Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y evaluación Enrique Vásquez H.

Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y evaluación Enrique Vásquez H. Los niños... primero? Observatorio por la Infancia y la Adolescencia 1

Enrique Vásquez H. Universidad del Pacífico Centro de Investigación Avenida Salaverry 2020 Lima 11, Perú Save the Children Calle La Santa María 120 Lima 21, Perú Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y evaluación Investigador responsable Enrique Vásquez H. Equipo de investigación Alejandro Granda S. Pedro Mateu B. Lorenzo Oimas A. José Antonio Zavala L. Asesoría Janet Vallejos Castillo Diseño y diagramación Maritza Fattorini S. Alejandro Granda S. El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y Save the Children no se solidarizan necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. 2

El Observatorio por la Infancia y la Adolescencia Los niños... primero? es un espacio de discusión para la sociedad civil y busca desarrollar diagnósticos y propuestas dirigidos a mejorar la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes del Perú. Los temas que se proponen en este espacio son, entre otros, el análisis de la inversión social proveniente del sector público y privado, las opciones de solución basadas en un enfoque de derecho, y mecanismos para vigilar el gasto público en favor de la niñez y los compromisos del Estado. 3

Enrique Vásquez H. Índice de contenido Presentación...6 1. Programas sociales enfocados en la infancia en el año 2003...9 1.1 Los problemas subsisten...9 1.1 Excluyendo aún más a los más excluidos...10 1.2 Iniquidad...11 1.3 Los costos de la ineficacia...17 2. Insatisfacción de los beneficiarios...19 3. Presupuesto y gasto social...21 1.1 Gasto Social...22 2.2 Gasto en sectores sociales...26 2.2.1 Salud y saneamiento bajo restricciones...27 2.2.2 Educación: prioridades contradictorias...33 2.2.3 Alimentación y bienestar: sin perspectiva de cambios...39 Conclusiones y recomendaciones...42 Bibliografía...44 Índice de cuadros Cuadro Nº1: Filtración y subcobertura en los programas alimentarios del PRONAA...9 Cuadro Nº 2 Perú: Filtraciones y subcobertura a nivel nacional en los programas sociales...11 Cuadro Nº 3: Cantidad estimada de personas filtradas en los programas sociales...18 Cuadro Nº 4: Pagó Ud. por la recepción de los programas sociales?...21 Cuadro N 5: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y las pensiones según el proyecto de presupuesto 2005...24 Cuadro N 6: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y los gastos en personal 2004-2005...26 Cuadro Nº 7: Algunos gastos en bienes y servicios del Ministerio de Salud...32 Cuadro Nº 8: Cambios en los presupuestos asignados a algunos bienes y servicios brindados por Ministerio de Educación...39 Cuadro N 9: Presupuestos 2004-2005 de programas alimentarios y de atención a menores de 3 años (Wawa-wasi)...40 4

Índice de gráficos Gráfico Nº 1 Perú: Distribución de las tasas de recepción del programa Almuerzo Escolar y niveles de pobreza regional, 2003...12 Gráfico Nº 2 Perú: Filtración y subcobertura del programa Desayuno Escolar por regiones...14 Gráfico Nº 3 Perú: Distribución de los beneficiarios del programa Comedores Populares por quintiles de gasto individual del hogar...16 Gráfico Nº 4: Distribución de los beneficiarios del Programa Vaso de Leche por edad y por nivel de pobreza...17 Gráfico Nº 5 Perú: Los costos de la ineficacia en los programas sociales...19 Gráfico Nº 6: Percepción del servicio brindado por el PRONAA...20 Gráfico Nº 7: El trámite le ocasionó pérdida de tiempo y/o gasto significativo en transporte u otros?...20 Gráfico Nº 8: Gasto en educación, salud y programas nutricionales versus gastos en Pensiones y Servicio de Deuda...25 Gráfico Nº 9: Distribución por grupo de gasto del presupuesto 2005 del Ministerio de Salud...28 Gráfico Nº 10: Comportamiento del Gasto en personal, obligaciones previsionales e inversión...29 Gráfico Nº 11: Gasto per cápita en salud integral de niños y niveles de pobreza por departamento...31 Gráfico Nº 12: Distribución del presupuesto 2005 del Ministerio de Educación por programas...34 Gráfico Nº 13: Comportamiento de la obligaciones sociales y las inversiones del Ministerio de Educación 2004-2005...35 Gráfico Nº 14: Distribución del presupuesto 2005 destinado a la educación de niñas y niños a través del MINEDU...36 Gráfico Nº 15: Distribución de los gastos de cada programa del Ministerio de Educación...37 Gráfico Nº 16: Gastos corrientes administrativos del MIMDES 1999-2004...41 5

Enrique Vásquez H. Presentación El respeto de los derechos de los ciudadanos por parte del Estado se debe traslucir en el monto y la calidad del gasto social, tratándose de focalizar en aquellos que son más vulnerables como las niñas y niños. Sobre la base del proyecto de ley del Presupuesto de la República para el 2005 elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas así como a partir de la Encuesta Nacional de Hogares 2003 aplicada por el INEI se llega a una lamentable conclusión: el gobierno del Presidente Toledo no ha aprendido de los errores del pasado. Se llega a esta conclusión luego encontrar que subsisten tres males de la asignación del gasto social del Estado: 1. Los altos niveles de subcobertura y filtración de los programas sociales 2. La centralización del gasto social en Lima y Callao en desmedro de las regiones más pobres. 3. La iniquidad en la asignación del gasto público en detrimento de las niñas y niños más pobres de las zonas socialmente excluidas. Estas preocupaciones se sustentan en las mediciones de la ejecución del gasto social (a partir del SIAF), los niveles de vida (medidos desde la ENAHO 2003) y la programación presupuestal del 2005 (según el proyecto del MEF): El aprendizaje institucional es casi inexistente: Los problemas detectados en las entidades públicas enfocadas en la infancia subsisten. Los problemas de iniquidad, como por el ejemplo, el gasto en salud infantil en Ucayali y Junín 6

constituyen 2/3 de lo que recibirán los niños de Lima o Callao, a pesar de presentar tasas de pobreza por encima del 72%. Dos problemas adicionales que dañan directamente a la infancia más vulnerable es la falta de eficiencia y eficacia de los programas. Esta situación se evidencia al observar que de cada 10 niños atendidos en comedores infantiles, 3 no necesitan realmente de este programa por ser no pobres. Aún más que gran parte de programas siguen atendiendo a no más del 10% de niñas y niños pobres. Los ricos reciben más del Estado: Según el presupuesto programado de atención médica básica 2005, un niño de Ucayali -departamento en donde 7 de cada 10 niños son pobres- recibiría 29% menos que un niño de Lima o Callao en donde los niveles de pobreza son menores. Contra los más pobres: Las regiones más pobres presentan dos problemas. Primero, los altos niveles de filtración y subcobertura. Es decir las niñas y niños más vulnerables por región, reciben aún menos recursos de los que se planifican en el presupuesto. El costo del mal gasto: Se estima que las pérdidas del Estado por una inadecuada asignación de recursos públicos ascienden a más de S/314 millones. Este monto es solo el monetario y no considera el daño (en muchos casos irreversibles) que ocasiona a los niños y niñas que dejan de recibir la ayuda del Estado. Corrupción?: un gran porcentaje de los receptores afirma haber pagado dinero por recibir las raciones de los programas sociales. Por ejemplo, en el del Vaso de Leche la cifra alcanzó el 59.5%. 7

Enrique Vásquez H. Limitaciones del gasto social para el 2005: Dentro de la estructura del presupuesto 2005, los recursos para el gasto social son extremadamente escasos ante restricciones fiscales. Por ejemplo, el incremento del gasto social (8.2%) se da en medio de incrementos mayores de otros presupuestos como el servicio de deuda (19%) y los gastos de personal (10.3%). El despilfarro de recursos termina reduciendo los recursos destinados a los más pobres: Según el presupuesto 2005, el gasto de combustible y viáticos del MINSA sería entre 2 y 2.3 veces más grande que el presupuesto destinado a la compra de instrumental médico Los hallazgos estadísticos sustentan la urgencia por el monitoreo y la evaluación del gasto social. Urge que se determinen normas que promuevan el desarrollo de sistemas de generación de información, construcción de indicadores de resultados, procesos e insumos así como mecanismos de diseminación. Así las entidades públicas encargadas en la programación y ejecución del gasto social podrán rendir cuentas y la sociedad civil realizar mejor su rol vigilante. De lo contrario, se seguirán desperdiciando por lo menos S/. 314 millones. Pero lo más grave: 3.5 millones de niñas y niñas seguirán siendo excluidos de cualquier oportunidad de desarrollo humano. 8

1. Programas sociales enfocados en la infancia en el año 2003 1.1. Los problemas subsisten En el año 2003, los problemas de equidad y eficacia en la gestión de los programas sociales siguen sin solución. Ello perjudica a los 3.5 millones de niños y las niñas más vulnerables del Perú A pesar de que el tema de la ineficacia en la provisión de los programas sociales ha sido resaltado en múltiples informes y estudios realizados para años anteriores, aún no se han dado pasos concretos que señalen un camino para su solución. Por el contrario, se observa que los problemas de ineficacia se han venido manteniendo desde hace varios años. 1. Por ejemplo, para el año 2000 sólo el 14% de los niños pobres extremos recibía el programa de desayunos escolares mientras que el 62% era no pobre 2. Para el año 2001 y 2002 las cifras se muestran similares: Altos niveles de filtración y subcobertura (ver Cuadro Nº 1) Cuadro Nº 1: Filtración y subcobertura en los programas alimentarios del PRONAA Programa 2001 2002 Filtración Subcobertura Filtración Subcobertura Vaso de leche 28.60% 70.03% 24.00% 71.00% Desayunos Escolares 34.30% 69.93% 47.00% 59.00% Comedores Escolares 29.80% 97.18% Comedores Infantiles 42.17% 98.65% Fuente: Vásquez (2004) Al realizar el mismo análisis con la información recogida en la Encuesta Nacional de Hogares del INEI correspondiente al año 1 Vásquez et al. (2001) y Chacaltana (2003), 2 Vásquez et al. (2001) 9

Enrique Vásquez H. 2003 (ENAHO 2003) se comprueba que el problema persiste. Por ejemplo, la filtración en el caso del Vaso de Leche se mantiene alrededor del 26% y en el caso de los almuerzos escolares este porcentaje alcanza el 47% lo cual revela una falta de acción por parte del Estado para mejorar estas deficiencias. 1.2. Excluyendo aún más a los más excluidos. Paralelamente al problema de subcobertura, las niñas y niños más vulnerables reciben menos recursos de los que se programan. Por ejemplo, en el caso de desayunos y almuerzos escolares 4 de cada 10 niños que reciben este apoyo el Estado no lo necesitan. En el Cuadro Nº 2 se muestra la filtración y la subcobertura a nivel agregado así como al público beneficiario de algunos programas según la ENAHO 2003. Si bien el gobierno puede presentar un número de beneficiarios interesante, gran parte de ellos no corresponde a la población objetivo. En consecuencia, menos niños y adolescentes reciben recursos debido a que otros individuos capitalizan la ayuda social sin corresponderles ni por derecho ni por necesidad. 10

Cuadro Nº 2 Perú: Filtraciones y subcobertura a nivel nacional en los programas sociales Beneficiarios Programa según la ENAHO Filtración Subcobertura 2003 Vaso de leche* 3,292,214 26.2% 66.9% Desayuno escolar 1,171,397 43.6% 79.7% Comedor popular 713,264 35.8% 96.9% Almuerzo escolar 295,060 47.18% 95.20% Comedor infantil 66,459 33.9% 98.2% Seguro Integral de Salud 5,344,879 26.5% 41.0% Total 10,883,273 --- --- *Para los grupos de 0 a 14 años Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Las cifras de subcobertura preocupan no sólo por su elevada magnitud, sino por que se encuentran acompañadas de elevadas tasas de filtración. Es decir, en un país pobre con escasez de recursos financieros como el Perú se puede entender que existan personas fuera del sistema de ayuda del Estado, pero se debe tratar de evitar que los pocos recursos lleguen a los que más lo necesitan y asegurándose que sí lleguen a los más vulnerables, por ejemplo, los niños. 1.3. Iniquidad Las regiones más vulnerables concentran el menor número de beneficiarios El problema de la equidad en la asignación de raciones alimenticias por programa es grave. Una medida aproximada de esta variable es el número de personas que reciben los beneficios de dicho programa (público beneficiario) en cada región. Antes de ello, es necesario conocer el número de personas que 11

Enrique Vásquez H. necesitan recibir los recursos del programa (público objetivo) en cada una de esas regiones. Al tomar la proporción entre público beneficiario y público objetivo se obtiene una medida de la asignación de los beneficios a nivel regional. Valores bajos en esta relación indican una mala asignación geográfica de las raciones. El Gráfico Nº 1 muestra estos valores para todas las regiones correspondientes al programa de Almuerzos Escolares, ejecutado por el PRONAA, según el nivel de pobreza regional. En primer lugar, se puede apreciar que las regiones más pobres no necesariamente tienen una mayor proporción de beneficiarios en relación con la población objetivo. Es decir, la distribución de las raciones se efectúa sin el criterio de priorizar el gasto social entre los que más lo necesitan. Gráfico Nº 1 Perú: Distribución de las tasas de recepción del programa Almuerzo Escolar y niveles de pobreza regional, 2003 40.0.4 % 30.0.3 % 20.0.2 %.1 10.0 % 0.0 Puno y Huancavelica que presentan San Mart los más altos niveles de pobreza en niñas y niños, a su vez presentan los mayores niveles de subcobertura. Arequipa Moquegua Tacna Tumbes Lambayeq Ic a Madre Lima de Junín Pasco Ancash La Liber Cusc o Piura Lore to Ucaya Apurímac li Cajamarc Ama zonas Ayacucho Huánuco Puno Huancave 12 -.1 20.0.2 % 30.0.3 % 40.0.4 % 50.0.5 % 60.0.6 % 70.0.7 % Niveles de pobreza departamental 80.0.8 % 90.0.9 % Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003

Esta inequidad en la distribución de los beneficiarios se agrava al tomar en cuenta los niveles de filtración y subcobertura de los programas sociales a nivel regional. El gráfico Nº 2 muestra estos problemas evaluados en el programa Desayunos Escolares. Se puede apreciar la persistencia de la filtración y subcobertura, al margen de los niveles de pobreza de cada región. Esto va en desmedro de la población vulnerable pues en regiones en donde el número de beneficiaros con respecto al público objetivo es bajo casi la mitad de los beneficiarios no corresponde al público. Además, si se observa con detenimiento, se podrá apreciar que la filtración disminuye a medida que disminuye la pobreza regional mientras que ocurre lo contrario con la subcobertura. Esto se puede tomar como un exceso de recursos destinados a las regiones menos pobres, por ejemplo, Tumbes o Ica en donde la filtración es mayor que subcobertura, en comparación al déficit de recursos en las regiones más pobres, como ocurre en Puno o Huancavelica en donde la subcobertura es mayor que la filtración. 13

Tumbes Tacna Madre de Dios Ica Moquegua Lima Arequipa Lambayeque La Libertad Cusco Ancash Junín Pasco San Martín Piura Apurímac Loreto Ayacucho Amazonas Cajamarca Puno Huánuco Huancavelica Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 2 Perú: Filtración y subcobertura del programa Desayuno Escolar por regiones* 120% 100% Filtración Subcobertura Regiones más pobres con mayor población desatendida en relación a las raciones entregadas 80% 60% 40% 20% 0% *Ordenados de la región más pobre a la menos pobre Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Antes de continuar con el análisis es necesario hacer una aclaración con respecto al cálculo de los niveles de filtración y subcobertura. Éstos han sido calculados sobre la base de las definiciones oficiales establecidas para cada programa del Estado. Por ejemplo, se ha considerado como población objetivo, tanto del desayuno como del almuerzo escolar, a la población en edad escolar en situación de pobreza que asiste al colegio público. Si los individuos no cumplen con estos requisitos son considerados como infiltrados. Al realizar este análisis por quintiles de gasto familiar se tiene como resultado que estos dos programas, desayunos y almuerzos escolares, concentran al 75% y 79% de su población beneficiaria 14

pobre 3. Sin embargo, no todos cumplen con los requisitos del programa, es decir, pueden ser no escolares o no estar en edad escolar. Esta situación explicaría las altas cifras de filtración y subcobertura. El 27% de los beneficiarios del programa de comedores populares son personas de gastos más elevados mientras que solo el 20% corresponde a los más necesitados El análisis por quintiles de ingreso 4 individual del hogar también muestra otros resultados que preocupan. Por ejemplo, en el caso del Programa de Comedores Populares, se puede apreciar que aproximadamente el 58% de los beneficiarios corresponde a los quintiles superiores de gasto individual cuando el programa esta dirigido a las personas más pobres (con menos capacidad de gasto para cubrir sus necesidades básicas). Llama la atención que 22% de los beneficiarios corresponda al cuarto quintil de gasto (con un promedio de gasto per cápita de S/. 1, 263) 3 INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 4 Debe precisarse que la medida del ingreso a partir de las encuestas de hogares se realiza a través de la variable gasto. 15

Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 3 Perú: Distribución de los beneficiarios del programa Comedores Populares por quintiles de gasto individual del hogar* 100% V: 6.22% S/. 3,135 80% 60% 58% en los quintiles superiores de gasto IV: 22.1% III: 30.17% S/. 1,263 S/. 848 40% II: 21.35% S/. 569 20% 0% I: 20.11% S/. 319 * I Quintil = Menores gastos; V= Mayores gastos Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 El programa del Vaso de leche también adolece de estos problemas, y se constituye en un caso especial de análisis debido a la importancia a nivel nacional (3.3 millones de receptores) que tiene y a la cantidad de recursos (US$ 100 millones) que se destinan para su mantenimiento. La normativa del programa indica la obligación del Estado a proveer, a través de los municipios, 250cc. de leche o alimento equivalente por persona. Estos alimentos están destinados a la población materno infantil en sus niveles de 0 a 6 años de edad, madres gestantes y en periodo de lactancia, quienes recibirán el alimento diariamente. Se pone énfasis en aquellas personas que padecen tuberculosis o que se encuentran en situación de desnutrición. Sólo en la medida que este grupo sea cubierto se 16

atenderá a los niños de 7 a 13 años, ancianos y afectados por la tuberculosis. Sin embargo, si se observa a los receptores del programa por rango de edad, se pueden distinguir varias irregularidades. El Gráfico Nº 4 muestra la distribución de los beneficiarios del vaso de leche por rango de edad y niveles de pobreza. Dados los requisitos del programa detallados en el párrafo anterior, llama la atención que existan personas no pobres así como individuos fuera del rango de edad que se benefician del programa sin merecerlo. Gráfico Nº 4: Distribución de los beneficiarios del Programa Vaso de Leche por edad y por nivel de pobreza 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 Pobre Extremo Pobre No Extremo No Pobre Beneficiarios no pobres: 31% (1,018,979) Personas beneficiadas mayores de 13 años y menores de 64: 17% (571,359) Niños pobres menores de 14 años excluidos del programa: 3,596,514 50,000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 1.4. Los costos de la ineficacia En función al número de filtrados se puede tener una estimación de cuántos recursos públicos se pierde por no remediar los problemas de filtración y subcobertura de los programas sociales. 17

Enrique Vásquez H. El Cuadro Nº 3 muestra el estimado de las personas filtradas calculadas a través de la ENAHO 2003 del INEI. Cuadro Nº 3: Cantidad estimada de personas filtradas en los programas sociales Programa Número de personas Vaso de Leche 1,512,966 Seguro Integral de Salud 1,452,842 Comedores Populares 510474 Desayunos Escolares 255,581 Almuerzo Escolar 139,206 Comedor Infantil 22,497 Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Al tomar como referencia los costos anuales de cada ración se puede tener también un aproximado de cuánto dinero se pierde por dejar de combatir las filtraciones. En total se calcula que S/266 879,037 se perdieron en el año 2003 debido a la ineficacia en la ejecución de los programas sociales. 18

Gráfico Nº 5 Perú: Los costos de la ineficacia en los programas sociales (en miles de nuevos soles) 180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 Vaso de Leche Seguro Integral de Salud En el 2003 se perdieron S/ 266'879,037 en los programas sociales debido a la filtración Desayunos Escolares Comedores Populares Almuerzo Escolar Comedor Infantil Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 y páginas web del PRONAA, MEF, MIMDES, MINSA 2. Insatisfacción de los beneficiarios Aproximadamente el 60% de los beneficiarios del vaso de leche afirma haber pagado por el servicio. Esta situación se repite en los programas alimentarios que el PRONAA destina a niñas y niños. Cuál es la percepción de los beneficiarios sobre los programas sociales del PRONAA?. El Gráfico Nº 6 muestra cómo consideran las personas beneficiadas el servicio que se les brinda en los programas del PRONAA. 19

Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 6: Percepción del servicio brindado por el PRONAA Regular 53.4% Bueno 36.0% Malo 10.6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Esta percepción no tan positiva de los receptores puede estar relacionada con la pérdida de tiempo o gasto en transporte que se emplea para poder recibir las raciones de alimentos. En este sentido, el 64.3% de las personas que hacían uso de los programas sociales afirmaron que el trámite les hizo perder tiempo o incurrir en costos (ver Gráfico Nº 7). Gráfico Nº 7: El trámite le ocasionó pérdida de tiempo y/o gasto significativo en transporte u otros? 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 64.3% Sí 35.7% No Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 20

Un hecho preocupante es la manera en la que las personas receptoras llegan a obtener los alimentos por parte del PRONAA 5. El Cuadro Nº 4 muestra los medios de pago usado por las familias para la recepción de algunos programas. Lo primero que llama la atención es que gran parte de los receptores de estos programas revela haber pagado dinero por recibir las raciones alimenticias. En el caso del Vaso de Leche la cifra está muy cercana al 60%. Esta proporción preocupa, en tanto los beneficios de este programa se supone deberían ser gratuitos ya que se dirigen a la población con menor capacidad de pago. Cuadro Nº 4: Pagó Ud. por la recepción de los programas sociales? Vaso de leche Comedor popular Comedor Infantil Desayuno escolar Almuerzo escolar Sí, pagó en dinero 59.5 79.1 43.4 25.2 37.4 Sí, pagó realizando alguna labor 1.2 3.4 3.5 6.2 12.5 Sí, pagó en especie 0.6 0.3 2.3 0.8 6.2 No pagó 38.7 17.2 50.8 67.8 43.8 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 3. Presupuesto y gasto social El Presupuesto General de la República expresa el compromiso de recursos públicos en respeto al derecho ciudadano de mayores oportunidades de desarrollo. 5 Se debe tener en cuenta que el tamaño de la muestra que respondió este módulo es reducido en comparación con el total de receptores de los programas. 21

Enrique Vásquez H. En este sentido, se evalúan las cifras del gasto social que expresan cuán importante resulta cumplir con los compromisos del Estado. En esta segunda sección del documento, se evalúan las cifras contenidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la República que atienden de manera directa el respeto a los derechos de la infancia y la adolescencia. Los resultados del análisis de las cifras oficiales permiten concluir que el Gobierno del Presidente Toledo deja de priorizar con los recursos públicos la lucha contra la vulnerabilidad de la infancia y adolescencia. Esta sección se dividirá en dos partes: En primer lugar, el análisis se centrará en mostrar el lugar que ocupa el gasto social dentro de las prioridades presupuestales del Estado para el 2005. En segundo lugar, se comparan algunas cifras de gastos sociales en niños y niñas en salud y saneamiento, educación, alimentación y bienestar 6 con respecto a años anteriores. 3.1. Gasto Social Según el presupuesto 2005, el gasto social (S/. 18,677 millones) seguirá enfrentando fuertes restricciones que deberían llamar la atención del Estado para una mejor gestión de los recursos destinados a combatir la pobreza. El Gasto Social considerado como un agregado de los gastos en educación, salud, nutrición y bienestar de la población, llegaría a los S/. 18,677 millones 7 (37.8% del presupuesto 2005). 6 Se analizarán los gastos dirigidos a menores de 3 años (Programa Wawa-wasi) y el Programa de Vaso de Leche como programas de bienestar y nutrición respectivamente. 22

Cabe mencionar que esta cifra acumula gastos corrientes, es decir, los referidos a gestión administrativa, pensiones, obligaciones sociales, etc 8. En este sentido, no necesariamente todos los recursos destinados al gasto social beneficiarían directamente a través de bienes públicos, a la población pobre y extremadamente pobre. De esta manera, lo presupuestado para pago de pensiones del ejercicio fiscal 2005 es al menos 1.11 veces mayor a los gastos en salud, 14 veces más que los gastos en programas alimentarios y 166 veces más grande que los gastos dirigidos a los niños menores de 3 años a cargo del Mimdes 9. Otro punto a tener en cuenta al momento de analizar el gasto social, es el hecho que los programas en que se subdivide poseen diferentes dinámicas. Este detalle es de imposible detección cuando se muestra la cifra de gasto social en forma agregada (ver Cuadro Nº 5). Sin embargo, aún así las cifras muestran que el gasto en pensiones y servicios de deuda en conjunto, son mucho mayores al gasto social 10 y absorben el 41.5% del presupuesto 2005 11. 7 Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004. 8 Esto se observa en la distribución del gasto en funciones como Educación y Cultura. (MEF-SIAF http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx) 9 Exposición del Vice Ministro de Hacienda, Luis Carranza, ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Miércoles 15 de setiembre del 2004. 10 En realidad la diferencia sería mayor si se descontaran los recursos que se dirigen a pensiones dentro del gasto social. 11 Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004. 23

Enrique Vásquez H. Cuadro N 5: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y las pensiones según el proyecto de presupuesto 2005 (en millones de Nuevos Soles) Monto % del Presupuesto %PBI Gasto Social 18,677 37.8% 7.5% Servicio de Deuda 12 13,164 26.7% 5.3% Pensiones 7,182 14.5% 2.9% Fuente: MEF, Proyecto de Presupuesto Público 2005 13 Por ejemplo, al comparar los gastos en educación, salud, Pronaa y Wawa-wasi con otros gastos como pensiones y servicio de deuda pública, las diferencias sugieren que no existirían suficientes recursos para mejorar las condiciones de vida de la población más vulnerable (ver Gráfico Nº 8). 12 Incluye amortizaciones, intereses y comisiones por servicio de deuda pública interna y externa. 13 Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004. 24

Gráfico Nº 8: Gasto en educación, salud y programas nutricionales versus gasto en Pensiones y Servicio de Deuda (en millones de Nuevos Soles) 13,164 8,946 Los pagos por pensiones serán 1.1 veces más grandes que los gastos en salud y 14 veces mayores a los gastos en programas alimentarios. 7,182 3,403 472 43 Servicio de Deuda Educación Pensiones Salud Programas Wawa-wasi Alimentarios Fuente: MEF, Proyecto de Presupuesto Público 2005 14 Partidas destinadas al servicio de deuda (19%) y los gastos de personal (10.3%) se incrementan más rápido que el gasto social. Por lo que cada nuevo sol invertido en el bienestar de los más pobres deberá llegar a la población vulnerable que más los necesita. Paralelamente al incremento del gasto social (S/. 1,419 millones), otros gastos como el servicio de deuda y los gastos en personal también se han incrementado (ver Cuadro Nº 6). Por ejemplo, el gasto en personal y obligaciones sociales que representan el 26.9% del presupuesto total 2005 15, se han incrementado en 10.3% con respecto al 2004, este crecimiento es superior al 14 Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004. 15 Ibíd. 25

Enrique Vásquez H. incremento del gasto social según el presupuesto 2005 (8.2%) 16. El servicio por deuda pública también aumentaría al superar en S/. 2,099 millones el monto gastado en el 2004 17. Priorizar el gasto social no implica detener compromisos fiscales como servicios de deuda, pago de planillas o pensiones, sin embargo, estas grandes restricciones fiscales deberían obligar al gobierno a ejecutar ciertas medidas para la mejora en el monitoreo y evaluación del gasto social. Cuadro N 6: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y los gastos en personal 2004-2005 (en millones de Nuevos Soles) Monto Presupuesto Variación 2004-2005 2005 Absoluta (Mill S/.) % Servicio de Deuda Pública 13,164 2,099 19.0% Planillas 13,302 1,243 10.3% Gasto Social 18,677 1,419 8.2% Fuente: MEF, Proyecto de Presupuesto Público 2005 3.2 Gasto en sectores sociales A continuación se analizará el gasto social en salud y saneamiento, educación, alimentación y bienestar dirigidos a niñas y niños. Muchos de estos hallazgos se analizan a partir del total presupuestado en los Ministerios de Salud (MINSA), Educación (MINEDU) y el de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). 16 Las cifras muestran que por cada diez nuevos soles que el Estado recibe de ingreso, siete van dirigidos al servicio de deuda, pago de pensiones y planillas programadas para el 2005. 17 Exposición del Vice Ministro de Hacienda, Luis Carranza, ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Congreso de la República, 15 de setiembre del 2004. 26