[ 3. INTRODUÇÃO ] 1
ESTUDIO COMPARATIVO SOBRE PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS QUE COMBINAN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA CON LA CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN BRASIL, ECUADOR Y PERÚ Autora: Irene Ocampos (consultora) Coordinación: Programa Regional Amazonía El proyecto Fortalecimiento de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), de cooperación técnica, conocido como Programa Regional Amazonía, es implementado por la GIZ por encargo de los gobiernos de Alemania y Holanda (BMZ-DGIS). El proyecto responde a la necesidad de fortalecer las capacidades de la organización regional OTCA para atender las demandas de los países amazónicos (Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Suriname y Venezuela), por iniciativas y acciones regionales para el desarrollo sostenible en la Amazonía. Contacto: Programa Regional Amazonía Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH SHIS Qi 09, Conjunto 03 Casa 12 - Lago Sul 71625-030 Brasília DF Brasil T +55 61 3364-3362 F +55 61 3364-2904 I www.giz.de Brasilia, Marzo 2014 Los análisis, resultados y recomendaciones expresados en este estudio representan la opinión de la autora y no necesariamente son compartidos por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.
ÍNDICE 1. Resumen Ejecutivo 7 2. Contexto de la Consultoría 10 3. Introducción 12 4. Dimensiones de la Exclusión Social 16 5. Análisis Comparativo de los Programas 18 5.1 Breve Reseña de los Programas 18 5.2 Conceptos y Objetivos 19 5.3 Beneficios y Beneficiarios 21 5.4 Componentes 21 5.5 Tiempo de Permanencia de los Beneficiarios 23 5.6 Condicionalidades y Penalidades 24 5.7 Cobertura y Focalización 25 5.8 Sistemas de Monitoreo 26 5.9 Articulación Institucional 27 6. Resultados y Lecciones Aprendidas 30 7. Desafíos por Programa 34 8. Reflexiones sobre la Sostenibilidad de los Programas 38 9. Conclusiones y Recomendaciones Finales 41 Anexo 1 Cuadro Comparativo de los Programas 44 Anexo 2 Lista de personas entrevistadas 53 Abreviaturas 57 Referencias Bibliográficas 59
Agradecimientos A Horst Steigler y a Natascha Solis del Programa Regional Fortalecimiento de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) GIZ por la confianza y apoyo en la realización del trabajo así como por los acertados comentarios y observaciones al informe. A Grit Silberstein GESOREN - GIZ de Ecuador, Freddy Tejada del Proyecto de Conservación de Bosques Comunitarios GIZ Perú e Isandra D`Avila del Programa Bolsa Floresta Manaos por compartir sus saberes, organizar las entrevistas y viajes de campo en cada uno de sus países.
6 [ 3. INTRODUÇÃO ] 1RESUMEN 1EJECUTIVO
[ 1. RESUMEN EJECUTIVO ] 7 Con el objetivo de aportar elementos de mejora en la implementación de programas de transferencias condicionadas, que combinan la reducción de la pobreza y la conservación del ambiente en la región del Amazonía, se presenta el siguiente estudio comparativo. Fueron seleccionados 4 programas de Países Miembros de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), 3 de alcance nacional: Bolsa Verde (Brasil), Socio Bosque (Ecuador) y el Programa Bosques (Perú) y el Programa Bolsa Floresta que se circunscribe al Estado Federal de Amazonas (Brasil). El estudio asimismo aporta elementos y recomendaciones para la implementación de la Agenda Estratégica de Cooperación Amazónica de la OTCA en proceso de definición en el apartado de inclusión social. En la primera parte del documento se describe someramente las potencialidades y polaridades de la región amazónica. Se señalan los contrastes de algunos indicadores socio ambientales con respecto a los nacionales que dan muestra del nivel de exclusión social de la población que habita la región. En ese contexto se parte del análisis de la integración de aspectos sociales y ambientales planteados en los programas de transferencias condicionadas que combinan la reducción de la pobreza y la protección del medio ambiente. Este proceso de articular políticas sociales, económicas y ambientales diferenciales que atiendan a poblaciones y territorios vulnerables, nace como respuesta a la necesidad de generar diversas formas de intervención en poblaciones rurales en situación de vulnerabilidad, ubicadas en reservas naturales. Elementos de diseño como ser cobertura, beneficios, focalización, selección de beneficiarios, tiempo de permanencia de los beneficiarios, condicionalidades y penalidades son analizados y comparados en base a los manuales de gestión y la operativa actual de los programas. A modo de ejemplo, cada programa ha definido beneficios y contraprestaciones, algunos demandan un mayor seguimiento y otros han optado por la simplificación. El grado de complejidad o simplicidad no influye directamente en los resultados pero sí guarda relación con la capacidad y estructura institucional a diferentes niveles que dan soporte a los beneficiarios y comunidades. Un aspecto medular de este tipo de programas son los componentes de asistencia técnica y monitoreo. En este sentido los esfuerzos de los 4 programas son variables, en algunos casos a la par de la entrega de las transferencias están siendo diseñados los sistemas y la asistencia. El reto está dado por la capacidad efectiva de ejercer el control de condicionalidades y lograr que en el tiempo de permanencia de los beneficiarios o comunidades en el programa se pueda lograr disminuir niveles de vulnerabilidad relacionados con la pobreza y conservación de los recursos naturales. Resultados y lecciones aprendidas son señalados por programa y se plantean adicionalmente desafíos que surgen de la observación de la consultoría y de manifestaciones recogidas en análisis realizados con los entrevistados. Esto se ha incluido como devolución a los programas, en el sentido de contribuir a la discusión interna en el esfuerzo puesto por los países en el diseño de políticas públicas diferenciadas. La sostenibilidad de los programas es analizada desde diferentes dimensiones de exclusión social. Una piedra angular que podría garantizar impactos en el mediano y largo plazo es el diseño de la asistencia técnica que contemple las particularidades de los diferentes grupos que habitan la región amazónica generando alternativas viables y sostenibles que reduzcan los riesgos a los que se ven expuestos. Por otra parte, sistemas de monitoreo de impacto más allá del monitoreo ambiental es un reto para medir la efectividad de las políticas, mostrar resultados, retroalimentar a la gestión de los programas y asegurar el respaldo político necesario. Las conclusiones finales y recomendaciones a la OTCA van en la línea de fomentar el intercambio, definir temas que complementen la acción de los programas, generar iniciativas que surjan a partir de las expe-
8 [ 1. RESUMEN EJECUTIVO ] riencias y aporten a la construcción de la agenda estratégica de cooperación. Por ende, estas recomendaciones no se restringen ni circunscriben exclusivamente al ámbito de los programas sino más bien a espacios en paralelo o articulados en el marco de la cooperación entre países.
[ 1. RESUMEN EJECUTIVO ] 9 2CONTEXTO 2DE LA 2CONSULTORÍA
10 [ 2. CONTEXTO DE LA CONSULTORÍA ] El Programa Regional Fortalecimiento de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) es un programa de cooperación técnica de GIZ por encargo de los Gobiernos de Alemania (BMZ) y de Holanda (DGIS) que apoya a la OTCA en la implementación de su Agenda Estratégica de Cooperación, dentro de la cual el tema de inclusión social está en proceso de construcción. La realización del presente estudio comparativo sobre programas de transferencias condicionadas que combinan la reducción de la pobreza con la conservación del medio ambiente en Perú, Ecuador y Brasil, se plantea como una contribución para el proceso de intercambio de experiencias y aprendizaje para acciones de cooperación sur-sur entre los países amazónicos. Los programas seleccionados fueron Bolsa Verde y Bolsa Floresta de Brasil, el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (Programa Bosques) de Perú y el Programa Socio Bosque de Ecuador. Se definió como objetivo de la consultoría: poner a disposición de los países amazónicos los resultados de un estudio comparativo para la implementación y/o el mejoramiento de programas de transferencias condicionadas que combinan la reducción de la pobreza con la conservación del medio ambiente en la Amazonía basados en un análisis de experiencias en tres Países Miembros de la OTCA (Perú, Brasil, Ecuador). La metodología utilizada consistió en la revisión documental de fuentes secundarias, identificando la información básica y de contexto, manuales operativos e informativos y sistematización de experiencias. Esta información fue complementada y ampliada en entrevistas semi guiadas mantenidas con responsables de los programas, referentes de organizaciones de apoyo, cooperantes, beneficiarios y observación in situ en comunidades participantes. Sobre esa base, la consultoría analiza e interpreta los conceptos, las políticas públicas que sustentan los programas, el marco operativo y de gestión, la implementación en los territorios y los desafíos a los que se enfrentan. De la información colectada surgen elementos que contribuirán a la discusión e intercambio de los retos comunes que plantea el desarrollo sustentable de la Amazonía a los países que conforman la región.
[ 2. CONTEXTO DE LA CONSULTORÍA ] 11 3INTRODUCCIÓN
12 [ 3. INTRODUCCIÓN ] La Amazonía es una región de grandes contrastes; por un lado es una de las más grandes reservas de bosques tropicales y de biodiversidad del planeta pero amenazada por las masivas deforestaciones, contaminación de las aguas y el deterioro ambiental. A su vez rica en recursos minerales con grandes reservas naturales de petróleo, gas y recursos hídricos, convirtiéndose en una región estratégica para el desarrollo económico atrayendo la instalación de grandes proyectos de inversión e infraestructura, explotación de hidrocarburos y explotación minera formal e informal, actividades éstas muchas veces asociada a conflictos sociales y a degradación ambiental. Comparten esta región nueve países: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Guyana Francesa, Perú, Surinam, Venezuela, representando el 57% de la superficie total del conjunto de estos países y el 44% de todo el territorio de América del Sur. Brasil ostenta el 64%, Perú 10%, Colombia 6%, Bolivia 6% y Venezuela 5,9%. El desenvolvimiento económico de la región amazónica es variable, se estima un PIB regional de 330 billones de dólares anuales, 70% corresponde al Brasil. El PIB per cápita promedio es de 5,5 mil dólares anuales. Si bien el PIB es considerado el principal indicador para evaluar el crecimiento económico, no refleja la calidad de vida ni la desigualdad social de la región; tampoco computa la pérdida de riqueza natural por el agotamiento y degradación de los recursos (ARA 2011). En base a fuentes estadísticas internacionales y tomando en consideración la población correspondiente a la Amazonía mayor y la menor 1 se estimó una población de 38.777.600 habitantes al año 2005, el 75% corresponde a Brasil seguido por Perú aproximadamente 10%. En la década del 2000 el ritmo de crecimiento de la población amazónica (2,3%) fue superior a la tasa de crecimiento de la mayoría de los países amazónicos y la población urbana ha pasado a ser mayor que la población rural a excepción del Ecuador y Guyana donde el 60% sigue viviendo en el área rural. Se registran 420 pueblos indígenas y más de 85 lenguas, muestra la diversidad étnica y cultural que alberga, pero los cambios que se han dado en la región amazónica han tenido impacto sobre la sobrevivencia de esta población registrándose un lento proceso de desintegración cultural y social 2. Por un lado, las poblaciones del área rural de la Amazonía dependen de la riqueza de los bosques para subsistir, poseen conocimientos sobre usos de la diversidad biológica e históricamente han conservado el medio ambiente pero por otro, sufren los embates de las políticas de desarrollo que propician la extensión de las fronteras agrícola y ganadera, la ola de migraciones, actividades mineras formales e informales, tráfico e invasión de tierras, explotación de hidrocarburos, etc. La concepción del desarrollo económico extractivista, basada en la explotación de los recursos naturales no renovables y renovables, ha generado impactos ambientales y sociales a los países, desestructurando sociedades y comunidades locales y contribuyendo a la generación de mayor pobreza. En la publicación GEO AMAZONÍA, Perspectiva del Medio Ambiente para la Amazonía (2009) se citan los siguientes indicadores sociales que describen las polaridades que se dan en los países que conforman la Amazonía: 1 Cada uno de los países que conforman la OTCA utilizan los siguientes criterios para establecer a nivel nacional la región de la Amazonía: físicos, ecológicos y político-administrativo. Geo Amazonía utiliza además de estos criterios información geoespacial obteniendo así la superficie de la Amazonía mayor (8.187.965 km²) y la Amazonía menor (5.147.970 km²). 2 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) (2009). GEO AMAZONIA. Perspectiva del Medio Ambiente en la Amazonía.
[ 3. INTRODUCCIÓN ] 13 La región amazónica ilustra la dualidad riqueza pobreza, aun tratándose de un área dotada de una gran cantidad y variedad de recursos naturales y culturales, gran parte de la población se encuentra en situación de pobreza y pobreza extrema. Lo evidente es que en gran parte de la región amazónica de cada país hay una proporción mayor de población en situación de pobreza en comparación con el ámbito nacional. (...) En el 2004, 35% de la población de la Amazonía brasileña vivía en un hogar con inseguridad alimentaria media o grave mientras que en el ámbito nacional era del 21%. (...) En el 2005, en la Amazonía de los países andinos el 61% de la población no contaba con agua potable y el 70% no tenía servicio de alcantarillado.(...) La tasa de mortalidad infantil en la Amazonía brasileña ha registrado una notoria mejoría reduciéndose del 51 al 36 muertes por cada 1000 nacidos vivos entre 1990 y 2000. En Ecuador en el 2001 la tasa de mortalidad infantil fue de 39,5% por cada 1.000 nacidos vivos. (...) En el ámbito de la educación, la región registra elevadas tasas de analfabetismo, con muchas variaciones entre países. En Bolivia y Ecuador alcanza el 12% mientras que en Venezuela el 93% de la población de 10 años a más no sabe leer ni escribir. En Brasil se registró una reducción del 7% entre 1990 y 2005 en la región. (...) Los resultados de la educación son sustancialmente peores para la población indígena, lo que pone en evidencias las restricciones de acceso y la baja calidad de este servicio (Págs. 74-78). La presión que vienen ejerciendo en favor del equilibrio ecológico la cooperación internacional y la sociedad civil en los distintos países del mundo, ha llevado a incluir en la agenda internacional la necesidad de discutir un modelo de desarrollo sustentable, cuyas dimensiones social y ambiental alcancen un equilibrio junto con la dimensión económica. Es así que los temas de erradicación de la pobreza y conservación de los recursos naturales son punta de lanza de compromisos internacionales que asumen los países con metas comunes a alcanzar. Esto, a su vez, trae aparejado al interno de los países el inicio de procesos de institucionalidad para la gobernanza ambiental, la apertura de espacios de consulta y participación con la sociedad y el destino de mayores recursos para inversiones sociales y ambientales en áreas degradadas y con altos niveles de pobreza. A finales de la década de los 90, en el marco de políticas de reducción de la pobreza, países latinoamericanos introducen mecanismos de transferencias condicionadas que han arrojado resultados positivos en la reducción de los índices, instrumentos que posteriormente se extienden a otros ámbitos de políticas gubernamentales, como las ambientales. En la actualidad, la medición de los efectos de las inversiones realizadas en la reducción de la pobreza y en la gestión de los recursos naturales, es presentada en foros internacionales como ejemplo de políticas públicas exitosas. Los 4 programas seleccionados para la consultoría focalizan sus acciones primordialmente en la región de la Amazonía: El Programa Bolsa Floresta, que circunscribe su accionar al Estado de Amazonas de Brasil y que cuenta con el 98% de cobertura forestal conservada. El programa atiende 15 Unidades de Conservación (UCs) que representan un área superior a 10 millones de hectáreas. Bolsa Verde, programa a nivel nacional, inició su implementación en la Amazonía legal que incluye a 9 Estados del Brasil y donde se encuentra la mayor concentración de áreas de conservación ambiental federales y con mayor público elegible. A marzo del 2013 fueron atendidas 11.214 familias de Unidades de Conservación de Uso Sustentable, 23.954 de Asentamientos de la Reforma Agraria y 1.676 de áreas de ribereños. Socio Bosque, de Ecuador, se implementa en 6 provincias, de las cuales 4 son amazónicas, comprometiéndose a conservar 4 millones de hectáreas de las 9,5 millones de bosques nativos de este país. Han suscrito 1.780 convenios de conservación que representa más de un millón de hectáreas de bosques nativos y páramos.
14 [ 3. INTRODUCCIÓN ] El Programa Bosques de Perú atiende a 48 comunidades ubicadas en 5 departamentos, todos ellos con mayor o menor densidad de bosques amazónicos y con la firma de 4 convenios con gobiernos regionales se pretende lograr la conservación de aproximadamente 42 millones de hectáreas.
[ 3. INTRODUCCIÓN ] 15 4DIMENSIONES 4DE LA 4EXCLUSIÓN 4SOCIAL
16 [ 4. DIMENSIONES DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL ] El concepto de exclusión social queda entendido por contraposición al de inclusión social. Al respecto, el Consejo y la Comisión Europea (2004) definen el concepto de inclusión social como un proceso que asegura que aquellas personas en riesgo de pobreza y exclusión social tengan las oportunidades y los recursos necesarios para participar en la vida económica, social y cultural así como para gozar de unas condiciones de vida y de bienestar que se consideran normales en la sociedad en la que viven. 3 La participación en la vida económica, como uno de los pilares que sustenta la inclusión social, plantea dos dimensiones que subyacen como causas de la destrucción del medio ambiente. En primer lugar la relación pobreza deforestación atribuye como causa de la deforestación en pequeña escala a la pobreza y/o asocia las zonas de mayor desarrollo e infraestructura con niveles más bajos de deforestación. La segunda relación pobreza conservación, en la cual la expansión de la frontera agrícola, la explotación minera y de hidrocarburos a gran escala asociada a la capacidad económica y a la rentabilidad en el cambio de uso de la tierra forestal, presiona sobre los bosques y las comunidades vulnerables con bajos niveles de renta cuyos ingresos provienen del uso sustentable de los recursos naturales. Otra arista de análisis de la dimensión de exclusión es su carácter multidimensional, ya que un cúmulo de desventajas, como la distancia a centros urbanos, la poca o inexistente infraestructura de comunicación, el costo del traslado de un destino a otro, dificulta y encarece el acceso a los servicios de salud, educación y mercado, imposibilitando a las personas a ejercer plenamente sus derechos sociales y económicos en condiciones de igualdad con otras comunidades. Asimismo, dentro de esta dimensión, el nivel de pertenencia a redes sociales, comunitarias, vecinales y familiares también se ve afectado. En este sentido, las políticas de inclusión corrigen ineficiencias e inequidades propias de las de la exclusión, monitorean desviaciones e impactos negativos sobre individuos o grupos, compensan -como reparación histórica- a aquellas comunidades que por mucho tiempo han soportado niveles intolerables de desigualdad. Hablar de políticas diferenciadas para poblaciones rurales del Amazonas es hablar de pueblos indígenas, comunidades tradicionales, extractivistas, ribereños, colectores de semillas, pescadores artesanales, afro descendientes, recolectores de caucho, pequeños extractores de madera, entre otros; con culturas, costumbres y saberes diferentes que hacen parte de la diversidad y riqueza de la región. 3 Malgesini, G., González, N. (2005). Estrategia Europea de Inclusión Social, Cumbre de Lisboa, Cuaderno europeo 2, pág. 13.
[ 4. DIMENSIONES DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL ] 17 5ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS
18 [ 5. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS ] 5.1 BREVE RESEÑA DE LOS PROGRAMAS Brasil En junio de 2011 el Plan Brasil sin Miseria lanza un conjunto de medidas de transferencia de renta, ampliación del acceso a los servicios públicos e inclusión productiva, con el objeto de que 16 millones de personas que viven con un ingreso familiar inferior a 44 USD mensuales, por persona, mejoren su calidad de vida y a su vez sean incluidos en las oportunidades generadas por el crecimiento económico del país 4. Una de las estrategias de este Plan para el medio rural, es el Programa de Apoyo a la Conservación Ambiental, Bolsa Verde 5 que toma el desafío de preservar ecosistemas valiosos e importantes para Brasil y la humanidad, a la vez de compensar a las familias que viven en áreas de relevancia ambiental para que puedan mejorar sus condiciones de vida y al mismo tiempo conservar la floresta en pie. Coordinado por el Ministerio de Medio Ambiente, este Programa establece un marco diferencial en favor de las comunidades tradicionales y agricultores familiares como reconocimiento y compensación por los servicios ambientales que prestan a toda la sociedad. En el período 2003-2007, la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible del Estado de Amazonas ha diseñado y coordinado la puesta en práctica de una serie de mecanismos innovadores para promover el desarrollo sostenible, con especial énfasis en la conservación del medio ambiente, la reducción de la pobreza y el cambio climático. Esta política de sostenibilidad se denominó Zona Franca Verde para que pueda ser fácilmente comprendido por la población como un programa de generación de empleo e ingresos con la utilización sostenible de los bosques, ríos, recursos naturales y lagos 6. En ese marco, el Gobierno del Estado de Amazonas crea en el año 2007 el Programa Bolsa Floresta (PBF) que se implementa a partir de septiembre de 2008 a través de la Fundación Amazonas Sustentable (FAS). Se considera uno de los mayores programas de pago por servicios ambientales del mundo, con más de 36 mil personas distribuidas en 15 unidades de conservación del Estado de Amazonas, en un área de 10 millones de hectáreas. El objetivo del programa es compensar, por medio de inversiones en generación de renta y desarrollo social, a las poblaciones tradicionales por su disposición a conservar los bosques de forma a garantizar la oferta de servicios ambientales 7. 4 Contempla más de 16 Programas, entre ellos Bolsa Familia y Bolsa Verde. Los beneficiarios deben estar incluidos en el Cadastro Unico pero esto no significa que automáticamente puedan participar de todos los programas. 5 Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (2012). Plano Brasil sin Miseria. Brasilia. 6 Viana V. (2008). Un Mecanismo Innovador para promover la salud de las comunidades tradicionales de la Amazonía. Programa Bolsa Floresta. Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de San Paulo. 7 Fundação Amazonas Sustentável (2012). Cuadernos do Sostenibilidade. Impactos do Programa Bolsa Floresta. Una avaliação preliminar. Manaus.
[ 5. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS ] 19 Ecuador La aprobación de la Constitución de la República (2008) estableció un nuevo paradigma en el manejo de los recursos naturales y de la biodiversidad, en el cual se reconoce a la naturaleza como sujeto de derechos, su conservación, aprovechamiento sustentable y recuperación. Los ecosistemas boscosos fueron declarados ecosistemas frágiles, requiriendo un tratamiento especial al igual que los páramos, los humedales y los manglares, y se estableció el Sumak kawsay o buen vivir como principio fundamental para el desarrollo de la sociedad ecuatoriana 8. Socio Bosque nace en septiembre de 2008 con la firma del Acuerdo Ministerial No. 169, con el objetivo de conservar cerca de 4 millones de hectáreas de bosques, páramos y vegetación nativa del país y, a su vez, mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales. Este programa es uno de los componentes del nuevo modelo de gobernanza forestal propuesto, con estrategias de inclusión económica y social, dando cumplimiento al mandato constitucional del Ecuador y el Plan Nacional para el Buen Vivir (2009-2013), en relación a la conservación de biodiversidad, protección de ecosistemas nativos y sus valores ecológicos y culturales, así como la reducción de la deforestación del país 9. Perú Considerando el valor estratégico de los bosques del país y la urgente necesidad de velar por su conservación, el Estado Peruano creó el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (Programa BOSQUES), mediante el Decreto Supremo Nº 008-2010-MINAM, del 14 de julio del año 2010. El Programa Bosques es ejecutado por el Ministerio del Ambiente, el objetivo es articular los esfuerzos para la conservación de 54 millones de hectáreas de bosques categorizados de acuerdo al ordenamiento territorial vigente. De este total, alrededor de 10.6 millones (19.6%) se encuentran en las tierras de las Comunidades Nativas con indicadores sociales y económicos críticos, debido a lo cual el Programa Bosques ha diseñado una estrategia para fomentar la participación activa de los pueblos indígenas en la conservación de los bosques, al mismo tiempo que se generan ingresos para mejorar sus condiciones de vida 10. 5.2 CONCEPTOS Y OBJETIVOS El programa Bolsa Verde, instituido por el gobierno federal de Brasil, es un programa de transferencia de renta con condicionalidades ambientales que incentiva la conservación de los ecosistemas y promueve la mejora de las condiciones de vida e incremento de la renta de la población en situación de extrema pobreza. Al principio, el programa se definió en la línea de pago por servicios ambientales; en la actualidad es considerado de acuerdo con expresiones de la gerencia- como piso de protección socio ambiental, sus- 8 Ministerio del Ambiente (2011). Gobernanza Forestal en el Ecuador. Quito. 9 Ministerio del Ambiente (2012). Sistematización de Socio Bosque 2012. Quito Ecuador. 10 Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático ( 2011). Informativo Nº 2. Ministerio del Ambiente. Perú.
20 [ 5. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS ] tentado en el principio de que ningún ciudadano debe vivir bajo un determinado nivel de renta, así como todos los seres humanos deben tener padrones mínimos de ambiente saludable. Bolsa Floresta, circunscripto al Estado de Amazonas, se considera en cambio como un programa de pago por servicios ambientales a las poblaciones tradicionales e indígenas; su objetivo es compensar por medio de inversiones en generación de renta y desarrollo social a las poblaciones tradicionales por la disposición a conservar la floresta de forma a garantizar los servicios ambientales local y globalmente. Socio Bosque de Ecuador es un programa de incentivos económicos a campesinos y comunidades indígenas que se comprometen voluntariamente a la conservación y protección de sus bosques nativos, páramos u otras formaciones vegetales nativas. El Programa Bosques de Perú define como objetivo conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales como una contribución a la mitigación del cambio climático y al desarrollo sostenible. Al igual que Socio Bosque no se considera un programa de pago por servicios ambientales sino como reconocimiento por la conservación. Con referencia la intervención pobreza y conservación, los Programas Bolsa Verde y Bolsa Floresta combinan claramente aspectos de reducción de pobreza y conservación del medio ambiente en su concepción. Específicamente, Bolsa Verde utiliza la caracterización de beneficiarios a familias en situación de extrema pobreza con ingreso mensual per cápita de menos de 44 USD y asiste a familias previamente incorporadas al programa Bolsa Familia 11. El Programa Socio Bosque toma en consideración el nivel de pobreza de la población, en base al sistema integrado de indicadores sociales del Ecuador; pero este Programa, al igual que el Programa Bosques, se concentra en la conservación y no está dirigido a la reducción de la pobreza de manera directa, aun cuando reconocen los beneficios de los incentivos para la generación de ingresos económicos como contribución al alivio de la pobreza. Variaciones en el abordaje de la conservación también se observan en los cuatro programas, Bolsa Floresta considera el mantenimiento del bosque en pie y la deforestación cero en Unidades de Conservación estaduales, permitiendo solo actividades de uso sustentable bajo plan de manejo. Bolsa Verde en cambio considera actividades de conservación forestal la mantención de cobertura vegetal de acuerdo al diagnóstico del área ambiental donde el beneficiario reside y el uso sustentable que comprende la preservación, mantención, utilización sustentable, restauración y recuperación del ambiente natural. Para Socio Bosque, el concepto de conservación es no tocar e incluye a los tipos de bosques nativos, páramos, formaciones vegetales nativas, recuperación mediante rehabilitación ecológica y recuperación mediante plantaciones de árboles en sistemas agroforestales primarios y secundarios. El abanico de alternativas dentro del concepto de uso sustentable puede observarse en el Programa Bosques que contempla la conservación pero también el aprovechamiento sostenible de los recursos de los distintos tipos de bosques según categorías. 11 Programa de transferencia de renta que beneficia a familias en situación de pobreza y pobreza extrema con condicionalidades en salud, educación y asistencia social. Las acciones y programas complementarios apoyan el desarrollo de las familias en la superación de la vulnerabilidad en la que viven.