VII REUNIÓN NACIONAL DE ESTADÍSTICA

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1 VII REUNIÓN NACIONAL DE ESTADÍSTICA 19 y 20 de mayo 2008, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) Aguascalientes, Aguascalientes Mesa 1: Estadísticas Sociodemográficas-Vivienda Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitacional y los Retos para la Producción E stadística. Lo que dice y lo que no dice el censo. Priscilla Connolly Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco O. Introducción El objetivo de esta ponencia es hacer un balance de los censos y conteos de población y vivienda de los últimos años, a la luz de las nuevas necesidades de información derivadas de los cambios experimentados en la situación habitacional del país, en los conceptos en torno al problema de la vivienda, en la política habitacional y en el manejo de la informática por el gobierno y la sociedad civil. Las ideas presentadas aquí se basan en dos tipos de experiencia; primero, el seguimiento y evaluación de la políticas habitacionales del gobierno Mexicano a lo largo de muchos años, pero en especial una colaboración en una investigación realizada conjuntamente por la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco y El Colegio de México, coordinado por René Coulomb y Martha Schteingart, en la cual estuvimos reflexionando sobre los nuevos retos de la vivienda. 1 En segundo término, desde 2001, coordino un proyecto de la UAM-Azcapotzalco denominado Sistema de Información Geográfico para la Investigación y Planeación Metropolitanas, Observatorio de la Ciudad de México (OCIM-SIG), referido principalmente al Valle de México. El cometido de este proyecto es, entre otras cosas, realizar el seguimiento de la situación habitacional en base a análisis longitudinal de variables censales por AGEB cruzadas con información propia sobre tipos de poblamiento y otros datos topográficos. 1. Los nuevos paradigmas de la vivienda Cuáles son nuevos paradigmas de vivienda? En el espacio de este breve trabajo, no cabe una discusión sobre todos los cambios que afectan la problemática habitacional. En lugar de ello, propongo como punto fundamental que este nuevo paradigma involucre no sólo la vivienda en sí, sus características observables y la conceptualización del problema habitacional, sino también incluya la política habitacional, o lo que hace el gobierno frente al problema. Además, la misma política habitacional se ve profundamente 1 Coulomb, René y MarthaScht eingart (coords.) ( 2006) Entre el Estado y el Mercado. La Vivienda en el Méx ico de Hoy, México, Universidad Aut ónoma Metropolitana- Azcapotzalco/ Miguel Ángel Porrúa. 1

2 modificado por un tercer elemento, que es precisamente el tema de este seminario, es decir, la información y la revolución informática. Se puede visualizar los tres elementos que forman parte de este nuevo paradigma como una especie de triángulo. INFORMACIÓN: La tecnología de la inform ación. Derecho a la inform ación Censos, Cartografía, Encuestas,Catastros NUEVO PARADIGMA DE VIVIENDA SITUACIÓN DE LA VIVIENDA: Oferta (form as de producción) Demanda (demografía y econom ía) Carencias objetivas y definición de vivienda digna POLÍTICA HABITACIONAL: ONAVIS, OREVIS Políticas financieras, impositivas, etc. Normatividad Monitoreo nacional e internacional: sistem as de información Elaborando un poco sobre los contenidos del nuevo paradigma se puede mencionar algunos de los cambios sobresalientes en los tres componentes. 1.1 Los nuevos paradigmas de la vivienda Características y ubicación de la demanda. Cambios demográficos: la estructura y distribución de la población, formación y composición de hogares. Ahora predomina la población urbana, pero las tendencias recientes ponen en tela de juicio las distinciones anteriores de vivienda rural y vivienda urbana. Características de la oferta. Cambios en las formas de producción y comercialización de la vivienda urbana y rural; submercados; impacto de financiamiento privado, incluyendo remesas; deterioro de acervos, formales e informales. En el último PNV se empieza a reconocer la importancia de la oferta de vivienda usada. 2

3 Definición del problema habitacional. Cambios en la definición y conceptualización de: déficit, carencias, expectativas y el derecho a la vivienda digna. Hay una redefinición de las funciones que deben desempeñar la vivienda, incluyendo conectividad y sustentabilidad. 1.2 Los nuevos paradigmas de la política habitacional Derecho constitucional a la vivienda diga. De aprovisionador a facilitador: repliegue a las funciones financieras para apoyar industria de vivienda. Nuevas funciones de regulación del mercado. Subsidios focalizados. Los pobres necesitan atención especial. Normatividad: de nacional a local. Monitoreo. De cumplimiento de metas, cálculo de rezagos Criterios de sustentabilidad. 1.3 Los nuevos paradigmas de la información La tecnología de la información. Multiplicación de posibilidades de recopilación, análisis y almacenamiento de datos; potencialidades de los SIG. Derecho a la información. Artículo 6º Constitucional reformas del 20 de julio de Información como arte del la gobernanza. Para vivienda: Art. 6-IX de la Ley de Vivienda y Capítulo VIII, Artículos En otras palabras, la información forma parte del nuevo paradigma de la vivienda: desde la conceptualización, definición y medición de la vivienda digna, pasando por las nuevas tareas de regulación y monitoreo asignadas a la política pública y culminando con la proliferación de las posibilidades informáticas y las obligaciones constitucionales para hacer público los datos. El nuevo papel de la información en el paradigma vivienda está reflejado en la Ley de vivienda del 27 de junio de Por ejemplo, es un objetivo de la política habitacional: Promover medidas que proporcionen a la población inform ación suficiente para la toma de decisiones sobre las tendencias del desarrollo urbano en su localidad y acerca de las opciones que ofrecen los programas institucionales y el mercado, de acuerdo con sus necesidades, posibilidades y preferencias. (Artículo 6-IX) Y en los artículos 43 y 44, se plantea la creación de un sistema de información como eje fundamental de dicha política. Se crea el Sistema de Información, que tendrá por objeto integrar, generar y difundir la información que se requiera para la adecuada planeación, instrumentación y seguimiento de la Política Nacional de Vivienda, así como para el fortalecimiento de la oferta articulada de vivienda en el país. (Artículo 43) 3

4 El Sistema de Información contendrá los elementos que permita mantener actualizado el inventario habitacional, determinar los cálculos sobre el rezago y las necesidades de vivienda, su calidad y espacios, su acceso a los servicios básicos, así com o la adecuada planeación de la oferta de vivienda, los requerimientos de suelo y la focalización de programas y acciones en la materia. Entre otros indicadores de evaluación, deberán considerarse los siguientes: metas por cobertura territorial; beneficiarios por grupos de ingreso en veces el salario mínimo y modalidades de programas, ya sea que se trate de vivienda nueva, sustitución de vivienda, en arrendamiento o del mejoramiento del parque habitacional; evaluación de los productos habitacionales en términos de su ubicación en los centros de población con respecto a las fuentes de empleo, habitabilidad de la vivienda y adaptabilidad a las condiciones culturales, sociales y ambientales de las regiones; y, evaluación de los precios de suelo, de las medidas de control para evitar su especulación y sus efectos en los programas habitacionales. (Artículo 44) Ante este reto: Cuáles son las limitaciones y posibilidades de los censos? 2. Los censos en México y los nuevos paradigmas: aciertos y omisiones de la información de los censos y conteos de población y vivienda. Tenemos información para determinar si la vivienda es digna o no? Según el Artículo 2 de la Ley de Vivienda, Se considerará vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción, habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos. 2.1 Cumplimiento con las disposiciones jurídicas y seguridad jurídica: En general, ni los censos ni los catastros proporcionan información sobre el cumplimiento de la normatividad de las viviendas o de los asentamientos donde se sitúan. Tampoco es factible que lo hicieran, ya que no es posible definir de manera inequívoca el significado de cumplir con las disposiciones jurídicas. De hecho el conjunto de la normatividad respecto a la vivienda es muy compleja, variable y contradictoria. A grandes rasgos, se pueden identificar dos grandes rubros de normatividad: la referente a la propiedad y la referente a las normas de urbanización y construcción. El Cuadro 1. propone una manera de clasificar las posibles irregularidades de la vivienda. 4

5 Desde luego ni el censo, ni los otros instrumentos de captura de INEGI, pueden contabilizar esta maraña de irregularidades. Sin embargo, la información disponible actualmente sí aporta elementos para poder monitorear u observar la evolución del cumplimiento con la normatividad, siempre y cuando se analiza conjuntamente con observaciones de otro tipo, sobre todo con conocimientos directo del territorio. Por ejemplo, en la UAM-Azcapotzalco, nuestro sistema de información geográfica hemos clasifica las AGEBs de la Zona Metropolitana del Valle de México por tipo de poblamiento, taxonomía que, entre otras cosas, contempla la regularidad o irregularidad original del asentamiento (Mapa 1). La clasificación se basó en el conocimiento directo de la ciudad, auxiliado con recorridos, aerofotografías e imágenes satelitales, y se verificó mediante la aplicación de pruebas estadísticas con las variables censales. El ejercicio nos permite cruzar toda la información censal por tipo de poblamiento y con otra información social, política y topográfica. También nos permite observar la evolución de los diferentes tipos de poblamiento de 1990 a Por ejemplo, los cuadros 2 y 3 dejan ver cómo la cantidad y proporción relativa de viviendas en asentamientos irregulares en la ZMVM aumentaron considerablemente entre 1990 y En cambio, entre 2000 y 2006, si bien en términos absolutos la cantidad de vivienda adicional en asentamientos 5

6 informales superó la producción formal, en términos relativos su participación se redujo. Cuadro 2 ZONA M ETROPOLITANA DEL VALLE DE M ÉXICO: DISTRIBUCIÓN DE VIVIENDAS EN 2000 E INCREM ENTO CENSAL , POR TIPO DE POBLAMIENTO 2000: vivienda s particulares ocupada s : incremento o disminución por tipo de poblamiento TIPO DE POBLAM IENTO No. % No. % Ciudad Colonial 12, % -3, % Ciudad Central 323, % -15, % Cabecera Conurbada 99, % 26, % Total: Área Urbanizada Antes de , % 7, % Pueblo Conurbado 345, % 100, % Pueblo no Conurbado 212, % 91, % Colonia Popular 2,001, % 485, % Total: Área Ur banización Informal ,558, % 677, % F Conjunto Habitacional 646, % 180, % G Residencial M edio 350, % 32, % H Residencial Alto 65, % 13, % Total Urbanización Formal ,062, % 225, % J Predominantem ente no Habit acional 76, % 28, % K Us o no Habit acional - 0.0% % Total ZMVM 4,133, % 938, % Más allá de esta cuantificación gruesa de vivienda por la tipología física y legal del asentamiento, ha resultado muy difícil estimar con el grado de irregularidad jurídica, como lo ha tratado de hacer Hernando de Soto en numerosas ocasiones. 2 Las definiciones de regularidad son demasiado nebulosas, por un 2 Me refiero tanto a su libro, como a las investigaciones posteriores realizadas por su equipo con el fin de cuantificar la vivienda irregular. Véase: De Soto, Hernando (2001), El Misterio del Capital, Editorial Diana, México DF 6

7 lado. Y por el otro, la situación jurídica de la propiedad, cambia constantemente. Aún cuando hubo escrituras originalmente, como es el caso de la mayor parte de la vivienda formal, o cuando la vivienda ha pasado por un proceso de regularización, con el paso del tiempo la propiedad se desregulariza ; los propietarios originales mueren intestados, no tramitan el traslado de dominio, algún papel falta... Cuadro 3 ZONA METROPOLI TANA DEL VALLE DE MÉXICO: DISTRIBUCI ÓN DE VIVI END AS EN 2000 E INCREMENTO CENSAL , POR TI PO DE POBLAMI ENTO aumento o dism inución de viviendas particulares 2005 ocupadas No. total vivienda s TIPO DE POBLAM IENTO particulares habitadas % No. % Total urbanización pre ,007 10% 15,730 3% Total urbanización formal 1,282,357 28% 219,515 41% Total urbanización inform al 2,825,270 61% 266,435 50% Total 4,668, % 535, % Fuente OCIM -SIG 5 abril 2008 Así, es prácticamente imposible conocer la situación jurídica de la propiedad y de la construcción sin hacer encuestas laboriosas y costosas o acudir a consultas individuales al Registro Público de la Propiedad. Sin embargo, el mejoramiento de la información sobre esta cuestión es importante tanto para mejorar la seguridad de la posesión de la vivienda como para la agilización del mercado de vivienda usada. Quizá una sugerencia al INEGI en este sentido sería incluir preguntas en sus cuestionarios sobre el tipo de propiedad (por ejemplo: copropiedad, propiedad en condominio, en proceso de regularización, etc.), así como sobre la existencia y titularidad de escrituras y contratos de arrendamiento. Ahora bien, el cumplimiento con la normatividad vigente no necesariamente garantiza la seguridad jurídica en cuanto a la propiedad o legítima posesión de la vivienda. Muchas veces la seguridad de posesión de la vivienda se derive de algún tipo de irregularidad. Por otra parte, el cumplimiento de la normatividad no necesariamente va de la mano con la calidad de vivienda digna. Reflejo de ello es el hecho de que la Ley de Vivienda haya especificado cumplimiento con las disposiciones jurídicas de manera independiente de los otros criterios para definir la vivienda digna, a saber, construcción, habitabilidad, salubridad, servicios básicos. 2.2 Construcción, Habitabilidad, Salubridad, Servicios básicos 7

8 En cuanto a la construcción, los censos generales de población y vivienda proporcionan abundante información sobre los materiales en pisos, muros y techos, aunque las categorías empleadas reflejan más el carácter tradicional o moderno del sistema constructivo que su calidad. Tampoco permiten sacar conclusiones sobre el estado de deterioro de las viviendas o el riesgo estructural, entre otros factores. En este sentido, sería recomendable sustituir o modificar las preguntas censales sobre materiales de muros, pisos y techos, para incluir información sobre cimentaciones, estructura antisísmica e impermeabilizaciones, por ejemplo. La habitabilidad de una vivienda es también difícil de definir, pero tiene que ver con el espacio, la Iluminación, la ventilación y otros aspectos del diseño ambiental de la vivienda. En cuanto al espacio, los Censos de Población Vivienda no registran la superficie de la vivienda pero sí proporciona información detallada sobre el número de cuartos, número de dormitorios y existencia de cuartos de baño y cocinas. A partir de esta información es posible evaluar con precisión las necesidades de vivienda en cuanto a sus espacios habitables y no habitables. Sin embargo, esta información no es compatible con la normatividad vigente en materia de construcción que más bien especifica las dimensiones y superficies mínimas de las habitaciones. Sobre la adecuación ambiental de la vivienda, el censo no proporciona información alguna. En cambio, los reglamentos de construcciones generalmente prestan mucha atención a la iluminación y ventilación de los espacios construidos. Sin embargo, no necesariamente prescriben las soluciones más adecuadas para la gran diversidad de condiciones climáticas vigentes en México. Uno de los problemas es la falta de criterios para medir la adecuación de todo lo que implica este concepto, entre otras cosas por la gran variedad de condiciones imperantes. Por lo anterior, quizá sería necesario contemplar encuestas diseñadas específicamente para evaluar las condiciones ambientales en localidades determinadas. Por ejemplo, en la Ciudad de México, la variable disponibilidad del calentador de agua tiene una muy alta correlación con otras variables indicativas de la calidad de la vivienda y con el nivel socioeconómico en general. En otros climas, quizá la disponibilidad de aire acondicionado tendría el mismo grado de significado. En materia de salubridad y servicios básicos, los censos proporcionan información excelente sobre la disponibilidad de agua entuba dentro y fuera de la vivienda, drenaje, excusados conectados al agua corriente y drenaje, así como de la conexiones de luz y gas. De ahí es posible realizar un diagnóstico preciso de la existencia o no de estas instalaciones. Sobre la funcionalidad de las mismas y, sobre todo, respecto a la disponibilidad y calidad del agua en los tubos y del voltaje en los cables, la información censal aporta poca información, con la excepción del muestreo de 2000, que recogió información sobre la frecuencia del suministro de agua. Empero, hoy en día, la disponibilidad permanente de agua depende en gran medida de la existencia de cisternas, individuales o colectivas, y la capacidad de éstas. Por ello, una variable adicional que ayudaría no sólo a conocer mejor la situación de la disponibilidad de agua sin también a su mejor gestión, sería la existencia o no de una cisterna. La calidad del suministro de luz, hoy en día, también merece ser motivo de recopilación de información. 8

9 Relacionada con el problema de la calidad del suministro de energía eléctrica, la cuestión de la conectividad de la vivienda, es decir, la existencia de teléfono, computadora y conexiones a Internet ha sido incluida en los últimos censos. Otra vez, se necesita conocer no sólo la existencia de la instalación o dispositivo, sino también la calidad de servicio., para poder realmente evaluar la capacidad de la vivienda para comunicar a sus moradores con el mundo de las comunicaciones electrónicas. 2.3 Otras necesidades de información demandadas por el nuevo paradigma de vivienda El nuevo paradigma de vivienda, por lo menos en lo que se refiere a al concepto de política habitacional plasmada en la nueva Ley de Vivienda, va a requerir mucha información sobre una amplia diversidad de conceptos actualmente no contempladas en los instrumentos censales. Entre otros, se pueden mencionar los siguientes temas incluidos en el Sistema de Información el artículo 44 de dicha ley: la adecuada planeación de la oferta de vivienda; los requerimientos de suelo; la focalización de programas y acciones en la materia; la cobertura territorial; los beneficiarios por grupos de ingreso en veces el salario mínimo y modalidades de programas; evaluación de los productos habitacionales en términos de su ubicación en los centros de población con respecto a las fuentes de empleo, habitabilidad de la vivienda y adaptabilidad a las condiciones culturales, sociales y ambientales de las regiones; evaluación de los precios de suelo, de las medidas de control para evitar su especulación y sus efectos en los programas habitacionales. Por el momento, es difícil suponer que los censos pudieran aportar los datos necesarios para cumplir con estas metas. No obstante, es relevante pensar en la manera cómo se puede combinar información censal con otros insumos, aportados por organismos públicos, académicos y de la población en general, para la generación de observatorios vivos y funcionales. Quizá un reto fundamental aquí, como en muchas otras instancias de la gestión pública, es lograr la coordinación en materia de la informática, entre las diversas entidades públicas y privadas que participan en la vivienda. 9