Marco analítico para el diseño de política pública

Marco analítico para el diseño de política pública Recursos naturales, medio ambiente, economía y política pública Jean Acquatella CEPAL Curso MARNE, ILPES, 18 de mayo 2009

CONTENIDOS 1. Política ambiental y de recursos naturales en el contexto latinoamericano. 2. CEA: marco analítico para identificar prioridades de política a nivel nacional. 3. Fases en el desarrollo de instrumentos de política para responder a las prioridades identificadas.

Política ambiental y recursos 1. Agenda verde naturales - Conservación, sistemas nacionales de áreas protegidas, reservas forestales, protección de cuencas, suelos, ecosistemas etc. 2. Agenda marrón Saneamiento, contaminación atmósferica, contaminación de aguas, residuos industriales, etc. 3. Manejo de Recursos Naturales Régimen de concesiones para explotación de RRNN, regulación minera, forestal, pesquera, recursos hídricos, tributación de renta de explotación RRNN, etc.

Conceptos económicos en el análisis de política ambiental y RRNN 1. Agenda verde - Recursos de libre acceso (bienes públicos), - Ausencia de derechos de propiedad (tenencia de la tierra), - Ausencia de mercados (para conservación, biodiversidad, protección de cuencas etc.) - Fallas de mercado y fallas de política (incentivos perversos). 2. Agenda marrón Contaminación: clásico ejemplo de externalidad Mercados incompletos y ausencia de derechos (calidad del aire) Financiamiento de bienes públicos: agua, aire ( Quién paga?) 3. Manejo de Recursos Naturales Asimetrías de información, información incompleta Fallas regulatorias, incompatibilidad de incentivos, mercados incompletos, externalidades, pasivos ambientales etc.

Instrumentos de política ambiental y recursos naturales 1. Agenda verde - Ordenamiento territorial, zonificación bio-económica, EIA - Regulación de usos y planes de manejo, régimen de tenencia de la tierra, subsidios reforestación, PSA etc. 2. Agenda marrón Regulación de residuos, efluentes y emisiones, EIA, Normativa industrial, transporte, combustible, químicos Infraestructura de saneamiento, residuos sólidos, etc. 3. Manejo de Recursos Naturales Regulación minera, forestal, pesquera, y para explotación de recursos hídricos. EIA Fiscalización de régimenes de manejo y tributación de concesiones de explotación RRNN, etc.

Observaciones casos nacionales Escasa evidencia de internalización de costos ambientales Poca información sobre costo económico de externalidades ambientales y valor de bienes/servicios ambientales, Regulación e instrumentos se traducen en señales de precio débiles Fallas de política y subsidios perversos (ej. fertilizantes y agroquímicos) Ausencia de impuestos y tasas que reflejen los costos ambientales de las decisiones de producción y consumo. Escasa generación y disponibilidad de información pública para la gestión ambiental. Percepción social de riesgo y prioridades de política desalineadas en relación B/C (beneficio/costo) Presupuestos públicos rezagados respecto a mandato legales de gestión ambiental

Observaciones casos nacionales (cont.) Presencia de distorsiones e incoherencia entre estructuras de incentivos de políticas sectoriales y los objetivos de política ambiental y RRNN. Competencia fiscal en los sectores de recursos naturales (incompatibilidad de incentivos entre atracción de inversiones y restricciones de manejo de recursos) Informalidad y regímenes de tenencia de la tierra (deforestación, expansión frontera agrícola) Débil poder de negociación de la autoridad ambiental frente a funciones económicas en escenario político del gobierno.

Diagnóstico: hechos estilizados Países carecen de plataforma operativa que permita el desarrollo conjunto de instrumentos y coordinación de políticas entre autoridades Autoridad ambiental Vínculo operativo débil Autoridad fiscal Incoherencia entre estructuras de incentivos implícitas en política fiscal y sectorial con la internalización de costos ambientales Estructura incentivos política macro y sectorial Estructura de incentivos regulación ambiental Falla de coordinación de políticas = Incoherencia en la estructura de incentivos

El entorno latinoamericano Volatilidad macroeconómica y pobreza (alta tasa de descuento y horizontes de planeación cortos en decisiones públicas y privadas) Débil poder de negociación y prioridad política de la autoridad ambiental Reflejado en poca coordinación e integración de políticas (ej. ambientales y fiscales, agrícolas, transporte, desarrollo urbano, etc.) Proceso presupuestario no guarda coherencia con mandatos legales del área ambiental. Poca información sobre costo económico de externalidades ambientales y valor de bienes/servicios ambientales Poca información pública sobre el costo económico de la degradación ambiental y la distribución del mismo entre distintos estratos socioeconómicos de la población. Gran dinamismo y volatilidad del mercado político al interior del aparato público (juego de poder dentro del legislativo, entre agencias, entre niveles de gobierno)

Entorno regulatorio con Fallas de Coordinación al interior del aparato público Autoridad AMBIENTAL Autoridad FISCAL Regulación directa + instrumentos económicos + incentivos reputacionales Fisco Reguladores ambientales Leyes Legislativo Comportamiento consumidores Comportamiento Inversionistas ENTORNO inversionistas ECONÓMICO Mercados incompletos. Situación macroeconómica. Situación fiscal. Competencia fiscal y otras fallas de política. Coherencia con política sectorial y regional (subsidios presentes etc.). Industria regulada Industria Regulada ENTORNO JURÍDICO INSTITUCIONAL Plataforma institucional y presión social existente. Fiscalización local. Construcción de consensos políticos. Coordinación interagencial. Especificidad territorial de la gestión ambiental.

Desafíos para la autoridad política ambiental y RRNN 1. Correcta identificación de problemática y prioridades de política Con base en información rigurosa sobre el estado y tendencias de la base ambiental y de RRNN y su incidencia en salud pública, producción, riesgos, capital natural etc. 2. Darle contenido económico a las prioridades y opciones de intervención Valoración social del costo económico de status quo y tendencias Estimar relación B/C de opciones de intervención pública (regulación, instrumentos de política etc.) 3. Situarse a la par de otras políticas sectoriales en la competencia por recursos públicos y desarrollo de instrumentos de política (desafío político institucional).

Costo económico (% PIB annual) estimado de la degradación ambiental Colombia (CEA, 2006) y Perú (2007)

COLOMBIA Estimación del costo económico anual de la degradación ambiental desagregado por tipo de causa PERU World Bank: CEA Colombia 2006 y Perú 2007

PERU Relación Beneficio/Costo de distintas intervenciones en sector agua y saneamiento

COLOMBIA PERU

PERU Relación Beneficio/Costo de distintas intervenciones en reducción de contaminación de aire intradomiciliario

COLOMBIA PERU

Worldbank CEA

Worldbank, Colombia CEA (2006)

Metodología diseño instrumentos de política ambiental Fases 1. Análisis del problema de política pública 2. Identificar opciones de instrumentos 3. Desarrollo del instrumento

Fase I: análisis del problema 1. Definir claramente el objetivo de política ambiental (a cuyo logro responderá el instrumento). 2. Analizar los mecanismos de regulación directa existentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?) 3. Analizar las distorsiones fiscales que afectan las metas ambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas) 4. Clara comprensión de los actores involucrados y su comportamiento económico (incentivos a los que responden)

Fase II: identificar opciones 1. Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del mercado, competencia, información asimétrica, características del proceso contaminante etc.). 2. Analizar experiencias previas nacionales e internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares) 3. Considerar barreras institucionales (capacidad requerida para cada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculados a su aplicación) 4. Considerar barreras legales (basamento legal en legislación ambiental y fiscal vigente) 5. Aceptación política y percepción pública.

Fase III: desarrollar el instrumento 1. Valoración monetaria (reflejar precio/valor por el uso del recurso, costo marginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.). 2. Implementación jurídica (evitar choque con derechos establecidos etc.) 3. Impacto económico-social (quienes ganan, quienes pierden, cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.) 4. Planificar la implementación (rol de cada institución, introducción gradual etc.) 5. Capacitación y construcción de consenso político.

Conclusiones Política ambiental y RRNN es: Inherentemente multi-sectorial y multi-disciplinaria. Análisis económico puede informar: Diagnóstico de los incentivos y determinantes de la problemática a nivel micro, sectorial y macroeconómico. Identificación de prioridades de política en función de su costo social e impacto distributivo. Ordenamiento de opciones de intervención e instrumentos de política en función de su relación beneficio/costo, o costoeficiencia para alcanzar los objetivos de política. Identificación de barreras (informalidad, indefinición de derechos, régimenes de tenencia, ausencia de mercados y fiscalización etc.) Alinear la política tributaria (incentivos e impuestos) con las metas nacionales de manejo sustentable de RRNN y medio ambiente.

Conclusiones Política ambiental y RRNN es: Inherentemente multi-sectorial y multi-disciplinaria. Análisis político-institucional y de economía política de la regulación ambiental es clave: Fallas de coordinación al interior del aparato público. Fallas de política, distorsiones y incentivos perversos en otras políticas. Identificación de actores sociales y grupos de interés Generación de información objetiva para la gestión ambiental, priorización de intervenciones y manejo de percepción de riesgos. Manejo de información pública y construcción de apoyo y aceptación pública. Construcción de capacidad técnica, presupuestaria y capital político de la autoridad ambiental..

Finalmente Continuar la curva de aprendizaje y desarrollo institucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible. Desarrollo institucional Integración efectiva pol. ambiental-fiscal Aplicación vigorosa de instrumentos económicos Coherencia entre incentivos macro, sectoriales y ambientales ALC Inicio del proceso tiempo