Informe de salud laboral. Los riesgos laborales y su prevención. España 2004 laboral Federico Durán López Fernando G. Benavides
RESUMEN EJECUTIVO La definición estratégica de las políticas en salud laboral requiere de un elemento imprescindible: información. Sin embargo, muchas veces, se toman decisiones sobre algunos problemas de salud o se sugieren medidas preventivas sin un respaldo informativo mínimo, indispensable para fundamentar de manera racional la conveniencia de esas decisiones. Paradójicamente, luego de poner en marcha medidas preventivas, menos esfuerzo suele realizarse para evaluar sus resultados. Este Informe de salud laboral pretende ofrecer una visión lo más amplia posible sobre la salud laboral en España, utilizando el conjunto de fuentes de información existente, y proponiendo algunos indicadores útiles para tal fin. El lector tiene en sus manos una recopilación de datos, que describe la situación de la salud laboral en España. Creemos que este Informe puede contribuir a que los agentes sociales y las administraciones públicas formulen algunas preguntas y encuentren algunas respuestas posibles para la planificación y evaluación de políticas de salud que permitan mejorar la salud laboral. En este sentido, al final del texto se proponen 58 recomendaciones. Introducción El concepto de salud laboral, del que parte este Informe, asume que los determinantes de los problemas de salud son múltiples y su identificación depende de la perspectiva de los actores. Por lo tanto, las respuestas no sólo han de ser interdisciplinares sino también consensuadas. El derecho a la participación de los trabajadores resulta, pues, esencial para garantizar la efectividad y eficiencia de las intervenciones dirigidas a mejorar los lugares de trabajo. La seguridad y salud en el trabajo implica políticas transversales que deben coordinarse para mejorar tanto las condiciones de trabajo como el contexto socioeconómico que las determina. Entre estas políticas destacan las de prevención de riesgos laborales, dirigidas específicamente a mejorar las condiciones de trabajo en las empresas y la detección precoz de problemas de salud de los trabajadores. El objetivo de este Informe es proporcionar a empresarios, trabajadores, administración y profesionales una información que incremente su capacidad para entender los principales problemas de salud y mejorar las políticas de seguridad y salud en el trabajo. Para ello se ha procesado la información disponible (Capítulo 1), descrito el contexto socioeconómico (Capítulo 2), el marco normativo (Capítulo 3), las condiciones de trabajo (Capítulo 4), los daños a la salud (Capítulo 5) y los actores e intervenciones en salud laboral (Capítulo 6). 15
Los riesgos laborales y su prevención Mercado de trabajo y estructura productiva Las políticas en salud laboral deberán hacer frente a las limitaciones que impone un mercado laboral caracterizado por el elevado desempleo y la precariedad laboral, entendida como el deterioro de los estándares de calidad en el empleo, especialmente en algunos colectivos laborales: jóvenes, mujeres e inmigrantes. La presión que genera el paro en el empleo, junto a la temporalidad derivada de las nuevas modalidades contractuales, conllevan una flexibilización de la mano de obra que se distingue por su movilidad, lo que dificulta la prevención de riesgos laborales. Al mismo tiempo, la continuidad de procesos de reestructuración productiva, como la externalización y subcontratación, altera las responsabilidades empresariales y obliga a pensar en la coordinación como un elemento clave de la prevención. El número total de trabajadores ocupados y dados de alta en la Seguridad Social es de algo más de 16 millones, de los que más de 3 millones son trabajadores por cuenta propia. Todos ellos con derecho a que se proteja su salud en el trabajo. España presenta tasas de desempleo en descenso en los últimos años, aunque en el 2002 aún eran marcadamente superiores a la media europea (11,1% y 7,4%, respectivamente), tanto para hombres (7,7%) como sobre todo para mujeres (16,2%). En este sentido, la tasa de actividad femenina continúa ejerciendo una importante presión sobre el mercado de trabajo. Por otra parte, el paro juvenil no desciende y continúa siendo muy superior a la media europea (21,5% y 14%, respectivamente). El número de personas ocupadas fue aproximadamente de 16.240.000 en el 2002, todos ellos con derecho a la protección de su salud en el lugar de trabajo. Las tasas de salarización son altas (80%), con un crecimiento sostenido y la mayor parte de estos puestos de trabajo se generan en el sector privado de la economía. A pesar de la asalarización, el mercado de trabajo evidencia dificultades estructurales en la generación de empleo, lo que se aprecia en bajas tasas de empleo, sobre todo entre las mujeres (43,7% en España y 55,3% en la UE-15) y en las tasas de paro ya mencionadas. Entre el empleo por cuenta propia (3.124.500 trabajadores), destacan los autónomos sin asalariados (1.890.900) que alcanzan el 12% de la ocupación. El colectivo de mujeres continúa siendo uno de los que mayores dificultades de inserción laboral presenta, con una tasa de actividad (52,3%) inferior a la europea (59,9%), si bien crece en los últimos años. Las mujeres presentan altas tasas de paro (16,2%) y temporalidad (34,2%), y son empleadas en el sector servicios mayoritariamente, en actividades relacionadas con los servicios personales y el comercio, lo que configura una inserción laboral precaria. 16
Informe de salud laboral, 2004 El empleo temporal continúa siendo la manera más importante de generación de puestos de trabajo (el 31,1% de los asalariados, el 36% de los asalariados en el sector privado, y más del 90% de los nuevos contratos celebrados en el 2002). La temporalidad en el sector privado afecta sobre todo a las mujeres (35%) y a los menores de 25 años (63,7%), duplicando y triplicando, respectivamente, las tasas de la UE-15 en ambos grupos de trabajadores, que también presentan las mayores tasas de desempleo. El sector servicios es el que muestra los incrementos de empleo mayores en los últimos años, especialmente de empleo temporal (más de la mitad de los trabajadores temporales se emplea en este sector). Este sector se destaca por el empleo temporal feminizado: el 80,9% de las mujeres trabajan en él, lo que representa el 48,6% del empleo del sector, y su principal inserción se produce en servicios personales, comercio y empleos administrativos. Por otra parte, la construcción se distingue por un empleo temporal masculinizado, con una temporalidad del 68%, empleando al 24% de los temporales. Desde el punto de vista de la salud laboral, destaca que la temporalidad no es homogénea, sino que presenta perfiles de exposición de riesgos diferentes según el género. Otro de los grupos con una inserción laboral precaria son los menores de 25 años cuyas variables laborales poseen un comportamiento similar a las mujeres: tasa de actividad menor a la UE-15 (40,3 y 46,9, respectivamente), paro elevado (21,5%) y alta temporalidad (63,7%). Los inmigrantes también presentan dificultades de inserción laboral. La tasa de paro entre extranjeros (14,2%) es superior a la tasa de desempleo nacional, afectando más a las mujeres (17,9%) que a los hombres (11,5%). Para quienes provienen de países africanos la tasa de paro (23,9%) es algo más del doble de la tasa nacional y es muy similar a ésta la de quienes provienen de UE-15 (9,4%). El sector de la agricultura parece ser el de mayor inserción para quienes provienen del continente africano, aunque no es mucho menor para los iberoamericanos y europeos no pertenecientes a la UE. La construcción absorbe fuerza de trabajo de casi todos los grupos de extranjeros con una gran cantidad de trabajadores no cualificados. Es posible que algunos de estos grupos de trabajadores encuentren empleo en la economía sumergida: España se situaría entre los países intermedios en cuanto al porcentaje del PIB generado por la misma, entre el 10 y el 23%, siendo una de sus principales características laborales la de ocupar trabajadores jóvenes y mujeres en los sectores de la agricultura y los servicios. Los trabajadores inmigrantes presentan dificultades de inserción laboral, encontrando empleos fundamentalmente en la agricultura y la construcción, destacándose un grupo numeroso por su baja cualificación ocupacional, lo que lo convierte en un grupo especialmente vulnerable a los riesgos laborables. 17
Los riesgos laborales y su prevención Desde 1996, la contratación temporal ha sido clave para la generación de empleo, con lo que se ha sacrificado la calidad al crecimiento del empleo. El sector servicios es el que muestra el mayor incremento de empleo en los últimos años, especialmente de tipo temporal entre las mujeres, mientras que en la construcción es el empleo temporal entre los hombres el que más crece. La estructura productiva se caracteriza por el pequeño tamaño de las empresas: 897.416 de las mismas (75%), que ocupan a 1.823.900 trabajadores (15%), tienen menos de 6 empleados. En esta categoría, corresponde al empresario asumir personalmente la prevención y no existe la obligación legal de representación sindical, lo cual dificulta la aplicación y evaluación de las actividades de prevención. Estas empresas con menos de 6 empleados se concentran en algunas ramas de actividad: los servicios personales y sociales (233.200 trabajadores), la agricultura (14.300 trabajadores), la hostelería (204.600 trabajadores) y el comercio (460.400 trabajadores). A partir de 1993-1994 se observa un incremento del número de horas efectivas anuales trabajadas, especialmente en la construcción y en las empresas de menos de 10 trabajadores. La absorción de empleo por parte de este sector y tamaño parece corresponder con ocupaciones escasamente cualificadas y con una productividad sustentada en la extensión de la jornada laboral. Ambos indicadores, más la estructuras pequeña de las empresas y la extensión de las jornadas laborales, parecen respaldar la idea de una posible utilización intensiva de la mano de obra, y deben ser consideradas como áreas de atención para el desarrollo de políticas de seguridad y salud en el trabajo. La estructura productiva española se caracteriza por el pequeño tamaño de sus empresas, la gran mayoría de las cuales se dedican a los servicios personales o el comercio. Marco normativo y responsabilidad empresarial En un contexto de preocupación general sobre la evolución de las lesiones y enfermedades laborales, la Mesa de Diálogo Social sobre la prevención de riesgos laborales alcanzó un Acuerdo, el 30 de diciembre de 2002, en el que se proponían medidas de reforma del marco normativo para el reforzamiento de la función institucional de vigilancia y control y para el establecimiento de un nuevo sistema de información en materia de siniestralidad laboral. La Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE de 13 de diciembre), ejecuta en parte las citadas propuestas pretendiendo dos objetivos: a) alcanzar un cumplimiento real, y no meramente formal o documental, de la normativa de prevención; b) adaptar los contenidos de esta normativa a las nuevas formas de organización del trabajo, con especial atención a las diversas formas de 18
Informe de salud laboral, 2004 subcontratación. Para esto último se ha aprobado el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero (BOE de 31 de enero). Respecto al primer objetivo, se intensifican las obligaciones preventivas del empresario (exigiendo un plan de prevención que la integre en el sistema de gestión de la empresa, y la presencia de recursos preventivos, en determinados supuestos y situaciones de riesgo y peligrosidad), y se refuerzan los mecanismos de inspección, control y sanción (incorporando a los técnicos de las Administraciones Autonómicas a las tareas de la Inspección de Trabajo). Respecto al segundo objetivo, el Real Decreto 171/2004 desarrolla y delimita los contenidos sobre coordinación de actividades empresariales del art. 24 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales, establece los deberes a cargo de las diferentes empresas afectadas por los procesos de concurrencia empresarial y fija los medios de coordinación, concreta los derechos de los representantes de los trabajadores afectados por estos procesos y, finalmente, añade algunas reglas de adaptación del marco normativo del sector de la construcción al reglamento. La ley 54/2003, de 12 de diciembre y el RD 171/2004, ejecutan parte de los acuerdos alcanzados en la Mesa de Diálogo Social. Sin embargo, todavía quedan pendientes las medidas para resolver las causas que determinan un cumplimiento más formal que efectivo de la normativa de prevención, como la complejidad y dispersión de la normativa, la falta de ordenación del «mercado» de los servicios de prevención y de las condiciones de competencia en el mismo, y la dificultad de cumplimiento de la normativa por parte de las PYMES. Aunque la aprobación del RD 171/2004 es relevante en sí misma, su contenido resulta ambiguo y demasiado abierto en alguna de sus prescripciones normativas. Pues. aunque el RD impone la obligación de su concreción particularmente en los empresarios titulares de los centros o los empresarios principales en contratas, sin embargo deja un importante margen en su cumplimiento, al limitarse a enunciar de forma abierta los posibles medios de coordinación entre empresas y las formalidades al respecto. La práctica de negociación colectiva en los años 2001 a 2003 ha supuesto un cierto avance en el papel que los convenios colectivos otorgan a la salud laboral y un enriquecimiento de los contenidos regulados. Es creciente el número de convenios que dedica un capítulo específico a la salud laboral, incrementándose asimismo los convenios en los que se asume una orientación preventiva en materia de riesgos laborales. Igualmente, es positivo que se trate de avanzar en el desarrollo de esta materia mediante la creación de comisiones sectoriales específicas para la planificación y el seguimiento de la prevención de riesgos, al igual que mediante la creación de Fundaciones en materia de riesgos laborales. 19
Los riesgos laborales y su prevención La negociación colectiva en materia de salud laboral ha avanzado en los últimos años; sin embargo todavía sigue sin jugar un papel de concreción y mejora a nivel de empresa de los aspectos generales de la normativa. Sin embargo, la negociación colectiva sigue sin abordar de manera eficiente, en términos generales, un tratamiento complementario de la legislación y de adecuación y aplicación de la misma en función de las características de las empresas y sectores. A veces, las novedades de interés no dejan de ser proclamaciones en abstracto, sin concreción específica para el sector o la empresa a los que se refiere el convenio. Llama la atención la ausencia de reformas normativas sobre el sistema de responsabilidad del empresario en materia de seguridad y salud en el trabajo, donde existe una yuxtaposición de vías de exigencia de la responsabilidad con relaciones confusas, cuyo mal funcionamiento, en ocasiones, genera situaciones de alarma social. El actual sistema de responsabilidades empresariales en materia de seguridad y salud no es el más adecuado para garantizar la compensación de un daño ni para incentivar la prevención. Condiciones de trabajo y riesgos laborales La información disponible sobre condiciones de trabajo y riesgos laborales es muy limitada, basándose casi exclusivamente en las encuestas nacionales y europeas de condiciones de trabajo. De acuerdo a su percepción, los trabajadores expresan su exposición a factores de riesgo emergentes como los psicosociales, y se mantiene la exposición a los riesgos tradicionales, especialmente entre algunos colectivos de trabajadores, como los contratados temporalmente. En las encuestas españolas el porcentaje de trabajadores que declaran estar expuestos a riesgos laborales es similar en 1997 y 1999, destacándose los factores de riesgos relacionados con la organización del trabajo (nivel de atención alto, ritmo de trabajo elevado y poca participación en aspectos de organización del trabajo). También se señalan factores relacionados con el esfuerzo físico, las posturas estáticas o forzadas y los movimientos repetitivos. Al comparar los datos españoles con los del conjunto de la Unión Europea se observa que la percepción de los trabajadores es peor en España, especialmente en el caso de la monotonía (63% en España y 39% en la UE) y de la realización de tareas repetitivas (58% y 47%, respectivamente). Coincidiendo con lo anterior, la insatisfacción respecto a las condiciones de trabajo en su conjunto fue mayor en los trabajadores españoles (23,6%) que en el conjunto de la UE-15 (14,3%). 20
Informe de salud laboral, 2004 La percepción de las condiciones de trabajo es peor en los trabajadores españoles que en los del conjunto de la Unión Europea, destacándose los factores de riesgos laborales emergentes relacionados con la organización del trabajo (factores psicosociales), pero con presencia de riesgos tradicionales como el esfuerzo físico. Esto ocurre con mayor intensidad en los trabajadores con contratos temporales. Los trabajadores temporales perciben una mayor exposición a riesgos que los trabajadores con contrato indefinido. Esta percepción afecta a numerosos riesgos tradicionales, como la exposición a sustancias tóxicas o movimientos repetitivos; sin embargo, las diferencias con los trabajadores con contrato indefinido son especialmente importante en el caso de algunos riesgos emergentes, como la imposibilidad de organizar el orden de las tareas y la falta de posibilidades de introducir cambios en su trabajo. El grado de insatisfacción con sus condiciones de trabajo es mayor también entre los temporales que entre los fijos, tanto en el conjunto de la UE-15 (20,3% vs. 13,6%, respectivamente), como en el caso de España (32,8% vs. 19,9%). Esta información pone de manifiesto que, el colectivo de temporales presenta un perfil de exposición a diversos factores de riesgo distinto a los trabajadores fijos. La exposición a factores de riesgo químico o tóxico es una realidad presente en el medio laboral español: el 17,1% de los trabajadores perciben estar expuestos a sustancias químicas y el 19,7% a humos, polvos y fibras en el aire. De acuerdo con la base de datos CAREX, sobre la exposición a carcinógenos laborales, se estima que casi 3,1 millones de trabajadores españoles (alrededor del 25%) estaban expuestos a algún agente carcinógeno. Daños a la salud relacionados con el trabajo La verdadera razón de ser de las políticas de salud laboral es la disminución de los daños a la salud relacionados con el trabajo. En este sentido, es necesario disponer de una valoración adecuada de los efectos negativos de las condiciones de trabajo, no sólo a través de las lesiones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sino también conociendo la morbilidad percibida y las incapacidades laborales. Las lesiones por accidentes de trabajo, particularmente las muertes que producen, continúan siendo el daño a la salud más preocupante en España, aunque presenten una tendencia hacia la estabilización. En el período estudiado no se observaron cambios en las ocupaciones que tradicionalmente han presentado las mayores incidencias, ni tampoco en la distribución geográfica de las mismas. Respecto a las enfermedades profesionales no podríamos decir que son un daño menos preocupante, sino que todavía constituyen una realidad con menor visibilidad. Las lesiones con baja por accidentes de trabajo en jornada laboral han sido en España 21
Los riesgos laborales y su prevención algo más de 2.700 lesiones con baja cada día a lo largo del período estudiado. Las lesiones mortales en jornada laboral muestran una tendencia descendente desde 1989. A pesar de ello, en el año 2002 se produjeron 3 muertes cada día por accidente de trabajo en jornada laboral. Según las estadísticas publicadas por Eurostat, España tuvo en 1999 una incidencia de lesiones traumáticas mortales de 5,0 por 100.000 trabajadores frente a 2,9 por 100.000 en el conjunto de la UE. La incidencia de lesiones mortales y no mortales con baja está claramente relacionada con la actividad económica de la empresa, la ocupación del trabajador y la temporalidad de la relación laboral, siendo esta última, sin duda, una de las variables explicativas más importante. Los colectivos de trabajadores con mayor riesgo de muerte por lesiones laborales son los maquinistas y conductores (42,6 por 100.000) y los trabajadores cualificados de la agricultura y la pesca (38,2), seguidos de los trabajadores cualificados de la construcción e industria extractiva (18,3), los trabajadores no cualificados de la construcción y peones (16,0) y los metalúrgicos y mecánicos (12,2). El riesgo de lesión mortal fue dos veces más elevado entre los trabajadores temporales (12,7 por 100.000) que entre quienes tienen contratos indefinidos (6,2 por 100.000). Desde 1999 la incidencia de lesiones no mortales muestra una tendencia, ya observada en períodos anteriores, hacia la estabilización (70,5 por 1.000 en el 2002), después de un período de crecimiento iniciado en 1993. Según Eurostat, España presentó en 1999, la incidencia más elevada de lesiones por accidentes con más de tres días de baja de todos los países de la UE-15 (70,2 frente a 40,9 de media en UE-15). El colectivo que ha sufrido las mayores incidencias de lesiones no mortales ha sido el de los trabajadores de la construcción (198,2 por 1.000 asalariados no cualificados y 164,8 cualificados), pero también otros grupos poseen altas incidencias como los trabajadores de la metalurgia (155,5), la alimentación y la madera (125,8), los maquinistas y conductores (103,6) y los trabajadores cualificados de la agricultura y la pesca (97,2). Las incidencias de lesiones por accidentes entre los trabajadores con contratos temporales (120,6) y fue tres veces superior a la de los indefinidos (44,9 por 1.000). Dadas las tendencias observadas, se puede afirmar que la entrada en vigor de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y su reglamentación no parece haber modificado significativamente la tendencia de las lesiones por accidentes de trabajo. En cuanto a la distribución geográfica, las mayores incidencias de lesiones no mortales en los años 2000-2002 mantienen un patrón similar a períodos anteriores, concentrándose las mayores incidencias, básicamente, en la zona sur mediterránea (Baleares, Murcia, 22
Informe de salud laboral, 2004 Comunidad Valenciana), además de Asturias y Castilla- La Mancha. Mientras que para el mismo período el patrón geográfico de lesiones mortales presentó los valores más elevados en la zona cantábrica (Cantabria, Galicia, y Asturias), además de La Rioja y Navarra. Estas diferencias entre las Comunidades Autónomas podrían ser explicadas, al menos en parte, por las diferentes actividades económicas, ocupaciones y tasas de temporalidad entre ellas. A pesar de las limitaciones en la información disponible, el crecimiento de la incidencia de las enfermedades profesionales con baja es constante desde 1988 (32,2 por 100.000 trabajadores) hasta el 2002 (171,3). El de las provocadas por agentes físicos es el grupo que más incrementa su incidencia (174,2) en el 2002. Las industrias extractivas y las manufacturas son las ramas de actividad en las que coinciden las mayores incidencias tanto de enfermedades profesionales como de lesiones por accidentes de trabajo. La mejora de la detección (vigilancia) y la notificación podrían ser los motivos que explicasen el crecimiento exponencial de las enfermedades profesionales registradas, lo que sin duda está poniendo en evidencia la importancia de unos daños a la salud hasta ahora escasamente considerados en las políticas preventivas. Algunas Comunidades Autónomas, especialmente la Comunidad Foral de Navarra, poseen sistemas de notificación más sensibles a la detección de las enfermedades profesionales. El crecimiento exponencial del registro de enfermedades profesionales podría explicarse, en parte, por una mejora en su detección y notificación, lo que comienza a hacer visible la verdadera dimensión e importancia de las enfermedades producidas por el trabajo. Según las encuestas de condiciones de trabajo, las prevalencias en la percepción de problemas de salud por los trabajadores son mayores en España que en el conjunto de la UE. Los principales problemas de salud percibidos por los trabajadores son los musculoesqueléticos seguidos de los mentales o los del estrés. La morbilidad percibida por los trabajadores coincide con los datos proporcionados por los sistemas de registro, al señalar los problemas musculoesqueléticos como uno de los principales daños a la salud relacionados con el trabajo. A ello hay que añadir los trastornos mentales y los problemas neurológicos, lo que parece indicar cuáles son los nuevos problemas emergentes en términos de daños a la salud de los trabajadores. La duración de las incapacidades temporales por motivos laborales (lesiones y enfermedades profesionales) en 2001 se encuentra por debajo de los 10 días en la mitad de los episodios, con una sensible variación entre actividades económicas (el comercio 17,3 días y la pesca 32,3 días) y ocupación (construcción y peones 9 días, directores de empresas y administración pública 15 días). Estas variaciones hacen presuponer que la duración de 23
Los riesgos laborales y su prevención las incapacidades por accidente laboral y enfermedad profesional está relacionada más con aspectos de su regulación normativa y los criterios de gestión que con los riesgos laborales. Actores e intervenciones en salud laboral La descripción y evaluación de las políticas en salud laboral se ha abordado en relación con la actuación de los agentes principales. La información pretende ser lo más exhaustiva posible, considerando que, a excepción de las Comunidades Autónomas, no se han recogido datos primarios sino que se ha recurrido a la información que los propios actores han hecho pública. Administración Pública La Administración Pública, como garante de la obligación que tienen las empresas de proteger la salud de los trabajadores, tiene la misión de definir los estándares y de promover la aplicación real de las normas. Entre las administraciones públicas con competencias en las políticas de seguridad y salud en el trabajo hay que destacar a la administración laboral y sanitaria, tanto central como autonómica. Administración laboral Las principales instituciones de la administración laboral central son la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. Inspección de trabajo y seguridad social (ITSS) Para asumir la vigilancia del cumplimiento de las normativas de prevención, la ITSS cuenta con un número total de inspectores de trabajo que ha aumentado de 679 en 1999 a 748 en 2001 (6 inspectores por cada 100.000 trabajadores en ambos años). Las dos comunidades con el mayor índice de inspectores por cada 100.000 trabajadores en el 2001 fueron Castilla y León y el País Vasco, mientras que Murcia, Cataluña, la Comunidad Valenciana y Madrid presentaron los menores índices. El número de visitas de inspección en materia de seguridad y salud ha disminuido durante el periodo de tres años analizado, si bien la detección de infracciones ha aumentado. No parece haber una relación clara entre la cantidad de inspectores y el número de visitas realizadas, lo cual podría estar manifestando diferencias en los criterios de la gestión de los recursos de la inspección. 24
Informe de salud laboral, 2004 En el conjunto de visitas se levantaron 39.139 actas de infracción en el 2001, lo que significó un aumento de 17% respecto a las cifras de 1999. Resulta difícil establecer si el incremento de las infracciones se debe a un aumento en el incumplimiento de la normativa o a cambios en la calidad de la inspección. La información acerca de las sanciones confirmadas y ejecutadas, que sería muy relevante para valorar mejor la eficiencia de las actividades inspectoras, no está disponible. La distribución de los inspectores de trabajo y seguridad social por Comunidad Autónoma es desigual, siendo las comunidades con mayor actividad económica (Cataluña y Madrid) donde su escasez relativa es mayor. Asimismo, el número de inspecciones han disminuido durante el periodo de tres años analizado, si bien la detección de infracciones ha aumentado. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT) El INSHT sigue siendo el único órgano científico- técnico de la Administración General del Estado especializado en prevención de riesgos laborales. Para poder desarrollar sus funciones, el INSHT dispuso para el año 2000 de un presupuesto de casi 28 millones de euros, con un incremento del 15% respecto a 1998, a pesar de que su plantilla de técnicos se ha reducido en el mismo período en un 11%. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo desarrolla una elevada actividad divulgadora y asesora, pero su actividad investigadora es escasa. De las tres funciones que tiene encomendadas (promoción, apoyo técnico e investigación), la que le confiere una mayor «visibilidad» es la de promoción, que se concreta en publicaciones, folletos, audiovisuales y aplicaciones informáticas. Igualmente, la cantidad de cursos organizados o participados por el INSHT es importante (217 cursos, con una razón de 26 alumnos por curso en el 2000). En relación a las actividades de apoyo técnico, basadas en la elaboración de informes, en asesoramientos y en la resolución de expedientes de acreditación de equipos de protección personal, se ha observado una reducción respecto a los dos últimos años. La función de investigación es la que, a juzgar por los datos disponibles, menos se ajusta a los esquemas que habitualmente se consideran propios de los organismos científicos, siendo muy escasos los resultados de sus actividades investigadoras. 25
Los riesgos laborales y su prevención Administración sanitaria Las actividades de la administración sanitaria se han centrado en la definición de recursos mínimos para realizar la actividad sanitaria en el servicio de prevención, la definición del sistema de información en salud laboral y la elaboración de protocolos para la vigilancia de la salud. Esta actividad se ha desarrollado en el grupo de trabajo que reúne a la administración central y a las autonómicas. A pesar de ello, estos acuerdos están encontrando dificultades para su aplicación, en parte explicados por la escasez de recursos que la administración sanitaria dedica a esta materia, tanto en el ámbito central como autonómico. No obstante, es fundamental que las administraciones sanitarias consoliden su colaboración en el sistema de prevención de riesgos laborales, participando activamente en la vigilancia y detección de enfermedades profesionales. La administración sanitaria dispone de escasos recursos para hacer frente a sus competencias en materia de vigilancia de la salud en el trabajo. La creación de Unidades de Salud Laboral en algunas Comunidades Autónomas, en algunos casos como la catalana, muy próximas al sistema asistencial, o en otros como la valenciana, directamente dependientes de los servicios de salud pública, constituyen iniciativas de gran valor para mejorar la información individual y colectiva de salud laboral, lo que hace recomendable su generalización a otras comunidades autónomas. Administración Autonómica Actualmente, las administraciones autonómicas laborales son las principales responsables de la ejecución de las políticas de seguridad y salud en el trabajo. Sus recursos preventivos representan el activo más importante de las administraciones para ayudar a garantizar la prevención de riesgos laborales, y es posible observar un esfuerzo por parte de la mayoría de las administraciones para disponer de esos recursos, aunque su desigual distribución entre Comunidades Autónomas es un rasgo negativo. También existen iniciativas para formalizar las políticas de prevención a través de la elaboración de planes estratégicos del área, aunque no resulten claros los intereses y criterios de las administraciones utilizados para priorizar sus objetivos. La mayoría de las Comunidades Autónomas han constituido Institutos de seguridad y salud laboral: Canarias, Asturias, Baleares, Navarra, La Rioja, Aragón, Madrid, Murcia y País Vasco, todos ellos dependiente de la administración autonómica laboral, a excepción de Navarra, donde depende de la administración sanitaria. 26
Informe de salud laboral, 2004 La transferencia a las comunidades autónomas de los recursos existentes en salud laboral ha dado lugar a diferentes experiencias y modelos institucionales, que deberían ser comparados y evaluados sistemáticamente. Los principales recursos que se disponen son los 962 técnicos y un total aproximado de 64,3 millones de euros, para las 15 Comunidades Autónomas en las que disponemos de información, aunque la distribución de recursos es desigual entre ellas. Por ejemplo, el número de técnicos de prevención varía entre los 13 por cada 100.000 asalariados de La Rioja y los 3 de la Comunidad de Madrid. Esta distribución por Comunidad Autónoma coincide bastante con la distribución de inspectores de trabajo, lo que significa que la colaboración de estos técnicos con la Inspección, tal como prevé la reciente reforma de la Ley de Prevención, no ayudará a reducir la evidente desigualdad entre Comunidades Autónomas en relación a los recursos de vigilancia y control del cumplimento de la normativa. La mayoría de las políticas puestas en marcha por la administración laboral, central y autonómica, están centradas en los accidentes de trabajo y en la formación, habiendo desarrollado escasamente su función de promoción de la prevención mediante incentivos económicos y el reconocimiento formal de buenas prácticas. Los planes de salud laboral se centran principalmente en la reducción de los índices de siniestralidad, la formación en prevención y en mejorar la calidad de los servicios de prevención. Se echan en falta más iniciativas con relación a la promoción de la prevención, tal como ya han iniciado algunas comunidades autonómicas mediante subvenciones y reconocimiento de buenas prácticas. Cabe señalar que el esfuerzo realizado por cada una de las Comunidades Autónomas encontraría una mayor repercusión si se coordinaran mejor sus acciones, o al menos encontraran un ámbito institucional de intercambio de experiencias capaz de potenciar las acciones de prevención autonómicas. Sin duda, la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo puede cumplir esta función. Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social Las mutuas tienen un papel destacado en la realización de actividades de prevención en las empresas. Sin embargo, aún no han terminado de adaptarse a los cambios introducidos por la Ley de prevención de riesgos laborales. Las mutuas, a través del programa de Seguridad 27
Los riesgos laborales y su prevención e Higiene, destinan cantidades muy desiguales de recursos humanos y financieros a la prevención y en algunos casos parecen bastantes escasos. En relación a los dispares resultados obtenidos por las Mutuas deben considerarse con precaución, debido al desconocimiento de las características laborales de las respectivas poblaciones protegidas. Los datos disponibles indican que el sistema de seguro español de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales gestionado por las mutuas, pero dirigido y controlado por la seguridad social, se caracteriza por ser caro, ineficiente y escasamente orientado a la prevención. En 2002, el presupuesto inicial de ingresos de las mutuas en concepto de cotizaciones por accidente de trabajo fue de 4.650 millones de euros, a los que deben añadirse 1.825 millones de cotizaciones por contingencias comunes. En el año 2000, casi el 71% de los trabajadores protegidos frente a las contingencias profesionales (ocho millones de trabajadores) se concentraban en seis mutuas: FREMAP, Asepeyo, Fraternidad-Muprespa, Mutua Universal-Mugenat, Ibermutuamur y Mutual Cyclops. Este grupo de mutuas también posee la mayor cantidad, en números absolutos, de personal dedicado a la prevención. Sin embargo, al comparar el número de profesionales de la prevención de las Mutuas con el número de trabajadores protegidos frente a las contingencias profesionales, observamos que las que presentan una relación más ventajosa son Mutua Navarra (73 profesionales por cada 100.000 trabajadores), SAT y SOLIMAT (63 / 100.000) y MATT (62 / 100.000). Asimismo, las mutuas de pequeñas presentan los mejores índices de recursos preventivos (prevencionistas por empresas y por trabajador protegido y gasto en prevención a cargo de cuota). Las actividades preventivas desarrolladas por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales a cargo de cuota presentan unos resultados desiguales, en cuanto a la incidencia de las lesiones mortales y no mortales por accidentes de trabajo. De acuerdo a los datos disponibles, este sistema de seguro está escasamente orientado a la prevención. Aunque se ha incrementado el gasto total en el programa de Seguridad e Higiene, que incluye las actividades preventivas con cargo a cuota, se situó alrededor de 191 millones de euros en el 2000, un 5% del total de las cuotas profesionales devengadas, disminuyendo en casi un 10% respecto a 1998. Las actividades preventivas más frecuentemente desarrolladas por las mutuas con cargo a cuotas han sido las de formación y la investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Sin embargo, el sistema de competencia entre ellas hace que las mutuas gasten recursos en servicios a menudo poco efectivos desde el punto de vista preventivo. La incidencia de lesiones con baja por accidente de trabajo varía de manera significativa entre las mutuas. Así, durante el trienio 1998-2000 las de mayor incidencia fueron Mutua 28
Informe de salud laboral, 2004 Balear, Mutual Cyclops y FIMAC. Unión MUSEBA IBESVICO fue la que menor incidencia tuvo durante el periodo estudiado. En las lesiones mortales, sobresale por su elevada incidencia la Mutua Gallega y Mutual Cyclops. Por el contrario, MIDAT, MAC y GREMIAT presentaron incidencias muy por debajo de la media española. En cuanto a la letalidad fue la Mutua Gallega la que registra el mayor índice. Las diferencias observadas en las incidencias de lesiones mortales y no mortales entre mutuas se pueden deber a las diferencias entre los sectores de actividad económica protegidos específicamente por cada mutua, Esta información no está disponible y debiera tenerse en cuenta para valorar adecuadamente estos datos. Las nuevas actividades preventivas de carácter privado desarrolladas por las mutuas está dando lugar a nuevas estructuras mutuales, que deben ser diferenciadas con claridad de las estructuras tradicionales de la mutua como entidad colaboradora de la seguridad social. En relación a la actividad de las mutuas como servicios de prevención ajeno, cabe señalar que las 29 mutuas existentes se encuentran acreditadas como tales y todas ellas tienen acreditadas las cuatro disciplinas preventivas. La población protegida por estos servicios de prevención es de 4.756.708 trabajadores. Las mutuas, según declaran, han facturado una cantidad total de 198 millones de euros en el 2002, como consecuencia de los casi dos millones de conciertos, arrojando una media de 1.131 euros por concierto. El total de personal dedicado a estos servicios ha sido de 5.063 personas, de las cuales el 31,6% eran sanitarios, el 53,5% técnicos de prevención y el 14,9% administrativos. Al considerar sólo el personal sanitario y técnico en relación a la población de trabajadores cubiertos, se obtiene una razón de 1.104 trabajadores por cada profesional de la prevención. El seguimiento de estos datos debe servir para evaluar esta nueva actividad de las mutuas. Recursos preventivos en las empresas La información sobre el número de servicios de prevención existentes, así como de sus recursos y las actividades que se realizan, es muy limitada. Los servicios de prevención propios no parecen ser una modalidad tan extendida como sería deseable, aunque lo que resulta más preocupante es el todavía alto porcentaje de empresas que declaran no haber adoptado ninguna modalidad preventiva. La información sobre las actividades preventivas que se desarrollan en las empresas, cualquiera que sea la modalidad organizativa, continúa siendo muy escasa. A partir de la información disponible proporcionada por las ENCT, encontramos que el 7,1% de las empresas declaraba tener un servicio de prevención propio o mancomunado en 1999, lo que representa un 31,7% de trabajadores bajo esta modalidad. Por otra parte, las 29
Los riesgos laborales y su prevención empresas que declaran tener un servicio ajeno fueron el 38,6%, representando el 40,3% de los trabajadores. Con relación a la modalidad de trabajador designado, el 15,6% de las empresas menciona disponer de este recurso, cubriendo al 30,2% de los trabajadores. Finalmente, la asunción por parte del empresario fue referida por el 27,6% de las empresas (12,9% de los trabajadores). La asunción por parte del propio empresario resulta ser muy importante sobre todo en las empresas más pequeñas, destacando también en estos tamaños la modalidad de servicios ajenos. Una de cada cuatro empresas declararon no tener ninguna modalidad preventiva. A pesar del tiempo transcurrido desde la entrada en vigor del reglamento de los servicios de prevención, estaríamos pues ante un porcentaje elevado de incumplimiento empresarial de las normas vigentes. Cabe señalar que el 15,1% de las empresas de 6 a 249 trabajadores (6,3% de los trabajadores), que mencionan como modalidad única la asunción por el empresario, se encuentra en una situación no permitida por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Asimismo, el 25,9% de las empresas declararon no tener ninguna modalidad preventiva, lo que afecta al 15,9% de los trabajadores. Aunque sólo unas 2.000 empresas deben tener servicios de prevención propio, otras 170.000 deberían disponer también recursos propios dada su especial peligrosidad. La información sobre los recursos y actividades de los servicios de prevención ajenos autorizados es muy escasa. Los servicios de prevención ajeno registrados hasta el 2002 eran 422, de los cuales el 27,5% lo están para el conjunto del Estado, 48,3% para el ámbito autonómico y 24,2% para el provincial. Estos servicios atienden un total de 211.763 empresas, de las cuales, el 74,8% no tenían más de 5 empleados y el 24,8% entre 6 y 249 trabajadores. Sobre el total de estas entidades, el 38,8% están acreditadas en las cuatro especialidades y el 56,4% no se ha acreditado en la especialidad de medicina del trabajo, lo que resulta contrario a lo establecido por la ley. Hay un número importante de servicios de prevención ajenos sin estar acreditados para una especialidad (medicina del trabajo), lo que plantea la legalidad de esta situación. 30
Informe de salud laboral, 2004 Agentes Sociales y participación Agentes sociales Según la información disponible, los recursos y actividades desarrolladas en prevención de riesgos laborales por los agentes sociales son muy desiguales. Las organizaciones sindicales se muestran mucho más activas que las empresariales y muestran un mayor desarrollo de estructuras y servicios en términos de generación de información y material para la formación de delegados de prevención. Sin embargo, a pesar del esfuerzo realizado y los recursos solicitados a la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, las organizaciones sociales, en su mayoría, muestran aún unas estructuras dedicadas a la prevención de riesgos laborales débiles. A pesar del esfuerzo realizado, las organizaciones sociales muestran estructuras débiles dedicadas a la prevención de riesgos laborales. No obstante, hay que destacar el esfuerzo negociador de los agentes sociales y la administración en materia de prevención de riesgos laborales en los últimos años, puesto de manifiesto en los acuerdos de la mesa de diálogo social de 2002 y 2003. Participación institucional Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CNSST) Gracias a su conformación plural, la CNSST es un órgano clave para la formulación de políticas de seguridad y salud con una perspectiva de medio y largo plazo producto del consenso. Desde su constitución ha desarrollado una profusa actividad en la información de las disposiciones reglamentarias (por ejemplo sobre servicios de prevención, equipos de protección, señalización, lugares de trabajo, etc.) y en la elaboración de informes y propuestas sobre temas que se consideran prioritarios (pesca, construcción, agricultura). La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo está cumpliendo parcialmente sus funciones de órgano de participación institucional, centrándose principalmente en los problemas derivados de los accidentes de trabajo, pero dejando a un lado, entre otros, asuntos importantes como la gestión de la prevención en las empresas, el papel de la inspección de trabajo o la formación e investigación. Los temas tratados responden principalmente a una dinámica condicionada por la urgencia de hacer frente a los accidentes de trabajo, destacando el seguimiento del Plan de 31
Los riesgos laborales y su prevención acción. Pero no ha abordado otros asuntos, como la gestión de la prevención en las empresas o el papel de la inspección de trabajo o el de las mutuas, que habiendo sido objeto de la reforma legislativa reciente, no han sido valorados previamente por la misma. Igualmente, existen otros temas que también son cruciales para un desarrollo eficaz de las políticas de seguridad y salud en el trabajo, como la formación o la investigación, los cuales deberían ser abordados sistemáticamente por la CNSST. Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales (FPRL) Este órgano de reciente creación (2000) cuenta con un presupuesto de 70 millones de euros para el período 2000-2005. Hasta el momento ha aprobado un total de 333 proyectos (2000-2003), de los cuales 82 (25%) fueron presentados por sindicatos o patronales, o conjuntamente, y 251 (75%) fueron sugeridos por los órganos tripartitos de las Comunidades Autónomas. Los proyectos a los que se han dedicado más recursos han sido el desarrollo de gabinetes y servicios, con 105 proyectos, seguido de los dedicados a la información y divulgación, con 64 proyectos aprobados, que representan conjuntamente el 50% del presupuesto. La Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales ha dedicado sus fondos principalmente a financiar la puesta en marcha de gabinetes y servicios en salud laboral. La cantidad de proyectos para financiar la puesta en marcha de gabinetes y servicios en salud laboral puede responder a esta primera etapa de la Fundación para la Prevención de Riegos Laborales. Ello plantea la duda de cómo encontrarán los agentes sociales la manera de financiar esos servicios sin la ayuda de la Fundación, o si los recursos de la Fundación seguirán siendo destinados mayoritariamente a mantener estas estructuras. Participación en las empresas Un recurso preventivo de primer orden en el seno de la empresa lo constituyen los delegados de prevención. Aunque no existe información sobre el número real de delegados de prevención, teóricamente podrían llegar a ser 326.657, lo que significaría un delegado por cada 37 trabajadores. Probablemente este recurso preventivo no ha sido todavía totalmente utilizado. El número de delegados de prevención teóricamente elegibles (326.657) constituye unos recursos preventivos que probablemente todavía no han sido totalmente utilizados. Una de cada cuatro empresas que debería tener un Comité de Seguridad y Salud no lo tiene constituido. 32
Informe de salud laboral, 2004 Por su parte, la estimación de empresas que por tener plantillas de 50 o más trabajadores deben constituir el Comité de Seguridad y Salud arroja una cantidad de 26.363 empresas con 59.969 delegados de prevención. Esto representa únicamente el 2,2% del total de empresas inscritas en la Seguridad Social. Sin embargo, entre las empresas de 50 y más trabajadores ha disminuido el porcentaje de las que tienen un Comité de Seguridad y Salud constituido, que ha pasado del 83% al 74% según las encuestas de condiciones de trabajo. Estas disminuciones de participación concuerdan con otros datos brindados por la misma fuente, donde encontramos que el 32,7% de los trabajadores en 1997 y el 53,7% en 1999, manifiestan no haber tenido ninguna participación en actividades de prevención de riesgos laborales en su puesto de trabajo, lo que se produce especialmente en las empresas de menos de seis empleados. Formación e Investigación En relación con la capacitación de profesionales de la prevención, hay que destacar la creación de un nuevo título de Formación Profesional, Ciclo Superior, de Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales, que puede ayudar a resolver el déficit de calidad que hasta ahora tenía la formación intermedia en prevención. Asimismo, el programa de formación en medicina del trabajo a partir del 2005 tendrá un año más de duración, incluyendo una rotación por servicios asistenciales hospitalarios y la remuneración de los residentes, lo que puede mejorar la formación de estos profesionales. Queda pendiente la homologación universitaria de la formación de higienistas, ergónomos/psicosociólogos y técnicos de seguridad, que sigue dependiendo exclusivamente de la acreditación de las administraciones laborales autonómicas. En esta misma situación está la formación de enfermería del trabajo, que debería pasar a ser una especialidad reglada de enfermería en sistema de residencia. Los últimos cambios en el proceso formativo de médicos y enfermeras del trabajo hacen abrigar la esperanza de un incremento en la calidad de dichos programas. La aparición del título de ciclo superior en prevención de riesgos laborales puede resolver el déficit de calidad que hasta ahora tenía la formación intermedia en prevención, lo que hace aún más urgente, si cabe, la homologación universitaria de los higienistas, ergónomos, técnicos en seguridad y psicosociólogos. En cuanto a la investigación en seguridad y salud en el trabajo, hay que destacar que por primera vez la convocatoria del 2002 del Fondo de Investigaciones Sanitarias ha incluido un apartado específico de proyectos de investigación relacionados con la prevención de 33