Roj: ATS 8134/2018 - ECLI: ES:TS:2018:8134A Id Cendoj: 28079130012018201364 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 1 Fecha: 11/07/2018 Nº de Recurso: 3451/2018 Nº de Resolución: Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) Ponente: JOSE ANTONIO MONTERO FERNANDEZ Tipo de Resolución: Auto TRIBUNAL SUPREMO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN: PRIMERA A U T O Fecha del auto: 11/07/2018 Tipo de procedimiento: R. CASACION Número del procedimiento: 3451/2018 Materia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Submateria: Fallo/Acuerdo: Auto Admisión Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Mª Angeles Moreno Ballesteros Secretaría de Sala Destino: 002 Transcrito por: RCF Nota: R. CASACION núm.: 3451/2018 Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Mª Angeles Moreno Ballesteros TRIBUNAL SUPREMO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN: PRIMERA A U T O Excmos. Sres. y Excmas. Sras. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Emilio Frias Ponce 1
D. Jose Antonio Montero Fernandez D. Jose Maria del Riego Valledor Dª. Ines Huerta Garicano En Madrid, a 11 de julio de 2018. HECHOS PRIMERO. - 1. El abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó el 2 de marzo de 2018 escrito preparando recurso de casación contra la sentencia dictada el 11 de enero anterior por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación 69/2017, estimatoria del recurso deducido por el letrado del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón contra la sentencia 297/2016, de 15 de septiembre, dictada en el procedimiento ordinario número 476/2015, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 12 de Madrid. 2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como norma infringida el artículo 233 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, de 17 de diciembre (BOE de 18 de diciembre) [«LGT»], en relación con los artículos 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (BOE de 28 de noviembre) [«LAJEIP»] y 173.2 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo) [«TRLHL»], conforme al que los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas. 3. Razona que tal infracción ha sido determinante del fallo recurrido pues «[s]i si la Sala hubiera aplicado la doctrina que más arriba se ha expuesto, ponderando concretamente las circunstancias que concurren, la decisión hubiera sido distinta, acordando la suspensión de la liquidación girada al ICAA sin necesidad de aportar garantía.». 4. Asevera que las normas infringidas, integradas en la Ley General Tributaria, en la Ley de Asistencia al Estado e Instituciones Públicas y en la Ley reguladora de las Haciendas Locales, forman parte del derecho estatal. 5. Sostiene que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia por las siguientes razones: 5.1. No existen pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre el particular, esto es, acerca de si es exigible a las Administración General de Estado o a sus organismos vinculados o dependientes, para obtener la suspensión de liquidaciones tributarias en la vía económico-administrativa acreditar que su ejecución puede causarles perjuicios [ artículo 88.3.a) Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (BOE de 14 de julio) [«LJCA»]. 5.2. La sentencia recurrida sienta una doctrina sobre dichas normas que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA ] al cuestionar la solvencia de la Administraciones públicas para hacer frente a las obligaciones que resultan de la ejecución de sus presupuestos o de resoluciones judiciales firmes y, en definitiva, de la obligación de dotar los créditos presupuestarios procedentes para atender a esa ejecución. Además, impone a una Administración pública la necesidad de incurrir en gastos que, partiendo del reconocimiento de esa solvencia, resultan innecesarios y no tienen justificación desde el punto de vista de los principios que rigen la actuación administrativa, en particular, del principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. 5. 3. Además, la resolución impugnada afecta a un gran número de situaciones, bien en si misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA ], al sostener una doctrina que podría aplicarse en todos los supuestos en los que se formule una solicitud de suspensión de la liquidación tributaria girada a la Administración General del Estado y a sus entidades vinculadas y dependientes. 6. Reputa necesario un pronunciamiento de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre tal cuestión «que fije jurisprudencia sobre esta cuestión por presentar la nota de generalidad exigible a los efectos de formar doctrina y también con objeto de garantizar la segundad jurídica en la determinación del régimen jurídico de la suspensión de las liquidaciones tributarias que afectan a las Administraciones Públicas». SEGUNDO.- La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 16 de mayo de 2018, emplazando a la 2
Administración recurrente, que ha comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA. De igual forma lo ha hecho el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, parte recurrida, en tiempo y forma. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala. RAZONAMIENTOS JURÍDICOS PRIMERO. - 1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA ), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y la Administración General del Estado se encuentra legitimada para interponerlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA ). 2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifica con precisión la norma del ordenamiento jurídico estatal que se considera infringida, que debió ser considerada por la sentencia, y se justifica que la infracción imputada a la sentencia ha sido relevante para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA, letras a), b), d) y e)]. 3. En el repetido escrito se fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia por la ausencia de jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la cuestión debatida [ artículo 88.3.a) LJCA ]; sienta una doctrina sobre dichas normas que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA ], pudiendo afectar a un gran número de situaciones, bien en si misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA ], razonándose suficientemente la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo [ artículo 89.2.f) LJCA ]. SEGUNDO.- 1. Del fundamento de derecho primero de la sentencia recurrida en apelación, se desprende el objeto litigioso del presente recurso, que trae causa de «la resolución del Tribunal Económico Administrativo Municipal de Pozuelo de Alarcón de 11 de septiembre de 2015 por la que se desestima la solicitud de suspensión sin garantía presentada por la entidad Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales en relación con la reclamación económico administrativa n 103/2015 respecto de la liquidación n 20152228115U05L000052 e importe de 95.195,76 euros, en bienes inmuebles correspondiente a la finca sita en la calle Juan de Orduña n 1 TODOS (referencia catastral n 3323606VK3732S0001KE)» 2. Sostuvo el abogado del Estado que, en este supuesto, «ha de primar el interés de la Administración General del Estado sobre el del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón y entiende que resulta aplicable la exención de depósitos y cauciones prevista en el artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado y Administraciones Públicas, por lo que no es necesario ofrecimiento de caución o garantía, para que se acuerde la suspensión cautelar de los actos tributarios impugnados y destaca que la propiedad del inmueble no corresponde al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) sino a la Administración General del Estado y el sujeto pasivo del impuesto es el Estado como titular del derecho de propiedad constitutivo del hecho imponible, si bien, opera la correspondiente exención». 3. El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 12 de Madrid acogió la tesis de la abogacía del Estado y estimó el recurso en cuanto «(N)o existe motivo válido para denegar la suspensión sin garantías de la deuda tributaria tanto por razones subjetivas para el reconocimiento del derecho como por puras razones de equidad y sentido común pues si en vía judicial procede la suspensión cuando nos encontramos en presencia de procedimientos de naturaleza tributaria según jurisprudencia del tribunal Supremo constituye un contrasentido denegar la suspensión económico administrativa cuando meses después se va a conceder en sede judicial suspensión interesada como de hecho ha acontecido en el presente caso.» (FD 3º) 4. Apelada la anterior sentencia por el letrado del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó el recurso de apelación al socaire del cambio en la tesis que hasta entonces había mantenido y que sostuvo el Juzgado sentenciador, a saber, que «el art 12 ley 52/97 no hace sino plasmar de forma expresa e imperativa, dejando fuera de toda duda, algo que no es propiamente una excepción al régimen ordinario, sino una consecuencia lógica y normal de la propia naturaleza del apelante, cuya solvencia no requiere garantía ni aval de tercero. Con ánimo de ser claros, la sola idea de que entre Administraciones Publicas, la Administración acreedora cuestione la solvencia de la Administración deudora, forzando a esta acudir a una entidad bancaria, cuya solvencia por el contrario presumiría, no resulta razonable. En cualquier caso, no siendo discutible la aplicación del art 12 de La ley 52/97 en vía jurisdiccional no se alcanza tampoco el sentido y finalidad de mantener "garantizada" mediante aval bancarío, la obligación en vía económico administrativa, para su inmediato levantamiento pocos meses después, y ya sí, durante años, en vía jurisdiccional, pues ya se entiende que siendo el objetivo asegurar el pago de la deuda, no garantiza la 3
presencia de efectivo en caja dentro de diez años, forzar la existencia de efectivo en caja el primero» [ sentencia de 15 de marzo de 2016 (recurso 687/2015: ECLI:ES:TSJM :2016:3742)]. La sentencia hoy recurrida, abandona esta línea doctrinal y recata la primitiva tesis, argumentando que «que la norma que otorga dicho privilegio procesal a la Administración, en cuanto supone una excepción del principio de igualdad de armas, es excepcional y no puede ser objeto de interpretación extensiva a los procedimientos de revisión económico-administrativos. Además, la suspensión ante los órganos jurisdiccionales no es otorgada de manera automática con la mera prestación de fianza cuando estamos ante litigios entre Administraciones públicas, en que deben valorarse prioritariamente los intereses públicos en conflicto, como así hemos hecho en las muchas impugnaciones de Ayuntamientos contra las tasas por cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos giradas por la Comunidad de Madrid, con criterio corroborado por el Tribunal Supremo (sentencias de 12 de diciembre de 2008, RC 5144/2007, 20 de febrero de 2009, RC 3949/2006, 26 de marzo de 2009, RC 5909/2007, 21 de mayo de 2009, RC 2949/2008, y 28 de mayo de 2009. RC 2171/2008). Desde esta perspectiva, debe estimarse la apelación y revocarse la sentencia apelada ya que el Juzgado ha acogido una tesis que esta Sección mantuvo, efectivamente, en la sentencia que el Juzgado menciona, pero que, como acabamos de explicar, hemos reconsiderado para retomar a la posición que originariamente ha mantenido la Sala en múltiples resoluciones como las que hemos mencionado.» (FD 3º). TERCERO. - 1. En la vía económico-administrativa cabe obtener la automática suspensión de la ejecución del acto impugnado si se asegura su importe a través de determinadas garantías ( artículo 233 LGT, apartados 1 y 2). Cuando el interesado no pueda aportarlas, procederá la suspensión si presenta otras que se estimen suficientes ( artículo 233.3 LGT ) o, con dispensa parcial o total de las mismas, si la ejecución pudiera causar perjuicios de difícil o imposible reparación ( artículo 233.4 LGT ). 2. Estas previsiones legales son desarrolladas por el RRVA, en el que se prevé que puede acordarse la suspensión, con dispensa total o parcial de garantías, cuando la ejecución pudiera causar daños de imposible o difícil reparación, en los términos previstos en los artículos 46 y 47 del propio Reglamento [artículo 39.2.b) RRVA]. La solicitud de suspensión deberá acompañarse con la documentación que acredite que la ejecución del acto reclamado pueda causar perjuicios de difícil o imposible reparación [artículo 40.2.c) RRVA]; de no ser así, la solicitud será rechazada a limine (artículo 46 RRVA, apartados 3 y 4). 3. El artículo 173.2 TRLHL veda a los tribunales, jueces y autoridades administrativas despachar mandamientos de ejecución y dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local; también les impide exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, salvo que se trate de bienes patrimoniales no afectos a un uso o servicio público. 4. Por su parte, el artículo 12 de la Ley 52/1997, considerado en la sentencia recurrida y que se refiere a las especialidades procesales aplicables al Estado, dispone que este último y sus organismos autónomos, así como las entidades públicas empresariales, los organismos públicos regulados por su normativa específica dependientes de ambos y los órganos constitucionales, estarán exentos de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes (como puede apreciarse, este precepto viene referido exclusivamente a la Administración del Estado y a los órganos constitucionales y no es directamente aplicable a los entes locales). 5. La cuestión que suscita este recurso de casación es la de si la Administración General del Estado y a sus entidades vinculadas y dependientes, cuando solicitan en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado quedan sujetos, como lo demás obligados tributarios, a la disciplina general de la LGT y del RRVA, no siendo aplicable en dicha vía las previsiones del artículo 173.2 TRLHL, o si por el contrario en virtud de este último precepto la suspensión debe decretarse automáticamente una vez interesada. 6. Sobre esta precisa cuestión no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo [ artículo 88.3.a) LJCA ], habiéndose producido además criterios discrepantes entre los tribunales superiores de justicia, como ya se puso de manifiesto en un asunto análogo al presente [Auto de 21 de julio de 2017, RCA 2944/2017: ECLI:ES:TS:2017:8023A]. 7. Concurre, por tanto, interés casacional objetivo en la cuestión que suscita este recurso de casación, resultando menester un pronunciamiento mediante el que este Tribunal Supremo se pronuncie por primera vez sobre la misma, superando los criterios discrepantes de otros órganos de esta jurisdicción. CUARTO. - 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el punto 5 del fundamento jurídico anterior. 4
2. La norma que, en principio será objeto de interpretación, es el artículo 233 de la Ley General Tributaria, en relación con los artículos 12 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y 173.2 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. QUINTO. - Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo. SEXTO.- Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto. Por todo lo anterior, La Sección de Admisión acuerda:1º) Admitir el recurso de casación RCA/3451/2018, preparado por el abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada el 11 de enero anterior por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación 69/2017, estimatoria del recurso deducido por el letrado del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón contra la sentencia 297/2016, de 15 de septiembre, dictada en el procedimiento ordinario número 476/2015, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 12 de Madrid. 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si la Administración General del Estado y a sus entidades vinculadas y dependientes, cuando solicitan en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado quedan sujetos, como lo demás obligados tributarios, a la disciplina general de la LGT y del RRVA, no siendo aplicable en dicha vía las previsiones del artículo 173.2 TRLHL, o si por el contrario en virtud de este último precepto la suspensión debe decretarse automáticamente una vez interesada. 3º) La norma que, en principio será objeto de interpretación, es el artículo 233 de la Ley General Tributaria, en relación con los artículos 12 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y 173.2 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. 4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo. 5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto. 6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. Así lo acuerdan y firman. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Celsa Pico Lorenzo Emilio Frias Ponce Jose Antonio Montero Fernandez Jose Maria del Riego Valledor Ines Huerta Garicano 5