PRESUPUESTAR EN BRASIL: Experiencias de Rigidezes, Reglas y Planificación

Transcripción

1 PRESUPUESTAR EN BRASIL: Experiencias de Rigidezes, Reglas y Planificación Carlos Mussi Comision Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) - Naciones Unidas Oficina en Brasilia Seminario Presupuestar en America Latina ILPES/CEPAL Y GTZ Santiago, 5-6 de diciembre de 2007

2 BRASIL: EL DESAFIO DE PRESUPUESTAR 4 puntos La estructura y experiencia de presupuestar en Brasil La integración entre planificar y presupuestar La participación y gestión de resultados Los desafíos brasileños: rigidez, discricionario, contigenciamiento, la coordinación entre los poderes políticos, reglas y volver a planear.

3 BRASIL: estructura y experiencia em presupuestar Larga tradición de planificación y de presupuestos, desde fines de la década de 60 con los planes nacionales y presupuesto programa en los diferentes niveles de gobiernos. En la década de 1980 la búsqueda por la mayor cobertura y cumplimiento en el presupuesto del gobierno federal. La Constitución de 1988 establece el actual sistema con los Presupuestos Fiscal y de la Seguridad Social y el Plan Plurianual - PPA. Definición de los ciclos presupuestarios: PPA de cinco años, Presupuesto anual establecidos según la Ley de Diretrizes Presupuestaria (LDO) y cobertura incluyendo las inversiones de empresas estatales. Mayor participación del Congreso Nacional en la aprobación de los diferentes presupuestos, a partir de limites para revisión de los gastos. La protección a la Seguridad Social y otros gastos por mecanismos de vinculación.

4 BRASIL: estructura y experiencia em presupuestar La hiperinflación - Credibilidad, Revisión y Impactos de los Planes de Estabilización 1994 El Plan Real El rol de los presupuestos en la aplicación de la política fiscal - Desvinculación El Ajuste vía aumento de ingresos y dificultades para controle de los gastos (contingenciamiento) y presión financiera (intereses) 1999 Crisis y la necesidad de generar superávit primarios sustanciales y sustentables La Ley de Responsabilidad Fiscal Reglas, Metas, Riesgos,etc Nueva Metodología para el PPA y Reforma del Presupuesto (Programas, Acciones, Objetivos) 2003 Consolidación del Programa Fiscal y búsqueda para participación popular PPI y PAC Las dificultades de coordinar y ejecutar inversiones publicas 2007 La presión de los gastos corrientes y para una amplia reforma fiscal.

5 BRASIL: INTEGRACION ENTRE PLAN/ PRESUPUESTO Tradición de planes nacionales de desarrollo hacia la década de los No había relación directa con el presupuesto, dada la participación fuerte de empresas estatales. Constitución de 1988 establece el requisito que los gastos previstos, especialmente de inversiones, en los presupuestos anuales estean en el PPA. En 1990, reforma administrativa altera IPEA (nombre y funciones). Elaboración del primer PPA perjudicada. Dificultades de coordinar sus objetivos/programas con estructura presupuestaria anual. PPA ( ) tiene dificultades de ejecución. Se establece plan de inversiones prioritarias con 42 proyectos. PPA ( ) se caracterizó por su preparación con estudios previos y una visión mas amplia de planificación Eixos acciones con el sector privado. En 2000, reforma del presupuesto y PPA para establecer mejores objetivos y metas.

6 BRASIL: INTEGRACION ENTRE PLAN/ PRESUPUESTO PPA ( ) establece nuevos mecanismos de gestión (gerentes especializados), sistema de monitoreo, iniciativas de evaluación, perspectiva integral de desarrollo. Otra vez dificultades en la ejecución de proyectos (restricciones ambientales y regulatoria) y en obtener apoyo del sector privado (incertidumbres macroeconómica). Posibilita mejor base para otros PPA. PPA ( ) presenta estrategia de desarrollo, consumo de masa y continua la estructura del PPA anterior con la introducción de revisiones anuales, anticipando ano adicional.

7 BRASIL: INTEGRACION ENTRE PLAN/ PRESUPUESTO PPA ( ) es limitado por el ajuste fiscal de 2003 y visión diferentes con otras áreas del gobierno, especialmente sobre inversión publica. Nuevas iniciativas para plan de inversiones seleccionadas: PPI En el presupuesto anual, cambios con la nueva estructura y mejor contenido sobre riesgos, gastos tributarios, metas macro e por actividades, mejor coordinación con Tesoro. En 2007, hay una intervención con el PAC, con estructura paralela de coordinación centralizada en la Presidencia de la Republica. PPA ( ) propuesta más simples, sin mayores cambios tanto en la estrategia, como en la estructura. Integración limitada, foco es gestión de proyectos.

8 Brasil: Participación y gestión de resultados Participación: vía Congreso o vía consultas directas. Vía Congreso: Constitución de 1988 restablece participación del Congreso en el proceso de aprobación de presupuesto anual y PPA. Limite constitucional de no crear nuevos gastos sin identificación de ingresos, regla de oro, restricciones a nuevos impuestos, comisión conjunta Cámara y Senado. Proceso de elaboración y discusión del presupuesto abierto a varios niveles de enmentas por parte de los diputados y senadores. Presupuesto normativo y no impositivo, posibilita negociaciones individuales Relación directa entre diputados y senadores con el Ejecutivo Enmentas parlamentares instrumento de negociación.

9 Brasil: Participación y gestión de resultados FUENTE: Eber Zoehle

10 Brasil: Participación y gestión de resultados Vía consultas directas: presupuesto participativo Experiencias en los gobiernos locales del PT Consultas a las comunidades para inversiones infraestructura y otros gastos. Identificación de prioridades para el proceso normal de presupuestar. PPA ( ) realizo consultas sobre los principales proyectos en cada estado, reuniendo gobiernos locales y sociedad civil Dificultades en inclusión y monitoreo de esas decisiones a nivel federal Preferencia por los Consejo de Desarrollo y Sectoriales (Salud, Educación, Seguridad Social, etc). No hay vinculo directo entre Consejos y formulación presupuestos

11 Brasil: Participación y gestión de resultados Gestión por resultados Constitución de 1988 establece el uso de metas y indicadores de los presupuestos por regiones, principalmente. Gradual introducción de metas y indicadores en los PPA y Presupuestos anuales. Mejoría después de 2000, con la reforma de estructura del presupuesto. Ley de Responsabilidad Fiscal establece mayor transparencia y informes sobre ejecución del presupuesto. Dificultades en la elaboración de programas y proyectos, introducción de metodologías de elaboración, monitoreo y evaluación del presupuesto. Fuertes criticas de las áreas de controle y auditoria.

12 Brasil: Participación y gestión de resultados Ejecución Física y Presupuestaria de los programas por función del gobierno (em percentual) Física 40 Presupuestaria 20 0 Transporte Urbanismo Ciência e Tecnol. Segurança Energia Fontes:TCU Siafi e Sigplan

13 Brasil: Participación y gestión de resultados Transparencia Sistemas de Informaciones SIAFI SIDOR SIGPLAN SEGA Contas Abertas Informes obligatorios Ley de Responsabilidad Fiscal Gran disponibilidad de informaciones pero dificultades en su análisis.

14 Brasil: Los desafíos para presupuestar Rigidez vinculación Casi 90% del presupuesto ya está predeterminado Inercia en el ejercicio anual, falta evaluación y revisión sustantivas de programas No hay competencia por nuevos recursos en el Ejecutivo. Discricionariedad y contingenciamento Capacidad del Ejecutivo de gerencia según sus prioridades el presupuesto Negociación directa con el Congreso Expansión y control de gastos según política del gobierno.

15 Brasil: Los desafíos para presupuestar Coordinación con los otros poderes políticos Ordenar mejor el proceso de aprobación del presupuesto en el Congreso Interfase del proceso presupuestario y reformas electorales y políticas LRF disciplinar gastos del Judiciario y Legislativos locales El rol del Ministerio Publico y órganos de controles. Reglas y Planificación Reglas y limites no es planear. Mejorar capacidad técnica de formulación y ejecución de proyectos. Incentivos y puniciones para el cumplimento de las reglas o metas Reestablecer mecanismos de Estado para apoyar planificación y estrategias de desarrollo.

16 Brasília y Santiago, 5 de diciembre de 2007 Carlos Mussi Oficina de lacepal en Brasilia carlos.mussi@cepal.org tel: (5561)