DICTAMEN Nº. 156/2005, de 26 de octubre. *

Transcripción

1 DICTAMEN 156 DICTAMEN Nº. 156/2005, de 26 de octubre. * Expediente relativo a revisión de oficio del acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de San Román de los Montes (Toledo) con fecha 18 de mayo de 2005, sobre Aprobación definitiva de Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización presentado por X, S.L.. ANTECEDENTES Las diversas actuaciones que han motivado la tramitación del expediente de revisión de oficio objeto de dictamen son las que se resumen a continuación: - El 10 de septiembre de 2004, la empresa X, S.L. presentó en el Ayuntamiento de San Román de los Montes solicitud de licencia de obras para la construcción de 16 viviendas y garajes, adjuntando al efecto Proyecto de Urbanización y Estudio de Detalle. - Realizada la tramitación oportuna por parte del Ayuntamiento de San Román de los Montes a fin de aprobar el citado Estudio de Detalle, consta que en período de información pública fue presentado un escrito de alegaciones por D. Z y dos más, propietarios de los terrenos colindantes a aquéllos sobre los que se pretende proyectar el Estudio de Detalle, aduciendo la no conformidad a derecho del mismo por cuanto dichos terrenos se encuentran clasificados como suelo urbano no consolidado por la urbanización, excediéndose la citada figura de planeamiento de su ámbito de actuación, dado que según el artículo 28 de la LO- TAU el Estudio de Detalle debe formularse para ámbitos de suelo urbano consolidado, comprensivos como máximo de una manzana o una unidad urbana equivalente completa, al objeto de ajustar alineaciones o rasantes, o el volumen de las edificaciones sin que, en ningún caso, puedan alterar la calificación del suelo, ni por supuesto su clasificación. El citado escrito de alegaciones fue informado por el arquitecto colaborador del Ayuntamiento con fecha 29 de abril de 2005, el cual propuso la desestimación de las alegaciones formuladas señalando al efecto lo siguiente: El Estudio de Detalle presentado se ajusta a lo determinado en el artículo 28 del T.R. L.O.T.A.U. en cuanto a que tiene por objeto el reajuste de las alineaciones y la ordenación del volumen edificatorio correspondiente al solar, sin modificar la calificación del mismo, ni aumentar el aprovechamiento urbanístico que le corresponde según las Normas Subsidiarias vigentes en el municipio de San Román de los Montes. Esta misma conclusión aparece formulada en un nuevo informe emitido por el mismo arquitecto con fecha 12 de mayo de Culminada la tramitación del procedimiento el Pleno del Ayuntamiento de San Román de los Montes, en sesión de 18 de mayo de 2005, acordó aprobar definitivamente el Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización, así como desestimar las alegaciones presentadas durante el trámite de información pública. - El 23 de mayo de 2005, el Servicio de Urbanismo de la Delegación Provincial de la Consejería de Vivienda y Urbanismo en Toledo emitió el informe requerido por el Ayunta- * Ponente: Ángel Ortega Benayas 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha miento de San Román de los Montes señalando que se procede al archivo del Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización en la Calle de Nueva Creación (Avda. Serranillos, s/n) de suelo urbano no consolidado del municipio de San Román de los Montes por incumplir: - El artículo 72 del Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, puesto que los Estudios de Detalle deberán realizarse para manzanas o unidades urbanas equivalentes completas. - La Ordenanza de aplicación de las Normas Subsidiarias de San Román de los Montes, puesto que se indica que la edificación será en manzana cerrada cuya definición es: la que ocupa el frente de la alineación de las calles que forman la manzana y sus fachadas interiores forman un patio interior de manzana. A raíz de las citadas actuaciones el Pleno del Ayuntamiento de San Román de los Montes, en su sesión de 1 de julio de 2005, acordó Iniciar la revisión de oficio por la posible causa de nulidad del acuerdo adoptado el 18 de mayo del presente de aprobación del Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización presentado por X, S.L. y del conjunto del expediente, así como la paralización inmediata de la tramitación y ejecución de los actos secundarios como publicación, licencias de cualquier clase, derivadas de la aprobación del Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización. Tramitado el oportuno expediente en el que se dio audiencia a las partes interesadas, el Ayuntamiento instructor formuló propuesta de resolución tendente a declarar la nulidad del acuerdo de 18 de mayo de 2005, basada en las causas contempladas en el artículo 62.1 f) y g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por incumplir lo contenido en los artículos 72 del Reglamento de Planeamiento y 28 y 45 del Texto Refundido de la LOTAU 2 EXTRACTO DE LA DOCTRINA - Participando los Estudios de Detalle de la misma naturaleza de los Planes, su carácter normativo ha sido abiertamente proclamado por la doctrina y la jurisprudencia mayoritaria que los ha calificado como el último escalón con relación a los Planes de ordenación (Sentencias del Tribunal Supremo de 26 y 29 de abril de 1985, Ar. RJ 1985\2239 y 1985\3529) o pieza intermedia entre los Planes de Ordenación y las licencias (Sentencia de 9 de julio de 1985, Ar. RJ 1985\3887), que tiene una función de simple adaptación, tratándose sólo de una pieza complementaria de los Planes Generales o Parciales, constituyendo pues, un planeamiento derivado, ejecutivo, de función complementaria de las determinaciones del Plan General o Parcial que no integra un escalón de ordenación propio e independiente, siendo esencial su carácter de instrumento de planeamiento, fundamentalmente interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en el Plan, careciendo por tanto de carácter innovativo (Sentencia de 28 de noviembre de 1995, Ar. RJ 1995\8778). Este marcado carácter de planeamiento ejecutivo, como lo revela su propio contenido, no empece a su consideración como disposición normativa de carácter general como así lo proclamó tempranamente el Tribunal Supremo en su Sentencia de 28 de noviembre de 1981 (Ar. RJ 1981\5331), al señalar que por pertenecer a la parte ordinamental de la planificación, a su vez se hallan situados a un nivel superior al de los actos de ejecución de tal ordenamiento, empezando por los Proyectos de Urbanización ; y posteriormente en la Sentencia de 22 de octubre de 1986 (AR. RJ 1986\6572), en la que de modo más contunden-

3 DICTAMEN 156 te se expresó que los Estudios de Detalle, aunque sean un apéndice del planeamiento son precisamente por esto planeamiento en sí como promulgación de los Planes que les preceden y en los que se sustentan [...]. Porque si son plan, son una norma, como reiteradamente proclama la jurisprudencia, de los planes en general [...]. Ha de señalarse igualmente que nuestra legislación urbanística configura, sin ningún género de dudas, a los Estudios de Detalle como disposiciones normativas al conceptuarlos como Planes de ordenación territorial y urbanística de carácter municipal, al igual que los Planes de Ordenación Municipal, los Planes Parciales y los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos (artículo 17 TRLOTAU). La consecuencia inmediata que deriva de su naturaleza reglamentaria es que, formando parte del bloque normativo que conforma los diferentes instrumentos de planeamiento, resulta claro que en virtud del principio de jerarquía normativa consagrado constitucionalmente en el artículo 9.3, no pueden infringir o contradecir las determinaciones de los diversos planes de rango superior (Sentencias de 29 de abril de 1985, Ar. RJ 1985\3529 y 20 de diciembre de 1988, Ar. RJ 1988\10170), pues en caso de que así ocurriera incurrirían en nulidad de pleno derecho por violación del citado principio de jerarquía de las normas - Ateniéndonos al supuesto que nos ocupa resulta claro que la eventual declaración de nulidad de la aprobación del Estudio de Detalle no puede llevarse a cabo al amparo de lo previsto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y sobre la base de las causas de nulidad invocadas predicables únicamente de los actos administrativos (artículo 62.1.f) y g)), sino conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2, que prevé la declaración de nulidad de oficio de las disposiciones administrativas, y siempre y cuando quede debidamente constatado la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 62.2 del mismo cuerpo legal en virtud del cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones normativas de rango superior. En la propuesta de resolución sometida a dictamen se ha alegado una vulneración de los artículos 28 y 45 del TRLOTAU y del artículo 72 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, cuya constatación podría conllevar la declaración de nulidad de pleno derecho del Estudio de Detalle por infracción del principio de jerarquía normativa; sin embargo, en este momento resulta improcedente cualquier pronunciamiento de este Consejo al respecto puesto que ello exigiría la tramitación del correspondiente procedimiento de revisión de oficio tendente a declarar la nulidad del Estudio de Detalle conforme a lo dispuesto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y por incurrir en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.2, procedimiento éste que igualmente requeriría el dictamen favorable de este órgano consultivo conforme establece el primero de los preceptos invocados. Debe, no obstante, advertirse que, habiendo tenido conocimiento este Consejo Consultivo de la intención del Ayuntamiento demandado de allanarse ante los recursos contencioso-administrativos interpuestos por D. Z, contra el acto de aprobación del Estudio de Detalle y del Proyecto de Urbanización, carecería de objeto la iniciación de un nuevo procedimiento de revisión de oficio al amparo de los preceptos indicados dado que, presumiblemente y por aplicación de lo previsto en el artículo 75.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cabe entender que en dicha instancia se obtendrá la anulación del Estudio de Detalle, deviniendo por tanto inútil cualquier acción de nulidad que se emprendiese en vía administrativa con tal objeto. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Debe finalmente señalarse que el Proyecto de Urbanización aprobado junto con el Estudio de Detalle constituye un mero instrumento de ejecución de las previsiones contenidas en aquél, como así se deduce de su contenido y de la regulación que de dicha figura contempla el artículo 111 del TRLOTAU, que los conceptúa como proyectos de obras que definen los detalles técnicos de las obras públicas previstas por los Planes. Es por ello que la declaración de nulidad del Estudio de Detalle habría de producir como necesaria consecuencia la del Proyecto de Urbanización al quedar éste sin la necesaria cobertura urbanística. Tal es la postura mantenida por el Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 25 de octubre de 1988 (Ar. RJ 1988\8223); de 29 de enero de 1992 (Ar. RJ 1992\1238); de 5 de mayo de 1998 (Ar. RJ 1998\3611); y de 31 de marzo de 2003 (Ar. RJ 2003\2868). CONSIDERACIONES I Se somete al dictamen de este Consejo el expediente de revisión de oficio del acuerdo del Pleno extraordinario del Ayuntamiento de San Román de los Montes, de fecha 18 de mayo de 2005, relativo a la aprobación del Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización promovido por X, S.L. para calle de nueva creación de uso privado, en la urbanización Serranillos Playa, dado que éste podría adolecer de un vicio de nulidad de pleno derecho de acuerdo con lo previsto en el artículo 62.1.f) y g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El artículo 102 del citado texto legal determina en su apartado primero que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo Así mismo, el artículo 4.1.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone que corresponde a las Corporaciones Locales, en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de sus competencias, la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, reiterándose tal atribución en el artículo 53 de la misma Ley, así como en el artículo 218 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. Los preceptos antes referidos deben ser puestos en relación con el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el cual determina que las Corporaciones Locales de la Región solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes. En virtud de lo dispuesto en los referidos preceptos, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo y habilitante. 4 II

5 DICTAMEN 156 El artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no contempla un procedimiento específico que deba seguirse en los expedientes para la declaración de nulidad de los actos administrativos, por lo que deberán entenderse aplicables las normas recogidas en el Titulo VI del citado texto legal, si bien con el requisito citado en el apartado 1 de dicho precepto sobre la exigencia del previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente. Por lo tanto, se pueden señalar como trámites comunes para proceder a la revisión de oficio de los actos administrativos, el acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por órgano competente; el nombramiento de instructor; la sustanciación de actuaciones que se consideren necesarias para la debida instrucción del procedimiento, tales como la apertura de un período de alegaciones, la práctica de pruebas que se consideren convenientes para acreditar los hechos relevantes en la decisión del mismo y los informes que se estimen oportunos, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución como paso previo a la emisión del dictamen del Consejo Consultivo y a la formulación de la correspondiente resolución. En el presente supuesto, cabe señalar que el expediente de revisión de oficio que motiva la petición de dictamen se inició por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Román de los Montes de fecha 1 de julio de En virtud de dicho acuerdo, se acordó iniciar la revisión de oficio del acuerdo del Pleno de fecha 18 de mayo de 2005, por el que se aprobó el Estudio de Detalle y el Proyecto de Urbanización promovido por X, S.L. en la Urbanización Serranillos Playa. En primer lugar cabe señalar que, en el acuerdo de inicio de la revisión de oficio, no se especificó la causa concreta de nulidad de las recogidas en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la que se fundamentaba dicho acuerdo; por esta razón el expediente fue devuelto por el Consejo Consultivo, con el fin de completar dicha carencia por parte de la Corporación Local citada. Igualmente, el Consejo Consultivo señaló que la petición de dictamen debía efectuarse a través de la Consejería de Administraciones Públicas en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Otra de las objeciones que cabe realizar a la tramitación realizada, y así lo especificó este Consejo, era la falta de formulación de la correspondiente propuesta de resolución por parte del Ayuntamiento, con el fin de cumplir adecuadamente con todos los trámites de la revisión de oficio. Y la tercera observación que hemos de señalar en relación con este expediente de revisión de oficio es la falta de nombramiento de instructor. No obstante, a pesar de no existir un nombramiento expreso en este sentido, podría entenderse subsanada dicha falta, según se desprende de la tramitación del expediente, considerando como tal a la Secretaria interina del Ayuntamiento citado, por cuanto la misma ha sido quien ha realizado los diferentes actos de instrucción al respecto. Tras la devolución del expediente por parte de este Consejo Consultivo, y con respecto a la primera consideración realizada se procedió por parte del Ayuntamiento de San Román de los Montes a la corrección de las deficiencias advertidas; así en virtud del acuerdo del Pleno de fecha 3 de agosto de 2005, se especificaron como causas de nulidad las contempladas en el artículo 62.1.f) y g) de la Ley 30/1992, que establecen que los actos de las Admi- 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha nistraciones Públicas son nulos de pleno derecho cuando se trate de actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, así como cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal... ; alegándose al respecto el incumplimiento, por parte del Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización de X, S.L., de los artículos 72 del Reglamento de Planeamiento de la LOTAU y 28 y 45 del Decreto Legislativo 1/2004 de 28 de Diciembre de 2004 (TRLOTAU) y la Ordenanza de aplicación de las Normas Subsidiarias de San Román de los Montes. En dicho acuerdo el Ayuntamiento decidió también que, caso de no formular alegaciones los interesados, se solicitara el dictamen del Consejo Consultivo y si se realizasen observaciones en el trámite de audiencia se procedería a dictar nueva propuesta de resolución teniendo en cuenta dichas observaciones. No obstante, procede señalar en cuanto a los motivos de nulidad alegados por la Corporación Local que se limita a reproducir los apartados del artículo 62.1 que se consideran aplicables (f y g), así como los artículos del TRLOTAU y del Reglamento de Planeamiento que consideran vulnerados pero sin precisar concretamente los hechos en los que se sustentan los apartados de los preceptos citados El acuerdo del Pleno de 3 de agosto de 2005 fue notificado debidamente a los interesados en el expediente a fin de presentar los documentos o manifestar las alegaciones que considerasen pertinentes de acuerdo con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Haciendo uso de dicho trámite se formularon alegaciones por X, S.L. manifestando, fundamentalmente, que el propio Ayuntamiento consideraba el suelo de referencia como urbano consolidado y, en consecuencia, las actuaciones realizadas eran conformes a los artículos 72 y 74 del Reglamento de Planeamiento debiendo estimarse que el solar en cuestión debía conceptuarse, de acuerdo con las Normas Subsidiarias, como manzana o unidad urbana equivalente. Estas alegaciones fueron debidamente informadas por la Secretaria de la Corporación mediante escrito de fecha 5 de septiembre de 2005 aconsejando su desestimación, en base a los informes de la Delegación Provincial de Urbanismo, de fecha 23 de mayo, y de la empresa H, de fecha 21 de junio. Teniendo en cuenta estas alegaciones y el informe de la Secretaría citado se procedió, por parte del Ayuntamiento, a formular la correspondiente propuesta de resolución con fecha 16 de septiembre de 2005, planteando la nulidad del acuerdo adoptado por el Pleno con fecha 18 de mayo de 2005 de aprobación del Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización de X, S.L. basada en las causas contempladas en el artículo 62 1.f) y g) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Consta igualmente en el expediente, tras las advertencias hechas por este órgano, que con fecha 3 de agosto de 2005, se acordó la suspensión en el cómputo del plazo para resolver el procedimiento y notificar la resolución, que establece el artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el fin de evitar que pudiera incurrir en caducidad el expediente de revisión de oficio. 6

7 DICTAMEN 156 A la vista de la tramitación realizada, y pese a las deficiencias indicadas, cabe concluir que se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales del procedimiento establecido en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable a los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos, procediendo iniciar el análisis de los aspectos sustantivos o de fondo que se derivan del expediente sometido a consulta. III De manera previa al análisis del supuesto sometido a consulta, conviene recordar que la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva (así lo ha venido manifestando el Tribunal Supremo, entre otras muchas en sus Sentencias de 17 de junio de 1987 Ar. RJ 6497, de 13 de octubre 1988, Ar. RJ 7977, de 10 de mayo 1989, Ar. RJ 3812 de 22 de marzo de 1991, Ar. RJ 2250; de 5 de diciembre de 1995, Ar. RJ 9936 de 6 de marzo de 1997, Ar. RJ 2291; de 26 de marzo de 1998, Ar. RJ 3316/ y de 23 de febrero de 2000, Ar. RJ 2995). Estas exigencias que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisora responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados y el de legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico. Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser insubsanable aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación (sin perjuicio, en cuanto a efectos, de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). El artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece en la actualidad las causas de nulidad de pleno derecho, con carácter tasado y restrictivo, apreciables siempre con prudencia y moderación. La primera causa de nulidad en que se fundamenta la consulta es la contenida en el apartado 1.f) del citado precepto, el cual establece que serán nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. En congruencia con el carácter excepcional que, como se ha indicado, debe presidir la aplicación de la regulación de las nulidades de pleno derecho, la apreciación de la existencia de la causa de nulidad aludida debe realizarse igualmente con sumo rigor, pues de lo contrario podría cobijar cualquier infracción legal que afectara a actos declarativos de derechos. 7

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha El Consejo de Estado se ha manifestado en múltiples ocasiones sobre la causa de nulidad alegada; así en su dictamen 842/1996, afirma que esta causa no contempla la nulidad de pleno derecho para cualquier infracción o contrariedad al ordenamiento jurídico. Si fuera así, se desnaturalizaría gravemente la institución de la revisión de oficio porque no toda contrariedad permite la anulación al amparo del artículo 103 de la Ley 30/1992 y el vicio de nulidad que sanciona el artículo 102 en los casos del artículo 62.1 de la misma Ley es precisamente de mayor entidad que el de anulabilidad. Este precepto, (el artículo 62.1.f) [...] contempla sólo aquellos casos de contrariedad al ordenamiento jurídico en que falta el requisito esencial para la adquisición de un derecho o facultad. Dicho requisito esencial tiene en primer lugar que venir definido de manera conforme a la ley y afectar de modo grave tanto a la estructura esencial del acto administrativo cuanto al precepto de la Ley de cuya contravención se trata. La cuestión fundamental, por tanto, radica en determinar los requisitos que pueden ser catalogados como esenciales, circunstancia ésta que no es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno de ellos, centrando el examen en los presupuestos de hecho que en cada caso deban concurrir necesariamente en el sujeto o en el objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable, para que se produzca el efecto adquisitivo en ésta previsto (dictamen del Consejo de Estado 2133/1996, de 25 de julio). La expresión utilizada por el artículo 62.1.f) tantas veces mencionado, ha de reservarse para aquellos vicios de legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a Derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración propia (Dictamen del Consejo de Estado 2897/2000, de 4 de octubre). Ante la dificultad interpretativa existente a la hora de concretar lo que se entiende por requisito esencial, este Consejo Consultivo ha señalado en numerosas ocasiones (valga por todos el dictamen 78/2001, de 24 de julio), que no bastará que el acto no cumpla cualquier requisito de los que exige el ordenamiento jurídico, aunque tales requisitos se exijan para la validez del acto que determina la adquisición de la facultad o derecho, sino que el requisito exigido pueda calificarse como esencial, bien se refiera a las condiciones del sujeto o al objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable. Por otra parte, la doctrina ha subrayado también la necesidad de que el acto viciado de nulidad determine el nacimiento de un auténtico derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se limiten a remover el obstáculo existente al ejercicio de un derecho preexistente. La segunda causa de nulidad en que se funda el expediente revisor sometido a dictamen es la contenida en el artículo 62.1.g) del citado texto legal, que establece como actos nulos de pleno derecho de las Administraciones Públicas cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. En relación a la causa de nulidad alegada por el Ayuntamiento instructor, este Consejo ha puesto de manifiesto en otros dictámenes (nº 108/2000, nº 137/2001, entre otros), que la introducción de este apartado fue una novedad de la Ley 30/1992, que vino a dar respuesta a la contradicción planteada ante la aparente exhaustividad con que se enumeraban los motivos de nulidad de pleno derecho en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y los diferentes preceptos diseminados en diversas normas legales en que se establecía la máxima sanción de invalidez de los actos ante la concurrencia de determinados 8

9 DICTAMEN 156 supuestos, posibilidad ésta que dicha norma, al ser una Ley ordinaria, no podía negar a otras disposiciones de similar rango. De este modo, la excepcionalidad del procedimiento revisor y el criterio restrictivo mantenido por la jurisprudencia en cuanto a la admisión de las nulidades de pleno derecho, ha sido matizada por el propio Tribunal Supremo al afirmar en su Sentencia de 26 de junio de 1975 que los supuestos de tal nulidad se limitan a los comprendidos en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, aparte de aquellos otros casos en que expresamente se establezca tal sanción, doctrina que reitera en posteriores pronunciamientos tales como las Sentencias de 22 de marzo de 1988 (Ar. RJ 2273 y 2274). Entre los muchos ejemplos diseminados en las Leyes, se encuentra el artículo 62 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, o el artículo del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, precepto vigente tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. La doctrina ha afirmado que la cláusula residual establecida en el precepto referido, lejos de abrir la puerta a un ensanchamiento de los supuestos de nulidad de pleno derecho, pretende al contrario, restringir esa posibilidad vedándola a la norma meramente reglamentaria, de modo que sólo podrán ser sancionadas con el grado máximo de invalidez de los actos aquellas infracciones del ordenamiento para las que así lo prevea una norma con rango de Ley. IV Es objeto del presente dictamen el procedimiento de revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de San Román de los Montes tendente a declarar la nulidad del acuerdo adoptado por el Pleno municipal el 18 de mayo de 2005, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización presentado por la mercantil X, S.L., por entender que el mismo incurre en las causas de nulidad de pleno derecho previstas en los artículos 62.1.f) y g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En concreto, en la propuesta de resolución alude la Corporación Local instructora a las citadas causas de nulidad, señalando respecto de la prevista en la letra g) determinados preceptos de TRLOTAU (artículos 28 y 45), y del Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, aprobado por Decreto 248/2004, de 14 de septiembre (artículo 72), cuyo contenido se vería vulnerado con la aprobación del Estudio de Detalle; y obviando, respecto de la causa de nulidad prevista en la letra f) cualquier consideración que implique traslación de los presupuestos exigidos para la concurrencia de la misma, a la concreta situación que se plantea con la aprobación del citado instrumento de planeamiento. No obstante, y al margen de esta indefinición respecto al modo en que habrían de operar las causas de nulidad invocadas en relación con la concreta situación de hecho que se plantea, entiende este Consejo que, con carácter previo al examen de las mismas, es necesario incidir en la naturaleza del instrumento de planeamiento cuya nulidad se pretende, lo que permitirá, en definitiva, ponderar adecuadamente la concurrencia de los motivos de nulidad alegados. 9

10 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Para ello hemos de comenzar señalando que los Estudios de Detalle fueron introducidos en la legislación urbanística (Ley de 2 de mayo de 1975), recogiendo la experiencia que ya tenían las grandes ciudades para dar solución a problemas técnicos que se presentaban en la aplicación práctica de las previsiones del planeamiento general o parcial. Esta incipiente regulación fue posteriormente recogida en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, así como en el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de Planeamiento, configurándose los Estudios de Detalle como auténticos instrumentos de planeamiento urbanístico, que tienen por objeto, si ello fuere necesario, completar o adaptar las determinaciones del planeamiento general o de los Planes Parciales para prever o reajustar el señalamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan, y completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en dichos Planes con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio estudio de detalle (artículos 14 de la Ley y 65 del Reglamento). Participando los Estudios de Detalle de la misma naturaleza de los Planes, su carácter normativo ha sido abiertamente proclamado por la doctrina y la jurisprudencia mayoritaria que los ha calificado como el último escalón con relación a los Planes de ordenación (Sentencias del Tribunal Supremo de 26 y 29 de abril de 1985, Ar. RJ 1985\2239 y 1985\3529) o pieza intermedia entre los Planes de Ordenación y las licencias (Sentencia de 9 de julio de 1985, Ar. RJ 1985\3887), que tiene una función de simple adaptación, tratándose sólo de una pieza complementaria de los Planes Generales o Parciales, constituyendo pues, un planeamiento derivado, ejecutivo, de función complementaria de las determinaciones del Plan General o Parcial que no integra un escalón de ordenación propio e independiente, siendo esencial su carácter de instrumento de planeamiento, fundamentalmente interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en el Plan, careciendo por tanto de carácter innovativo (Sentencia de 28 de noviembre de 1995, Ar. RJ 1995\8778). Este marcado carácter de planeamiento ejecutivo, como lo revela su propio contenido, no empece a su consideración como disposición normativa de carácter general como así lo proclamó tempranamente el Tribunal Supremo en su Sentencia de 28 de noviembre de 1981 (Ar. RJ 1981\5331), al señalar que por pertenecer a la parte ordinamental de la planificación, a su vez se hallan situados a un nivel superior al de los actos de ejecución de tal ordenamiento, empezando por los Proyectos de Urbanización ; y posteriormente en la Sentencia de 22 de octubre de 1986 (AR. RJ 1986\6572), en la que de modo más contundente se expresó que los Estudios de Detalle, aunque sean un apéndice del planeamiento son precisamente por esto planeamiento en sí como promulgación de los Planes que les preceden y en los que se sustentan [...]. Porque si son plan, son una norma, como reiteradamente proclama la jurisprudencia, de los planes en general [...]. Ha de señalarse igualmente que nuestra legislación urbanística configura, sin ningún género de dudas, a los Estudios de Detalle como disposiciones normativas al conceptuarlos como Planes de ordenación territorial y urbanística de carácter municipal, al igual que los Planes de Ordenación Municipal, los Planes Parciales y los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos (artículo 17 TRLOTAU). 10

11 DICTAMEN 156 La consecuencia inmediata que deriva de su naturaleza reglamentaria es que, formando parte del bloque normativo que conforma los diferentes instrumentos de planeamiento, resulta claro que en virtud del principio de jerarquía normativa consagrado constitucionalmente en el artículo 9.3, no pueden infringir o contradecir las determinaciones de los diversos planes de rango superior (Sentencias de 29 de abril de 1985, Ar. RJ 1985\3529 y 20 de diciembre de 1988, Ar. RJ 1988\10170), pues en caso de que así ocurriera incurrirían en nulidad de pleno derecho por violación del citado principio de jerarquía de las normas. En este sentido, y entre otras muchas, puede citarse la Sentencia de 7 de octubre de 1996 (Ar. RJ 1996\9198), en la que tras hacer referencia a la naturaleza y finalidad de los Estudios de Detalle se señala que los mismos, bajo condición de nulidad en caso contrario, tienen que atenerse estrictamente a las determinaciones del Plan que complementan, con prohibición total de establecer cualquier determinación propia del Plan General, o Plan Parcial en su caso, o Normas Complementarias y Subsidiarias no previstas en éstos. Ateniéndonos al supuesto que nos ocupa resulta claro que la eventual declaración de nulidad de la aprobación del Estudio de Detalle no puede llevarse a cabo al amparo de lo previsto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y sobre la base de las causas de nulidad invocadas predicables únicamente de los actos administrativos (artículo 62.1.f) y g)), sino conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2, que prevé la declaración de nulidad de oficio de las disposiciones administrativas, y siempre y cuando quede debidamente constatado la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 62.2 del mismo cuerpo legal en virtud del cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones normativas de rango superior. En la propuesta de resolución sometida a dictamen se ha alegado una vulneración de los artículos 28 y 45 del TRLOTAU y del artículo 72 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, cuya constatación podría conllevar la declaración de nulidad de pleno derecho del Estudio de Detalle por infracción del principio de jerarquía normativa; sin embargo, en este momento resulta improcedente cualquier pronunciamiento de este Consejo al respecto puesto que ello exigiría la tramitación del correspondiente procedimiento de revisión de oficio tendente a declarar la nulidad del Estudio de Detalle conforme a lo dispuesto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y por incurrir en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.2, procedimiento éste que igualmente requeriría el dictamen favorable de este órgano consultivo conforme establece el primero de los preceptos invocados. Debe, no obstante, advertirse que, habiendo tenido conocimiento este Consejo Consultivo de la intención del Ayuntamiento demandado de allanarse ante los recursos contencioso-administrativos interpuestos por D. Y, contra el acto de aprobación del Estudio de Detalle y del Proyecto de Urbanización, carecería de objeto la iniciación de un nuevo procedimiento de revisión de oficio al amparo de los preceptos indicados dado que, presumiblemente y por aplicación de lo previsto en el artículo 75.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cabe entender que en dicha instancia se obtendrá la anulación del Estudio de Detalle, deviniendo por tanto inútil cualquier acción de nulidad que se emprendiese en vía administrativa con tal objeto. Procede asimismo señalar que aun obviando el carácter normativo del Estudio de Detalle, los motivos de nulidad alegados por la Corporación Local instructora en su propuesta tampoco concurrirían: Con respecto al artículo 62.1.f), la aprobación del citado instrumento de planeamiento no conlleva para su promotor la adquisición de facultad o derecho alguno, 11

12 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha que sólo podrían entenderse concurrentes en el supuesto de que se hubiera otorgado la correspondiente licencia de obras (lo cual en el presente caso no ha tenido lugar como se evidencia en el Decreto de la Alcaldía de 15 de junio de 2005 ordenando la suspensión inmediata de las obras); y con respecto al artículo 62.1.g) que únicamente podría admitirse válidamente invocado para posibles vulneraciones del TRLOTAU, y no así del Reglamento de Planeamiento (en tanto que dicho precepto legal exige que la nulidad esté prevista en una disposición de rango legal ), los preceptos de aquélla a los que alude la propuesta de resolución, no contemplan como consecuencia derivada de su contravención la sanción de nulidad de pleno derecho, presupuesto éste que, conforme se ha señalado en la consideración III, resulta imprescindible para que pueda operar la citada causa de nulidad. Debe finalmente señalarse que el Proyecto de Urbanización aprobado junto con el Estudio de Detalle constituye un mero instrumento de ejecución de las previsiones contenidas en aquél, como así se deduce de su contenido y de la regulación que de dicha figura contempla el artículo 111 del TRLOTAU, que los conceptúa como proyectos de obras que definen los detalles técnicos de las obras públicas previstas por los Planes. Es por ello que la declaración de nulidad del Estudio de Detalle habría de producir como necesaria consecuencia la del Proyecto de Urbanización al quedar éste sin la necesaria cobertura urbanística. Tal es la postura mantenida por el Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 25 de octubre de 1988 (Ar. RJ 1988\8223); de 29 de enero de 1992 (Ar. RJ 1992\1238); de 5 de mayo de 1998 (Ar. RJ 1998\3611); y de 31 de marzo de 2003 (Ar. RJ 2003\2868). En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que procede informar desfavorablemente la revisión de oficio propuesta por el Ayuntamiento de San Román de los Montes (Toledo), tendente a declarar la nulidad del acuerdo adoptado por el Pleno municipal con fecha 18 de mayo de 2005, sobre Aprobación definitiva, si procede, Estudio de Detalle y Proyecto de Urbanización presentado por X, S.L., por las razones expuestas en la consideración IV. 12

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