El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Perspectivas de reforma. Pedro Tenorio

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Perspectivas de reforma Pedro Tenorio

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Perspectivas de reforma Pedro Tenorio

CONSEJO DE REDACCIÓN Pedro González-Trevijano (Presidente) José María asencio Mellado Julio Banacloche Palao Pilar Blanco-Morales limones Antonio cayón Galiardo Guillermo Guerra MarTín Eugenio llamas PoMBo Manuel lópez Pardiñas Blanca lozano cutanda José Luis MarTínez lópez-muñiz Francisco Pérez de los cobos orihuel Jesús-María silva sánchez Enrique arnaldo alcubilla (Secretario)

EL RECURSO DE AMPARO ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. PERSPECTIVAS DE REFORMA Pedro Tenorio Catedrático de Derecho Constitucional. UNED. Ex Letrado del Tribunal Constitucional (2001-2011)

Fundación Wolters Kluwer España, S.A. Edita: Fundación Wolters Kluwer C/ Collado Mediano, 9 28231 Las Rozas (Madrid) Tel.: 902 250 500 Fax: 902 250 502 www.fundacionwolterskluwer.es 1.ª edición: octubre 2014 ISBN: 978-84-938488-2-8 Depósito Legal: M-23431-2014 Todos los derechos reservados. A los efectos del art. 32 del Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba la Ley de Propiedad Intelectual, Wolters Kluwer España, S.A., se opone expresamente a cualquier utilización del contenido de esta publicación sin su expresa autorización, lo cual incluye especialmente cualquier reproducción, modificación, registro, copia, explotación, distribución, comunicación, transmisión, envío, reutilización, publicación, tratamiento o cualquier otra utilización total o parcial en cualquier modo, medio o formato de esta publicación. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra sólo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la Ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra. El editor y los autores no aceptarán responsabilidades por las posibles consecuencias ocasionadas a las personas naturales o jurídicas que actúen o dejen de actuar como resultado de alguna información contenida en esta publicación. Diseño, Preimpresión e Impresión Wolters Kluwer España, S.A. Printed in Spain

1. NECESIDAD DE LA REFORMA DE 2007 1.1. Posible divergencia entre justificación objetiva y móvil Pasando ya a considerar la reforma que constituye uno de los objetos principales de este trabajo, lo primero que hemos de señalar es que la referida reforma de la LOTC era necesaria. Es preciso decirlo porque sigue siendo muy discutida. La iniciativa partió del propio Tribunal. El Presidente Jiménez de Parga, en 2003, publicaba un artículo en un número especial de la revista de la UNED sobre el XXV aniversario CE en que explicaba que nuestro Alto Tribunal había hecho una labor satisfactoria en relación con los derechos, pero padecía una congestión que hacía incierto su futuro. El interrogante que planteaba este último era si iba a poder seguir resolviendo los asuntos que entraban en el mismo (1). Tal vez el móvil concreto que precipitó eventualmente a la mayoría parlamentaria a la tramitación de la Ley Orgánica en 2007 pudo ser la prolongación de una determinada composición del Tribunal Constitucional y en particular de su presidencia. Así se denunció por la oposición de entonces, en particular por el Grupo Parlamentario del Partido Popular en el Congreso de los diputados. Pero en todo caso, la necesidad de reformar el recurso de amparo venía de muy atrás. (1) «Pero la gran cuestión pendiente que plantea hoy el recurso de amparo escribía el entonces Presidente de nuestro Alto Tribunal es la de si el Tribunal va a poder seguir dando respuesta al enorme volumen de recursos que se presenta». En jiménez de ParGa y cabrera, Manuel, «Veintitrés años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre derechos fundamentales», Revista de Derecho Político de la UNED. Número monográfico. Balance de la Constitución en su XXV aniversario, n.º 58-59, p. 171. FUNDACIÓN WOLTERS KLUWER 257

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional cer ocurre en el Tribunal Supremo y en los órganos judiciales colegiados de la jurisdicción ordinaria (19), los magistrados del Tribunal Constitucional debaten detalladamente no solamente el sentido de la decisión, sino el tenor literal de la resolución que se dicta, no limitándose a descargar en el ponente de manera exclusiva o principal esta responsabilidad. Buena prueba de ello es que no es excepcional que en las resoluciones del Tribunal Constitucional encontremos que el ponente no solamente expone el parecer de la mayoría, sino que hace un voto particular discrepante (20). 2. DEBATE ACERCA DEL CONTENIDO DE LA REFORMA 2.1. Antecedentes de la cuestión en el ámbito legislativo El tema, por lo demás, no era nuevo. En un principio, las inadmisiones de los recursos de amparo debían hacerse de forma motivada, lo que fue modificado en virtud de reforma de la LOTC por Ley Orgánica 6/1988 (21). Es cierto que hasta 2007, siempre que hubiera lesión de un derecho fundamental, existía recurso de amparo. Sin embargo, la reforma de 2007 no es la primera vez que se ha intentado que las lesiones del derecho fundamental que no sean relevantes no puedan ser fundamento de recurso de amparo. En este sentido, ha de indicarse que ya la referida reforma de 1988 dio pie a que autores relevantes (22) e incluso dos autos del Tribunal (19) Con esta referencia acerca del diferente funcionamiento de hecho en la jurisdicción ordinaria y en la constitucional, no se pretende realizar ningún juicio valorativo sobre el proceder de una y otra, tan solo explicar una de las razones por las que el funcionamiento de la jurisdicción constitucional puede resultar más lento. (20) Si nos limitamos a buscar ejemplos de ello al azar, podemos encontrar en 2006 al menos un supuesto de ello, la STC 16/2006, de 19 de enero, en la que el magistrado Vicente Conde Martín de Hijas expresa el parecer de la Sala pero formula un voto particular discrepante. (21) Véase, en este sentido, Moreno Fernández, J. I., y corte heredero, N., «Comentario a la disposición transitoria tercera» en González rivas, J. J. (Director), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, edit. La Ley, Madrid, 2010, pp. 550. V., así mismo, rubio llorente, F., «El trámite de admisión del recurso de amparo (Comentario a la Ley Orgánica 6/1988)». Revista Española de Derecho Administrativo, n.º 60, 1988, pp. 507 y s. (22) En el sentido apuntado en el texto se pronunciaron acerca del proyecto de ley los siguientes autores. sánchez Morón, M. (El recurso de amparo constitucional. Naturaleza jurídica, características actuales y crisis, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987) resumía la reforma introducida diciendo que se ceñía a una modificación del art. 50 de la LOTC que permitía a la sección competente del Tribunal Cons- FUNDACIÓN WOLTERS KLUWER 263

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional atemperada por la disposición que establece que el recurso también se admitirá en caso de perjuicio grave para el justiciable. (48) 3. REFORMA DE 2007 3.1. Principales propósitos y modificaciones consiguientes 1. Los principales propósitos de la LO 6/2007 fueron, según proclamó la propia Exposición de motivos del proyecto, resolver el colapso del Tribunal Constitucional y reforzar la posición institucional del mismo. (48) En la concepción alemana del recurso de amparo predomina una visión subjetiva del mismo. El recurrente debe verse afectado por un acto de manera personal, inmediata y actual para que pueda aspirar a la reparación de una lesión por parte del Tribunal Constitucional. Pero está también presente una vertiente objetiva del mismo. Las reformas y la regulación del mismo se han sucedido en la medida en que ha evolucionado la cifra de recursos de amparo. A principios de los años 90 se llegó a la cifra de 5000 y en el año 1993 se produjo una reforma de la ley que determinó que descendiera. A finales de la primera década de este siglo volvió a subir, siendo registrados al año entre 6500 y 8000. Sin embargo, el plazo de resolución de los mismos es más corto que el que existía entre nosotros antes de la reforma de 2007. Más del 60% de los recursos son resueltos antes del plazo de 1 año. En todo caso, se suele decir que el TCFa ha sido víctima de su éxito y que han sido necesarias por ello reformas por la sobrecarga de trabajo. Reformas que han tendido a agilizar la resolución de los amparos descentralizándolos hacia las Secciones y reforzando la admisión. En este sentido, en 1993 se hizo una reforma del Registro como consecuencia de la cual muchos recursos no pasan de esta fase, en la que es decisivo el criterio de los Letrados consejeros de la presidencia. Si estos Letrados califican una queja como manifiestamente inadmisible o como manifiestamente injuzgable, probablemente ni siquiera llegue a ser registrada. El recurso de amparo en Alemania tiene dos fases: una de preadmisión, en la que se entra en contacto con el justiciable pudiéndosele recomendar que no presente el recurso de amparo. Si a pesar de ello se presenta el recurso de amparo, no es infrecuente la posibilidad de que el Tribunal, en caso de desestimación de los recursos, multe a los abogados. En la configuración actual del recurso de amparo, este puede ser emprendido por dos vías: una, con fundamento en la importancia constitucional fundamental de lo planteado en el recurso de amparo, que debe trascender el caso concreto; esta vía es una vía objetiva; pero también cabe plantear recurso de amparo cuando el justiciable haya padecido un perjuicio especialmente grave. Esta vía del recurso de amparo es a la vez subjetiva y objetiva. No hay discrecionalidad en la admisión del recurso de amparo en la RFA, y a pesar de ello, se piensa que la carga de trabajo planteada es soportable. Se hizo en el pasado un importante informe de la Comisión Benda en la que se discutió la admisión libre, con introducción del certiorari y también qué técnicas se podían utilizar para disminuir la carga del Tribunal reforzando la jurisdicción ordinaria, en línea con el art. 103 LFBonn. Pero tampoco los mecanismos propuestos por la Comisión Benda fueron implantados. 278 FUNDACIÓN WOLTERS KLUWER

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional recursos que en cada caso quepan (que a menudo, según las leyes procesales son viables por vulneración de derechos fundamentales). 5. BALANCE DE LA REFORMA DE 2007 Todo esto nos obliga a hacer balance de los resultados que ofrece la reforma de 2007 en su conjunto. Ha conseguido el principal objetivo perseguido, que era acabar con la congestión del Tribunal Constitucional? (110) Como hemos dicho anteriormente, recién realizada la reforma ya algunos pronosticaron su fracaso o minimizaron su alcance. En este sentido, se señaló que la introducción del requisito de la «especial trascendencia constitucional» y la inversión del juicio de admisibilidad mejoraría muy poco, o nada, la difícil situación en la que se encontraba el Tribunal Constitucional (111) ya que no disminuiría el número de recursos que llegaran al Tribunal y que habrían de estudiarse. Y por lo que se refiere a la ampliación del incidente de nulidad de actuaciones, tampoco favorece que el número de recursos de amparo pueda descender. 5.1. Diversidad de opiniones Pero ahora nos interesa el comentario que merece la reforma a la altura de 2013. Algunos han considerado, basándose en el número de providencias aprobado por el Tribunal y el tiempo de espera de las mismas, (110) Algunos autores han cuestionado no solamente la utilidad de la introducción del requisito de la «especial trascendencia constitucional» para lograr el descenso del número de recursos de amparo, sino que han formulado objeciones de constitucionalidad. En este sentido, se ha señalado que la introducción de este requisito supone que el legislador impone al Tribunal Constitucional, supremo intérprete de la Constitución, unos criterios de interpretación sobre el alcance de la infracción de los derechos fundamentales que, en principio, compete juzgar en exclusiva al propio Tribunal, v. alegre ávila, J. M., «El amparo constitucional: un asunto de nunca acabar?» REDA, n.º 138, 2008, p. 202. (111) En este sentido, espín TeMPlado, E., «Comentarios al anteproyecto de reforma de la LOTC», en espín TeMPlado, E., Fernández Farreres, G. y cruz villalón, P., La reforma de la justicia constitucional, ed. Aranzadi, Pamplona, 2006, pp. 24 y ss. y Fernández Farreres, G., «La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Comentario a la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo)», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 81, septiembre-diciembre 2007, pp. 20 y s. FUNDACIÓN WOLTERS KLUWER 311

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional memoria de 2006. La entonces Presidenta del Tribunal Constitucional, María Emilia Casas Baamonde, en la presentación de la Memoria, tras repasar sucintamente las diferentes cifras de asuntos ingresados y pendientes en el Tribunal, decía que los desajustes de las cifras ponían en evidencia, año tras año, con una tendencia inequívoca, confirmando un diagnóstico que no admitía controversia alguna, que era necesario, de manera perentoria, la intervención del legislador orgánico (131). La reforma de 2007 fue, de alguna manera, una concesión que hizo el legislador al Tribunal Constitucional para que pudiera afrontar la extraordinaria sobrecarga de trabajo que tenía. Si el Tribunal no la aplica, no podrá justificar su eventual colapso o el retraso en resolver los diferentes asuntos de que conoce. Por lo demás, como se ha dicho anteriormente, el Anteproyecto de Ley Orgánica de Poder Judicial de 4 de abril de 2014 vuelve a establecer como régimen del incidente de nulidad de actuaciones el existente hasta el año 2007, por entender que «la extensión del incidente de nulidad de actuaciones pensado como una especie de filtro previo al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional no sólo ha aumentado inútilmente la carga de trabajo de los tribunales ordinarios, sino que en la práctica no ha añadido, en la mayoría de los casos, ninguna auténtica garantía para los particulares» (Exposición de motivos). 6. MEDIDAS POSIBLES Si no se han aprovechado del todo las oportunidades que ofreció la reforma, las causas que motivaron la misma siguen más o menos latentes, o parcialmente patentes. La reforma de la LOPJ y el incidente de nulidad actuaciones deben ofrecer una garantía de los derechos fundamentales por parte de la jurisdicción ordinaria que suprima la dificultad del Tribunal Constitucional para poner al día el Pleno y que compense de las garantías perdidas a los justiciables. En este sentido, quisiéramos proponer las siguientes medidas. de la Ley para proporcionar cobertura legal al Tribunal para una tarea de selección de asuntos. Pérez TreMPs, P., «El recurso de amparo constitucional. II. Aspectos procesales» en Los procesos constitucionales. Segundo simposio de derecho constitucional (Sevilla, 27 y 28 de septiembre de 1991). Madrid, CEC, 1992, pp. 132 y 133. (131) Tribunal Constitucional. Memoria 2006, Tribunal Constitucional, Madrid, 2007, p. 11. 322 FUNDACIÓN WOLTERS KLUWER

3652K24493 Cómo litigar ante el Tribunal Constitucional? Para responder a esta cuestión cabe señalar que, como punto de partida, es preciso que el letrado que asuma este cometido cuente con una sólida especialización en materia de derechos fundamentales. Entre las múltiples razones por las que un especialista en esta disciplina cumple una función fundamental en un despacho de abogados, podrían apuntarse las siguientes: el derecho de propiedad, si bien no es susceptible de amparo ante el Tribunal Constitucional, sí puede fundamentar un recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos; los derechos fundamentales no son únicamente propios de las personas físicas sino también las personas jurídicas, entre ellas, las empresas; además, la distinción entre legalidad y constitucionalidad que, desde un punto de vista teórico, separa la jurisdicción ordinaria de la constitucional, en la práctica, plantea con frecuencia dudas y dificultades, por lo que el conocimiento profundo de los derechos fundamentales resulta cada vez más necesario. Cabe subrayar que el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional no es la única vía de aplicación de los derechos fundamentales, sino la última. Este libro proporciona un análisis sintético, con jurisprudencia plenamente actualizada, de todos los requisitos que ha de tener un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional e invita a un cambio de enfoque en la práctica de la defensa de los derechos fundamentales, toda vez que estos deben de aplicarse por los jueces y tribunales en todo tipo de procesos y a través de los distintos procedimientos «preferentes y sumarios» que existen en las diversas ramas jurisdiccionales. Por todo ello, convendría habituarse a analizar cualquier asunto litigioso desde la perspectiva de los derechos fundamentales. Además, éste enfoque debería acometerse desde el inicio del asunto, coincidiendo con el primer escrito y acompañándolo a lo largo de su tramitación. Sin duda, esta práctica permitiría aumentar considerablemente las posibilidades de ver reparada la vulneración del derecho fundamental, bien por la jurisdicción ordinaria, o bien, en último extremo, por el Tribunal Constitucional por medio del recurso de amparo. ISBN: 978-84-938488-2-8 9 788493 848828