Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe Latin American and Caribbean Economic System Sistema Econômico Latino-Americano e do Caribe Système Economique Latinoaméricain et Caribéen La Gestión del Riesgo en Procesos de Desarrollo Sostenible Alberto Aquino, Coordinador del Componente Desarrollo Económico Rural. Cooperación Técnica Alemana (GTZ) Seminario Regional sobre Inversión Pública y Mecanismos Financieros, Seguros y Reaseguros Contra Desastres en América Latina y el Caribe: Experiencias Recientes Ciudad de México, México 22 y 23 de noviembre de 2010 SP/SR-IPMFSRCDALC/Di N 12-10
Copyright SELA, Noviembre 2010. Todos los derechos reservados. Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas, Venezuela. La autorización para reproducir total o parcialmente este documento debe solicitarse a la oficina de Prensa y Difusión de la Secretaría Permanente del SELA (sela@sela.org). Los Estados Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir este documento sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a esta Secretaría de tal reproducción.
El cambio climático no es un tema ambiental, es un tema integral, y totalmente transversal. (Juan Pablo Bonilla - BID) La Gestión del Riesgo en procesos de desarrollo sostenible Alberto Aquino Cooperación Técnica Alemana (GTZ) Lima - Peru Programa Desarrollo Rural Sostenible PDRS Seite 1
Índice 1. Riesgo y vulnerabilidad: Una mirada general 2. Gestión del riesgo (GdR) y Adaptación al cambio climático (ACC) en procesos de desarrollo 3. Cómo incorporar GdR y ACC en la gestión pública 4. Cómo incorporar GdR y ACC en procesos de planificación territorial 5. GdR y ACC en procesos de inversión pública 6. Seguros indexados como instrumento para la ACC 7. Una visión al futuro: Cooperación Sur-Sur para la GdR y ACC Seite Página 2 2
Riesgo y vulnerabilidad: Una mirada general Un fenómeno natural extremo todavía no implica un desastre, sino es solo uno de los factores de su ocurrencia Los desastres no son naturales sino productos del riesgo existente. Los desastres no son inevitables, pero hay que gestionar el riesgo. Amenaza Amenaza RIESGO RIESGO Vulnerabilidad Vulnerabilidad + + + + Exposición Exposición Fragilidad Fragilidad Resiliencia Resiliencia DGPM(2006, 2007), GTZ(2005), Cardona (2001) Seite Página 3 3
Modelo conceptual: Factores causales de la Vulnerabilidad Factores causales indirectos Normatividad (Ausencia de normatividad adecuada, falta de conocimientos sobre normatividad existente ) Educación y Cultura (Información y actitud de la población frente al desastre, nivel de articulación). Mecanismos de protección (Existencia/ausencia de mecanismos públicos de protección, nivel de su accesibilidad) Gobernabilidad (Nivel de articulación del estado para gestionar emergencias) Factores causales directos Exposición Fragilidad Resiliencia Vulnerabilidad ante la ocurrencia de amenazas naturales Gráfico: Elaboración propia a base de Milton von Hesse (2010) Seite Página 4 4
Los 3 factores de vulnerabilidad EXPOSICIÓN FRAGILIDAD RESILIENCIA Relacionada con decisiones y prácticas que ubican a una unidad social (personas, familias, comunidad, sociedad), estructura física o actividad económica en las zonas de influencia de una amenaza. Por ejemplo: Instalación de cultivos, viviendas, infraestructura educativa o de salud en zonas de laderas o cauces secos de ríos o en áreas propensas a inundación. A mayor exposición, mayor vulnerabilidad. Condiciones de desventaja o debilidad relativa de una unidad social frente a una amenaza. Por ejemplo: Formas de construcción que no aplican normas sismorresistentes, entre otros. A mayor fragilidad, mayor vulnerabilidad. Nivel de asimilación o capacidad de recuperación de una unidad social frente a la ocurrencia de una amenaza. Por ejemplo: Grado de organización de la sociedad, existencia de redes sociales, grado de diversificación de la base productiva en actividades agrícolas, comerciales, servicios, entre otros. A mayor resiliencia, menor vulnerabilidad. Seite Página 5 5
DESASTRES Y DESARROLLO DOS CARAS DE LA MISMA MONEDA Seite Página 6 6
Gestión n del Riesgo = Proceso de adopción de políticas, estrategias y prácticas orientadas a reducir los riesgos de desastres o minimizar sus efectos. GESTIÓN N REACTIVA Interviene sobre el riesgo no reducido o riesgo aceptado = Medidas que minimizan probables daños y pérdidas Por ejemplo: Medidas que incrementen la resiliencia y capacidad de respuesta Sistemas de alerta temprana. Preparación para la respuesta Aseguramiento convencional frente a daños GESTIÓN N CORRECTIVA Interviene sobre el riesgo existente = Medidas y acciones que promueven la reducción de la vulnerabilidad existente Por ejemplo: Reubicación de comunidades en riesgo Reforzamiento de construcciones y/o estructuras existentes vulnerables Seguros indexados para prevenir daños futuros GESTIÓN N PROSPECTIVA Interviene sobre el riesgo aún no existente = Medidas y acciones en la planificación del desarrollo orientadas a evitar nuevas vulnerabilidades.. Por ejemplo: Normas y regulaciones Planes de Ordenamiento Territorial incluyendo GdR Incorporación del criterios de análisis del riesgo en proyectos de inversión. Usos productivos alternativos en áreas amenazadas. Seite Página 7 7
Por qué reducir el riesgo en procesos de desarrollo? Porque el riesgo es producto de procesos particulares de transformación social y económica de los países o o Menor producción Disminución de Procesos de crecimiento de la sociedad que no garantizan una adecuada relación con el ambiente natural (migración hacia áreas de alta exposición, por ejemplo). Porque los desastres atrasan el desarrollo y la superación de la pobreza. Después de cada desastre se alcanza un nivel inferior de desarrollo que antes o Elevados costos de atención, rehabilitación y reconstrucción. o Menor producción o Disminución de exportaciones o Desempleo, pobreza, migración. o Deterioro del ambiente, disminución de recursos naturales o Disminución de alimentos Para evitar la generación de nuevas vulnerabilidades Reconstrucción del riesgo por no tomar en cuenta las causas que lo originaron. Círculo vicioso Seite Página 8 8
Cómo reducir el riesgo en procesos de desarrollo? Seite Página 9 9
La gestión del riesgo para el desarrollo Proceso de adopción de políticas, estrategias y prácticas orientadas a reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos. Implica intervenciones en los procesos de planeamiento del desarrollo para reducir las causas que generan vulnerabilidades. Gestión del riesgo = gestión del desarrollo Seite Página 10 10
Gestión del riesgo en el proceso de gestión pública Herramientas Análisis de amenazas Planes de OT y planes de desarrollo Estudios de pre inversión, análisis costo beneficio Fases Gráfico: M. von Hesse, 2008 Seite Página 11 11
5 pasos importantes para integrar la GdR en un proceso de gestión pública 1. Gestión del conocimiento y de información Construir sistemas de información a base de conocimiento técnico y científico intersectorial para elaborar escenarios de amenazas 2. Planificación del territorio 3. Intervenciones para disminuir el riesgo Planes de desarrollo a nivel territorial y sectorial Planes de Ordenamiento Territorial Medidas de gestión prospectiva, correctiva y reactiva a través de mecanismos de política (estrategias, planes, programas y proyectos). 4. Medidas postdesastre 5. Seguimiento y evaluación Fases de atención inmediata y reconstrucción, incorporando el análisis de riesgo, para evitar nuevos riesgos en el futuro. Seguimiento y evaluación de las medidas con la finalidad de retroalimentar el proceso. Indicadores para el monitoreo del riesgo y la GdR. Seite Página 12 12
Gestionar el riesgo en procesos de ordenamiento territorial Objetivo del OT: Ocupación segura del espacio físico y organización del uso adecuado de sus recursos. Gestión del territorio es aplicar un enfoque integral y multisectorial, teniendo en cuenta la diversidad ambiental, social, económica y cultural del territorio, sus recursos y habitantes. Planes de OT y ZEE favorecen la aplicación del enfoque de GdR al reducir los efectos negativos de la intervención humana sobre el territorio y ayudar a aprovechar mejor y de manera sostenible las oportunidades para el desarrollo. Seite Página 13 13
6 pasos para incorporar la GdR en la planificación territorial ETAPA PREPARATIVA -Definición de objetivos, enfoque y plan de trabajo -Involucramiento de actores relevantes - con enfoque de riesgo y actores para GdR MONITOREO Y CONTROL -Seguimiento a la implementación y tendencias -Evaluación como insumo para revisiones periódicas -Incluye monitoreo del riesgo e indicadores de GdR para la implementación DIAGNÓSTICO -Territorial -Socio económico -Ambiental -Diagnóstico del riesgo (AdR y consideración en estudios sectoriales) IMPLEMENTACIÓN Medidas aprobadas (inversión, proyectos, regulaciones) incluyendo medidas de GdR Aplicación de criterios y regulaciones establecidos, incluyendo criterios de riesgo FORMULACIÓN N DE PLANES Planes de ordenamiento territorial, con caracterización del territorio por riesgo Planes de desarrollo estratégico, priorizando medidas de GdR Eventualmente: Plan de GdR aparte APROBACIÓN A través de ordenanzas municipales; presupuesto participativo, etc. Gráfico: C. Bollin, 2010 Seite Página 14 14
La gestión del riesgo en procesos de inversión pública - En América Latina y El Caribe, entre 2000-2009, terremotos, inundaciones y tormentas causaron US$34 mil millones en pérdidas económicas (1940-1949: US$729 millones). - Si Perú se viera afectado hoy por un terremoto similar al de Chile en febrero 2011, podría sufrir pérdidas económicas de hasta US$15.800 millones (equivale a 1/9 del PBI nacional). Fuente: BID. Seite Página 15 15
Pérdidas económicas al nivel global Seite Página 16 16
en consecuencia Para garantizar inversiones rentables y sostenibles, los proyectos de inversión tienen que calificarse según criterios de calidad y seguridad Para tal fin, al planificar y ejecutar un proyecto, hay que analizar el riesgo y evaluar los costos y beneficios de aplicar medidas de reducción del riesgo. Condición base: Una normatividad existente que requiere la evaluación de PIP según criterios de análisis del riesgo. Seite Página 17 17
3 pasos para incorporar GdR en proyectos de inversión pública Implementación de las MRR rentables en la planificación y ejecución del proyecto Seite Página 18 18
(grafico original en versión modificable) Análisis del Riesgo o o Análisis de amenazas Análisis de vulnerabilidad Identificación de las medidas de reducción del riesgo (MRR) 1 2 Evaluación de la rentabilidad de las MRR 3 Seite Página 19 19
Paso 1: Análisis del Riesgo Análisis del Riesgo = Herramienta para la identificación y evaluación de probables daños y/o pérdidas ocasionados por el impacto de una amenaza sobre un proyecto. a. Análisis de amenazas Objetivo: Identificar que amenazas hay en la zona de interés, cuando y con qué intensidad probablemente ocurrirían nuevamente. Metodologías: investigación de antecedentes, encuestas y observaciones en el campo, investigación a base de documentos, planos, mapas de riesgos o peligros, ZEE y POT, entre otros b. Análisis de vulnerabilidad Análisis de los factores de exposición, fragilidad y resiliencia, frente a las amenazas identificadas previamente. A base de esta información: Análisis de los probables daños y pérdidas que causaría el impacto de una determinada amenaza sobre la unidad productiva o infraestructura vulnerable (= análisis del riesgo) Seite Página 20 20
Paso 2: Identificación de MRR Identificación de las MRR = Definición de acciones alternativas para el proyecto en planificación, que permitirían reducir la vulnerabilidad y el impacto de las amenazas, así como evitar la generación de nuevas vulnerabilidades (medidas de gestión prospectiva, correctiva y reactiva del riesgo). Por ejemplo ajustes del proyecto con respecto a: Localización (p.ej. evitar ubicación en zona expuesta a amenazas) Infraestructura ( p.ej. ajustar profundidad de pilares de un puente) Cronograma de ejecución (revisar adecuada concordancia con cronograma de previsible ocurrencia de amenazas) Uso de tecnologías (p.ej. instalar sistemas de alerta temprana) Seite Página 21 21
Paso 3: Evaluación de la rentabilidad de las MRR Se cuantifica los costos y beneficios asociados con la inclusión de medidas de reducción del riesgo en la planificación y ejecución del proyecto, y se evalúa las alternativas propuestas mediante el análisis costo-beneficio. a. Evaluación de costos del proyecto sin medidas de reducción del riesgo (inversión, operación y mantenimiento) b. Evaluación de los costos sociales que surgen adicionalmente en caso de ocurrencia del probable desastre (probabilidad: nunca = 0) c. Evaluación de los costos del proyecto con medidas de reducción de riesgo integrados, traduciendo la no-generación de los costos del escenario a) en costos evitados d. Evaluación de la rentabilidad social de la incorporación de MRR en el proyecto, comparando costos y beneficios de ambas alternativas (cuantificación). Seite Página 22 22
Un ejemplo de gestión correctiva del riesgo: Seguros indexados frente a riesgos climáticos =Instrumento financiero que brinda protección a las inversiones públicas y privadas (producción, infraestructuras, transporte, etc.), ante la ocurrencia de riesgos climáticos a que están expuestas. Ejemplos de índices: Indicadores de información climática (precipitaciones, temperatura) Información satelital sobre cobertura vegetal Índices paramétricos que dan información sobre condiciones geológicas o climáticas (escala de magnitudes Richter). Seite Página 23 23
Ejemplo: Seguro El Niño Se basa en el índice de temperatura del mar para predecir inundaciones extremas asociadas al Fenómeno del Niño. Debido a que el índice se mide en los meses de noviembre y diciembre, el pago de la indemnización se hace de forma temprana (a inicios de enero), adelantada al fenómeno. De esa manera, este seguro puede permitir realizar tareas de emergencia y prevención, y les ayudará a hacer frente a un evento del Niño extremo. Seite Página 24 24
Utilidad del seguro para Gobiernos Para reforzar las infraestructuras (puentes, canales, hospitales, colegios) más vulnerables y de esa manera evitar que se destruyan totalmente. Para comprar artículos de primera necesidad: como alimentos, medicinas, baños, agua, reservorios, ollas, platos, pastillas para clorar el agua. Para poner a disposición o alquilar maquinaría pesada que facilita el comercio y la comunicación entre los pueblos afectados Ventajas Promueve la planificación de desastre, mitigación de riesgo y estrategias de adaptación Procesos más rápidos, costos más bajos. Permite la continuidad de los procesos de desarrollo Transfiere riesgos a entidades especializadas en su gestión Reduce cargas financieras para el Estado e incentiva la inversión en el sector. Seite Página 25 25
Ejemplo de seguro indexado: Seguro contra Riesgo Catastrófico en el Caribe Seguro indexado diseñado para dar acceso a los Gobiernos Caribeños a liquidez rápidamente en caso de catástrofes causadas por huracanes o terremotos. Los 16 gobiernos caribeños participantes pagan tarifa inicial para participar en el seguro y escogen el monto asegurado. Tasa de la prima basada en la exposición del país al riesgo de terremotos y huracanes Se efectúa el pago si el terremoto o el huracán excede el umbral (poliza indexada, p.ej. por escala Richter) En caso de que el índice del terremoto o del huracán alcance el umbral, el pago se realiza en base al índice y el monto de prima pagado Los pagos más grandes hasta la fecha: Haití Enero 2010 (casi US$8m) Islas Turcos y Caicos (Huracán Ike 2008 US$6.3m) Cada uno a las tres semanas del evento asegurado Seite Página 26 26
En resumen Seite Página 27 27
Principales Lecciones Aprendidas de la Gestión del Riesgo Nunca hay probabilidad cero No se puede separar desastres del desarrollo Se precisa una orientación a procesos, no sólo productos El nivel local funciona como palanca del cambio (subsidiaridad) Los procesos participativos son fundamentales para la sostenibilidad Seite Página 28 28
Factores claves de éxito para la Gestión del Riesgo Elaboración/actualización de herramientas Trabajo intersectorial e interdisciplinario Implementación de planes de capacitación institucionales Programas permanentes de asistencia técnica (estudios de caso) Planes de capacitación institucionales Alianzas y redes profesionales Incorporación del tema de manera transversal en la enseñanza e investigación de Universidades Fortalecimiento de sistemas de información Seite Página 29 29
Principales desafíos Pasar de la teoría a la práctica Vincular lo global con lo local y viceversa Lograr fortalecer procesos y no sólo productos Priorizar las goteras del techo La preparación y respuesta a emergencias no hay que descuidarla Aprovechar el vínculo en Gestión del Riesgo y Cambio Climático como catalizador Vulnerabilidad: de quién? y ante qué? Conocer cuánto se gana o cuanto se pierde (ABC) Competir con otros temas transversales Seite Página 30 30
Proyecto piloto: Cooperación Sur-Sur entre Perú y países centroamericanos Objetivo: Transferir y replicar las buenas practicas peruanas de incorporación de GdR y ACC en el SNIP Apoyo de instituciones de cooperación (GTZ, EIRD, entre otros) Seite Página 31 31
Proyecto piloto: Cooperación Sur-Sur entre Perú y países centroamericanos Actores claves: Ministerio de Economía y Finanzas del Perú Ministerios de Planificación y/o Hacienda de Costa Rica, Guatemala y El Salvador instituciones supranacionales y de cooperación internacional (EIRD, GTZ, CEPREDENAC, AECID, APCI), quienes promueven y apoyan este intercambio profesional. Actividades previstas: Actualización de guías metodológicas Realización de estudios de caso, así como Capacitación y asesoría técnica para la actualización de la normatividad nacional y la puesta en practica del concepto. Seite Página 32 32
Gracias por su atención. Alberto.aquino@gtz.de Seite Página 33 33