La ordenación del territorio

Transcripción

1 La Acción Administrativa en Sectres Especí5ics La rdenación del territri Curs Lucian Parej Alfns Antni Descalz Gnzález Teresa Parej Navajas

2 Índice 1. La rdenación del territri (OT) cm respnsabilidad y tarea públicas 2. El determinación de la OT: finalidad, bjet, cntenid y alcance 3. El rden cnstitucinal sustantiv y cmpetencial de referencia 4. Ls presupuests fundamentales para la articulación y el desarrll adecuads de la OT 5. Ls sistemas legales autnómics de OT

3 1. La OT cm respnsabilidad y tarea pública 1.1 El carácter de función estatal creciente rientad pr directrices eurpeas 1.2 Una función pública de cmpetencia autnómica, cuy ámbit se extiende al enter territri de la crrespndiente CA 1.3 Una función de dble dimensión: cmpetencia transversal y plítica pública de gran amplitud

4 1.1 El carácter de función estatal creciente rientada pr directrices eurpeas Origen de la OT (cm función pública) Francia: OT ± perspectiva ecnómica y de gestión Alemania: OT ± distribución de uss en el territri CE (art º): añadida al urbanism TRLdS08: Art. 3.1= función pública que define y rganiza el us del territri y del suel cnfrme al interés general Art. 2.1 = se inserta en las plíticas públicas sbre regulación, rdenación, cupación, transfrmación y us del suel cn finalidad dirigida al desarrll sstenible

5 Ls Tratads n atribuyen cmpetencia suficiente en materia de OT para la frmulación de una plítica eurpea de OT T.Amsterdam 97: incluyó entre ls bjetivs de la CE, el desarrll equilibrad/sstenible del territri Desarrll de dcuments (sft) para la crdinación del impact de las plíticas sectriales sbre el territri ü Eurpa 2000 ü Eurpa ü TERRA ü ETE 99 ü Otrs: Principis de Desarrll Sstenible (Hannver 2000) ü Acuerd de Bristl 05 ü Cmunicación sbre plítica de chesión y ciudades 06

6 Estrategia Territrial Eurpea (ETE) 99: Dcument atípic, n vinculante Tiene, sin embarg, efects jcs ü Supne una referencia imprtante para las medidas eurpeas ü Influencia las plíticas de ls EEMM pues ésts incrpran sus bjetivs en sus plíticas España: ü Legislación CCAA ü Legislación del Estad + dcuments sft ü Objetivs de la ETE: desarrll del territri Objetivs de la ETE: desarrll del territri de la UE mediante ls bjetivs de ls Tratads rientads hacia: ü Desarrll cmpetitiv y equilibrad de ls territris ü Cnservación del medi natural/pº cultural ü Chesión ecnómica/scial de las regines

7 Para ell, 3 directrices: 1. Desarrll sistema urban plicéntric y más equilibrad, y ptenciación relación espacis rurales y urbans 2. Fment de las estrategias integradas de transprte y cmunicación al servici de ese desarrll plicéntric 3. Desarrll y prtección de la naturaleza y el Pº natural/cultural de las regines de Eurpa

8 1.2 Una función pública de cmpetencia autnómica, cuy ámbit se extiende al enter territri de la crrespndiente CA Art CE: casi tdas las CCAA (tdas mens las ciudades autónmas) han asumid la plena cmpetencia (legislativa/ejecutiva) en al ttalidad de la materia OT (y de Urbanism) definiéndla, en general, cm OT y del Litral Cuestines que se plantean: El alcance de la expresión Litral : ü Tierra adentr: variable, depende de la precisión efectiva de ls factres de cupación del suel ü Hacia el MT: incluid cm parte del territri. La Dctrina se pne: Ls BDPM-T frman parte del territri municipal en que están situads prque td el territri nacinal se divide en términs municipales Las cmpetencias municipales/ccaa, a tenr de l señalad en el art. 114 LC, sól tiene cmpetencias sbre el ámbit terrestre del DPM-T

9 S.e.: Td el territri españl está dividid en CCAA/Prvincias/Municipis (art. 137 CE) Sbre el territri aplica el régimen de cmpetencias de ls arts. 148/149 CE que, pr tant, también recae sbre zna M-T Que el Estad tenga cmpetencias sbre DPM-T en tant que BDP n impide que las CCAA y ls Municipis ejerzan sbre dicha zna sus cmpetencias en materia de OT/Urb.

10 La incidencia de la OT sbre el DPMT: ü La cndición de BDP de la zna M-T (cn su régimen específic) n excluye el ejercici sbre el mism de cmpetencias en materia de OT pq (STC 149/1991, 4 juli y 149/1992, 4 juli): El litral frma parte del territri de la CA La titularidad del DP (del Estad) n es criteri de delimitación de cmpetencias La OT autnómica puede cndicinar el us de la zna, respetand el régimen específic de BDP

11 1.3 Una función de dble dimensión: cmpetencia transversal y plítica pública de gran amplitud La OT integra un ámbit de acción cncurrente de AAPP y cmpetencias La OT, centrada en la rganización física del territri, n puede descncer ni impedir el despliegue de tras funcines-cmpetencias cn impact territrial Pr ell: Está cntemplad en un Títul cmpetencial específic per que, pr su naturaleza transversal, n cabe reducirla a una simple habilitación sin repercusión sbre tras plíticas públicas sbre el territri Se trata, pr tant, de una plítica transversal de enrme amplitud que determina que, en su desarrll, tenga en cuenta la incidencia territrial de tdas las actuacines de ls pderes públics Def. de la Carta Eurpea de 1983 (Trremlins): expresión espacial de la plítica ecnómica, scial, cultural y eclógica de tda sciedad, que requiere de una plítica administrativa interdisciplinar glbal para la rganización física del espaci en términs de sstenibilidad STC 149/1991, 4 de juli: es tant cmpetencia cm una plítica, de tal frma que la primera necesita de la segunda para desarrllarse

12 2. La determinación de la OT: finalidad, bjet, cntenid y alcance La OT es una acción pública de clcación de las csas (en sentid ampli) en el lugar que les debe crrespnder en función de un determinad fin u bjetiv Su fin últim (en paralel a la plítica de ma) a través de ls arts. 45 a 47 CE, la calidad de vida sól asequible en términs de desarrll armónic y equilibrad, es decir, sstenible La cnexión cn el ma l prueba el hech de que la única (y limitada) acción de la UE para la adpción de medida de utilización del suel salv la gestión de ls residus- se inscribe en la plítica de ma (art. 191 y ss TFUE)

13 El sistema institucinal y scial definid cndicina e influye ls esquemas de rganización/acción legítims del pder públic en materia de OT Ls fines/bjetivs se deducen del rden cnstitucinal cm sistema y unidad, desde la priridad de la utilización racinal de ls recurss naturales y, en particular, del suel: ü Carta Eurpea del Suel 72 ü Carta Eurpea de OT 83 Ls medis/instruments, aunque muy variads, dependen también en últim términ del rden cnstitucinal y de ls bjetivs perseguids en cada cas (especialmente imprtantes sn las técnicas de planificación y prgramación)

14 El espaci scial de referencia es el determinad pr el territri: Es un ámbit una jurisdicción (suel/territri en sentid estrict) Es también el mund en el que está y al que se enfrenta el hmbre, el cnjunt de ls recurss naturales que integran su medi vital En definitiva, la dimensión espacial de tda actividad pública/privada Cnclusión: la rdenación-planificación territrial es: Pr su finalidad: el arregl del espaci scial de referencia desde el punt de vista únic del territri-espaci Pr su frmalización institucinal: rganización del espaci scial de referencia cnfrme a las pretensines de la cmunidad crrespndiente, pr decisión del pder públic cmpetente y a través de ls instruments legalmente prevists

15 3. El rden cnstitucinal sustantiv y cmpetencial de referencia 3.1 El marc de valres y bienes cnstitucinales 3.2 La distribución territrial de respnsabilidades en la realización del rden cnstitucinal de valres 3.3 La recuperación de la unidad de resultad en la dinámica de la actuación de ls pderes públics

16 3.1 El marc de valres y bienes cnstitucinalmente prtegids Las plíticas de OT/Urb (per tb en relación cn la de MA) sirven a un mism rden cnstitucinal sustantiv, l que determina su íntima relación (STC 28/1997, 13 feb). Así, Art º CE: cmpetencia para ls pderes públics Art. 9.2 CE: para la realización de determinads valres y bienes que resultan ser tb ls prpis de la OT/Urb y MA ü Art CE: MA adecuad ü Art CE: utilización racinal de ls recurss naturales ü Art. 47 CE: cndicines necesarias para una vivienda digna y adecuada regulación de la utilización del suel según el i gral Tds ests precepts sn ppis rectres de la plítica scial y ecnómica, cuy recncimient, respet y prtección han de infrmar la legislación psitiva, la práctica jcial y, en gral, tda la actuación de ls pderes públics

17 La plítica de Gbiern del Territri rganizada cnfrme a ls ppis anterires, cntribuye a la armnización de ls valres de desarrll ecnómic y prtección del MA En este rden cnstitucinal sustantiv, a la PERSONA cnsiderada en su dimensión scial- se le recnce una psición central: Estad scial y Demcrátic de Derech (art. 1.1 CE) 1. Prgres (desarrll ec/scial), cn una distribución de la renta reginal (art. 40 CE) y equilibri reginal y sectrial (art CE) 2. Cnservación y mejra del MA en relación al desarrll de la persna y su calidad de vida, en cnexión cn el us racinal de ls recurss naturales (art. 45 CE) 3. La vivienda digna sbre la base de una regulación de la utilización del suel cnfrme al i. gral (art. 47 CE)

18 3.2 La distribución territrial de respnsabilidades en la realización del rden cnstitucinal de valres La realización del rden sustantiv anterir se basa, desde una perspectiva cmpetencial: Arts y CE, desarrll ecnómic y scial Art. 131 CE: prces de la planificación de la actividad ecnómica Art CE en relación cn art CE: OT/Urb y MA Las cmpetencias así definidas clcan la acción pública en una perspectiva integradra è Sn funcines/cmpetencias hrizntales a las que crrespnde, pr ell, un papel de rganización de las funcines/cmpetencias sectriales

19 3.3 La recuperación de la unidad de resultad en la dinámica de la actuación de ls pderes públics El sistema cmpetencial cnstitucinal previst para la realización del valr superir de la calidad de vida impide una acción independiente y aislada de cada pder públic La acción de ls pderes públics, pr tant, deberá basarse en una acción cmbinada sbre la base del ppi de lealtad recíprca La estrecha relación de las funcines hrizntales clca en un primer plan: La imprtancia de tales funcines de la unidad (sustantiva cnstitucinal) de la AP La psición clave, de bisagra, de la plítica de OT, en tant que lugar de armnización de las exigencias del rden ecnómic y el MA

20 4. Ls presupuests fundamentales para la articulación y el desarrll adecuads de la rdenación del territri A la planificación física es inherente la pretensión de la simultánea rdenación de: Ls intereses sustantivs públics/privads presentes en la utilización del territri sbre la base del ppi de pnderación de ls intereses Las decisines de ls pderes públics cn cmpetencia para la articulación de tales intereses- sbre la base del principi de armnización de las plíticas públicas La planificación así definida debe crdinar: a) planes territriales (glbales) b) planes prgramas sectriales

21 a) Planes territriales (glbales, derivads de la plítica territrial - PT) ü La CE ha asumid un únic sistema de OT è de planificación física a través de 2 expresines: OT y Urb: La distición entre OT/Urb n se basa en las materias cmetids a realizar, pues ambs se refieren a la rdenación y utilización del territri La diferencia n se refiere, pr tant, al bjet, cm a su finalidad: OT Urbanism Perspectiva y escala específica supralcal, preferentemente reginal, cmprensiva, pr tant, de las características del Urbanism Decisines sbre estructura, dispsición y cmpsición de las actividades más estructurantes del territri Perspectiva lcal La diferencia crrespnde a la distinción de espacis sciales/esferas de interés de las cmunidades institucinalizadas y dtadas de autgbiern: CCAA y EELL

22 ü La regulación independiente/ n, de la OT y el Urb. es una cuestión de plítica legislativa ü N bstante, sn 2 ls cmetids a desarrllar pr 2 instancias territriales de Gbiern distintas, l que da lugar a 2 sistemas prcess de planificación diferenciads ü El cntenid de ningun de ls 2 niveles de planificación puede ser tal que vacíe el del tr ü La relación OT/Urb. n puede ser de jerarquía (pr el ppi de autnmía que articula ls pderes que las gestinan) per sí de superiridad-prevalencia de la OT respect al Urb. ü Esta relación de prevalencia n puede entenderse de frma rígida, sin cm una relación dinámica de alimentación recíprca

23 a) Planes sectriales (derivads de la plítica sectrial - PS): ü ü El panrama de cncurrencia (y su necesaria relación) n se reduce a ls planes territriales. A ésts se añaden ls planes sectriales Ds supuests: Invasión de PT sbre PS: en la medida en que la PT tiene naturaleza integral, tiene tendencia a cndicinar, invadir el espaci de las plíticas sectriales, cn peligr de su anulación Invasión PS sbre PT: Si para salvaguardar el espaci de acción de las plíticas sectriales (PS) se vacía de cntenid la PT: - La PT se limita a una planificación negativa (de reserva de espacis para que sbre ls misms actúe el PS): supuest rechazable! - Además, en ese cas se iría cntra el art. 33 CE que delimita el cntenid del derech de prpiedad a partir de su función scial (psitiva), siend legítima su exprpiación sól pr causas justificadas de utilidad pública i scial (psitiv).

24 Las slucines las ha dad el TC (SSTT 149/1991, de 4 de juli y 28/1997, 13 febrer): - La PS (gral y autnómica) è decisión sbre la definición de las bras y servicis - Ordenación Urbanística (municipal) è determinación del diseñ urbanístic de la ciudad, respetand la cnsecucióin de ls bjetivs de la PS ü La STC 40/1998, 19 febrer ha señalad, en relación a ls puerts marítims, ls siguientes criteris: La cmpetencia sbre OT/Urb. es cmpetencia de las CCAA y municipis, per el Estad (en sentid estrict) tb ha cnservad ptestades: - De carácter gral, que pueden afectar a la OT/Urb. - Capaces de incidir pr sí mismas en la OT/Urb., cexistiend cn ella. La cnfluencia en un mism espaci físic de distintas cmpetencias n impide su ejercici cnfluyente siempre que tengan bjet jurídic distint

25 La cexistencia de las cmpetencias de las CCAA sbre OT y las estatales de carácter sectrial deben seguir las siguientes pautas: - Las cmpetencias de OT/Urb. permiten una planificación glbal del territri: las plíticas públicas que incidan sbre el territri deberán crdinarse cn ellas. - Las cmpetencias estatales de PS cndicinan la capacidad de decisión de las CCAA y EELL en materia de OT/Urb. - La integración debe prducirse: a) Através de fórmulas de cperación (especialmente en cas de cncurrencia de cmpetencias) b) Decisión unilateral crdinadra adptada pr el titular de la cmpetencia prevalente (STC 77/1984): cuand la CE atribuye al Estad (sentid estrict) cmpetencia exclusiva l hace prque subyace el i gral. ü N existe instancia territrial alguna cnstituida a la que se haya atribuid cmpetencia para definir la cmpetencia de tra instancia el alcance de la misma ü Así, en el supuest de clisión entre cmpetencias, se ha de prceder (cm en el cas de clisión de derechs fundamentales) a la pnderación de ls bienes cnstitucinalmente prtegids

26 5. Ls sistemas legales autnómics de rdenación del territri 5.1 Cmunidades Autónmas cntinentales 5.2 Cmunidades Autónmas insulares

27 5.1 Cmunidades Autónmas cntinentales Cncept de OT: Carta Eurpea de OT 83 + ETE Se cnfigura en tds ls cass cm una ptestad pública (art. 3.1 TRLdS08) Fin valr últim al que respnde la OT se resume en el desarrll equilibrad (chesinad) y, pr tant, sstenible del territri La pción gral es la que articula la rdenación territrial utilizand la planificación y la prgramación y rganizándla en un cnjunt trabad y jerarquizad de instruments para frmar un verdader sistema más mens escalnad, que se impne en td cas al de la rdenación urbanística

28 5.1 Cmunidades Autónmas cntinentales La estructura del sistema descansa sbre un binmi de instruments equivalente al tradicinal en la rdenación urbanística: a) Plan General: Referid a la ttalidad del territri autnómic. Adpta varias denminacines: ü Plan Territrial ( del Territri) ü Plan Reginal de Estrategia Territrial de Ordenación Territrial ü Directrices (Generales) de Ordenación Territrial ü Estrategia Territrial (Reginal) Instrument estratégic, de cntenid y alcance divers, cuya frmulación n es siempre necesaria y que fija el marc de referencia tant de ls restantes instruments de rdenación territrial y ls planes urbanístics cm de las plíticas sectriales de las AAPP cn incidencia territrial Frmulad pr Cnsej de Gº y aprbads pr Ley pr Decret

29 b) Planes Parciales: Instruments de desarrll del P Gral en partes, áreas, cmarcas znas (siempre supramunicipales) del territri y, pr tant, subrdinads al mism Prevalecen también sbre el Planeamient urbanístic Adpta varias denminacines: ü Planes Territriales Parciales ü Planes Parciales de Ordenación Territrial ü Planes Territriales de Ámbit Subreginal ü Planes Territriales Integrads Integrales ü Planes Parciales de Ordenación Subreginal ü Planes de Acción Territrial Sectriales Se trata, en tds ls cass, de instruments de bjet funcinal y limitad pr referid a un sectr de la acción pública de la realidad Aprbads pr Cnsej de Gº (x Decret))

30 Ls instruments de OT suelen tener carácter nrmativ y efects, pr tant, vinculantes para tds (sujets rdinaris y AAPP), especialmente para el desarrll del sistema de planeamient urbanístic Cada vez más, sin embarg, se ha id extendiend la fórmula de incrpración del instruments que penetran (en principi excepcinal y limitadamente!) en el espaci decisinal prpiamente urbanístic para legitimar actuacines autnómicas directas: Articulads a través de actuacines de interés reginal que tienen pr bjet el desarrll y la ejecución de plíticas territriales previstas en cualquiera de ls instruments de OT (para la rdenación estratégica el desarrll ecnómic y scial de la región) El régimen general de estas znas de interés reginal está presidid pr la idea de la menr incidencia y excepción en el régimen urbanístic general, pues suele prducirse en clases de suel n urbanizable y urbanizable n rdenad en detalle

31 En la OT resulta esencial la cperación y crdinación entre: Las AAPP respnsables de la OT, de un lad, y de la rdenación urbanística, de tr Las AAPP respnsables de la OT y ls órgans dependientes cn cmpetencias sectriales cn impact territrial Las AAPP respnsables de la OT y la AGE, en tant que respnsable de la plítica ec gral, la mínima ambiental, y plíticas sectriales cn impact sbre el territri. Pr ell, la legislación autnómica en materia de OT cntiene nrmalmente regulacines de las relacines interadministrativas dirigidas al aseguramient de la crdinación y, pr tant, la armnización de ls intereses gestinads pr las diferentes instancias y rganizacines adminisitrativas.

32 5.2 Cmunidades Autónmas insulares a) Islas Canarias Ls instruments del sistema se clasifican, cn finalidad integradra de las perspectivas territrial, mediambiental y urbanística, en: 1. Planes de Ordenación de ls RRNN 2. Planes y Nrmas de rdenación de ls espacis naturales prtegids (Planes y Nrmas específics) 3. Planes Territriales de Ordenación Se trata de un sistema internamente trabad, integrad y jerarquizad que queda garantizad pr el ppi de planificación previa y el deber de cperación interadministrativa

33 1. Planes de Ordenación de ls RRNN: ü Directrices de Ordenación General ü Directrices de Ordenación del Turism ü Directrices de Ordenación Sectrial ü Planes Insulares de Ordenación 2. Planes y Nrmas de rdenación de ls espacis naturales prtegids: ü Planes Rectres de Us y Gestión ü Planes Directres de Reservas Naturales ü Planes Especiales de ls Paisajes Prtegids ü Nrmas de Cnservación de Mnuments Naturales y Sitis de Interés Científic 3. Planes Territriales de Ordenación: ü ü Planes Territriales Parciales Planes Territriales Especiales

34 b) Islas Baleares El sistema de rdenación territrial descansa en uns bjetivs básics y uns ppis de actuación de ls pderes públics administrativs, predeterminads: 1. Objetivs: ü Mejra de la calidad de vida ü Desarrll sciecnómic cmpatible cn la utilización racinal de ls RRNN ü Garantía de la prtección y mejra del medi ambiente 2. Principis de actuación de las AAPP: ü Integración ambiental de ls instruments de rdenación territrial (en el prcedimient de preparación, elabración, tramitación, aprbación y seguimient, y en ls términs de la regulación de la EAE) ü Predeterminación de las relacines entre ls instruments de rdenación: Planes territriales insulares y Planes Directres Sectriales n pueden cntradecir l establecid en las Directrices de Ordenación Territrial Ls Planes Territriales Insulares y ls Planes Directres Sectriales aprbads pr el Gº autnómic, tienen el mism rang, per en cas de cnflict prevalece en de carácter más específic

35 Directrices del Ordenación Territrial: instrument autnómic general Planes Territriales Insulares: desarrll de las DOT en cada isla Planes Directres Sectriales: desarrll del PTI en ámbits materiales determinads Nrmas Territriales Cautelares: para la suspensión de la eficacia de instruments de planeamient Relación cn el planeamient urbanístic municipal: ls PTI y ls PDS tienen carácter nrmativ y pasan a frmar parte del OJ cm dispsicines reglamentarias