FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA MINUTA EJECUTIVA DE LA PROPUESTA: MAYOR EFICIENCIA EN EL GASTO PÚBLICO A TRAVÉS DE UNA MEJOR FOCALIZACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE FOMENTO PRODUCTIVO DEL MEJORAMIENTO DE LA SEGMENTACIÓN DE EMPRESAS DE MENOR TAMAÑO PROPONENTE: FUNDACIÓN MICROEMPRESA Y DESARROLLO CIPYME Elaborada por la Dirección de Presupuestos en base al informe final presentado por el proponente. Los juicios contenidos son de responsabilidad del autor y no representan necesariamente la visión de la DIPRES. SEPTIEMBRE 2008
Ministerio de Hacienda Dirección de Presupuestos 1. Antecedentes MINUTA EJECUTIVA N 13 1 FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA Nombre Propuesta: Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de Empresas de Menor Tamaño (EMT). Servicio(s) Público(s) sujeto(s) del mejoramiento: Servicio de Impuestos Internos (SII); Subsecretaría de Economía (MINECON); Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC); Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE); Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). En definitiva, todas las instituciones que proveen productos de fomento y utilizan segmentación. Elaborada por: Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME); programa independiente de la Fundación Microempresa y Desarrollo. Monto Propuesta: MM$ 300 el año 2009 y MM$ 55 el año 2010. 2. Problema de Gestión Identificado A. Proceso de Gestión que aborda la propuesta: La propuesta aborda el proceso de segmentación de empresas de menor tamaño que se utiliza para la focalización de los instrumentos de fomento productivo. Existen alrededor de 150 instrumentos de fomento (IF) en el país que son coordinados desde 9 Ministerios 2, además de otras instituciones que tienen su propia institucionalidad bajo la forma de corporaciones de derecho público, privado o fundaciones, a veces vinculadas a algún Ministerio. Bajo estos Ministerios operan las instituciones de fomento, cada una con distintos patrones y esquemas de evaluación y direccionamiento de sus políticas. Cada entidad segmenta a las empresas de acuerdo a un criterio univariable que puede relacionarse con: nivel de ventas, planilla de remuneraciones, número de trabajadores, activos fijos, capital, u otras variables más específicas dependiendo del instrumento 3. B. Problema Identificado: Tras un análisis matemático y estadístico de las bases de datos de empresas PyME del SII para los años tributarios 2004 al 2007, se demuestra que las principales variables utilizadas para segmentar a las empresas tienen un comportamiento exponencial. Es decir, no se encuentran a lo largo de la curva grupos o clusters de empresas que permitan establecer cortes naturales de segmentación; por ende la mayor parte de las segmentaciones existentes, sean basadas en ventas, capital, número de trabajadores u otras, se han establecido en forma arbitraria, no encontrándose en fuentes primarias y secundarias ningún fundamento para los cortes que el ejecutivo a través de sus instituciones ha definido. 1 Esta Minuta ha sido elaborado por la Dirección de Presupuestos en base al informe final de la Propuesta Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de Empresas de Menor Tamaño (EMT). adjudicada por el Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME); programa independiente de la Fundación Microempresa y Desarrollo, en el marco del Fondo de Modernización de la Gestión Pública de la DIPRES. El contenido del informe final aprobado cumple con los Términos de Referencia y Bases Administrativas que reglamentan el Fondo. Al ser una propuesta elaborada por terceros, los juicios contenidos en el informe son de responsabilidad de quienes elaboraron la propuesta y no necesariamente representan la visión de la DIPRES. 2 Hacienda, Economía, Educación, Minería, Agricultura, Interior, Trabajo, MIDEPLAN y Relaciones Exteriores. 3 Por ejemplo INDAP utiliza como variable la unidad hectáreas de riego básico para focalizar sus instrumentos en pequeñas empresas agrícolas. 1
En virtud de lo anterior, se plantea que una de las posibles causas de la poca efectividad de los instrumentos de fomento en las Empresas de Menor Tamaño (EMT) es su deficiente focalización. Así es posible observar, a partir de los datos de empresas otorgados por el SII, que de las 700.000 empresas segmentadas como EMT según su nivel de ventas (ventas menores a MM$2.000), un 20% correspondería a otra categoría si se segmentaran de acuerdo a otro criterio (planilla remuneraciones, activos, etc.). Además, más de un tercio de las EMT cambian de tamaño en 6 meses de acuerdo a su nivel de ventas, lo que provoca que sea un segmento muy amplio y heterogéneo como para establecer criterios precisos de focalización. De lo anterior se derivan una serie de problemas, tales como que: i) se detecta que hay empresas que no corresponderían al segmento de EMT, que se apropian de los beneficios de los IF destinados a dichas empresas; ii) hay baja eficiencia de los instrumentos al pretender atender a un conjunto extremadamente heterogéneo de empresas de menor tamaño 4 ; iii) la mayor parte de los instrumentos de fomento utiliza segmentaciones monovariables, las cuales no entregan información suficiente para establecer cortes naturales en los tamaños de empresas, dificultando la focalización, diseño, ejecución y evaluación de los instrumentos 5 ; iv) cada entidad de fomento maneja distintos criterios para establecer el tamaño de las empresas, por tanto no se puede cruzar información entre instituciones ni evaluar adecuadamente los resultados de los IF en el desarrollo de las EMT. 3. Propuesta de Solución A. Objetivo de gestión: la propuesta busca mejorar la eficiencia y eficacia de los instrumentos de IF, a través de la generación de segmentos de empresas de menor tamaño de características homogéneas que permitan a las entidades de fomento contar con mejor información sobre sus usuarios/clientes y así focalizar mejor los instrumentos de fomento, de manera que los beneficios de dichos instrumentos sean adecuadamente apropiados por las empresas de menor tamaño provocando un efectivo impacto en su desarrollo económico. Una segmentación en grupos más homogéneos permitirá adecuar el diseño, la difusión y la ejecución de los IF a las características específicas y diferenciadoras del segmento, lo que finalmente facilitará la evaluación y medición de los resultados de los instrumentos de fomento. B. Descripción de la solución al problema de gestión identificado: La propuesta de solución considera la creación de un modelo que genere grupos sustantivos de empresas, al interior de los cuales se reduzcan las varianzas de las variables económicas más representativas (nivel de ventas, de empleo y de capital), lo que permitirá contar con información más detallada de dichos grupos y por tanto elaborar diagnósticos más afinados de las características y necesidades de cada segmento. C. Componentes de la propuesta: i. Modelo de la Nueva Segmentación: diseñar una nueva segmentación de empresas, creando grupos homogéneos, respecto de los cuales se busca disminuir la varianza al interior de cada grupo e incrementar la varianza entre ellos. ii. Sistema de Información para administración e implementación de la nueva segmentación de empresas: sistema de innominación y encriptación general de 4 Estas empresas van desde 1 trabajador, sin capital y ventas anuales inferiores a MM$1, hasta empresas con ventas de MM$2.000 y capital de MM$4.500. 5 Una de las variables de segmentación más utilizadas por los instrumentos de fomento se refiere a las ventas; sin embargo si se utiliza solamente esta variable para segmentar, se observa que más del 40% de las pequeñas y medianas empresas cambian anualmente de categoría. Así se tiene que un 9%, 30% y 9% de las medianas empresas cambian a la categoría de micro, pequeña o gran empresa respectivamente y un 22%, 10% y 1% de las pequeñas empresas cambia a micro, mediana o gran empresa respectivamente. Fuente: Primer Informe Semestral de la Pequeña Empresa. CIPYME. 2006. Pág 37. 2
registros que permita la unificación de criterios de segmentación y especificación de estándares comunes a todas las instituciones proveedoras de información, tal como el Servicio de Impuestos Internos. Este sistema de información permitirá disponer de métodos estadísticos de clasificación de las variables críticas, los cuales impedirán la posibilidad de individualizar registros aunque éstos ya se encuentren innominados 6. D. Etapas de Implementación de la Propuesta: Año 2009: i. Etapa 0: Se considera en este plan de diseño que el proceso de desarrollo del modelo de esta propuesta, la construcción matemática del mismo, el proceso de validación del modelo con empresas reales y el proceso de entrega de información e intercambio con el SII, son parte de este proyecto y constituyen el primer input de la futura implementación de la propuesta en las instituciones establecidas. ii. Etapa 1: Sensibilización de la propuesta de nueva segmentación en las autoridades políticas que dirigen los Ministerios que determinan políticas públicas hacia las instituciones de la Red de Fomento dependientes, coordinado por la Subsecretaría de Economía. Diseño del plan pormenorizado de la División de EMT de la Subsecretaría de Economía, para que asuma el liderazgo del proyecto. iii. Etapa 2: Asegurar que el SII ponga a disposición del validador 7 la información necesaria, en forma sistemática y continua. Asegurar lo mismo con otros proveedores de información cuyos datos permitirán segmentaciones más comprehensivas en las etapas posteriores 8. iv. Etapa 3: Puesta en funcionamiento del Sistema de Información para la Nueva Segmentación. En esta etapa el SII como proveedor de los datos y de procesos de análisis de los mismos pone en funcionamiento la Unidad de Análisis de Datos de Empresas según los requerimientos del modelo de información Año 2010: i. Etapa 4: Implementación de Piloto de Ejecución en 2 Instituciones de Fomento. Dada la complejidad de la red de fomento y que el cambio hacia una nueva segmentación requiere de un cambio cultural interno en las distintas instituciones, para el éxito del proyecto se visualiza que una forma que asegura su éxito es la implementación a través de un piloto de implementación en dos instituciones de fomento: SENCE y SERCOTEC 9. ii. Etapa 5: Implementación de la Nueva Segmentación en el resto de las instituciones de fomento. Una vez terminado el piloto, se introducen las mejoras al proceso y se habilita el uso de la nueva segmentación al resto de las instituciones de fomento. 6 Se debe resguardar la confidencialidad de la información sobre las empresas, para evitar malos usos de los datos. 7 Se propone que sea responsabilidad de la Subsecretaría de Economía. 8 Además del SII hay otras instituciones que pueden entregar información relevante de las empresas, lo que permitiría mejorar, por una parte la calidad de la segmentación y, por otra los criterios de asignación de los incentivos a los diferentes segmentos de empresas. La escolaridad del empresario y sus trabajadores (Ministerio de Educación MINEDUC), la situación contractual de los colaboradores (Superintendecia de AFP), la actividad de capacitación realizada por la empresa y sus beneficiarios (SENCE), etc. 9 Se propone la implementación de la segmentación en primera instancia a dos instituciones que actualmente están en proceso tendiente a modificar sus segmentaciones. Se propone desarrollar el piloto en SENCE ya que ha iniciado un proceso de rediseño de la Franquicia Tributaria, y en el caso de SERCOTEC se propone por el interés manifestado en el uso de segmentaciones cualitativas para distinguir sus mercados meta. 3
E. Recursos solicitados, totales y por etapas o años: Incluye uso de recursos de los Servicios vinculados con el diseño, implementación y ejecución del plan piloto propuesto, que son: Subsecretaría de Economía, SII, SERCOTEC, SENCE 10. PROPUESTA USO DE RECURSOS FINANCIEROS DISEÑO MODELO DE SEGMENTACION (miles de $ 2008) Items Etapa Diseño Etapa Implementación 2009 2010 21 Recursos Humanos 20.000 - Total Item 21 20.000-22 Bienes y Servicios 45.000 - Total Item 22 45.000-24 Transferencias Corrientes 30.000 - Total Item 24 30.000 - Total por componente etapa/año 95.000 - PROPUESTA USO DE RECURSOS FINANCIEROS SISTEMA DE INFORMACION (miles de $ 2008) Items Etapa Diseño e Implementación Etapa Ejecución 2009 2010 21 Recursos Humanos 90.000 20.000 Total Item 21 90.000 20.000 22 Bienes y Servicios 80.000 35.000 Total Item 22 80.000 35.000 24 Transferencias Corrientes 25.000 Total Item 24 25.000 29 Adquisición Activos No Financieros 10.000 Total Item 29 10.000 Total por componente etapa/año 205.000 55.000 Total por Etapa/año 300.000 55.000 4. Resultados esperados: A. Las instituciones de la Red de Fomento podrán mejorar su eficiencia a través de una mejor focalización de sus políticas e instrumentos, al tener acceso a una mejor información sobre su población objetivo. En este sentido, se esperan los siguientes resultados: Una mejor focalización de sus mercados metas, aumentando la certeza en la asignación de los recursos de fomento hacia las EMT. Mejora del diseño de los instrumentos de fomento a través de una mayor pertinencia de los mismos en función del comportamiento de los distintos mercados meta a atender. Los diseñadores de instrumentos y programas de política pública dispondrán de información más precisa de los distintos segmentos de empresas a ser atendidos y de los resultados y evaluaciones de los programas ejecutados en el pasado. Disminución de los costos de evaluación de resultados de los instrumentos de fomento y se mejora la precisión de la metodología a utilizar. Por su parte, el Estado en su conjunto podría mejorar la focalización de sus programas en los mercados objetivos predefinidos y aumentará el impacto de los recursos invertidos. 10 DIPRES no valida los montos señalados por la Consultora respecto de los productos a generar. 4
En este punto de la investigación es imposible determinar el ahorro exacto o la mayor eficiencia del Estado en la asignación de recursos a instrumentos de fomento para las EMT, una estimación pesimista del beneficio de una mejor focalización es que el Estado duplique la efectividad de los recursos que actualmente asigna al desarrollo del sector 11. B. En relación a las EMT, la utilización de la nueva segmentación y la implementación de un sistema de información que permita su uso, traerá los siguientes beneficios: Mejor información respecto a los diseños de instrumentos de fomento y sus mercados meta para los dirigentes gremiales de las EMT. Menor complejidad de los empresarios para acceder a los instrumentos de fomento, al estar disponible una mayor información sobre su empresa. Mejor información para empresarios en la construcción de redes de negocio y acciones de asociatividad. Las autoridades locales como SEREMI, alcaldes, etc., podrán conocer estadísticas detalladas que les indiquen la actividad sectorial y comunal. 5. Apropiación por parte de la institución Como contraparte de esta propuesta se ha contado con la participación de la División Empresas Menor Tamaño, del Ministerio de Economía, quienes han realizado observaciones y comentarios para el desarrollo de la misma. Sin embargo, se debe señalar que la institución no se ha apropiado de la propuesta y ha manifestado su desacuerdo en variados puntos de la investigación, principalmente respecto de los argumentos que sustentan el diagnóstico del problema, los aspectos metodológicos del diseño del modelo de segmentación y los procesos de implementación de la propuesta. Por otra parte, la propuesta ha sido elaborada en un trabajo de colaboración entre Cipyme y el Servicio de Impuestos Internos, en particular con el Departamento de Estudios Económicos y Tributarios, dependiente de la Subdirección de Estudios. La institución ha entregado su apoyo, proporcionando información necesaria para el diseño del modelo propuesto. Sin embargo, el SII tampoco ha manifestado una apropiación de la propuesta ni validado la implementación del modelo diseñado. 11 Si se extrapolan los casos, documentados en esta propuesta, sobre rebaja de impuesto por compra de activos fijos, de Franquicia Tributaria a la capacitación, o del seguro de desempleo, los errores de tipo I y tipo II productos de una mala focalización son magnitudes superiores al 50% (97%, 80% y 50% respectivamente), por tanto se concluye que al menos la mitad de los recursos van a mercados objetivos no buscados por la política pública. (Error Tipo I: dejar fuera del beneficio a los sujetos que se buscaba atender. Error Tipo II: gastar recursos en atender a beneficiarios que no se buscaba atender). 5