FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

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1 FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA INFORME FINAL PROPUESTA Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de empresas de menor tamaño (EMT) ELABORADA POR Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME) INSTITUCIONES VINCULADAS Instituciones públicas que proveen bienes y servicios orientados al fomento económico - productivo 2008

2 RESUMEN EJECUTIVO 1. Nombre de la Propuesta: Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de Empresas de Menor Tamaño (EMT) Institución(es) Ejecutora(s): Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME); programa independiente de la Fundación Microempresa y Desarrollo. 3. Descripción de él o los Procesos de Gestión a Revisar. Revisión de los sistemas de asignación de recursos y focalización de las instituciones de fomento, en especial de sus modelos para Segmentar a las Empresas de Menor Tamaño 4. Problema Identificado a Resolver con la Propuesta de Mejoramiento de Gestión: a. Principales brechas o debilidades identificadas. Incluso si dejamos fuera a las empresas informales y de sobrevivencia, las más de EMT formales que existen en el país son muy heterogéneas; dependiendo del criterio que se utilice para definirlas van desde 1 UF hasta UF de ventas anuales, desde cero a 200 trabajadores y normalmente no hay limitaciones al capital máximo que puede alcanzar una EMT. Según las definiciones actualmente utilizadas hay EMT con cero hasta $ de capital. A pesar de la gran heterogeneidad que se esconde detrás de esos indicadores, los problemas genéricos de las EMT son similares, insuficiente acceso a financiamiento, a capital humano, a mercados, a tecnología e innovación, etc. Sin embargo, dada la gran heterogeneidad mencionada, para que los instrumentos de política pública funcionen, alcancen los objetivos esperados y se distribuyan equitativamente entre los beneficiarios deben responder a las características de los distintos grupos de empresas atendidos b.dimensionar efectos de los problemas identificados en los usuarios/clientes/beneficiarios. Los instrumentos creados por la política pública apuntan a resolver fallas de mercado, fallas de Estado o aspectos específicos que limitan la competitividad de las empresas. La principal falla en focalización de los instrumentos se traduce en dos problemas esenciales: El primero de ellos es que con recursos de fomento productivo destinados a EMT se está atendiendo a empresas que no son EMT o son parte o una filial de otra empresa, generalmente son grandes empresas o realizan una actividad económica que el Estado no necesita atender ( i.e. Sociedades de Inversión). En algunos instrumentos este error de tipo dos alcanza al 80% de los recursos.(i.e.14 bis) 1 Entendidas como todas aquellas empresas formales con ventas anuales de hasta UF. 1

3 Que los recursos siempre se concentran en el segmento más grande dentro de las EMT a las que aspira atender el instrumento gastándose recursos públicos en empresas que tomarían la misma decisión (invertir, capacitarse o innovar) con o sin los incentivos del Estado Se entenderá como error de tipo UNO en este contexto cuando producto de una errónea segmentación no acceden al instrumento los miembros de la población que se buscaba atender. Y se entenderá como error de tipo DOS, cuando la segmentación queda abierta a sujetos que no son parte de la población que se busca atender o privilegiar. Los modelos monovariable usados para segmentar las empresas tienen también otras grandes deficiencias al momento de clasificar a las empresas principalmente porque: Todas las principales variables económicas toman la forma de una exponencial sin grupos o clusters de empresas que permitan fundadamente definir dónde están los límites entre micro, pequeñas, medianas y grandes empresas Las variables económicas que normalmente miden el tamaño de una empresa tales como las ventas, número de trabajadores o capital no tienen una correlación mínima aceptable entre si. Por lo tanto un grupo significativo de empresas será clasificado en distintas categorías de tamaño dependiendo si se utiliza capital, ventas o número de trabajadores para decidir su tamaño. Los costos de transacción al operar un instrumento de fomento, son diferentes tanto para los oferentes como para los demandantes. Normalmente las EMT van a generar menores ingresos para el oferente, (por ejemplo, de capacitación, de financiamiento, de innovación, etc), por ende en la medida que el incentivo sea el mismo para todos los beneficiarios los oferentes privilegiarán atender a las empresas más grandes dentro del segmento definido. c. Caracterizar y cuantificar población afectada. El siguiente cuadro muestra la diferencia existente entre la inversión en Fomento Productivo destinada a EMT y los recursos que llegan a grandes empresas (US$ 0.49 v/s US$ 16.75) Inversión Total en MMUS$ Tamaño de Empresa EMT EGT N de empresas Recursos invertidos por tamaño Emp (en US$ ) % del total de recursos invertidos Recursos invertidos por tamaño de empresa (en US$) ,389 0,455 0,49 16,75 Fuente: Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile

4 5. Estrategia de Solución o Propuesta de Mejoramiento a. Objetivo general y específicos. El objetivo central del proyecto es mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público en fomento productivo a través de mejorara la focalización vía la incorporación al modelo de segmentación de otras variables que permitan definir segmentos más homogéneos de empresas. Como objetivos específicos tenemos: Proponer una segmentación que permita a las instituciones de fomento actuar de manera más precisa en los mercados meta de las políticas e instrumentos. Diseñar un modelo común de segmentación que adaptándose a las necesidades y prioridades de las distintas instituciones de fomento, permita evaluar en forma conjunta o separada los distintos instrumentos y su impacto sobre una población objetivo. b. Breve descripción de la propuesta de solución. La implementación de una propuesta de segmentación supone el establecimiento de un sistema global que permita: La unificación de criterios y especificar estándares comunes para definir los mercados objetivos Contener un sistema de innominación y encriptación general de registros. Disponer de métodos estadísticos de clasificación de las variables críticas o de información reservada. Dar consistencia y confidencialidad a la estructura general del sistema Proporcionar los medios y recursos para disponer en la web de información generada, anual e histórica, a partir de las consultas a la base de datos. Evaluar periódicamente el impacto producido en las EMT. Diseñar instrumentos de fomento que pudieran abarcar complementariamente mercados metas comunes. El modelo para su funcionamiento requiere el cumplimiento de los siguientes roles: 1. Proveedor de información. 2. Gestores del uso de la nueva segmentación 3. Instituciones usuarias de la información 3

5 c. Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta de solución. Carta Gantt con detalle de implementación y puesta en marcha Etapa/Mes Etapa 1 Sensibilización, validación y X X X X X apropiación Etapa 2 Diseño e Implementación X X X X Proveedor de Datos (SII) Diseño e Implementación X X X X Validador de Datos (MINECON) Etapa 3 Puesta en Marcha del sistema de X X X X información de la segmentación Etapa 4 Piloto en SENCE X X X Piloto en SERCOTEC X X X Incorporación de mejoras piloto X para preparación resto de la red Etapa 5 Implementación Resto Red de X Fomento d. Recursos Financieros requeridos. Fuentes y Usos de Recursos (Miles de $ 2008) Etapa Diseño e En régimen En régimen Etapa Ejecución Implementación (año n) (año n+1) Items Requerimiento Requerimiento Requerimiento Requerimiento Personal Bienes y Servicios Transferencias Corrientes Adquisición Activos No Financieros Total Factores Críticos de Riesgo y de Éxito de la Implementación de la Propuesta a. Externos Barreras socio-culturales El cambio en el sistema de procesos de las organizaciones requiere de una mayor profundidad en la motivación hacia el cambio 4

6 b. Internos Barreras político-institucionales derivadas de las adecuaciones que se deberán implementar en el proceso de focalización Barreras económicas Derivadas de presupuestos institucionales acotados y de corto plazo Barreras para la difusión Las instituciones de la Red de Fomento que utilizan operadores intermediarios deberán ajustar el mercadeo hacia los nuevos mercados metas Problemas de privacidad de los datos. Se debe avanzar en el principio de innominación de datos y la cultura de protección de datos en el país 7. Resultados y Metas Esperadas de la Implementación de la Propuesta c. A nivel Institucional SII. Participar en la nueva segmentación de EMT mejorando su acercamiento hacia las empresas, lo que ya se ha iniciado con el portal y los centros de información establecidos en acuerdo con las instituciones gremiales de EMT. División de EMT del MINECON dispondrá de elementos que le permitirá profundizar su rol de coordinadora de la Red de Fomento. DIPRES. Dispondrá de información adicional para evaluar la eficacia de la aplicación de recursos solicitados por la Red de Fomento. El Estado en su conjunto, dispondrá de recursos para reasignar. d. A nivel de los usuarios/beneficiarios/clientes Los beneficiarios directos, las EMT, ya que podrán acceder a instrumentos apropiados según sus características. Los beneficiarios indirectos, las instituciones de la red de fomento que podrán mejorar su eficacia a través de una mejor focalización. 5

7 INDICE Pág I. INDICE II.- ANTECEDENTES E INFORMACIÓN GENERAL Nombre de la Propuesta Responsable de la elaboración de la propuesta Instituciones públicas y privadas vinculadas y el tipo de vinculación Descripción de los procesos involucrados en su situación actual 3 Origen de la Propuesta 3 a.- Marco normativo de los procesos involucrados. Situación actual 6 b.- Localización en la estructura estatal de los procesos de gestión bajo análisis 6 c.-cuantificación y caracterización de recursos y capacidades institucionales 7 asociadas al proceso d.- Flujograma de los procesos de gestión bajo análisis 8 e.- Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios de los 9 bienes y servicios asociados al proceso bajo análisis e.1.- Caracterización y cuantificación de la actual cobertura de los 9 instrumentos de fomento (IF) e.2.- Caracterización y cuantificación de los usuarios y/o ejecutores de los 12 instrumentos de fomento (IF) e.3.- Caracterización y cuantificación de los beneficiarios de los instrumentos 13 de fomento (IF) III.- ASPECTOS METODOLÓGICOS PRINCIPALES Antecedentes Entrevistas Fuentes de Datos, Procesos y Métodos Estadísticos 16 IV.- DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA A RESOLVER CON LA PROPUESTA DE 17 MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 1- Problema del uso de criterios mono-variable de segmentación en la asignación de 19 los recursos al fomento productivo 2.- Deficiencia de la segmentación monovariable para determinar segmentos 24 homogéneos de empresa con varianza controlable entre sus miembros a.- Brecha en la correlación de las mono variables 24 b.- Brecha. La dificultad de los modelos monovariables para determinar 26 segmentos homogéneos c.- Brecha: Dificultad de los modelos monovariables de segmentación para 27 controlar movilidad entre segmentos 3.- Brecha: Los modelos monovariables de segmentación y la evaluación de impacto 29 y resultados de los Instrumentos de Fomento (IF) 4.- Descripción y cuantificación de los beneficiarios afectados 30 V.- ALTERNATIVAS DE SOLUCION Objetivos de la propuesta Benchmarking de Experiencias Internacionales Análisis de alternativas de solución 32 VI.- PROPUESTA DE MEJORAMIENTO Objetivo General Objetivos Específicos Estrategia de Solución Proceso de apropiación de la nueva segmentación en el Estado 37 6

8 3.2 Propuesta de Sistema para administración e implementación de la nueva 39 segmentación de empresas 3.3. Modelo de la nueva segmentación Esquema General del Nuevo Proceso Cuadro de Análisis General Plan de Implementación Carta Gantt Recursos Asociados 63 VII.- FACTORES CRÍTICOS DE RIESGO Y DE ÉXITO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA 66 PROPUESTA VIII.- RESULTADOS, METAS ESPERADAS 68 IX.- SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN 71 BIBLIOGRAFÍA 73 ANEXOS 74 7

9 II. ANTECEDENTES E INFORMACIÓN GENERAL 1. Nombre de la propuesta de mejoramiento de la gestión Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de Empresas de Menor Tamaño (EMT) Responsable de la elaboración de la propuesta Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME); programa independiente de la Fundación Microempresa y Desarrollo. 3. Instituciones públicas y privadas vinculadas y el tipo de vinculación: a) Gestores y operadores de la propuesta: a) Gestores: División de Empresas de Menor Tamaño del Ministerio de Economía (MINECOM). División de Control de Gestión Pública de la Dirección de Presupuesto (DIPRES). b) Operador de la propuesta : Servicio de Impuestos Internos (SII). Red de Fomento Productivo c) Transferencia Metodológica de la propuesta: Fundación Microempresa y Desarrollo. Programa Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME). 4. Descripción de los procesos involucrados en su situación actual Origen de la propuesta Distintos informes oficiales muestran que la asignación de los recursos de fomento productivo para las empresas siguen una relación inversamente proporcional al tamaño de las empresas; la mayor parte de los recursos son captados por grandes empresas o por EMT que caen en esa categoría de acuerdo a un criterio de asignación (normalmente ventas), pero en otras variables como activos o empleo son grandes empresas o que corresponden a una parte o filiales de otras empresas. No obstante el conjunto de empresas descritas en el párrafo anterior no representan más del 5-10% del total de empresas del país, tienden a captar la mayor parte de los recursos que el Estado destina a instrumentos de fomento. Este mismo fenómeno se vuelve a repetir al interior de las EMT, donde normalmente las más grandes del segmento tienden a capturar la mayor parte de los recursos asignados. 2 Entendidas como todas aquellas empresas formales con ventas anuales de hasta UF. 8

10 Esta concentración aparentemente no buscada en las grandes empresas o en las más grandes de las EMT ha fundamentado la realización de un estudio más profundo de los criterios de segmentación utilizados para la focalización de los Instrumentos de Fomento, que ha consistido en buscar los eventuales errores de segmentación en que se incurría, y las posibles soluciones. Para ello se utilizó la información proveniente de las mismas instituciones de la red de fomento sobre la descripción de sus beneficiarios, así como la base de datos de empresas del SII para los años tributarios 2004 al 2007, datos que fueron comparados con los criterios de segmentación actualmente utilizados por las instituciones. La necesidad de una segmentación más precisa no está en discusión entre los agentes que compiten en el mercado, pero no se ha instalado con la misma profundidad en la formulación de las políticas públicas, buena parte de las cuales tienen diseños comunes para poblaciones heterogéneas, produciéndose inequidades y fallas de focalización. Procesos de gestión que requieren de perfeccionamiento En la economía chilena se han producido fallas de mercado y fallas de Estado que se intentan corregir o atenuar a través de los distintos Instrumentos de Fomento -IF-, así también se diseñan algunos IF que surgen de la voluntad política de mejorar la competitividad de las EMT en general y de algunos sectores en particular. Para mejorar la eficiencia del gasto público las distintas instituciones de fomento productivo utilizan criterios para segmentar sus mercados objetivos. Para realizar la segmentación cada institución utiliza la información que genera la propia institución o el Servicio de Impuestos Internos (SII). Normalmente se segmenta en torno a una sola variable. Las segmentaciones utilizadas más frecuentemente son: Ministerio de Economía: En sus análisis y propuestas utiliza normalmente segmentación por ventas anuales 3. CORFO: Diseña líneas de financiamiento y co-financiamiento en distintas áreas utilizando también la segmentación por ventas anuales. SERCOTEC: utiliza normalmente la segmentación por ventas anuales. En el año 2006 inició un proceso vinculado a determinar la etapa del ciclo de vida 4 en que se encuentra la empresa, orientado a la búsqueda de emprendimientos dinámicos y para asociar los instrumentos de fomento a las características propias de cada tipo de empresas. MIDEPLAN, INE y SOFOFA definen el tamaño en función del número de empleados 5. El Ministerio del Trabajo 6 utiliza otro criterio de segmentación. 3 Empresas con un volumen de ventas anuales: inferiores a 2400 UF corresponden a microempresas, entre 2400 a UF a pequeñas empresas y entre a UF a medianas empresas. Aquellas con ventas anuales superiores a UF son grandes empresas. 4 Introducción, maduración, declinación, obsolescencia. 5 Empresas que tienen de 1 a 4 empleados son microempresas, de 5 a 49 trabajadores son pequeñas empresas, de 50 a 199 son medianas empresas y sobre los 200 empleados corresponden a empresas grandes. 6 Encuesta Laboral Bianual (ENCLA) utiliza otro criterio de segmentación: microempresa desde 5 a 9 trabajadores, pequeña empresa 10 a 49 trabajadores, mediana empresa de 50 a 200 trabajadores y más de 200 trabajadores gran empresa. 9

11 SENCE: utiliza para Franquicia Tributaria y diseño de algunos instrumentos adicionales la segmentación de acuerdo al monto de la planilla anual de remuneraciones imponibles. INDAP: utiliza segmentación basada en la cantidad de de hectáreas de riego básico que posee el agricultor. CORFO Innova: no utiliza segmentación de ventas, ni ocupa restricciones para el acceso a líneas de empresas, sólo establece como requisitos empresas formales con antigüedad de 2 años (2 balances tributarios), su segmentación se basa en la utilización del concepto de innovación. Dirige sus instrumentos hacia empresas que tengan un proyecto innovativo que calce con el concepto de innovación definido por el Consejo Nacional de Innovación 7. No obstante lo anterior la definición normalmente utilizada por la Red de Fomento pública es la basada en ventas. En el Anexo N 1 se muestra una tabla con las diferencias de focalización de las distintas instituciones de la red de fomento y la utilización de segmentaciones monovariables con variables diversas (empleo-ventasactivos, entre otras) de los 71 instrumentos de fomento en los que existe mayor información pública. Los procesos de focalización de los instrumentos de fomento son distintos para cada institución, los que normalmente dependen de la información que la propia institución genera. No hay un criterio común de focalización dentro del Estado. Una misma empresa puede ser micro, pequeña, mediana o gran empresa para el Estado, dependiendo de la institución que haga la medición y de la información que ésta procese. La mayor parte de las instituciones utilizan modelos monovariables para segmentar su mercado objetivo. (i.e. ventas, planilla de remuneraciones, activos, número de trabajadores y empleo, hectáreas de riego básico, etc.) Las principales variables utilizadas para segmentar a las empresas tienen un comportamiento exponencial; es decir, no podemos encontrar a lo largo de la curva grupos o clusters de empresas que permitan establecer cortes naturales; por ende la mayor parte de las segmentaciones existentes, sean basadas en ventas, capital, número de trabajadores u otras, se han establecido en forma arbitraria, no encontrándose en fuentes primarias y secundarias fundamentos para los cortes que el Estado, a través de sus Instituciones, ha definido. 7 Innovación es la aplicación de nuevas ideas, conceptos, productos, servicios y prácticas, con la intención de ser útiles para el incremento de la productividad. 10

12 a) Marco normativo de los procesos involucrados. Situación actual Marco normativo: Actualmente no existe un marco normativo común para todas las instituciones que ejecutan acciones de fomento productivo en Chile. Las normas que regulan a esas instituciones emanan de los Ministerios de los que forman parte, o de su propia institucionalidad cuando son corporaciones de derecho privado, de derecho público o fundaciones. La institucionalidad de fomento productivo ha sido creada en diferentes momentos en el tiempo frente a distintas necesidades, por ello legislaciones individuales amparan y regulan el funcionamiento de instituciones creadas para un fin específico. b) Localización en la estructura estatal de los procesos de gestión bajo análisis Existe un número indeterminado de instrumentos de fomento en Chile (más de 150) 8, que son coordinados desde 9 Ministerios 9 de los cuales son dependientes y del Ministerio de Economía en particular a través de la División de Empresas de Menor Tamaño que ha agrupado a estas instituciones en la Red de Fomento Productivo 10, existen además otras instituciones que tienen su propia institucionalidad bajo la forma de corporaciones de derecho público, privado o fundaciones, a veces vinculadas a algún Ministerio, pero no tributarias de sus políticas. Bajo estos Ministerios operan las instituciones de fomento, cada una con distintos patrones y esquemas de evaluación y direccionamiento de sus políticas. A continuación detallamos los marcos normativos de algunas de las principales instituciones de fomento cuya focalización de algunos de sus productos puede ser afectada por este estudio: SENCE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, opera bajo la ley N , del año 1997, modificada por última vez el año 2006, de Franquicia Tributaria y Regulación del Fondo Nacional de Capacitación FONCAP, que hasta la fecha han sido los principales instrumentos de fomento para el desarrollo de capital humano del país. La ley regula desde el objeto del SENCE, tipo de beneficiarios, hasta las asignaciones de recursos según tramos, determinando como variable de segmentación la remuneración del trabajador y el monto anual de la planilla de remuneraciones. INDAP: Instituto de Desarrollo Agropecuario fue creado mediante la Decreto con Fuerza de Ley. N 12, de 1963, del Ministerio de Hacienda, modificada por última vez mediante la ley N del 5 de octubre de 1993 con el propósito de promover el desarrollo económico, social y tecnológico de los pequeños productores agrícolas y de los campesinos, sus beneficiarios, con el fin de contribuir a elevar su capacidad empresarial, organizacional y comercial, su integración al proceso de desarrollo rural y optimizar al mismo tiempo el uso de los recursos productivos. 8 Es difícil establecer claramente el número de instrumentos de fomento debido a que constantemente se generan nuevos, o se rediseñan los existentes en función a las demandas y deficiencias detectadas. 9 Hacienda, Economía, Educación, Minería, Agricultura, Interior, Trabajo, MIDEPLAN y Relaciones Exteriores. 10 En Anexo Nº 2 Red de Fomento ampliada, elaborada por CiPyME. 11

13 CORFO: Fue creada por la ley Nº del año 1939 modificada por última vez por la ley Nº , de Es la agencia de desarrollo económico de Chile. En los últimos años su foco ha sido el impulso a la innovación, el apoyo a la PyME y el desarrollo productivo de las regiones del país. Su propósito es servir al Estado, como organismo técnico asesor para promover y coordinar la inversión de los recursos fiscales, orientándolos hacia fines de fomento a la producción y para armonizar la acción del Estado con las inversiones de los particulares en igual sentido, tratando de dar a los recursos disponibles el destino más adecuado y presentar al Gobierno el orden de prioridad con que deba acometerse la ejecución de los diversos proyectos para el desarrollo de la economía nacional. A la luz del fortalecimiento adquirido por el sector privado para llevar a cabo las inversiones que plantea el progreso del país, CORFO debió, entonces, redefinir su misión, reorientando su rol de fomento productivo hacia el desarrollo de las capacidades competitivas de las empresas chilenas, especialmente las de menor tamaño 11. SERCOTEC: es una corporación de derecho privado, creada en 1952, cuyo objetivo es contribuir a que las empresas de menor tamaño conformen un sector dinámico de la economía que aporte significativamente al aumento de la productividad. SERCOTEC apoya a los microempresarios de todos los sectores en el desarrollo asociativo de sus negocios y en la gestión de sus empresas, sólo se excluye a los pequeños agricultores, por cuanto éstos son apoyados por INDAP. c) Cuantificación y caracterización de recursos y capacidades institucionales asociadas al proceso El en cuadro Nº1 se detallan los principales recursos humanos, cantidad de sedes, recursos destinado a equipamiento, redes y gastos generales de las principales instituciones de la Red de Fomento, se ha seleccionado aquellas que tienen una mayor incidencia en la asignación de recursos de fomento productivo para las EMT. 11 Página Corporativa de CORFO. 12

14 Cuadro Nº1 Cifras 2008 EN mm$ INSTITUCIONES RR.HH SEDES EQUIPAMIENTO REDES. GASTOS EN GASTOS EN OTROS SIST. INFORM RR.HH PROGRAMAS GASTOS CORFO planta ofs. regionales sistemas en línea contrata honorarios 17 FOSIS planta ofs. regionales SIIS contrata (conv. Chile emprende) honorarios SERCOTEC planta ofs. regionales Red de contrata provincias Incubadora Virtual honorarios 13 en la WEB INDAP planta ofs. regionales portal Indap contrata ofs. de área honorarios 381 SENCE planta ofs. regionales ? CHILECALIFICA contrata honorarios 247 BANCOESTADO 63 sucursales SERNAM planta 27 contrata 300 honorarios 104 PRODEMU planta 550 para EMT 15 ofs. regionales ofs regionales ofs, provinciales Sistema nacional de información CONADI planta 52 ofs nacionales SIM incluye Prog. Orígenes contrata unidades operativas (Sistema de información honorarios 142 territoriales y seguimiento) SERNATUR planta 72 of.nacional SIAC (pro. Fomento turismo) contrata ofs. Regs. y provincs. Sistema de Información honorarios 163 Ciudadana (Fuente: Información Presupuestaria Gobierno Transparente. Elaboración propia.) 13

15 d) Flujograma de los procesos de gestión bajo análisis El siguiente esquema de procesos resume los principales hitos del proceso de focalización de los instrumentos de fomento utilizado por las distintas instituciones a cargo. Red de Fomento SII Focalización Información Propia Segmentación Monovariable Empleo Ventas Hectáreas Remuneraciones Activo Mercado Meta Empresa de Menor Tamaño e) Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios asociados al proceso bajo análisis e.1. Caracterización y cuantificación de la actual cobertura de los instrumentos de fomento (IF) Una vez corroborada su validez técnica, un nuevo modelo de segmentación debiera ser aplicado por todas las instituciones de fomento, por ende en el mediano plazo afectaría en una mejor focalización de todos los recursos de fomento productivo. En el cuadro siguiente se muestran los recursos ejecutados en fomento productivo desde el año 1990 al Por 10 años consecutivos se aprecia una tasa de crecimiento sostenido en los 14

16 montos asignados. Entre el año 2003 y 2004 se observa una disminución de los recursos ejecutados lo que se puede apreciar en el gráfico N Gráfico N 1 Serie de recursos totales en fomento productivo Millones$ Recursos Totales (monto ejecutado) Recursos totales (excluyendo reintegro simplificado de exportaciones) (Fuente: Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile. 2006) Estos recursos se administran desde 7 de los 9 Ministerios mencionados anteriormente, los cuales varían el monto de sus asignaciones anualmente. El Ministerio del Trabajo cae significativamente el año 2006 variando su asignación al programa SENCE (Franquicia Tributaria) desde $ Millones de pesos el año 2004 a $ Millones de pesos el No están incluidos acá los recursos que administran el Ministerio de Interior a través de la Subdirección de Desarrollo Regional (SUBDERE), ni el Ministerio de Educación a través de Chile Califica y los programas de emprendimiento y de nivelación escolar. Ley de presupuesto 2006: Partidas seleccionadas de asignaciones para fomento productivo El cuadro N 2 muestra las asignaciones por Ministerio para el año 2006 (Actualizada a pesos 2008). 12 Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile

17 Cuadro N 2 Ministerio Millones $ % Ministerio de Economía ,1% Ministerio de Agricultura ,9% Ministerio del Trabajo ,4% Ministerio de Minería ,3% Ministerio de Relaciones Exteriores ,5% Ministerio de Hacienda (Tesoro Público) ,0% MIDEPLAN ,7% Total ,0% (Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile ) El gráfico N 2 muestra la evolución de los recursos utilizados en los diferentes programas e instituciones Gráfico N Recursos para programas de fomento productivo (Millones$ 2003) SENCE CORFO INDAP Tesoro Público: Riego Tesoro Público: Reintegro simplificado exp. FOSIS Millones $ PROCHILE Tesoro Público Bonif.forestal (Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile ) Los montos anuales no reembolsables asignados al fomento productivo en Chile alcanzan a US $ 860 Millones para el año 2006 y representa el 15% del aporte estatal a la educación. 16

18 Cobertura de los instrumentos de fomento No se conoce la cifra de cobertura global para cada institución, sólo se tienen cifras de la cobertura alcanzada por los programas evaluados. Sin embargo, en estudios y fuentes secundarias de información se encuentran disponibles los niveles de cobertura. La Segunda y Tercera Encuesta Semestral de CiPyME 13 no muestran variaciones en el nivel de utilización de los recursos. En cuadro N 3 se detalla lo señalado. Cuadro N 3 Qué instrumentos de fomento y desarrollo de las PyME ha usado? Encuestado lee el listado y marca todas las que ha usado Instrumento de apoyo a la PyME: Proporción Franquicia Tributaria SENCE 23,91% Bonificación Forestal CONAF 0,44% Programa Fomento a la Microempresa SERCOTEC 1,90% Programa Generación de Ingresos e Inclusión Social FOSIS 0,23% Apoyo a Actividades Económicas de Sectores en Situación Pobreza FOSIS 0,08% Asistencia Técnica y Proyectos de Fomento CORFO 2,32% FONTEC, CORFO 0,60% Fondo de Desarrollo e Innovación CORFO 1,61% Programa de Subsidio al Seguro Agrícola CORFO 0,01% Instrumentos de Innovación CORFO INNOVA 0,04% Fomento Productivo Agropecuario CORFO 0,01% Programa Suelos Degradados SAG 0,71% Programa Innovación, Gestión y Apoyo a Organizaciones INDAP 0,09% Programa Recuperación Suelos Degradados INDAP 0,12% Fomento a Inversión Privada en Obras Riego y Drenaje CNR 0,38% Fomento Pequeña Minería ENAMI 0,16% Fondo de Promoción Exportaciones PROCHILE 0,19% FNDR Fomento Productivo SUBDERE 0,07% Reintegro Simplificado de Exportaciones 0,56% (Fuente: Tercera Encuesta Longitudinal de PyME, julio-septiembre de CiPyME). Resultados similares arroja la Encuesta Anual de las Pequeñas y Medianas Empresas INE año Estos resultados no constituyen obviamente una estimación de cobertura pero indican sí una muy baja incidencia de los programas de fomento a nivel global de la PyME. 13 Primer-Segundo y Tercer Informe Semestral de la Pequeña Empresa. CiPyME Santiago de Chile. Investigación basada en los resultados de una encuesta aplicada a una muestra panel de 650 empresas, representativa de empresas PyME, en tres regiones del país con representatividad del 70% nacional y compuesta por sectores de industria, comercio, servicios empresariales y otros 8 que incluyen al resto de los sectores productivos donde la PyME tiene menor presencia. 17

19 e.2. Caracterización y cuantificación de los usuarios y/o ejecutores de los instrumentos de fomento (IF) Existen más de 30 instituciones 14 que operan principalmente con recursos de Estado que tienen programas sustantivos para el fomento de las EMT, estas instituciones han desarrollado cientos de instrumentos para ir en apoyo del sector 15. Todas estas instituciones, con la excepción de Chile Emprende y algunos programas de INDAP son soluciones especializadas ya sea de capacitación, financiamiento, innovación, calidad, acceso a mercados, gestión, entre otras. En esta propuesta se visualizan como potenciales Usuarios directos de un nuevo modelo de segmentación a: Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) Adicionalmente todas las instituciones que administran recursos de fomento y utilizan segmentación e.3. Caracterización y cuantificación de los beneficiarios de los instrumentos de fomento (IF) Se consideran como beneficiarios de esta propuesta: Empresas de Menor Tamaño 16 (EMT) formales en general Planificadores a nivel comunal, sectorial, regional y nacional Gremios: Confederación Gremial Nacional Unida de la Mediana, Pequeña, Microindustria, Servicios y Artesanado de Chile (CONUPIA), Confederación Nacional de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa de Chile (CONAPYME), Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), Cámara Chilena de la Construcción (CCHC) Las EMT formales de Chile son más de , representando más del 95% de las empresas y del 70% del empleo privado del país 18. Es un hecho suficientemente probado que la mayoría de empresas en cualquier economía son de tamaño más reducido (Cabral y Mata, 2003), por lo que no es factible pensar que una economía pueda alcanzar el desarrollo sin considerarlas. En el gráfico Nº3 se detalla composición de las empresas de Chile en relación a su tamaño y porcentaje de participación sobre el total de empresas existentes. 14 Ver Anexo N 2 Cuadro de la Red de Fomento. Elaboración CiPyME. 15 Peralta, Parra y Arias (2005). Manual de Instrumentos de Fomento Productivo para Micro, Pequeña y Mediana Empresa. APyME, Universidad de Santiago de Chile. 16 Inicialmente definidas como las empresas formales con ventas anuales de hasta UF. 17 Aunque el documento no comparte la utilización de las ventas como criterio único de segmentación empresas formales que existen en el país venden más de UF (Álvarez y Crespi, 2001 La PyME Nace, crece y muere. FUNDES...). 18

20 Gráfico Nº3 Empresas por Tamaño sobre el total de empresas activas, año 2005 Grande; 1,2% Micro; 80,3% Mediana; 2,4% Pequeña; 16,1% (Fuente: Ministerio de Economía, a base de datos del Servicio de Impuestos Internos.) No obstante su importancia en número de empresas y empleo, el aporte de las EMT al PIB es proporcionalmente magro y su participación en las exportaciones prácticamente invisible. El agravante es que la participación en el PIB de las EMT se ha reducido proporcionalmente en los últimos 10 años, sin que haya bajado su participación en el empleo. La brecha de sobre 50 puntos entre empleo y PIB que ocurre en Chile no tiene parangón en las economías desarrolladas en las cuales las diferencias entre empleo y PIB se encuentran normalmente entre el 10% y el 20% 19. No obstante lo anterior hay características comunes a las EMT de todos los países. Es así un lugar común de la literatura las dificultades que tienen las EMT para acceder a: financiamiento de capital de trabajo y de bienes de capital, los mercados para colocar sus productos y comprar las materias primas que requieren, a los RRHH y el capital humano que necesitan, etc. Los problemas genéricos de las EMT son comunes en todas las realidades económicas y sociales, sin embargo las soluciones no lo son, por dos razones básicas: 1. Las EMT son tremendamente heterogéneas entre si, por ejemplo en Chile un mismo instrumento financiero no puede ser igualmente útil para una empresa que vende UF 2000 al año y para una que vende UF al año, ya que los costos de transacción, reales y proporcionales, difícilmente podrán ser iguales para ambas empresas, por ende en el diseño se deben considerar cual es el costo de transacción y cual es el subsidio a ese costo que quiere financiar el Estado para uno y otro tipo de empresa. 2. Las fallas de Mercado y fallas de Estado a corregir no son siempre las mismas y dependen del grado de desarrollo de la economía nacional, regional, e incluso territorial. Este mayor costo tiende a inhibir a los oferentes de atender al segmento y de existir subsidios los oferentes preferirán a las EMT más grandes entre las que perciben el subsidio. Lo que finalmente termina no corrigiendo para 19 Ver anexo Nº3 Cuadro Comparativo Países Europeos y Vias de Desarrollo. 19

21 la gran mayoría de las empresas las fallas de mercado que el subsidio pretendía corregir. Todo lo anterior permite concluir que la gran heterogeneidad que existe entre las EMT hace absolutamente necesario una definición fina de los segmentos que se quiere privilegiar. A la luz de los resultados de las encuestas recientes sobre las EMT 20 se puede concluir que los principales problemas son: Tanto la pequeña como la mediana empresa consideran que los principales problemas que deben enfrentar son: a) el exceso de burocracia y regulaciones, con 20% en PE y 19% en ME; b) las condiciones impuestas por los grandes clientes, con un 17% en PE y un 18% en ME; y c) la falta de capital de trabajo, con 17% en PE y 13% en ME. Cuando se les pregunta a los encuestados cuál es EL PRINCIPAL problema, un 39% de los entrevistados considera que el principal problema son las condiciones impuestas por los grandes clientes (un 37% de la PE y un 41% de la ME). Un 55% de las pequeñas y el 64% de las medianas empresas encuestadas manifestaron que su capital de trabajo era suficiente para enfrentar sus necesidades en los próximos seis meses de actividad. Un 66% de la construcción y ampliaciones físicas de la pequeña empresa son autofinanciadas y un 73% de la mediana empresa utiliza esta misma fuente. el 31% de las pequeñas y el 18% de las medianas empresas no han realizado inversión alguna en los últimos 12 meses. La inversión más frecuente entre las empresas es en hardware y software. El 91% de la pequeña empresa y el 76% de la mediana no cuentan con certificación de proceso o de calidad. El 7% de la pequeña empresa y el 20% de la mediana disponen de certificación. Un 57% de la pequeña empresa manifestó no haber realizado inversión en innovación de productos o de procesos en los últimos 6 meses previos a la encuesta; mientras que el 39% de la mediana empresa no realizó inversiones en innovación. Sólo el 29% de las pequeñas empresas y el 49% de las medianas declararon haber capacitado a sus trabajadores en los últimos 6 meses. De acuerdo con los resultados de la encuesta de CiPyME, sólo un 64% de las pequeñas empresas mantuvo durante 2005 su mismo nivel de ventas. En el caso de las empresas medianas, sólo el 50% mantuvo su categoría Aunque las respuestas mencionadas corresponden a estudios sobre la PyME, es previsible que los problemas de las microempresas sean similares. 20 Ver Primer, Segundo y Tercer Informe Semestral. Ver Encuesta PyME INE. 20

22 III. ASPECTOS METODOLÓGICOS PRINCIPALES La realización de este incluye las actividades desarrolladas por CiPyME durante más de un año y medio de investigación; período durante el cual se trabajó con la base de datos innominada del SII para los años tributarios 2004 y 2005, además de las tareas específicas realizadas en los 120 días de este informe. La metodología consiste en la búsqueda y revisión de antecedentes, entrevistas exploratorias a los principales usuarios del resultado de la propuesta, y finalmente la utilización de datos primarios y métodos y análisis estadísticos. 1. Antecedentes a) Revisión de las políticas y normativas que regulan la actividad de las instituciones de fomento en Chile. b) Revisión de la distribución de los montos de inversión de los instrumentos de fomento. c) Estudio y análisis comparativo de normativa y estándares internacionales que afectan a las empresas de menor tamaño. d) Revisión de las evaluaciones realizadas a instrumentos de fomento que utilizan alguna segmentación de empresas en su diseño ó focalización. e) Revisión de los costos asociados a los distintos instrumentos de fomento. f) Para los diagnósticos e hipótesis que se desarrollarán en el informe, se ha utilizado además como fuente de datos el procesamiento de información del Comité Público Privado Nacional del año y los Comités Público Privados Regionales desarrollados el año 2006 por el Ministerio de Economía, proyecto en el que CiPyME colaboró directamente con el Ministerio, lo que permite establecer con mayor profundidad la percepción de los empresarios y dirigentes de las Empresas de Menor Tamaño, respecto de las dificultades del no uso de una segmentación adecuada de empresas y la validez de ocuparla. 2. Entrevistas 21. Las entrevistas realizadas se insertan en esta etapa de diagnóstico para explorar la necesidad que perciben las instituciones que utilizan otro tipo de criterios de segmentación. Fueron realizadas a las personas encargadas de las áreas de estudio o a los gerentes sobre el instrumento. Ministerio del Trabajo, SENCE, para la Franquicia Tributaria Ministerio de Economía, CORFO, para el Programa PROFO Ministerio de Hacienda, BancoEstado, para el FOGAPE 3. Fuentes de Datos, Procesos y Métodos Estadísticos Para la fase de diagnóstico se han utilizado dos fuentes de datos primarios: a) Encuestas periódicas. Encuestas semestrales de CiPyME, ya publicadas: Primera Encuesta Longitudinal de PyME, septiembre diciembre de 2005 Segunda Encuesta Longitudinal de PyME, julio-septiembre de Ver en Anexo N 4 la pauta de entrevistas exploratorias realizadas. 21

23 Tercera Encuesta Longitudinal de PyME, julio-septiembre de 2007 Las tres encuestas tienen la misma metodología de muestreo. La cobertura de la encuesta se limita a tres regiones del país que tienen una representatividad del 70% nacional: Metropolitana, de Valparaíso y del Bío - Bío y a los tres sectores de actividad económica donde se ubican la mayoría de las empresas PyME y un cuarto sector virtual que representa a todas la PyME de los sectores productivos en que hay un porcentaje menor de ellas. Los datos corresponden a la 3ª Encuesta específicamente, pero la metodología de muestreo se mantiene estable. El porcentaje de error es de 3,8% para el total de la PyME. Para la pequeña y mediana empresa en forma independiente es de 5,5% y para cada sector el error es de 7,7%. (Ver Anexo N 5 con Asuntos Metodológicos de los Informes Semestrales). b) Datos de registro administrativo obligatorio La base de datos con la que se elabora este documento está compuesta por los datos innominados de las empresas para la serie de años que va desde el 2004 al 2007 que incluye micro, pequeñas y medianas empresas; información proporcionada por el SII. La base de datos contiene para cada empresa datos mensuales del Formulario F-29 y datos anuales que pertenecen al Formulario F-22, obligatorios para todas las empresas que registren actividad económica durante cada periodo tributario. Se extrae información además de los formularios 1887,1879, y 1827 que contienen datos del empleo anual que registran las empresas para los trabajadores contratados durante el año, con leyes sociales y los trabajadores independientes que perciben honorarios. En el anexo Nº6 se detallan los campos de análisis de los formularios utilizados. c) Procesos y Métodos Estadísticos Los procesos y métodos estadísticos utilizados se han orientado a: Determinar grupos homogéneos de empresas a partir del conocimiento de cada variable independientemente del resto de las determinantes, segmentaciones mono-variables: Ventas, Empleo, Patrimonio, Pasivos, Costos, Variable Activos. Estimar los índices de movilidad que tienen las variables ventas empleo y activos entre un año y otro. (2003 y 2004), para las EMT. Estimar a partir de los resultados de las encuestas semestrales las empresas que utilizan instrumentos de fomento. Validar con datos de las encuestas semestrales los resultados y características de los grupos homogéneos resultantes de la nueva segmentación, incorporando variables no contenidas en la base de datos del SII. Los procesos de análisis y métodos estadísticos utilizados son: Creación de base de datos para el proyecto o Selección de empresas EMT, desde proceso anterior F o Crear campos de datos con los solicitados por CiPyME Depuración de datos de la base del SII Estimación de empresas por categoría Validación de ventas

24 Validación de empleo Validación de variables del modelo según puntaje IV. DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA A RESOLVER CON LA PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN En la economía chilena se han producido fallas de mercado y fallas de Estado que se intentan corregir o atenuar a través de los distintos Instrumentos de Fomento -IF-, así también se diseñan algunos IF que surgen de la voluntad política de mejorar la competitividad de las EMT en general o ir en ayuda de algunos sectores en particular. Para mejorar la eficiencia del gasto público las distintas instituciones de fomento productivo utilizan criterios para segmentar sus mercados objetivos. Para realizar la segmentación cada institución utiliza normalmente la información que genera la propia institución o el Servicio de Impuestos Internos (SII). La necesidad de una segmentación precisa de los mercados objetivos a atender no está en discusión entre los agentes del sector privado que compiten en el mercado 22, sin embargo la necesidad de una segmentación fina no se ha instalado con la misma profundidad en la formulación de las políticas públicas, algunas de las cuales tienen diseños comunes para poblaciones heterogéneas, produciéndose las inequidades y fallas de focalización que conocemos: en la educación pública: un mismo monto de subsidio para estudiantes pobres como para los que no lo son, no es atractivo para los operadores. en la salud: hay un permanente desplazamiento de trabajadores de bajas rentas desde ISAPRES a FONASA. en la capacitación, una misma tarifa por hora para gran empresa y microempresa hace poco deseables a estas últimas como clientes ya que los costos operacionales son mayores para este segmento. La observación del diseño de los instrumentos y la definición de los mercados objetivos a atender no demuestra que se haya tomado suficientemente en consideración la enorme heterogeneidad de las EMT, por lo que seguramente un mismo instrumento o subsidios parejos para mercados objetivos disímiles no tendrán los mismos efectos esperados sobre todas las empresas que se busca atender. La observación anterior permitió concluir que la calidad de la segmentación utilizada tendrá un efecto gravitante en la eficiencia y eficacia de los recursos que el Estado aplica en Fomento Productivo, FP. Por lo anterior se procedió a analizar los criterios de segmentación utilizados por las Instituciones de Fomento constatándose que la mayoría de ellas utiliza una sola variable para segmentar, es decir utilizan modelos de segmentación monovariables Porter Michel. Acerca de la Competencia Revista Harvard Business Review. 23 En el Anexo N 1 se muestra una tabla con las diferencias de focalización de las distintas instituciones de la red de fomento y la utilización de segmentaciones monovariables con variables diversas (empleo-ventas-activos, entre otras) de los 71 instrumentos de fomento en los que existe mayor información pública. 23

25 Al analizar los resultados de todas las empresas de nuestro país (a partir de las bases de datos de empresas del SII para los años tributarios 2004 al 2007), comparada con los criterios de segmentación actualmente utilizados, (i.e. ventas, planilla de remuneraciones, activos, número de trabajadores y empleo, hectáreas de riego básico, etc.), se obtiene que las principales variables utilizadas para segmentar a las empresas tienen un comportamiento exponencial; es decir, no es posible encontrar a lo largo de la curva grupos o clusters de empresas que permitan establecer cortes naturales; la mayor parte de las segmentaciones utilizadas por la red de fomento, se han establecido en forma arbitraria, no encontrándose en fuentes primarias y secundarias fundamento alguno para los cortes que el Estado, a través de sus Instituciones, ha definido para seleccionar a sus beneficiarios. El resultado de lo anterior es tautológico, no existiendo una razón lógica para establecer de manera precisa los segmentos que se atenderán con un determinado IF, es difícil que el resultado de la aplicación de los recursos públicos sea igualmente eficiente y eficaz para todos los segmentos de empresas que se quiere atender, especialmente dado que varios instrumentos han sido definidos para todas las EMT. Distintos informes oficiales muestran que la asignación de los recursos de fomento productivo para las empresas siguen una relación inversamente proporcional al tamaño de estas; la mayor parte de los recursos son captados por grandes empresas o por EMT que caen en esa categoría de acuerdo a un criterio de asignación (normalmente ventas), pero en otras variables como activos o empleo son grandes empresas o que corresponden a una parte o filiales de otras empresas. Este mismo fenómeno se vuelve a repetir al interior de las EMT, donde normalmente las más grandes del segmento tienden a capturar la mayor parte de los recursos asignados. Esta concentración aparentemente no buscada en las grandes empresas o en las más grandes de las EMT ha sido el fundamento para un estudio más profundo de los criterios de segmentación utilizados para la focalización de los Instrumentos de Fomento, que ha consistido en buscar los eventuales errores de segmentación en que se incurría, y las posibles soluciones. Después de haber estudiado y construido diferentes modelos de datos, CiPyME plantea la hipótesis que el uso de segmentaciones monovariables por parte de las instituciones de fomento productivo ha generado fallas en la focalización de los recursos destinados a las EMT. La mayoría de estos instrumentos pretende atender a todas las EMT o al menos a un conjunto extremadamente heterogéneo de Micro y Pequeña Empresa o de Pequeña y Mediana Empresa e incluso de Micro, Pequeña, Mediana y Gran Empresa de manera transversal sin considerar la heterogeneidad de las empresas contenidas en el segmento, ni los costos de transacción diferentes que implica atender a cada tipo el segmento. Esto se ha traducido en un falla de mercado que ha tendido a concentrar a los operadores de subsidios y desarrolladores de servicios en las Empresas de Gran Tamaño o en las empresas más grandes de cada segmento atendido debido al menor costo de operación que implica el trabajo con este segmento de mercado. 24