El Agua Potable y Los Municipios 1. Introducción Sociedad Paraguaya de Aguas Subterráneas Expositor: Lic. Felix Carvallo Fecha: 20 de septiembre 2002 La situación mundial en lo referente a suministro de agua, es a todas luces, preocupante, un quinto de la población no tiene acceso al agua potable segura. Obviamente estas deficiencias afectan al segmento más pobre de la población. Por otro lado la problemática del agua no debe ser estudiada, a fin de dar soluciones parciales, desde un solo punto de vista sino que por el contrario las respuestas deben venir de soluciones integrales en donde se tenga en cuenta todas las facetas de la problemática del agua. La reciente cumbre de la tierra llevada a cabo en Johannesburgo volvió a ratificar, luego del combate a la pobreza, al tema de agua potable como unas de las prioridades, y en tercer lugar al problema de la falta de alcantarillado sanitario. En el Titulo I - Disposiciones generales de la Ley 1614/2000, Marco General Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y alcantarillado Sanitario del Paraguay, se define al Agua Potable como: El agua apta para el consumo humano, la higiene personal, el uso doméstico habitual y otros usos adecuados a los requisitos mínimos. La Asociación Mundial para el Agua (GWP), organización promotora de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos a fin de facilitar el manejo sustentable de los mismos, ubica como un sub sector el agua para la gente al agua potable dentro del esquema de integración transectorial. No se puede pensar en ningún plan de gestión del recurso, en general, y en el suministro de agua potable, en particular, sin la participación de los gobiernos municipales.
El siguiente trabajo pretende ilustrar sobre la situación del suministro de agua potable en el Paraguay, las proyecciones y acciones a ser encaradas por las municipalidades, tanto en lo referente del suministro del vital liquido así como, en la protección del recurso. 2. Situación del suministro de agua potable en la Región. El material publicado por la GWP, Agua para el siglo XXI para América del Sur: de la Visión a la Acción, resume la situación general de los recursos hídricos de América latina. Con informaciones extraídas de la publicación mencionada fue elaborada la Tabla N 1 que resume el estado del suministro de agua potable en la región, comprendida por: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. País Cobertura Cobertura urbana(%) rural(%) Argentina 83,75 30 Bolivia 81 48 Brasil 90,56 19,91 Chile 99 96 Paraguay 57,2 2,9 Uruguay 85,9 43,2 Tabla N 1 Estado del suministro del agua potable en la región. Como puede apreciarse fácilmente en el cuadro el Paraguay es el país con menor cobertura de agua potable en la región. 3. Estado Actual del servicio de agua potable en el Paraguay. 3.1. Aspecto Institucional El suministro de agua potable esta regulado, a partir de la promulgación de la Ley N 1.614/2000, que establece el Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de la República del Paraguay. En la misma se crea el Ente Regulador de Servicios Sanitarios ERSSAN de alcance Nacional. El ERSSAN tiene como finalidad regular la prestación del Servicio, supervisar el nivel de calidad y la eficiencia del Servicio. De igual forma, proteger los intereses de la comunidad y de los Usuarios, controlar y verificar la correcta aplicación de las disposiciones vigentes en lo que corresponda a su competencia. Por otro lado hay que destacar y diferenciar la regulación de servicios y del recurso, responsabilidad que recae directamente sobre la Dirección General de Protección y Conservación de los Recursos Hídricos, organismo dependiente de la Secretaría del Ambiente, creada por la Ley N. 1.561/2000.
3.2. Prestadores del Servicio de Provisión de Agua Potable. La distribución de Agua Potable se realiza en el Paraguay a través de Prestadores diversos. La principal empresa Prestadora de servicios la constituye la ESSAP en proceso de privatización, con un porcentaje estimado del 20 % en su área de competencia, por otro lado se encuentran las Juntas y Comisiones de Saneamiento- en numero de 871 -, entidades formadas, promovidas y organizadas por el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental SENASA, con una cobertura del 30 % del área de su competencia. La diferencia restante en valores de suministro de agua potable es cubierta por: los Prestadores privados de servicios conocidos como aguateros, algunas cooperativas y asociaciones de usuarios de urbanizaciones. La cantidad de los primeros se estima en numero de 450 según encuesta realizada por la Cámara Paraguaya del Agua - CAPA - institución que los nucléa - a diferencia de los números antes mencionados se encuentran registrados en el ERSSAN solamente 292 prestadores del servicio. 3.3. La utilización del Recurso para el Suministro de Agua Potable Por otro lado a partir de la promulgación de la Ley 1.561/2000 de creación de la Secretaría del Ambiente SEAM- El organismo encargado de la vigilancia del estado de los recursos de agua es la Dirección General de Protección y Conservación de los Recursos Hídricos. Entre sus responsabilidades se encuentra la de formular e implementar la Política Nacional de Recursos Hídricos. Esta institución además, para un cumplimiento efectivo de su cometido, debe llevar el registro de los diferentes usos del agua entre los que se encuentra el suministro de agua potable. La facilidad de acceso y el bajo costo de explotación son factores determinantes para optar por las aguas subterráneas a fin de cubrir diversa necesidades, tanto para el consumo humano como para su uso en la industria y la agricultura. Porcentaje 100 80 60 40 20 0 Relación de Uso de Aguas Superficiales y Subterráneas - Departamentos Agua subterránea Agua Superficial Fuente: Elaboración Propia Concepción San Pedro Cordillera Guaira Caaguazú Caazapá Itapua Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeebucú Amambay Kanindeyú Región Occidental Departamentos Fig. 1 La perforación de pozos para, su utilización como fuente de sistemas de agua potable, es una práctica ampliamente extendida en la República del Paraguay.
A ese respecto La Fig. 1, muestra la relación del uso del agua subterránea y superficial y su distribución en los diversos Departamentos del País. En la Fig. 2. se observa, con mayor detalle, los pozos perforados por el SENASA en la Cuenca del lago Ypacaraí. Fig. 2
4. Los Principios de Dublín 92 y el suministro de agua potable. La Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, realizada en la ciudad de Dublín Irlanda- en el año 1992, dio como resultado la formulación de Principios generales, enfoques y lineamientos relevantes con respecto a la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Estos Principios han contribuido de manera significativa a las recomendaciones de la Agenda 21 (Capítulo 18 sobre los recursos de agua dulce) que fueron adoptados en la conferencia de las Naciones Unidas Cumbre de la Tierra - sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, en 1992. Como estos Principios han encontrado apoyo universal, están ampliamente definidos y son particularmente útiles, se los utiliza como guías de Gestión de los Recursos Hídricos. I) El agua dulce es un recurso vulnerable y finito esencial para mantener la vida, el desarrollo y el Medio Ambiente. Por muchos años se manejo el hecho de que el agua era un recurso renovable basándose esta apreciación en la cantidad, pero el grado de deterioro del ambiente - producto del mal manejo, de los recursos de la naturaleza - ha causado en el planeta graves trastornos y deterioros tanto en el clima como en los recursos efecto invernadero, cambio en el clima y regímenes de lluvia, desertificación, contaminación de los cursos y cuerpos de aguas subterráneas. La observación, la comprobación y el análisis de estos hechos produjeron en los científicos y pensadores la reformulación de conceptos de tal manera a establecer que, desde el punto de vista tanto de la cantidad como de la calidad, el agua es un recurso vulnerable y finito. Al trasladar esta situación al Paraguay se puede citar como ejemplo el caso del Acuífero Patiño, objeto de estudio sistemático por parte del SENASA, las conclusiones dieron como resultado que el mismo es un acuífero de fácil acceso, intensamente explotado, baja mineralización, restringido, vulnerable y amenazado por contaminación antrópica, invasión salina y sobre explotación (Fig. 3). En el 70 % de los pozos se detectó presencia de Coliformes. (Fig.4)
Diagnóstico del Acuífero Patiño Riesgo de salinización Riesgo de polución Características: - acuífero accesible - productividad moderada - buena recarga del agua - población de 2 millones - explotación intensiva - en general baja salinidad - vulnerable a la polución Problemas principales: - agua salada en zona oeste - riesgo de polución - riesgo de sobreexplotación futura Riesgo de sobreexplotacion? Fig. 3 Polución por coliformes 7230000 7220000 7210000 7200000 0 a 0 1 a 10 10 a 100 100 a 1000 1000 a 100000 Demuestra la gran vulnerabilidad del sistema acuífero con respecto a la polución 7190000 Fig. 4 7180000 7170000 7160000 430000 440000 450000 460000 470000 480000 490000
El desarrollo y manejo de agua debe estar basado en un enfoque participativo involucrando a usuarios, planificadores y realizadores de políticas a todo nivel. El Paraguay no cuenta con una Ley General de Aguas, instrumento imprescindible para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, en la misma debería estar establecida, la política nacional de los recursos hídricos, y debe ser el reflejo de principios básicos como: la participación ciudadana y la descentralización administrativa en la Gestión de los Recursos Hídricos de tal manera a involucrar a los usuarios y los gobiernos locales en el control y preservación del recurso, tanto en su cantidad como en su calidad. La experiencia paraguaya en la participación comunitaria tiene su principal exponente en la Juntas y Comisiones de Saneamiento Ambiental del Paraguay, quienes de manera democrática y participativa se encuentra involucradas en la promoción, construcción y administración de sistemas de agua potable. La participación es activa desde la fase de encuestas socio económicas, para diseñar el sistema de abastecimiento, pasando por la colaboración en la obtención de predios para la perforación de los pozos, excavación de zanjas para la instalación de la red de distribución, hasta el control de la administración del sistema por medio de las periódicas asambleas de usuarios. II) La mujer juega un papel central en la provisión, el manejo y la protección del agua. En el Paraguay este Principio es una realidad palpable puesto que la mujer es la encargada de los quehaceres domésticos, especialmente en el ámbito rural, es ella la que tiene una relación constante y continua con el recurso ya sea en la preparación de alimentos como en el cuidado de la higiene de todos los miembros de la familia. Aunque esto signifique desplazarse varios kilómetros para su obtención. Las Juntas y Comisiones de Saneamiento, tienen a las mujeres como activas protagonistas en la concreción del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes gracias a los programas de saneamiento general. En la Tabla N 2 se puede observar el cuadro con los valores de participación de la mujer. Departamento Participación de mujeres (%) Concepción 11 San Pedro 5 Cordillera 10 Guairá 19 Caaguazú 4 Caazapá 5 Itapúa 6 Misiones 3 Paraguarí 9 Alto Paraná 3 Central 7 Ñeembucú 1 Amanbay 24 Canindeyú 1 Pte. Hayes 2 Tabla N 2 Porcentaje de participación de la mujer como parte integrante de las comisiones directivas de las Juntas de Saneamiento
III) El agua posee valor económico en todos sus usos competitivos y debería ser reconocido como un bien económico y social. Hasta ahora a pesar de ser reconocido el valor que tiene el agua existe, como en la mayoría de los países de la región, una cultura del no pago por el valor del agua. Se cobra sí por los servicios más no por el uso del recurso. Dentro del costo total del agua solo se contempla los valores de los costos de operación y mantenimientos, los costos de capital, más no así los costos de oportunidad ni las externalidades, ya sean estas económicas o medio ambientales. Para lograr el equilibrio económico el valor del agua debe ser igual o mayor al costo total del agua a fin de maximizar el bienestar social según el modelo económico clásico, no obstante, como se había manifestado, en los países en desarrollo el valor del agua está por debajo del costo total debido a que los criterios políticos y sociales prevalecen sobre los criterios económicos. 5. El Rol de los gobiernos locales (Municipios) Cuando se pretende analizar cuestiones de gestión o administración del país, ya sea estas económicas o de algún recurso, es imprescindible mencionar la importancia que tienen, para tales efectos, los gobiernos locales - los municipios - el nivel de administración de mayor contacto con la ciudadanía y el más importante. La tendencia mundial sugiere que, los problemas en su mayor parte, deben ser resueltos en los lugares donde se producen y por las personas afectadas. La tendencia mencionada queda inserta en los principios adoptados por los ciudadanos constituyentes quienes, desde la Constitución Nacional de 1992, propiciaron la descentralización del país, otorgando a los municipios autonomía política, administrativa y normativa así como la autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos. De igual manera, contemplaron entre sus atribuciones, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la Ley: la libre gestión en materias de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educación y cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de inspección y de policía, así como, la administración y la disposición de sus bienes; la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos; la participación en las rentas nacionales; la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados; el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones; el acceso al crédito privado y al público, nacional e internacional. Según lo establecido en la Ley de creación del ERSSAN los Municipios tienen participación y así se destaca en el Articulo 20 Participación de las gobernaciones y municipalidades. En todas las cuestiones que revistan significativa trascendencia para los intereses de las Gobernaciones o Municipalidades, tales como régimen tarifario, cobertura y calidad del Servicio y saneamiento ambiental, según fuere el caso, sus representantes tendrán derecho a participar de las sesiones del Comité, exclusivamente con relación a
las deliberaciones que consideren estas cuestiones, con voz pero sin voto. A tal efecto, dichas Gobernaciones o Municipalidades deberán ser notificadas fehacientemente por el Comité del ERSSAN, del temario, fecha, hora y lugar de la celebración de la respectiva sesión con una antelación no menor a quince días corridos. El incumplimiento de la obligación de la notificación, acarreará la nulidad de las decisiones tomadas respecto de las cuestiones que afecten los intereses de las Gobernaciones o Municipalidades. En Cuanto al recurso (el agua) el artículo 13, de la Ley 1.561/2000 de creación de la SEAM, expresa cuanto sigue: La SEAM promoverá la descentralización de las atribuciones y funciones que se le confiere por esta ley, a fin de mejorar el control ambiental y la conservación de los recursos naturales, a los órganos y entidades públicas de los gobiernos departamentales y municipales que actúan en materia ambiental. Así mismo podrá facilitar el fortalecimiento institucional de esos órganos y de las entidades públicas o privadas, prestando asistencia técnica y transferencia tecnológica, las que deberán establecerse en cada caso a través de convenios Los instrumentos jurídicos mencionados no solo facultan a los municipios a participar si no que los obliga a ser corresponsables, tanto en lo que respecta al Servicio de provisión de agua potable, así como en el cuidado y protección del recurso. La participación de los municipios dará como resultado un control cercano y efectivo sobre los servicios de agua potable, además de colaborar con el gobierno central a ampliar la cobertura del servicio. De igual manera se logrará un control sobre la explotación de los recursos hídricos - este enfoque debe ser integral y no restringirse a los recursos utilizados en la provisión de agua potable - de tal forma a tener valores reales sobre volúmenes extraídos, las fuentes de recarga, las reservas potenciales. Con relación a las reservas potenciales, es muy importante la implementación de medidas orientadas a obtener valores hidráulicos, las limitaciones y fortalezas, para el uso sustentable del recurso. Sin estas medidas es imposible la planificación de la explotación de los recursos hídricos en el Paraguay en los Programas de construcción de Sistemas de agua potable. En forma paralela tendrá un seguimiento cercano a fin de detectar las fuentes de contaminación y establecer los mecanismos para la protección del recurso a fin de poder realizar una Gestión Integrada del recurso que permita explotación racional tendiendo al desarrollo sostenible. 6. Estrategia para la participación efectiva de los municipios La estrategia para la puesta en vigencia de las medidas tendientes a la participación efectiva de los municipios en los temas concernientes a la provisión del agua potable y la conservación del recurso contempla tres aspectos fundamentales:
Servicio de provisión de agua potable: Para que los municipios se involucren en el Servicio de provisión de agua potable se deben nombrar los representantes municipales ante el ERSSAN y asistir a las reuniones pertinentes con propuestas. En forma paralela se debe realizar un relevamiento del estado del servicio, identificando áreas con falta de cobertura y proponer los medios para satisfacer la demanda. El modelo de prestación del Servicio Privado, público o mixto debe ser establecido por cada municipio. El Recurso: La sustentabilidad del Servicio esta en función a la preservación de la fuente el recurso ya que el mismo puede sufrir deterioros tanto en su calidad, ej. Sobre explotación de acuíferos, como de su calidad, ej. Contaminación del agua. En ambos casos la solución del problema pasa por el gasto de recursos financieros para solucionar el problema de la fuente, ya sea importando agua de buena calidad o en su defecto construyendo plantas de tratamiento. Los municipios deben apoyar y acompañar de cerca de la Dirección General de Protección y Conservación de los Recursos Hídricos SEAM, registrando y controlando la explotación de las fuentes, aplicando las Normas, especialmente en lo referente al las perforaciones de pozos tubulares profundos. De igual forma deben tener el registro y control de los volúmenes extraídos así como identificar las fuentes puntuales de contaminación que puedan poner en riesgo la calidad del recurso. Organización social: Los gobiernos municipales deben ser verdaderos motores de promoción, formación y fortalecimiento de organizaciones sociales, tanto para ampliar la cobertura del servicio de provisión de agua potable como para ser contralores de la calidad de los mismos. De igual modo, a través del fomento y creación de asociaciones de usuarios y comités de cuenca, establecer las condiciones propicias para el uso múltiple, de manera, eficiente y racional, principio básico de la Gestión integrada de los Recursos Hídricos. Finalmente es necesario la creación de oficinas especializadas, para el efecto de contemplar los tres aspectos mencionados, dentro de la estructura de organización municipal a fin de evaluar, en coordinación con los organismos del gobierno central, la situación particular de cada municipio, establecer los lineamientos básicos y definir el plan de acción para cada caso. La puesta en funcionamiento de estas oficinas no deben significar, necesariamente, el aumento del personal municipal pues los mismos podrían, con apoyo de instituciones del estado como la SEAM, ERSSAN y las Universidades, una vez capacitados ser re asignados a sus nuevas funciones.
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ARTICULOS PERIODISTICOS Villar, F. Gestión de Acuíferos Revista Informativa de la SPAS Noviembre/Diciembre 2001 Carvallo, F. Están en peligro las Aguas en el Paraguay? Revista Informativa de la SPAS Noviembre/Diciembre - 2001 Velázquez, C. Situación del Sector Hídrico en el Paraguay Revista Informativa de la SPAS Noviembre/Diciembre 2001 ABC Color Reportaje al Director del SENASA, Día Mundial del Agua Marzo 2002. Carvallo, F. Estrategia para la Protección de las aguas subterráneas Revista Informativa de la SPAS Enero/Febrero/Marzo 2002. Sanabria, A. Participación de la mujer y el valor económico del agua - Articulo a ser editado en la Revista Informativa de la SPAS - 2002