque la doctrina está a favor de emprender una reforma del mapa municipal para conseguir levantar organizaciones más fuertes como base de un nuevo sistema local, se advierte una renuncia de las fuerzas políticas a plantear soluciones drásticas y complejas en este campo (Font i LLovet, 1992:31). Además de los argumentos mencionadod, este "impasse" obedece al protagonismo de los ayuntamientos y diputaciones en la historia política española y a razones de tipo clientelar en términos financieros y políticos 4. Desde 1982, los gobiernos mayoritarios socialistas prestaron más atención a los asuntos relacionados con la descentralización autonómica que a los asuntos municipales, aunque este proceso no era prioritario en su agenda política. La prueba de ello es aunque la Constitución española reconoce la autonomía municipal que no se aprobó legislación local básica hasta 1985, manteniéndose sustancialmente las escasas competencias municipales; y hasta 1988 no se reforma la legislación sobre 3 Hay municipios de más de habitantes (1,2 por 100 del total) donde se elige el 2,1 por 100 de los concejales, que representan al 41,3 por 100 de la población; municipioas de a habitantes (2,8 por 100 del total) que eligen 8,1 por cien de los concejales, que representtan el 22,9 por cien de la población; por otro lado, hay un 96,5 por 100 de municipios con menos de habitantes (4 por 100 de la población) que eligen al 89,1 por 100 de los concejales (Capo: 1991; Vallés y Sánchez, 1994; Delgado, 1997). 4 En la elaboración del último censo de población por parte de las instancias superiores (INE, CC.AA) se detectó un incremento de un millón de habitantes "inexistentes". Se debía a que numerosos ayuntamientos optaron por no eliminar a habitantes fallecidos ni a no-residentes. El número de habitantes es un indicador principal para la recepción de fondos públicos.

5 haciendas locales; esto se produjo cuando las CCAA reclamaban la transferencia de los asuntos financieros. Cuando en mitad de la crisis económica ( ) el gobierno central obligó a limitar la capacidad de endeudamiento de los ayuntamientos, estos tuvieron que incrementar la presión fiscal de los escasos impuestos que recaudan directamente. Esta situación generó una protesta de los gobernos locales para que se produjera una distribución más equitativa entre los ingresos y gastos derivados de la prestación de servicios. Desde 1993 los gobiernos nacionales son minoritarios y todavía hoy sigue abierta la descentralización autonómica y la autonomía local continúa "en trámite". Esta indefinición estatal se extiende también al poder de los alcaldes, quienes lo han ejercido de forma desigual; en ocasiones han desempeñado su cargo de forma extensa, ante la pasividad del Estado, lo que ha generado tensiones con los gobiernos autonómicos, ya que en la práctica, los gobiernos locales tienen que resolver numerosos problemas para dar servicios con escasos recursos legales, humanos y materiales. Por ello introdujeron en la agenda política el "pacto local" para intentar resolver estas cuestiones. Después de las elecciones locales de 1991, en el ámbito de la Federación Española de Municipios y provincias (FEMP) los alcaldes acuerdan reclamar al gobierno central la equiparación con las CCAA en la capacidad de gasto público: en concreto exigen la transferencia del 25%. Durante los años siguientes, los dos partidos mayoritarios (PSOE y PP) firmaron esta distribución del gasto público- 50% el Estado, 25% CCAA y 25% gobiernos locales- pero en la práctica estos propósitos están incumplidos. La falta de aplicación de este acuerdo es aprovechado por los gobiernos regionales para acaparar competencias demandadas por los ayuntamientos. Es posible que un plazo no muy lejano se acuerde que sean las CCAA quienes "administren la cesión" de las competencias, lo que aumentaría la desigualdad regional. Aunque la ley reconoce a las corporaciones locales el desarrollo de los intereses propios de la colectividad, la gestión de su contenido, difiere significativamente entre ellas. III. Funciones y valores de los Funcionarios Directivos Los estudios comparados sobre las funciones de los F.D. en Europa, han llevado a establecer una tipología que distinguiría fundamentalmente cinco tipos de roles (administrador, asesor, integrador, gerente y recaudador); la combinación de las prácticas políticas y de las normas que regulan las competencias de estos directivos locales dificulta la posibilidad de encasillarlas en modelos definidos, para cada análisis nacional. En todo caso, se ha optado por establecer una tipología dual a efectos comparados: el clásico burócrata y el burócrata político. La función de burócrata se aplicaría cuando la importancia se centra en las siguientes funciones: guiar a los empleados subordinados a diario; organizar los asuntos económicos, de presupuesto y su control; asegurarse que las normas se cumplen y asesorar legal, técnica y económicamente al alcalde. Por el contrario un F.D. "politocrático" seleccionaría como tareas principales a desarrollar: la

6 formulación de ideas y visiones; promover nuevos proyectos en la comunidad; asesorar políticamente al alcalde; estar informado de las necesidades y demandas de los ciudadanos; desarrollar e implementar normas relativas a las relaciones entre los políticos y los burócratas; además de influir en el proceso de la toma de decisiones con el objetivo de asegurar soluciones eficientes. En España la distribución de competencias entre los actores y niveles de gobierno es muy compleja y todavía sigue siendo objeto de debate 5. Por otra parte, no debemos olvidar la heterogeneidad del panorama municipal español, en el que la localización geográfica, el tamaño de población y los factores económicos son elementos que dificultan establecer generalidades. Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, las tres funciones que los F.D. destacan como más importantes en su labor diaria son: 1º, el asesoramiento jurídico, económico y técnico al alcalde; 2º, garantizar el uso eficiente de los recursos y 3º, asegurar el cumplimiento de las regulaciones y reglas. Por lo tanto se trataría de un perfil de funciones clásicas y perfectamente identificadas que les atribuye la normativa que regula esta profesión. Serían fundamentalmente asesores -pero excluyendo con toda rotundidad el asesoramiento político al alcalde- y administradores, en cuanto que aseguran el cumplimiento de las reglas y se ocupan de gestionar los asuntos económicos y de control presupuestario. En menor medida desarrollan funciones de "integración", en cuanto que no promueven las relaciones humanas entre los empleados del ayuntamiento. 5 Actualmente se está debatiendo un nuevo estatuto de la función pública, que podría afectar a la práctica de la gestión pública en los distintos ámbitos de gobierno; la puesta en marcha del pacto local y de otras iniciativas político-administrativas como la "ventanilla única", son elelmentos que influyen en este complejo panorama que analizamos.

7 Cuadro 1.- Funciones de los Funcionarios Directivos El clásico burócrata 77 Aconsejar legal, económica y técnicamente al alcalde 87 Asegurar el cumplimiento de normas 78 Dirigir los asuntos económicos, presupuestarios y de control 77 Guiar a los empleados subordinados en el trabajo diario 64 El burócrata político 56 Formular ideas y visiones para la comunidad 70 Influir en la toma de decisiones para asegurar soluciones eficientes Desarrollar e implementar normas en relación a las funciones entre los burócratas y los políticos Promover nuevos proyectos para la comunidad 60 Estar informados de las opiniones de los ciudadanos 55 Asesorar políticamente al alcalde 16 * En este índice 0 significa poca importancia atribuida a la función y 100 nivel máximo de importancia. Fuente: UDITE, Así, podríamos clasificar a los F.D. españoles con un perfil burócrata en su sentido más clásico, aunque en realidad habría que contrastar esta respuesta con la realidad más práctica, es decir, deberíamos tener en cuenta si, en su trabajo cotidiano cumplen estas funciones o hay algún aspecto más que de hecho realizan como funciones cotidianas. Los F.D. establecen un claro perfil de las prioridades de los políticos en materias y funciones comúnmente desempeñadas por ambos. Parecen tener una idea más clara del papel que deberían realizar los políticos que de sus propios funciones. Por ello opinan los alcaldes deberían obtener recursos externos, preferentemente de gobiernos de otros niveles, así como en estar informado de las opiniones de los ciudadanos. Por otra parte, los F.D. se reservan diseñar rutinas y priorizar el desarrollo de los métodos de trabajo de la administración, así como mantener un importante papel en la obtención de recursos externos. La falta de claridad en la división de las responsabilidades entre los políticos y los funcionarios es, sin duda alguna, el mayor problema con el que se encuentran los F.D. a la hora de realizar sus propias tareas. Además esto va impedir que se desarrollen los objetivos en el municipio de forma coordinada con los recursos humanos que tiene la administración. Casi la mitad considera que la existencia de conflictos entre los partidos en el consistorio, afecta al desarrollo de su trabajo se verá afectado por ello.

8 Cuadro 2.- Funciones otorgadas a los políticos municipales Poco/Nada importante Algo importante Muy/bastante importante Estar informado de las opiniones de los ciudadanos 1,9 11,7 85,8 Representar el municipio fuera del mismo 8,8 33,1 57,9 Crear estabilidad para la administración 3,0 17,6 78,9 Formular objetivos concretos y claros para la administración Defender las decisiones y políticas del ayuntamiento en el exterior 2,2 8,5 88,7 6,3 25,5 67,7 Implantar el programa por el que fue elegido 10,0 33,9 55,6 Ser portavoz de los grupos o individuos del ayuntamiento que tienen asuntos pendientes de decisión por la autoridad Decidir sobre los principios más importantes de las políticas 25,1 44,3 30,0 25,8 35,0 38,6 Ser portavoz de su partido político 44,4 33,1 21,9 Tener visión sobre cómo se desarrollará el municipio a largo plazo Diseñar reglas y rutinas de trabajo para la administración 1,6 8,2 89,5 44,3 36,0 19,1 Tomar decisiones que afecten a casos específicos 8,1 32,2 59,2 Ser portavoz ante la prensa 41,0 34,8 23,6 Conseguir recursos de los gobiernos superiores 1,9 5,8 91,7 Fuente: UDITE, III. Reflexión final La heterogeneidad es el rasgo predominante de los municipios españoles, factor que condiciona cualquier estudio que contemple la realidad local. La diferencia entre los que los F.D. hacen, las funciones que les gustaría desempeñar y las que en la práctica realizan están ligadas a los estilos y prácticas políticas de los alcaldes. Este escenario produce a menudo una "esquizofrenia" producto de los conflictos y las tensiones entre los F.D. y los políticos; en la práctica no se cumple la delimitación de competencias que la ley les confiere, en parte por la falta de falta de fluidez en las relaciones entre las partes implicadas. En este contexto el futuro profesional de los F.D. españoles es incierto, mientras no exista voluntad política por parte de los partidos nacionales de poner en práctica acuerdos, que garantizaran el principio constitucional de autonomía municipal. Pero al mismo tiempo, su problemática se inscribe en

9 el debate sobre las funciones de la administración pública en España y la perivencia del criterio según el cual la máquina burocrática actuaría de manera "ciega" o indiferente (Subirats, 1992,47). Además, es sabido que en la práctica no siempre coinciden poder real y poder formal en la administración española, lo que complica ejercer los procedimientos de control. Bibliografía Baena, M. (ed.) (1977): "La burocracia en España", Número monográfico de Información Comercial Española, nº (1984): Estructura de la Función Pública y Burocracia en España, Oñate, Instituto Vasco de Administración Pública. Bañón, R. (1988): Poder de la burocracia y Cortes franquistas , Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. Bañón, R. y Carrillo, E. (comp.)(1997): La nueva administración pública, Madrid, Alianza. Beltrán, M. (1977): La élite burocrática española, Barcelona, Ariel (1985): Los funcionarios ante la reforma de la Administración, Madrid, CIS-Siglo XXI. Borja, J. (1985): "Descentralización. Cuestión de método" en Autonomíes, nº 2-3, pp ERA (1997): "15 años de experiencia autonómica. Un balance" en Informe España Una interpretación de su realidad social, Madrid, Fundación Encuentro, pp Font i LLovet, T. (1992): "Aproximación a la estructura de la Administración Local en España", en Informe sobre el Gobierno Local, Madrid, MAP. Linz, J.J. y De Miguel, A. (1968): "La élite funcionarial española ante la reforma administrativa" en VV.AA. Sociología de la Administración pública española, Madrid, Centro de Estudios Sociales. Subirts, J. (1989): Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración, Madrid, INAP (1991): "La Administración pública como problema. El análisis de las políticas públicas como propuesta" en Documentación Administrativa, nº , pp (1992): Un problema de estilo. La formación de políticas públicas en España, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.