R-DCA-0006-2017 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las ocho horas y cuatro minutos del nueve de enero de dos mil dieciocho.------------------------ Recurso de apelación interpuesto por la empresa QUALITY STORE S.A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA No. 2017LA-000054-5101, promovida por la CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL, para la compra de papel tipo Kraft para envolver de 60.96 cm de ancho, peso 12KG, acto recaído a favor de la empresa PAPIRO S.A., modalidad entrega según demanda y por cuantía inestimable.----------------------------------------------------------------- RESULTANDO I. Que la empresa QUALITY STORE S.A., en fecha doce de diciembre de dos mil diecisiete, interpuso ante este órgano contralor mediante correo electrónico con firma digital válida-, recurso de apelación en contra el acto de adjudicación de la referida Licitación Pública No. 2017LA- 000054-5101.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ II. Que mediante auto de las trece horas treinta y un minutos del catorce de diciembre de dos mil diecisiete, esta División solicitó el expediente administrativo del concurso, el cual fue remitido por la Administración mediante oficio No. SAR-1090-2017, de fecha catorce de diciembre del año en curso y recibido en esta Contraloría el quince de diciembre del año en curso.------------------------------ III. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias respectivas.------------------------------------------------------------------------------------------------ CONSIDERANDO Hechos probados: Para el dictado de la presente resolución, este Despacho ha tenido por probados los siguientes hechos de interés: 1) Que por medio del oficio SAR-775-2017 de fecha 29 de setiembre de 2017, el Área de Adquisiciones de Bienes y Servicios, Sub área de reactivos y otros, solicitó a la empresa QUALITY STORE S.A. la subsanación de lo siguiente: "( ) 2. Muestra, cartel lo solicita..." (ver folio 113 del expediente administrativo). 2) Que mediante recibo número 351649 de fecha 2 de octubre de 2017, el Área de Adquisiciones de Bienes y Servicios, Sub área de análisis Administrativo recibe la muestra aportada por la empresa QUALITY STORE S.A. (ver folio 115 del expediente administrativo). 3) Que el análisis de ofertas emitido por la Comisión Técnica de Normalización y Compras de Formulario y Papelería, en fecha 17 de octubre de 2017, indica en relación con la empresa QUALITY STORE S.A., en lo que interesa: ( ) OFERTA N 2 QUALITY STORE S.A: De peso 12 Kgs. cada rollo.. / No cumple, pesa 0.15 kgs el rollo de muestra presentado. / GRAMAJE: 72.5 gramos / m² a 80 gramos / m² / No cumple, pesa 83 gramos / m² el
2 rollo de muestra presentado. ( ) Medida del eje, buje o canuto central, 7.62 cms / No cumple, no se puede verificar las medidas porque el proveedor no lo entrega en la presentación de buje o canuto central. ( ) Acta Recomendación Técnica Oferta No. 02 presentada por QUALITY STORE S.A. No cumple con los requisitos técnicos solicitados en este concurso. No se recomienda técnicamente. ( ) (Ver folios 134 al 139 del expediente administrativo).------------------------------------ II. Sobre la admisibilidad del recurso presentado por QUALITY STORE S.A: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 86 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), la Contraloría General de la República debe disponer la tramitación del recurso o su rechazo por inadmisible o por improcedencia manifiesta, dentro del plazo de 10 días hábiles. De este modo, se debe analizar si el recurrente cuenta con la legitimación para recurrir, para lo cual resulta necesario observar lo establecido en el artículo 184 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) que dispone: Podrá interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo. Igualmente estará legitimado para apelar, quien haya presentado oferta, bajo cualquier título de representación, a nombre de un tercero. Dentro de este último supuesto se entenderá en todo caso a quien haya sido acreditado regularmente dentro del expediente de licitación como representante de casas extranjeras. Respecto a los requisitos de legítimo, actual, propio y directo, esta Contraloría General ha manifestado que: ( ) En esa línea, se ha enfatizado que no es procedente aquella acción recursiva que sea interpuesta por una persona carente de interés legítimo, actual, propio y directo. Sea, no son de recibo cuando la empresa o persona no ostente la potencialidad de ser adjudicatario del negocio, tanto porque es inelegible, por haber faltado evidentemente con algún aspecto esencial del procedimiento de contratación o porque aún en el evento de que el recurso prospere, la plica de interés no sería válidamente beneficiaria de una posible nueva adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigieran para el concurso. (ver resolución R-DCA-368-2003). Por consiguiente, la legitimación está determinada por la potencialidad de ser adjudicatario dentro del proceso que se discute, lo que implica cumplir con los requerimientos establecidos en el cartel, determinando con ello su carácter de elegible. En relación con lo anterior, el numeral 188 del RLCA dispone como causal para rechazar el recurso, entre otros supuestos: Cuando el apelante no logre acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea porque su propuesta resulte inelegible o porque aún en el caso de prosperar su recurso, no sería válidamente beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso
3 su aptitud para resultar adjudicatario. Ese mejor derecho no es otra cosa que el deber de ese recurrente, de demostrar cómo de frente a las reglas que rigen el concurso, su propuesta resultaría elegida al momento de anularse la adjudicación impugnada, debiendo entonces demostrarse en el recurso, la aptitud para resultar adjudicatario. Así las cosas, corresponde determinar si la empresa apelante en su recurso cumple con dichos requisitos. Ello implica que para acreditar su legitimación, la recurrente debe demostrar que su oferta fue excluida indebidamente del concurso, y además que en caso de ser admitida su oferta, de conformidad con la metodología de evaluación establecida en el cartel, podría constituirse en adjudicataria del concurso. Procede entonces determinar si es admisible ante esta sede contralora, el recurso incoado, estudio que se hace de seguido. i) Sobre la exclusión de la oferta de la apelante: Expresa el apelante que el cartel del concurso estableció respecto a las muestras lo siguiente: MUESTRA: Presentar una muestra del material. Los Miembros de la Comisión de Formularios y Papelería analizarán la muestra del material presentado por el oferente, verificando el color y gramaje de acuerdo con lo solicitado. / Las muestras también serán analizadas organolépticamente por los miembros de la Comisión. El tipo de prueba se realiza mediante los órganos de los sentidos, además se utiliza el sistema métrico decimal, medidas de peso, de volumen según corresponda, gramaje y color, para verificar el cumplimiento de las especificaciones técnicas del cartel y asegurar el acatamiento para la finalidad que serán adquiridas. / La muestra que resulte recomendada se mantendrá en custodia para verificar su homogeneidad al momento del ingreso, el resto puede ser retirado de acuerdo a lo establecido en la ley. / Durante el análisis de cualquiera de las muestras, se presenten alguna duda razonable sobre la calidad del producto en cualquiera de sus partes, se solicitará al oferente enviar el artículo a un análisis especializado hecho por un laboratorio de la Unidad de Recursos Forestales de la Facultad de Ingeniería, Instituto de Investigación en Ingeniería de la Universidad de Costa Rica, que verifique y certifique los aspectos puestos en duda sobre las características del producto, todo este proceso con cargo al oferente. Manifiesta que la especificación del cartel menciona que se debe presentar una muestra del material, con lo cual ellos cumplen, que no se especifica que deba presentarse un rollo de papel, pues para efectos de las revisiones se entiende únicamente la presentación de una muestra del material. Agrega que debido a que no se establecen las mediciones para el rollo, y en ausencia de los parámetros suficientes para los oferentes de conocer las mediciones o revisiones que se harían a la muestra, resulta que las
4 verificaciones se harán sobre la muestra del material. Indica que entregaron una muestra consistente del papel tipo kraft para envolver de 60.96 cm de ancho a la cual es perfectamente posible aplicar la verificación del color y gramaje, pero que la verificación del eje, buje o canuto central no puede ser un requisito para el análisis de las muestras, ya que no fue solicitado en el cartel y podrá realizarlas la institución cuando la empresa adjudicataria realice las entregas del producto. Considera que carece de fundamento legal y técnico su exclusión del concurso frente a los requisitos cartelarios. Argumenta que en relación a la medición del gramaje muestra como resultado mayor a lo solicitado, pero que esto responde a una mejora en la calidad del producto, lo cual no debería ser un factor determinante para que la Administración concluyera que su oferta incumple técnicamente. Criterio de División: En el pliego de condiciones del procedimiento en estudio, se estableció en el apartado de Especificaciones Técnicas lo siguiente: Descripción del artículo: Papel tipo kraft / Especificaciones: Rollos de papel, tipo kraft para envolver, de 60.96 cms de ancho, peso 12 Kg cada rollo / Gramaje: 72.5 gramos / m2 a 80 gramos /m2 / Papel color beige o café claro, se utilizará solo para envolver / Medida del eje, buje o canuto central, 7.62 cms / Las anteriores características contribuyen a un mejor control y manipulación del producto. / MUESTRAS: Presentar una muestra del material. Los Miembros de la Comisión de Formularios y Papelería analizarán la muestra del material presentado por el oferente, verificando el color y gramaje de acuerdo con lo solicitado. / Las muestras también serán analizadas organolépticamente por los miembros de la Comisión. El tipo de prueba se realiza mediante los órganos de los sentidos, además se utiliza el sistema métrico decimal, medidas de peso, de volumen según corresponda, gramaje y color, para verificar el cumplimiento de las especificaciones técnicas del cartel y asegurar el acatamiento para la finalidad que serán adquiridas. / La muestra que resulte recomendada se mantendrá en custodia para verificar su homogeneidad al momento del ingreso, el resto puede ser retirado de acuerdo a lo establecido en la ley. / Durante el análisis de cualquiera de las muestras, se presenten alguna duda razonable sobre la calidad del producto en cualquiera de sus partes, se solicitará al oferente enviar el artículo a un análisis especializado hecho por un laboratorio de la Unidad de Recursos Forestales de la Facultad de Ingeniería, Instituto de Investigación en Ingeniería de la de la Universidad de Costa Rica, que verifique y certifique los aspectos puestos en duda sobre las características del producto, todo este proceso con cargo al oferente. (Folio 33 al 34 del expediente administrativo). De la cláusula transcrita se desprende
5 que los oferentes debían de presentar una muestra del rollo de papel tipo kraft para envolver, de 60.96 cms de ancho, peso 12 Kg cada rollo ofrecido, y ello obedece a la lógica que esa es la presentación requerida por la Administración para una fase de ejecución contractual, por lo cual los oferentes debían presentar la muestra similar a la que aportarían en caso de resultar adjudicatarios del concurso, con la finalidad que la Administración verificara la existencia de los requisitos técnicos requeridos en cada presentación. Ahora bien, se tiene que la Administración por medio del oficio SAR-775-2017 de fecha 29 de setiembre de 2017, solicitó a la empresa QUALITY STORE S.A. la presentación de la muestra solicitada en el cartel (hecho probado uno), muestra que fue presentada por la empresa apelante en fecha 2 de octubre de 2017 y recibida por la Administración mediante recibo número 351649 (hecho probado dos). Del análisis efectuado por la Administración a las muestras presentadas, en relación con la muestra aportada por la empresa QUALITY STORE S.A. determinó en lo que interesa: ( ) OFERTA N 2 QUALITY STORE S.A: De peso 12 Kgs. cada rollo. / No cumple, pesa 0.15 kgs el rollo de muestra presentado. / GRAMAJE: 72.5 gramos / m² a 80 gramos / m² / No cumple, pesa 83 gramos / m² el rollo de muestra presentado. ( ) Medida del eje, buje o canuto central, 7.62 cms / No cumple, no se puede verificar las medidas porque el proveedor no lo entrega en la presentación de buje o canuto central. ( ) Acta Recomendación Técnica Oferta No. 02 presentada por QUALITY STORE S.A. No cumple con los requisitos técnicos solicitados en este concurso. No se recomienda técnicamente ( ) (hecho probado tres). Considerando lo que viene expuesto, resulta necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 57 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que señala: "La solicitud de muestras, deberá ajustarse a criterio de razonabilidad y proporcionalidad y se solicitarán, en la medida que se estimen indispensables, para verificar el cumplimiento de las especificaciones del cartel y asegurar el cumplimiento de la finalidad propuesta." Es decir, las muestras son una forma a través de la cual la Administración verifica el cumplimiento de las especificaciones técnicas. Además, si bien el citado numeral dispone que: "El cartel deberá indicar, el destino que se dará a las muestras, señalando el tipo de pruebas, verificaciones y valoraciones que se aplicarán (...), del criterio técnico efectuado por la Administración se desprende que realizó una verificación de la muestra para determinar si cumplía con las especificaciones técnicas señaladas en el pliego cartelario. Ahora bien, la recurrente discute en su recurso que en el pliego de condiciones no especificó que se debía presentar un rollo completo como muestra, por lo que la simple presentación de una parte
6 del material es suficiente para la Administración para determinar el cumplimiento de las especificaciones técnicas. Sobre ello, resulta necesario reiterar que el cartel determinó claramente como ya fue indicado, que el objeto de la presente contratación es la compra de Rollos de papel, tipo kraft para envolver, de 60.96 cms de ancho, peso 12 Kg cada rollo, por lo que se puede entender que la muestra requerida debía ser un rollo de papel completo, a fin de que la Administración realizara un estudio integral del producto ofrecido para determinar el cumplimiento de las especificaciones ya indicadas, es decir, peso, gramaje, color y medida del eje, buje o canuto central. Bajo este orden de ideas, no acredita la recurrente que el proceder de la Administración fuere contrario a la citada regulación reglamentaria, sin demostrar en su recurso además, de qué forma la muestra presentada sí cumplía con los requerimientos que a nivel cartelario se impusieron para el objeto contractual, limitándose en este únicamente a realizar una lectura diferente a la del cartel, en punto a la forma en que debía presentarse la muestra. Por lo tanto, dicha argumentación de que el pliego de condiciones no especificó la muestra a aportar, resulta insuficiente por cuanto desde el cartel la Administración indicó que el objeto de la contratación como se dijo era la compra de Rollos de papel, tipo kraft para envolver, de 60.96 cms de ancho, peso 12 Kg cada rollo, lo cual deja en evidencia entonces, que la muestra debía ser en esa presentación. De esta forma, el recurrente no desacredita el criterio técnico vertido por la Administración en punto al incumplimiento atribuido respecto al peso, gramaje y medida del eje central, lo que mantiene a su oferta en la condición de inelegible. En relación con el gramaje superior presentado en su muestra, indica que representa una mejora en la calidad del producto, sin embargo, no realiza la fundamentación debida o aporta la prueba idónea para acreditar dicha afirmación. Así las cosas, al no haberse acreditado por el apelante su mejor derecho a la adjudicación y por ende, no haber logrado demostrar su legitimación, con sustento en el incisos b) y d) del artículo 188 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se impone el rechazo de plano de la acción recursiva interpuesta. De conformidad con las disposiciones del artículo 191 del RLCA, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos por carecer de interés para los efectos de lo que será dispuesto en la parte dispositiva de la presente resolución. -----------------------------------------------------
7 POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 84 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 182, 184, y 188 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta, por falta de legitimación, el recurso de apelación interpuesto por la empresa la empresa QUALITY STORE S.A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA No. 2017LA-000054-5101, promovida por la CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL, para la compra de papel tipo Kraft para envolver de 60.96 cm de ancho, peso 12KG, acto recaído a favor de la empresa PAPIRO S.A., modalidad entrega según demanda y por cuantía inestimable. 2) Se da por agotada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE. ------------------------- Allan Ugalde Rojas Gerente de División Fernando Madrigal Morera Gerente Asociado a.i Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado Estudio y redacción: Natalia Segura Murcia NSM/mzg NN: 57(DCA-0027-2018) NI: 32488, 32501, 32871 Ci: Archivo central G: 2017003918-1