GASTOS, PRESUPUESTOS Y REFORMAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Mario Marcel Deputy Director, Governance and Territorial Development, OECD Seminario sobre Política Fiscal en Iberoamérica SEGIB-SER-SHCP Ciudad de México, 9-10 junio, 2011
Contenido Transformaciones del estado e implicancias para la gestión pública en América Latina Fortalezas, debilidades y desafíos Hacia una agenda de reformas Actualizando la noción de pacto fiscalsocial
La expansión de las funciones del estado En todos los países se han expandido las funciones del estado FUNCIONES MINIMAS FUNCIONES INTERMEDIAS FUNCIONES AVANZADAS PROVISION DE BIENES PUBLICOS CORRECCION DE FALLAS DE MERCADO Defensa Transporte Relaciones internacionales Servicios de utilidad pública Policía Administración de justicia Infraestructura Banca central Espacios públicos Desarrollo urbano Salud preventiva Financiamiento de la vivienda Regulación de monopolios Prevención desastres naturales Fomento productivo Medio ambiente Regulación financiera Promoción de la competencia Protección del consumidor Apoyo a pequeñas empresas Innovación, ciencia y tecnología BIENES MERITORIOS Educación primaria Salud asistencial Vivienda social Educación secundaria Pensiones Seguros de salud Desarrollo local y comunitario Seguros desempleo Cultura Deportes Apoyo a grupos vulnerables Igualdad de oportunidades INTEGRIDAD Financiamiento Control de legalidad Profesionalización servicio público Planeación Coordinación Normalización Control de gestión Rendición de cuentas Participación ciudadana Exigibilidad de derechos Las diferencias están en cómo se cumplen estas funciones y con qué grado de cobertura Objetivos externos, múltiples y compartidos diferencian a la gestión pública de la privad
Ejes de la gestión pública Efectividad Transparencia Eficiencia
Expansión del gasto público Gasto público como % del PIB en países de ALC y países desarrollados
Total general government expenditures (% GDP) Tamaño del estado y nivel de desarrollo GDP per capita y gasto del gobierno general como % del PIB 60 Denmark 55 50 45 40 Greece Belgium Italy Sweden Hungary Austria Netherlands Iceland Dominica Estonia Portugal Germany Ireland St. Kitts and Nevis UK Spain Poland Slovenia Czech Republic Israel Canada United States RussiaSlovak Republic Argentina Japan St. Vincent and the Grenadines Trinidad and Tobago Brazil Jamaica TurkeyAntigua and Barbuda Finland France Australia Norway Luxembourg 35 30 25 20 Bolivia St. Lucia Ecuador Guyana Venezuela Grenada Uruguay Nicaragua South Africa Honduras Colombia Belize India Costa Rica Mexico Chile ParaguayChina Haiti El SalvadorPeru Panama Indonesia Dominican Republic New Zealand Korea Switzerland 15 Guatemala 10 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 GDP per capita in PPPs
Estructura de las cuentas fiscales en LAC Alta importancia de ingresos provenientes de RRNN Impuestos indirectos similares Grandes diferencias en impuestos a la renta, propiedad y cotizaciones previsionales Importancia menor de gastos operacionales y transferencias Mayor importancia de la inversión Pago de intereses similar
El gasto social ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL EN PORCENTAJE DEL PIB (2008) Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.
Contexto de políticas públicas LAC-OCDE Democracias jóvenes y vulnerables Regímenes políticos presidenciales Crecimiento insuficiente Desigualdad económica, de influencia y voz Informalidad Alta urbanización Países en etapas tempranas de transición demográfica
El riesgo de las generalizaciones CATEGORIAS PAISES PROBLEMAS PRINCIPALES Fiscalidad avanzada Brasil, Uruguay, Argentina, Caribe angloparlante Sostenibilidad de compromisos futuros Dependientes de recursos naturales y similares Estados mínimos México, Ecuador, Venezuela, Colombia, Chile, Panamá Guatemala, Honduras, El Salvador, Perú, Paraguay, Haiti Estabilización de ingresos fiscales y comportamientos rentistas Escasez de financiamiento, volatilidad de políticas y discrecionalidad Resto Resto de centroamérica y caribe Temas variados
Conclusiones La mayoría de los países de LAC cuenta con estados relativamente pequeños, no sólo en términos absolutos sino también en relación a su nivel de desarrollo Las necesidades de intervención de los estados son aún mas necesarias para ganar competitividad y reducir la desigualdad La brecha entre necesidades y financiamiento es mayor que en los países desarrollados La naturaleza de las necesidades es diferente por el papel transformador que se espera que cumpla el estado, en contraste con la prestación masiva de servicios característica de los estados de países avanzados Los desafíos y soluciones son consecuentemente diferentes Aún así existen diferencias importantes entre los diversos países. Particularmente compleja es la situación de países con estados mínimos y aquellos que dependen desproporcionadamente de rentas de recursos naturales para su financiamiento
Principales debilidades de la gestión pública Políticas públicas y financiamiento Limitaciones severas de recursos y dependencia de fuentes volátiles de financiamiento limita la capacidad para sostener políticas públicas a mediano plazo Comportamiento rentista y peso de grupos de interés generan vetos para la generación de más recursos y usos en fines socialmente más rentables Por ejemplo, en varios países latinoamericanos se dedican más recursos a gasto tributario que a salud Como resultado, la capacidad redistributiva de la política fiscal es considerablemente más limitada que en los países avanzados
Efecto de recaudación tributaria y el gasto público sobre la desigualdad 60 55 50 45 40 35 30 25 Chile Mexico OECD Market income Cash transfers Education Health Income taxes
Principales debilidades de la gestión pública Centralismo Los países de ALC administran menos recursos a nivel subnacional Los gobiernos subnacionales dependen más de transferencias del gobierno central Table 2. Subnational revenue and spending (2008) Average for Latin America Average for developed countries Revenues Revenues % GDP % Total % GDP % Total Public sector 25.6 100.0 42.4 100.0 Central government 20.9 81.6 27.8 65.6 States 3.4 13.3 9.0 21.2 Municipalities 1.3 5.1 5.5 13.0 After transfers After transfers Central government 16.1 64.9 22.8 53.5 States 6.1 24.6 11.7 27.5 Municipalities 2.6 10.5 8.1 19.0 Expenditures Expenditures % GDP % Total % GDP % Total Public sector 27.9 100.0 47.8 100.0 Central government 18.4 65.9 27.2 56.9 States 6.9 24.7 12.6 26.4 Municipalities 2.6 9.3 8.0 16.7 Source: IADB, the local Alternative, Decentralisation and Economic Development, De la Cruz, Pineda and Pöschl.
Principales debilidades de la gestión pública New Zealand Denmark Sweden Switzerland Finland Netherlands Australia Canada Iceland Norway Luxembourg Germany Ireland Austria Japan United Kingdom United States Barbados Belgium St. Lucia France Estonia Slovenia St. Vincent and the Grenadines Israel Spain Dominica Portugal Korea, Rep. of Hungary Poland Czech Republic South Africa Slovak Republic Cuba Turkey Italy Greece China Trinidad and Tobago Grenada India Panama Mexico Dominican Republic Jamaica Belize Indonesia Russian Federation Haiti Chile Uruguay Costa Rica Brazil Colombia Peru Suriname El Salvador Guatemala Argentina Bolivia Guyana Honduras Nicaragua Ecuador Paraguay Venezuela Corrupción Indice de percepción de la corrupción 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Principales debilidades de la gestión pública % of total labour force Cuba Norway Denmark Russian Federation France Finland Slovenia Estonia Poland Netherlands Puerto Rico Greece Hungary Czech Republic Slovak Republic Canada United Kingdom Luxembourg Ireland Israel Australia United States Switzerland Italy Germany Spain Turkey New Zealand Japan Peru Panama Costa Rica Uruguay Ecuador Mexico Brazil Chile Colombia Falta de profesionalismo en el servicio público Empleo público es más reducido que en países avanzados Ningún país cuenta con una burocracia pública profesionalizada Alta rotación de personal calificado Problemas de motivación, confianza Abundancia de ensayos modernizadores, conflictos gremiales, avances limitados carecen de credibilidad 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Note: Data for Finland, Israel, Mexico, Panama, Poland,Sweden are for 2007. Data for France, Japan, New Zealand,Puerto-Rico, Portugal anduruguay are for 2006. Data for the Russian Federation are for 2005 and 2003 for Brazil and South Africa.
Algunas consecuencias Incapacidad para desempeñar funciones básicas de los estados: seguridad ciudadana, administración de la justicia Desconfianza ciudadana Desconfianza hacia el estado y las instituciones en general Baja moral tributaria Fuga hacia el sector privado Educación y salud privada como aspiraciones de los sectores medios ante carencias de servicios públicos
Fuga hacia el sector privado USO DE SISTEMAS PRIVADOS PARA LA PROVISION DE SERVICIOS PUBLICOS EN LAC Y OCDE OCDE LAC Gasto privado - Educacion 14.7 31.0 - Salud 26.4 40.9 Cobertura de la poblacion - Educacion secundaria 17.2 27.1 - Seguros de salud 9.9 36.6 Proceso difícil de revertir, por decisiones individuales Sin embargo, funcionamiento eficaz de servicios publicos requiere cobertura amplia (salud: pooling de riesgos; educacion: diversidad)
Logros y avances Innovaciones en política pública Programas de transferencias condicionadas Reformas de pensiones Involucramiento del sector privado (PPP) Disciplina fiscal Avances Responsabilidad fiscal Alta dirección pública Acceso a la información Monitoreo del desempeño
Hacia una agenda consistente de reformas Premisas centrales: El estado es imprescindible como actor del desarrollo en ALC Las demandas sobre el estado aumentarán significativamente como producto de la transición demográfica y la autonomía de la mujer Aunque la ciudadanía tenga una mala opinión de la situación actual del estado, es consciente de estas necesidades El desarrollo del estado en ALC no necesariamente va a seguir el mismo camino que en los países desarrollados En la región existen suficientes experiencias positivas como para estructurar una agenda de reformas
Hacia una agenda consistente de reformas Ampliar el horizonte de planeación Prioridad a la estabilización del gasto público en política fiscal Desarrollo de nuevas modalidades de planificación estratégica en distintos niveles del estado Programación financiera de mediano plazo efectiva Apelar a los sectores medios Sin cooperación de los sectores medios no es posible transformar al estado ni financiarlo Movilidad y protección social como preocupaciones centrales Usar mecanismos capaces de incorporar a otros sectores
Hacia una agenda consistente de reformas Gestión para el logro de resultados Es necesario generar información sobre resultados para orientar la gestión pública El incentivo más poderoso es la publicidad de los resultados y el desempeño La información sobre resultados debe usarse en la toma de decisiones de política El papel de los presupuestos En ALC el presupuesto juega un papel más importante como instrumento de coordinación, programación y rendición de cuentas Existe una batería consolidada de instrumentos y metodologías para el desarrollo de sistemas de presupuestación para resultados
Hacia una agenda consistente de reformas Profesionalizar y dignificar el servicio público La mezcla de clientelismo tradicional, ajuste económico e intentos de modernización en el empleo público ha sido particularmente poco efectiva Para estructurar una agenda de reformas es necesario contar con tres elementos centrales: claridad en los objetivos de las instituciones, una distinción clara de las diversas funciones que desempeñan los funcionarios públicos y un conocimiento de los factores que los motivan A partir de allí se puede construir una estructura capaz de profesionalizar los cargos de mayor responsabilidad, mejorar las condiciones de vida de los empleados públicos y alinear sus incentivos con los objetivos de la administración
Hacia una agenda consistente de reformas Calidad de servicio y NTI La calidad de servicio es una de las mayores deudas de la administración pública Mejorar la calidad de servicio requiere intervenir en las culturas organizacionales NTI (en un sentido amplio) ofrecen nuevas oportunidades de mejora de servicios públicos Participación social La participación social comienza por la propia estructura del estado: un régimen centralista nunca será capaz de generar mucha participación Participación es posible en distintas etapas del ciclo de política NTI como instrumento de participación
Actualizando el pacto fiscal-social Interrelaciones: terminando con el círculo vicioso Abrir la caja negra de la administración Secuencia o simultaneidad? Pactos globales o parciales? Pactos explícitos o implícitos? Pacto fiscal-social como metáfora: orientando el muddling-through