OBSERVACIONES AL DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL PRESENTADO POR EL SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS

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2 OBSERVACIONES AL DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL PRESENTADO POR EL SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS La Paz, enero 2018

3 OBSERVACIONES AL DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL PRESENTADO POR EL SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS 1. El Art. 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal establece que: El PROCESO DEL PACTO FISCAL CONCLUIRÁ con la elaboración de un DOCUMENTO FINAL elaborado por el Servicio Estatal de Autonomías, en el que se establezcan los siguientes elementos desarrollados en todas las etapas descritas: 1. Agendas productivas y sociales priorizadas por cada Departamento. 2. Acuerdos para la asignación e inversión pública efectiva. 3. Análisis de las Fuentes de recursos públicos y PROPUESTAS DE REFORMA NORMATIVA DEL RÉGIMEN ECONÓMICO FINANCIERO. El Documento Final NO incluye las AGENDAS PRODUCTIVAS Y SOCIALES PRIORIZADAS POR CADA DEPARTAMENTO trabajadas en la Etapa 3, salvo una breve referencia a la metodología aprobada en la 8va Reunión de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF) (pág. 17). Lo propio sucede con los resultados alcanzados en el trabajo de la Etapa 4 referida a la denominada ASIGNACIÓN E INVERSIÓN EFECTIVA, limitándose el documento a reseñar los cronogramas de las reuniones por nivel de gobierno y la cantidad de factores críticos identificados. Lo mínimo que se esperaba es una sistematización de los 210 factores críticos identificados por los Gobiernos Autónomos Departamentales, Gobiernos Autónomos Municipales y Autonomías Indígenas en sus respectivos Encuentros por nivel de gobierno. En el Punto 4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado, el Documento Final realiza un insuficiente análisis de las fuentes de recursos públicos soslayando aspectos fundamentales del mismo que observamos más adelante. El Documento Final NO CONTEMPLA NINGUNA PROPUESTA DE REFORMA NORMATIVA DEL RÉGIMEN ECONÓMICO FINANCIERO. A partir de las propuestas presentadas y la reducida deliberación de las mismas en las últimas dos sesiones de la CTPF, lo que correspondía es que el Servicio Estatal de Autonomías (SEA) presente propuestas de reforma normativa al régimen económico financiero vigente y no limitarse a calificar y descalificar las propuestas presentadas. 2. El hecho de que no se hayan incorporado en el Documento Final las Agendas Productivas y Sociales priorizadas de cada Departamento le resta una visión estratégica al Diálogo Nacional del Pacto Fiscal, que no se limita al cumplimiento de la agenda 2025, como establece el Documento, sino que en la CTPF se estableció la necesidad de pensar a más largo plazo, por ello se trabajó en el caso del Departamento de La Paz la Agenda Productiva y Social no sólo en el horizonte del 2025 sino también hacia la AGENDA 2030 en una perspectiva de desarrollo para el próximo decenio. 1

4 La Agenda productiva y Social priorizada en el Departamento de La Paz se la concertó en fecha 13 de junio de 2017 y contó con la participación del Gobierno Nacional, Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, AGAMDEPAZ, Gobierno Autónomos Municipales del Departamento, Asociación de Concejalas de La Paz, Asociación de Municipalidades de Bolivia y los Gobiernos Municipales de La Paz y El Alto. Se trabajó en mesas regionales para priorizar la Agenda Productiva y Social para cada una de las siete regiones del Departamento (Metropolitana, Yungas, Altiplano Sur y Norte, Valles Sur y Norte y Amazonía). Se han identificado para las siete regiones un total de proyectos con un monto total de requerimiento de financiamiento de Bs millones para los próximos diez años con el siguiente detalle: REGIÓN REGIÓN METROPOLITANA URBANA Y RURAL REGIÓN ALTIPLANO NORTE REGIÓN ALTIPLANO SUR REGIÓN VALLES INTERANDINOS NORTE REGIÓN VALLES INTERANDINOS SUR REGIÓN YUNGAS REGIÓN AMAZÓNICA La Agenda Productiva y Social priorizada de manera resumida es la siguiente: MULTI REGIONAL TOTAL PROYECTOS POR REGIÓN COSTO TOTAL POR REGIÓN MM de Bs AGENDA PRODUCTIVA CAMINOS (Construcción, mejoramiento y mantenimiento de Infraestructura vial, puentes, terminales aéreas, terrestres y puertos) AGUA (Riego; represas; atajados; qhotañas; pozos; recursos hídricos en general) PRODUCCIÓN AGROPECUARIA A GRAN ESCALA (Ganadería: Camélidos, ovinos, bovinos. Avícola. Piscícola. Agrícola, Frutícola) ENERGÍA (Electrificación trifásica. Hidroeléctricas. Energía Solar, eólica.) TRANSFORMACIÓN E INDUSTRIALIZACIÓN (Cadenas productivas regionales: Producción, Industrialización y Comercialización) MEDIO AMBIENTE (Gestión Integral de Residuos. Mitigación ambiental. Reforestación. Manejo Integral de cuencas. Programas de Monitoreo de la calidad del aire) TURISMO (Apoyo a emprendimientos turísticos, infraestructura y servicios turísticos) EMPLEO (Generación de condiciones y oportunidades para el empleo urbano y rural. Establecimiento de Fondos para proyectos estratégicos como Parque Tecnológico y CITES). GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS TRANSPORTE METROPOLITANO AGENDA SOCIAL SALUD (Construcción, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura y equipamiento hospitalario; recursos humanos y financieros) EDUCACIÓN (Construcción, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura y equipamiento educativo: Escuelas e Institutos técnicos) SERVICIOS BÁSICOS (Saneamiento y vivienda; precisión y claridad competencial) PROTECCIÓN SOCIAL (Construcción, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura y equipamiento de casas de acogida, Apoyo a grupos vulnerables, fortalecimientos de SLIMs y DNAs, otros.) SEGURIDAD CIUDADANA (Construcción, mejoramiento y mantenimiento de EPIS y Módulos Policiales, Equipamiento a personal policial) AGENDA INSTITUCIONAL ASIGNACIÓN DE RECURSOS POR EL CARÁCTER DE SEDE DE GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE LA PAZ COMO DISTRITO ESPECIAL (GAMLP) DEUDA HISTÓRICA DEL PAÍS AL MUNICIPIO DE EL ALTO POR SU APORTE EN LA NACIONALIZACIÓN DE LOS HIDROCARBUROS (GAMEA) 2

5 Para encarar la Agenda Productiva y Social priorizada del Departamento de La Paz para el desarrollo integral de cada una de las siete regiones del Departamento, se requerirá la concurrencia del Gobierno Nacional, Gobiernos Municipales del Departamento y que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz cuente con mayores recursos, pues con los actuales recursos, en diez años el GADLP podría contar con millones de bolivianos para la inversión pública departamental, es decir ni el 10% de lo que requiere el Departamento de La Paz para su desarrollo integral en los próximos diez años. 3. En la introducción del Documento Final, Punto 1, se hace mención que los resultados del Pacto Fiscal no deben entenderse como un momento específico sino como un horizonte de largo plazo, de aplicación gradual y progresiva. Al respecto consideramos que de concretarse un Pacto Fiscal que implique reformas a un régimen económico financiero que al menos supere las enormes asimetrías o desequilibrios financieros, tanto verticales como horizontales, entre Entidades Territoriales Autónomas y el Nivel Central del Estado, esta afirmación sería correcta, pero si lamentablemente el diálogo nacional de Pacto Fiscal mantiene inalterable el régimen económico financiero vigente desde hace más de 30 años, no se puede hablar de resultados del Pacto Fiscal a aplicarse de manera gradual y progresiva. En el último párrafo de la introducción, se hace referencia a dos elementos centrales pero se menciona solo uno. 4. En el Punto 2. Marco Normativo del régimen económico financiero (Pág. 6), el Documento Final se remite a la Sentencia del Tribunal Constitucional STC Nº 2055/2012 para definir el término de régimen, mismo que tiene un sentido amplio y es el siguiente: STC Nº 2055/2012 Definición de régimen Para ingresar al análisis del presente artículo, es conveniente en primer término establecer el concepto de Régimen, en ese sentido podríamos decir que: RÉGIMEN, procede del latín régimen y permite hacer referencia al sistema político y social que rige en un determinado territorio. Por extensión, el término nombra al conjunto de normas que rigen una actividad o una cosa. Por su parte el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio señala que la palabra RÉGIMEN comprende el sistema de gobierno, manera de regir o regirse. Normas o prácticas de una organización cualquiera, desde el Estado hasta una dependencia o establecimiento particular. Conforme al concepto vertido de régimen, éste comprende un conjunto de normas que rigen una actividad, en este caso las normas autonómicas, comprende un régimen autonómico que se encuentra diseñado en la Tercera Parte de la Ley Fundamental, arts. 269 al 305 de la CPE. Sin embargo, es la Ley 031 Marco de Autonomías la que establece en su artículo 101 II. Una definición más específica respecto a lo que es el Régimen Económico Financiero: 3

6 LMAD Artículo 101 II. El régimen económico financiero regula la asignación de recursos a las entidades territoriales autónomas y las facultades para su administración, para el ejercicio y cumplimiento de sus competencias en el marco de la Constitución Política del Estado, su Artículo 340 y disposiciones legales vigentes. El Documento Final omitió la redacción específica de Régimen Económico Financiero presente en la Ley Nº 031, mismos que no son limitantes. La respuesta a la pregunta planteada en el Documento Final: Qué es aquello que el marco normativo boliviano considera como el régimen económico financiero?, se halla en el artículo mencionado de la Ley Nº 031 y no debería remitirse solo a la brindada por la STC Nº 2055/ En lo que se refiere a los preceptos y lineamientos Generales (Pág. 7) para la administración de los recursos de las entidades territoriales autónomas, el Documento Final reproduce, sin citar la fuente, cuatro de los cinco lineamientos establecidos en el artículo 102 de la Ley Nº 031 Marco de Autonomías y Descentralización, obviando u omitiendo el lineamiento 2: LMAD Art Autonomía económica financiera, para decidir el uso de sus recursos y ejercer las facultades para generar y ampliar los recursos económicos y financieros, en el ámbito de su jurisdicción y competencias. Con esta omisión dan por sentado que los lineamientos bajo los cuales se realizó el Diálogo del Pacto Fiscal solo contempló cuatro de los cinco lineamientos, dejando de lado el más importante en lo que respecta a la Autonomía Fiscal, mismo que fue mencionada en diferentes sesiones de la CTPF. 6. El Documento Final en su Punto Recursos de los Gobiernos Autónomos sólo hace mención a que se han constitucionalizado las regalías para los departamentos productores de hidrocarburos; omitiendo que el Art. 368 de la Constitución Política del Estado (CPE) amplía el derecho a contar con una participación de las regalías por hidrocarburos A LOS DEPARTAMENTOS NO PRODUCTORES DE HIDROCARBUROS, aspecto este que no se cumple ya que los únicos departamentos NO productores que reciben un porcentaje de participación de estas regalías son Beni y Pando; quedando pendiente el cumplimiento de este mandato constitucional para que los Departamentos de Potosí, Oruro y La Paz también obtengan una participación en los porcentajes de las regalías por hidrocarburos, tal y cual lo estipula el Art. 368 de la CPE que a la letra dice: CPE Art Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial. 4

7 Este aspecto ha sido reiteradamente planteado por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz mediante su Delegado Técnico a la CTPF, para que se viabilice la participación del Departamento de La Paz, Oruro y Potosí en un porcentaje que debe ser definido en ley especial; propuestas que han sido ignoradas por el Documento Final; y que el Diálogo Nacional sobre el Pacto Fiscal debió resolver. 7. En relación a las competencias de las ETAs en la generación de ingresos (Punto 2.2.2) del Documento Final, debemos precisar que si bien existe la competencia o facultad de las ETAs de crear impuestos, los mismos tienen una limitación estructural que se encuentra en manos del Gobierno Nacional, en especial nos referimos a la Ley Nº 154 Ley de clasificación y definición de impuestos y de regulación para la creación y/o modificación de impuestos, la que tiene el objetivo de clasificar las rentas en Nacionales, Departamentales, Municipales e Indígena Originario Campesinas y lo hace otorgando a los Gobiernos Autónomos Departamentales Dominios Tributarios de relativo rendimiento. De los tres dominios tributarios transferidos a los GADs por la Ley 154, el Impuesto a la SUCESIÓN HEREDITARIA Y DONACIONES DE BIENES INMUEBLES Y MUEBLES SUJETOS A REGISTRO PÚBLICO, es el único impuesto que se viene cobrando y que el año 2016 significó para la Gobernación de La Paz un ingreso de más de 9,7 millones de Bs, y para el año 2017 tuvo un rendimiento de más de 23,7 millones de Bs mostrando la efectividad del esfuerzo fiscal de la Gobernación de La Paz cuando el dominio tributario lo permite. No ocurre lo mismo con los otros dos dominios tributarios transferidos a las Gobernaciones, Impuesto a la Propiedad de Vehículos a Motor para navegación aérea y acuática, y el Impuesto a la Afectación del Medio Ambiente que tiene un carácter más resarcitorio que de recaudación que al momento no han sido aplicados por su incierto rendimiento financiero y compleja administración. 8. El Documento Final en el Punto se limita a afirmar que los GAD elaboran su presupuesto de forma autónoma ; sin analizar el hecho de que si bien las ETAs formalmente tienen la atribución de formular su POA y Presupuesto de manera autónoma, en el caso de los Gobiernos Autónomos Departamentales (GAD) dicha facultad autónoma queda disminuida debido a las condicionalidades existentes en las fuentes de sus recursos impuestas por normas nacionales, por ejemplo la definición que el 85 por ciento de los recursos debe ser destinado a inversión y el 15% a Gasto Corriente sin conocer las necesidades de las Entidades Autónomas en forma específica, o más aún el disponer de los recursos del IDH para financiar competencias nacionales, condicionando mediante normas nacionales a más del 80% de los recursos de esta fuente, dejando el 20% restante para atender las competencias específicas de los GAD. 9. En el Punto 2.3. referido a los recursos de las Entidades Territoriales Autónomas, lo que se pretende mostrar es que los diferentes niveles de gobierno cuentan con una cantidad importante de fuentes de ingresos, entre los cuales se encuentran los ingresos tributarios, ingresos no tributarios, Transferencias y el financiamiento interno y externo. Pero lo que se debe ver en este caso no es la cantidad de fuentes de financiamiento que existen sino la calidad de estas fuentes, es decir la capacidad que tienen para permitirle a cada nivel financiar sus presupuestos tanto de gasto corriente como de inversiones, por 5

8 ejemplo en el caso de los GADs los ingresos tributarios son marginales y esto se debe a las características de los dominios tributarios transferidos de relativo e incierto rendimiento financiero. Urge modificar la Ley 154 y pensar en la transferencia de nuevos dominios tributarios para los GADs que se constituyan verdaderamente en fuentes alternativas de financiamiento. En cuanto a las Contribuciones Especiales es un tributo no aplicado en el País y que tiene una relativa expectativa en su rendimiento ya que la misma depende en gran medida de la definición del hecho imponible y su base de cálculo. Los GADs, para financiar sus ampliadas competencias, dependen de las transferencias recibidas de cuatro fuentes nacionales (IDH, IEHD, Regalías y Fondo de Compensación). De estas fuentes las Regalías tienen un rendimiento importante pero volátil a los precios internacionales de los hidrocarburos o minerales. Las transferencias de recursos por IDH han perdido importancia ya que más del 80% se destina a cubrir competencias nacionales y/o están condicionadas su uso por normas nacionales. La única fuente que se puede considerar sostenible para los Gobiernos Autónomos Departamentales es la proveniente del IEHD ya que su recaudación depende fundamentalmente del consumo de combustibles a nivel interno, ocurriendo lo mismo con el Fondo de Compensación que tiene como fuente el 10% del IEHD. Estas transferencias serán sostenibles e importantes en la medida que los pagos se realicen en efectivo y el TGE no emita Valores Fiscales para cubrirlo. Las Transferencias por concepto de la coparticipación tributaria de siete impuestos nacionales, es una de las fuentes más sustentables e importantes que solo la reciben el Gobierno Nacional, los Gobiernos Municipales y las Universidades. El hecho de que las Gobernaciones estén excluidas de la participación de los ingresos por impuestos que se recaudan en su jurisdicción, marca la diferencia y la causa principal de las asimetrías entre todos los niveles del Estado que urge corregirlas en el tiempo, estableciendo los mecanismos que permitan el acceso de los GADs a esta importante fuente de recursos. 10. El Documento Final en el Punto 2.5 hace la siguiente afirmación: En base al análisis de las disposiciones normativas citadas en esta sección, es posible afirmar que el régimen económico financiero con el que se cuenta en la actualidad transita por un proceso permanente de transformación y adecuación a un Estado descentralizado y con autonomías, ello como mandato de la naturaleza estatal contenida en el texto constitucional, razón por la que señalar que el modelo proviene del modelo anterior de descentralización que con mayor rigurosidad técnica y académica debe ser denominado de desconcentración administrativa- no es correcto, ya que se puede advertir que el actual régimen posee una serie de características muy distintas, lo que favorece a la implementación de las autonomías en Bolivia. Está afirmación alejada de la realidad, lo que pretende es rehuir el debate en torno a la necesidad de impulsar reformas al régimen económico financiero vigente. Sin especificar los alcances que tendría la transformación y adecuación o las características muy distintas que tendría el régimen económico financiero con relación al Estado descentralizado con autonomías contemplado en la CPE, es afirmar algo sin fundamento. Es desconocer que el régimen económico financiero vigente se sustenta en las reformas 6

9 tributarias del año 1986 con la Ley 843 y la Ley 1551 de Participación Popular del año 1994 ratificadas en todos sus alcances por la Ley 031 Marco de Autonomías y Descentralización en sus Disposiciones Transitorias; y que es precisamente la razón por la que la Ley 031 no desarrolló una transformación y adecuación del régimen económico financiero vigente al Estado descentralizado con autonomías, como debería haberlo hecho, razón por la que en la Disposición Transitoria Décimo Séptima se establece la necesidad de encarar un Pacto Fiscal. 11. En lo que se refiere a la institucionalidad y metodología, el proceso de diálogo nacional del Pacto Fiscal empezó mal, cuando precipitadamente es convocado el Consejo Nacional de Autonomías (CNA) en fecha 21 de mayo de 2015 para emitir la Resolución 002/2015 aprobando la propuesta técnica metodológica en ausencia de tres de las nueve gobernaciones y con los Gobernadores y Alcaldes salientes; cuando ya se habían elegido los nuevos Gobernadores y Alcaldes en las elecciones subnacionales del 28 de marzo, lo que impidió que las autoridades entrantes pudieran modificar la estructura de la metodología aprobada a la que se le hicieron meros ajustes en la supresión de algunas acciones pero manteniendo la metodología que trajo inconvenientes. Si bien el proceso de Diálogo del Pacto Fiscal se realizó cumpliendo las cinco etapas definidas en la metodología de discusión, se debe observar que en las primeras etapas, que no suponían una mayor profundización de la problemática fiscal es donde se le dedicó 12 de las 15 sesiones de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), desde diciembre de 2016 a octubre de 2017, entrando en materia fiscal y propuestas de pacto fiscal recién en las dos últimas sesiones de noviembre de 2017, con el análisis de las fuentes de recursos mediante el Documento de Diagnóstico y presentación de propuestas, lo cual no dio el tiempo suficiente para que muchas ETAs y el mismo Nivel Central del Estado, analicen y planteen propuestas de financiamiento estructuradas y concretas, tanto es así que algunas propuestas no han sido consideradas y conocimos de ellas en el Documento Final. Por ello se planteó que el Diálogo Nacional del Pacto Fiscal debería empezar por el final, a partir del análisis de las fuentes de recursos y propuestas de pacto fiscal, y destinar mayores sesiones para concertar alternativas de financiamiento y propuestas de reforma normativa del régimen económico financiero vigente. Cuando empezamos a analizar y conocer las propuestas, el trabajo de la CTPF concluye en la 15ª Sesión del 15 de noviembre aprobando apresuradamente un Documento de 25 puntos y 2 disensos denominado eufemísticamente Mandatos y Alternativas de Financiamiento ; cuando en el fondo se trata de una agenda de trabajo a encarar más adelante en las Comisiones Técnicas y Consejos Sectoriales a instalarse, con temas anotados a definir sin conclusiones. La metodología no contempló la participación de la ciudadanía y otros estamentos institucionales como las universidades, instituciones no gubernamentales, medios de comunicación, entre otras, lo que ha provocado una discusión entre las cuatro paredes de los gobernantes excluyendo a los gobernados (contribuyentes, beneficiarios de la inversión pública, vecinos, trabajadores, empresarios, profesionales, y otros). Abrir el debate a la ciudadanía y otras instituciones podrían haber enriquecido el mismo y sobre todo hubiera permitido una mayor visibilización mediática y ciudadana del diálogo nacional. 7

10 12. El Documento Final en el Punto 4 referido al diagnóstico de las finanzas públicas del Estado, afirma que: Con los datos de recaudación observados en el periodo 2010 y 2016, de las diferentes fuentes de recursos del Estado Plurinacional de Bolivia, el siguiente cuadro demuestra que no existen profundas asimetrías verticales entre el nivel central y las Entidades Autónomas (para fines de exposición de información incluyen a las Universidades Públicas porque participan de la distribución de recursos), toda vez que el Nivel Central del Estado participó del 60% de los recursos efectivos, lo cual guarda relación con las mayores competencias asignadas en la Constitución Política del Estado (60 competencias privativas y exclusivas, además de las concurrentes) quedando el 40% para las ETAs. Esta afirmación implicaría, con el mismo razonamiento simplista, que los Gobiernos Autónomos Departamentales (GADs) y Gobiernos Autónomos Municipales (GAMs), que entre ambos tienen asignadas 79 competencias exclusivas, sin considerar las competencias concurrentes, compartidas y las que ejercen por transferencia legislativa nacional, deberían recibir al menos el 79% del total de las finanzas públicas del Estado; lo que por supuesto es absurdo. En este punto que es el más importante del Documento, existe un afán de minimizar y ocultar las profundas asimetrías o diferencias que existen en la percepción de recursos por parte de las entidades territoriales autónomas y el nivel central del Estado, es decir que en el cuadro aludido, que tiene las cifras acumuladas del periodo y que afirma que las asimetrías no son muy profundas, se puede observar que hay una intención de mostrar que los recursos que reciben el Nivel Central del Estado (60%) y las ETAs (40%) son aproximados, lo cual es una absoluta falacia ya que si presentamos los mismos porcentajes desde el punto de vista de las autonomías establecidas por la Constitución Política del Estado, y con los mismos datos presentados en el Documento Final, veremos que la verdadera relación, sin acumular datos y para la gestión 2016 que es un año en el que se desacelera la economía, es la siguiente: Nivel Central del Estado: 66,0% GADs : 9,0% GAMs : 20,0% Universidades : 5,0% Porcentajes que no tienen ninguna relación con el cuadro que se presenta en el Documento Final. 13. En el punto 4 del Documento Final, lo que si se muestra acertadamente es la asimetría horizontal que se presenta entre Gobernaciones, en la cual se establece que La Paz es el Departamento que menos recursos por transferencias recibe a nivel per cápita (Bs 171) que ni siquiera llega al promedio nacional, no presentándose al respecto ningún tipo de propuesta por parte del NCE para solucionar este desbalance. 8

11 14. También en el análisis se establece claramente las asimetrías que se presentan entre los Gobiernos Autónomos Departamentales (GADs) y Gobiernos Autónomos Municipales (GAMs), 30% y 70 % respectivamente, respecto a las transferencias del TGN y Regalías. Como se puede ver en el gráfico y cuadro siguientes, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz recibe el 15% (465 MM de Bs.) y los Gobiernos Autónomos Municipales del Departamento de La Paz el 85% (2.657 MM de Bs.) del total de recursos transferidos a las ETAs del Departamento de La Paz en la gestión 2016 (3.122 MM de Bs.), está es la relación más baja de las nueve Gobernaciones con respecto a los recursos que reciben por transferencias los GAMs de cada Departamento; para lo cual tampoco existe ningún tipo de propuestas por parte del NCE para solucionar este tema. 9

12 TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES (GADS) Y GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES (GAMS) / 2016 (En millones de Bs.) DESCRIPCIÓN TOTAL CHQ LPZ CBB ORU POT TAR STC BEN PAN TOTAL TRANSFERENCIAS GADS GAMS Fuente: SIGEP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Elaboración: SEDALP/GADLP. 15. En cuanto a la Afectación del incumplimiento tributario a los ingresos nacionales, consideramos que este es un muy buen punto, ya que nos está mostrando cómo la falta de una política tributaria consistente por parte del Gobierno Nacional está generando que, por una parte, los contribuyentes estén omitiendo el pago de sus impuestos y otros lo estén eludiendo, ya que no hay que olvidar que la magnitud de la evasión tributaria tiene una relación directa con la eficiencia de la Administración Tributaria que en este caso nos muestra que la misma no está cumpliendo sus funciones adecuadamente. 10

13 Entonces la propuesta lógica es la de subir la eficiencia de la Administración Tributaria para recaudar y recuperar esos recursos dejados de percibir, por lo que no habría ningún problema que el Nivel Central, que al contar con esos recursos que año a año se vuelven recurrentes por la eficiencia adquirida, pueda coparticipar los mismos con los Gobiernos Autónomos Departamentales o transferirles otros dominios tributarios de impuestos como por ejemplo el IEHD, o el ICE, lo que significa un monto menor que el de los impuestos evadidos, ya que estamos hablando de sumas importantes que alcanzan como dice el documento a más de millones de bolivianos sólo en la evasión tributaria de dos impuestos (IUE e IVA). Por ello compartimos la afirmación que se hace en el Documento Final (Pag.33) cuando se afirma que: En este sentido, una alternativa de financiamiento es controlar la evasión tributaria en coordinación con los niveles de gobierno, ampliando el universo de contribuyentes alcanzado a la economía informal ilícita como es el contrabando y fraude fiscal, permitiendo mantener un ritmo de crecimiento en la recaudación estable para su posterior redistribución en beneficio de los niveles subnacionales. 16. Es correcta la afirmación que hace el Documento Final con respecto a que en los Gobiernos Autónomos Departamentales (Pag. 35) existe una marcada dependencia de las transferencias de recursos desde el TGE, especialmente de los procedentes de los hidrocarburos, pero lo que no es correcto es sostener que esto se deba a una pereza fiscal por parte de éstas sin antes analizar los dominios tributarios asignados que tienen un dudoso rendimiento, lo cual justifica la solicitud de los GADs de tener fuentes de ingresos propias basadas en la transferencia de dominios tributarios de impuestos con base local, al respecto en el Punto el Documento Final afirma que: El caso de los Gobiernos Autónomos Departamentales es más crítico, debido a que sus dominios tributarios, especialmente sobre impuestos, no tienen una capacidad recaudatoria considerable, en contraste a los tributos municipales, es de esperar que en base a ésta afirmación que compartimos se trabaje en la comisión tributaria en consecuencia, es decir estableciendo la transferencia de dominios tributarios a los GADs con CAPACIDAD RECAUDATORIA CONSIDERABLE. Mientras esto no suceda la alternativa de reestablecer la coparticipación tributaria para las Gobernaciones sigue siendo la alternativa de financiamiento más importante y sostenible. Por otra parte el análisis trata de mostrar que las Gobernaciones tienen más recursos y todavía pueden incrementar aún más su recaudación mediante ingresos propios, pero lo que no dicen es que estos recursos corresponden a transferencias de competencias que tienen un carácter altamente condicionado, como los ingresos por servicios de salud e Institutos Tecnológicos. Respecto a los resultados de la recaudación del impuesto a la SUCESIÓN HEREDITARIA Y DONACIONES DE BIENES INMUEBLES Y MUEBLES SUJETOS A REGISTRO PÚBLICO que el NCE lo ve como solución a los problemas de bajos ingresos de los GADs, si bien este dominio tributario administrado por las ETAs departamentales han mostrado mayor eficacia en el cobro del mismo, cuyo rendimiento en el caso de la Gobernación de La Paz fue de más de Bs 9,7 millones recaudados por este impuesto el 2016 (cinco meses) 11

14 a más de Bs 23,7 millones el 2017; esfuerzo fiscal importante que representó para el año 2017 algo más del 3% de los ingresos administrados por la Gobernación de La Paz (transferencias e ingresos propios), lo que es insuficiente para considerar que este dominio tributario sea una alternativa de financiamiento de las competencias de los GADs. 17. El Documento Final en el Punto 4 referido al diagnóstico de las finanzas públicas, IGNORA la situación crítica por la que están atravesando prácticamente todas las Gobernaciones del país. En el análisis de las fuentes de recursos públicos no se muestra el hecho de que las Gobernaciones son el único nivel del Estado que HOY recibe menos recursos que hace once años. Esto significa que las Gobernaciones tienen que financiar mayores competencias transferidas en la Constitución Política del Estado, Ley 031 Marco de Autonomías y otras leyes nacionales; así como atender una mayor población incrementada en este mismo período de tiempo, CON MENOS RECURSOS QUE HACE ONCE AÑOS, a diferencia del Nivel Central del Estado y Gobiernos Municipales, que al ser copartícipes de los siete impuestos nacionales que no están relacionados con la explotación y comercialización de materias primas, han incrementado sus recursos lo que les da mayor estabilidad para encarar sus competencias, como se puede ver en el gráfico siguiente. 18. El Documento Final, en lo que se refiere al diagnóstico de las fuentes de recursos IGNORA las profundas asimetrías o desequilibrios horizontales provocados por el régimen económico financiero vigente, que ha perjudicado al Departamento de La Paz y especialmente al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, que es la ETA, de entre todas las Gobernaciones, que menos recursos recibe, tanto en términos absolutos como 12

15 per cápita, siendo la Gobernación que debe atender al Departamento más poblado del país y con un alto índice de pobreza que supera el 46% de su población. Como se puede ver en el cuadro precedente, en el año 2014 la Gobernación de La Paz recibió el 6% del total transferido a las nueve Gobernaciones, siendo el Departamento que cuenta con el 27% del total de la población del país. El GAD de La Paz recibió el año 2014 una cantidad de recursos por transferencias sólo superior a tres Gobernaciones (Cochabamba, Pando y Oruro); teniendo además el ingreso per cápita más bajo de todas las Gobernaciones. Algo similar ha sucedido el año 2016, cuando se cayeron los recursos especialmente provenientes de impuestos y regalías a los hidrocarburos, en términos absolutos la Gobernación de La Paz recibió el 2016 de transferencias, bastantes menos recursos que la Gobernación de Tarija, Santa Cruz y Potosí; recibiendo en términos per cápita la menor cantidad con respecto a todos los Departamentos. Frente a esta situación, soslayada por el Documento Final, no existe por parte del Gobierno Nacional ninguna propuesta de solución para el Departamento de La Paz, que le permita contar con mayores recursos que al menos alcance el promedio per cápita nacional que para el año 2016 llegó a Bs En lo que respecta a las empresas públicas, creadas por los GADs y GAMs, lo que muestra el Documento Final no es otra cosa que empresas que prestan servicios esenciales para la población y que mayoritariamente pertenecen a los Municipios como son las Empresas de agua potable y alcantarillado, o la Empresa Departamental de Agua de la Gobernación de La Paz, las cuales no tienen fines de lucro y los excedentes obviamente deben ser reinvertidos en la ampliación y mejoramiento del servicio, como reconoce el Documento Final al afirmar que: El destino de los excedentes de estas empresas son destinadas básicamente a reinvertir en la misma y, solo en algunos casos a transferir recursos a su 13

16 municipio o gobernación (aunque el Documento no especifica cuáles son esos casos); por lo cual no existe una generación de excedentes que puedan ser catalogados como alternativas de financiamiento de las competencias de las ETAs. En este sentido insistir, como lo hacen algunas autoridades del Gobierno Nacional, que las ETAs, en vez de pedir una redistribución de recursos deberían crear empresas, es un discurso sin fundamento que la realidad lo desmiente y solo le sirve al Gobierno Nacional para rehuir la necesidad de hacer reformas a la asignación de recursos del Estado para el ejercicio pleno de las competencias de las ETAs. 20. En el Punto 5 referido al análisis de las propuestas presentadas, el Documento Final afirma que: Cabe aclarar que algunas propuestas institucionales remitidas, también han desarrollado diversos diagnósticos sobre el estado y transferencias de las finanzas públicas a los distintos niveles gubernativos; sin embargo, considerando que cada actor institucional ha elaborado su propia versión de análisis de las finanzas nacionales y subnacionales, por razones metodológicas, no se abordará y desglosará cada diagnóstico, debido a que por mandato del Reglamento del Consejo Nacional de Autonomías y producto de la Comisión Técnica (ver acta CTPF 0014/2017) se cuenta con un documento oficial de Diagnóstico. Lamentamos que por razones metodológicas no se tomen en cuenta los diagnósticos y análisis de las fuentes de recursos públicos presentadas por las ETAs. Cabe aclarar que ni en el Reglamento Interno del Consejo Nacional de Autonomías, ni en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal de habla de que se tendrá un documento oficial de diagnóstico. La CTPF no aprobó el Documento de Diagnóstico, y en ninguna parte de sus actas, y menos en el Acta 0014/2017 se habla de que se tendría un solo documento de diagnóstico oficial. Por otro lado, el Documento Final se limita a calificar y descalificar las propuestas presentadas por las ETAs, derivando algunos aspectos de las mismas al trabajo de las comisiones técnicas y consejos sectoriales a conformarse. El Punto 5 del Documento Final evidencia que no hay ninguna propuesta de Pacto Fiscal de parte del Gobierno Nacional. Lo correcto era que todas las propuestas de Pacto Fiscal presentadas deberían haber sido analizadas y debatidas ampliamente en la CTPF, pero por el escaso tiempo en su tratamiento (última sesión) no ha sido posible abordarlas con la profundidad y seriedad que ameritaba; y otras como la de las Gobernaciones de Oruro y Potosí ni siquiera han sido de conocimiento de la CTPF. De acuerdo al Documento Final habría solo 15 propuestas, sin embargo en la página web del CNA se consignan 17 propuestas. De todos los miembros institucionales del Consejo Nacional de Autonomías, el Gobierno Nacional No presentó ninguna propuesta, de las Gobernaciones sólo el GAD de Pando no presentó propuestas. Del sistema asociativo municipal, se extrañó que la FAM no haya presentado ninguna propuesta, ya que representa a las nueve Asociaciones de Gobiernos Municipales y a 327 Gobiernos Municipales (menos las nueve capitales y El Alto representadas por la AMB que sí presentó su propuesta). 21. En cuanto al análisis que se hace de la Propuesta presentada por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz debemos puntualizar los siguientes aspectos: 14

17 ANALISIS DE LAS PROPUESTAS RELACIONADAS A LA DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DE LA COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA Es una realidad como se afirma en el documento de análisis, que la recaudación de impuestos totales y obviamente los impuestos sujetos a coparticipación, pese a la caída de los ingresos por hidrocarburos se duplicaron, por ejemplo en la gestión el total de la Recaudación Tributaria Nacional subió de Bs millones a Bs millones, pero no se explica por qué esta expansión tiene que significar también una duplicación de los gastos del Gobierno Central, o la totalidad de los ingresos que han crecido por encima de lo presupuestado, deban destinarse a los mismos gastos, en este orden se puede observar una incoherencia en la forma de presentación del cuadro de asignaciones de coparticipación. En este sentido, este cuadro requiere de una explicación técnica más detallada por parte del MEFP, respecto a cómo es posible que habiéndose transferido competencias tanto en educación (construcción y mantenimiento de infraestructura educativa, dotación de materiales, desayuno escolar y otros) como en salud (Infraestructura, equipamiento y dotación de materiales, bonos de salud y campañas de vacunación), Gobierno (régimen penitenciario, seguridad ciudadana) el gasto se haya prácticamente duplicado, pudiéndose observar lo mismo en los gastos de defensa que de Bs 1608 millones pasa a Bs millones y en gastos de funcionamiento, lo que nos muestra que no necesariamente existe falta de recursos sino una mala asignación de ellos. Al respecto se hace notar que las recaudaciones de impuestos no tienen una asignación o destino específico, el proceso presupuestario se encuentra basado en un sistema de caja única, donde confluyen todos los ingresos, tanto corrientes como de capital y las donaciones, los cuales son distribuidos en función del Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Regionales respectivamente, por lo que la forma de distribución o renta destinada que muestra el NCE no se aplica, ya que por ejemplo no considera otro tipo de ingresos como ser la participación del TGE en el IDH, IEHD, las Regalías, la deuda pública interna y externa (emisión de Bonos), las utilidades de las empresas públicas y otros. Por otra parte, para que las Gobernaciones accedan a los recursos de coparticipación que les fueron revertidos por la administración gubernamental de Gonzalo Sánchez de Lozada con la Ley 1551 de Participación Popular, se parte del hecho de que los recursos de coparticipación tributaria por su naturaleza son recursos de mayor estabilidad en su recaudación, como lo señala el Documento Final. Para viabilizar el acceso de los GADs a estos recursos se plantea, no sólo que el Gobierno Nacional puede utilizar otras fuentes disponibles para cubrir el costo que significaría dicha participación, sino también hacer una revisión y posterior reasignación del gasto fiscal, de manera que el Gobierno Nacional pueda compensar dicha participación sea racionalizando los gastos que incurre entre otros, en propaganda, o disponer de las asignaciones para proyectos que invaden competencias subnacionales como los manejados por la UPRE, podría también recurrir a las previsiones o colchones presupuestados sin destino específico del Presupuesto General del Estado (PGE), y/o a los montos presupuestados de Inversión Pública del Nivel Central del Estado no ejecutados. 15

18 Al respecto el Documento Final sentencia (Pág. 73) que: Por lo tanto, es posible concluir que una distribución distinta de los recursos de la Coparticipación Tributaria no es posible desde una perspectiva técnica, ya que ello implicaría la afectación de recursos humanos en sectores importantes del país. Es contradictorio y un exceso que el Documento Final de prácticamente por concluido el debate sobre los recursos de la Coparticipación Tributaria, cuando el Documento denominado Mandatos y Alternativas de Financiamiento, aprobado por el Consejo Nacional de Autonomías en su última sesión de fecha 15 de noviembre de 2017, enlista 25 puntos de Consenso y dos disensos a ser trabajados hacia adelante. Entre los 25 puntos se consigna el punto 18 que manda a hacer un: Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en los criterios de distribución de los recursos de Coparticipación Tributaria. El Documento Final NO establece ningún espacio de deliberación para hacer efectivo ese análisis como mandato de dicho documento. 22. Considerando que el Art. 368 de la CPE estipula que: Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial. Dicha disposición constitucional es cumplida parcialmente con el 11% para los Departamentos productores de Hidrocarburos y con el 1% para los Departamentos NO productores de Hidrocarburos como Beni y Pando, quedando excluidos de su aplicación los Departamentos de La Paz, Oruro y Potosí. Al respecto el Documento Final afirma lo siguiente: En relación a la participación en las regalías por hidrocarburos, de acuerdo al Artículo 368 de la Constitución Política del Estado se establece que los departamentos no productores deben participar en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial. Esta propuesta fue parte del debate en la Comisión Técnica del Pacto Fiscal, al ser un tema delicado que involucra a los departamentos no productores Pando y Beni que participan de dichos recursos y al nivel Central del Estado que financia parte del presupuesto de inversión pública con esta fuente, no se llegó a ningún consenso sobre el tema, por lo que, al menos en el actual proceso de diálogo del Pacto Fiscal, la distribución de las regalías hidrocarburíferas no es un tema que logró ser agendado. De acuerdo al Documento Final el diálogo nacional no tratará temas delicados, restricción que no se establece en ninguna parte, de ser así se podía haber aclarado desde un principio que el Diálogo Nacional del Pacto Fiscal NO TRATARÁ TEMAS DELICADOS, lo que es un contrasentido a un diálogo que debería ser encardo sin restricciones y precisamente abordando los temas delicados como este. El Documento Final excede en sus alcances al determinar de manera unilateral que este NO ES UN TEMA QUE LOGRÓ SER AGENDADO y que no se tratará al menos en el actual proceso de diálogo del Pacto Fiscal. Al respecto es preciso aclarar que no es cierto que esta tema no haya sido agendado, es más en el Encuentro de los Gobiernos 16

19 Autónomos Departamentales para identificar los factores críticos que dificultan la gestión de las autonomías, realizado en la ciudad de Santa Cruz en fecha 18 y 19 de agosto se AGENDÓ EL TEMA propuesto por el Delegado del GADLP y se acordó lo siguiente, que se contempla en el acta firmada por todos los representantes de los GADs asistentes (sólo el GAD de Potosí no asistió a este encuentro). De dichas actas reproducimos la parte referida a este aspecto que dice lo siguiente: FACTORES CRÍTICOS ALTERNATIVAS CONCLUSIONES Se propone reglamentar mediante una Ley el artículo 368 de la CPE que define una participación en las regalías por hidrocarburos del 11% de su producción fiscalizada para los departamentos productores. Una ley Nacional deberá establecer que los Departamentos no productores participen en la distribución de Regalías Hidrocarburíferas. (La Paz) En la nueva Ley de Hidrocarburos se debe ampliar la coparticipación de los demás departamentos no productores, sin reducir el 11% para los departamentos productores. (CPE, Art. 368) Ya en el Encuentro Conclusivo Nacional de fecha 11 y 12 de septiembre, este tema fue puesto en agenda como DISENSO en los siguientes términos: El propio Documento Mandatos y Alternativas de Financiamiento aprobado por el Consejo Nacional de Autonomías en su última sesión de fecha 15 de noviembre de 2017, establece que: 17

20 Por otro lado y revisando otras propuestas, no es sólo el GAD de La Paz quien propuso tratar este tema sino también lo hizo la Gobernación de Oruro con una propuesta concreta de asignación de 1% de las Regalías por Hidrocarburos para los Departamentos no productores de Hidrocarburos distribuyendo este 1% a Oruro (40%), La Paz (40%) y Potosí (20%) como un fondo de compensación para crear empresas departamentales; para ello proponen disminuir la participación del Gobierno Nacional de 6 a 5%. Por tanto lo que correspondía es que el Documento Final proponga el escenario de debate de este punto de disenso que sigue pendiente y que de ninguna manera puede ser considerado un tema que no logró ser agendado. 23. El Documento Final al momento de analizar las propuestas de las ETAs, ignoró la propuesta del GADLP sobre el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) a fin de modificar la estructura de participación de este impuesto entre los GADs, Universidades y el Gobierno Nacional. La transferencia de un porcentaje del IEHD es una de las fuentes más sostenibles con la que cuentan los GADs para financiar sus competencias, por ello se propuso modificar la distribución de este impuesto en el siguiente sentido: 24. En cuanto a los recursos del IDH y la propuesta del GADLP de derogar el Art. 10 de la Ley 3302 para recuperar los recursos del IDH para financiar competencias departamentales, se debe aclarar que los recursos que perciben los GADs por concepto del IDH han sido descontados o direccionados en una proporción de más del 80% y no solo se refieren a prediarios o bonos de vacunación que dispone la Ley Nº 3302, sino también a la Renta Dignidad, Seguridad Ciudadana, Fondo de Educación Cívica, Fondo de Promoción a la Prospección y Exploración de Hidrocarburos, y otros, razón por la cual lo que se debe analizar es si en estas circunstancias, el IDH constituye o no una real fuente de ingresos para los GADs, ya que en su mayor parte con estos recursos se financian competencias del Nivel Central del Estado. Hubo el suficiente consenso entre las ETAs, durante el diálogo nacional del Pacto Fiscal para solicitar al Gobierno Nacional la reversión de esta disposición normativa que data del año 2005, consenso que fue derivado a un análisis en la comisión tributaria a constituirse. 25. En relación al Artículo 12 de la Ley 767 que financia el Fondo de Promoción para la Inversión en Exploración y Explotación Hidrocarburífera (FPIEEH), y pese a la explicación por parte de los técnicos de YPFB en la Décimo Quinta reunión de la CTPF sobre los alcances de la Ley N 767, que pretendió demostrar que el mencionado fondo permitiría generar importantes recursos adicionales para las ETAs, este es un asunto pendiente que 18

21 urge resolverlo por tratarse de una disposición nacional inconstitucional e ilegal que pretende financiar competencias privativas del Gobierno Nacional con recursos de las ETAs. El Documento Final, si bien reconoce que este punto es parte de los disensos del proceso del pacto fiscal; no especifica en que instancia o comisión de las que se conformarán, se debatirá y resolverá este tema. 26. Sobre el tema tributario, que será abordado en una mesa técnica donde se analizará la viabilidad de transferir otros dominios tributarios a los GADs y analizar las modificaciones a la Ley 154, es necesario puntualizar, como se señala en la propuesta del GADLP, la necesidad de adecuar la estructura tributaria vigente, que corresponde a un modelo preconstitucional a uno autonómico, en la cual se considere a los Gobiernos Autónomos Departamentales como sujetos del proceso autonómico y que no se encuentren como hoy al margen del mismo. 27. Sobre la propuesta del GADLP de tratar el saneamiento de su Deuda, por el hecho de que ha dejado hace mucho tiempo de ser sujeto de crédito, es preciso especificar que la deuda del GADLP es en buena parte contraída cuando era Prefectura, por tanto es el Gobierno Nacional quien debe dar una solución, absorbiendo la cartera de deuda contraída cuando el GADLP era una entidad dependiente del Órgano Ejecutivo Nacional. Este es un aspecto fundamental que requiere ser resuelto estableciendo acuerdos con el Gobierno Nacional a fin de encarar un programa de alivio y reprogramación de la deuda del GADLP para recuperar su condición de ser sujeto de crédito; y aperturar líneas de crédito que nos permita encarar proyectos estratégicos de inversión pública en el Departamento de La Paz, que están siendo postergados por la insuficiencia de recursos. 28. Con respecto al Punto 6. Conclusiones y agenda de trabajo, no se puede desconocer el hecho de los resultados alcanzados en las cuatro primeras etapas del proceso de diálogo nacional del Pacto Fiscal que han sido producto de espacios de amplio debate y concertación entre el nivel central del Estado y las ETAs ; sin embargo debemos lamentar que el carácter deliberativo del proceso no tuvo esas características en la etapa cinco y final del proceso referida al análisis de las fuentes de recursos en la cual, la posición del NCE fue tajante en el sentido que no se puede discutir modificaciones a la estructura de ingresos, los mecanismos de coparticipación, distribución de recursos o transferencia de fuentes de recursos. Esa posición del Gobierno Nacional obviamente genera la interrogante sobre la utilidad del proceso de Pacto Fiscal, ya que su objetivo primordial justamente es el de reducir las desigualdades o asimetrías verticales u horizontales que se han generado producto de la ratificación de un modelo de generación y distribución de recursos no autonómico y fundamentado en un manejo fiscal centralista con tintes de descentralización municipal y universitaria, sin que se tome en cuenta la creación de un nuevo nivel autonómico como son los GADs, los cuales sin los recursos suficientes no pueden ejercer plenamente sus competencias. 19