160 CAPÍTULO 5. RESULTADOS POLÍTICA SOCIAL Y GASTO ESTATAL Con el fin de indagar sobre la forma y grado en que IE pudiera estar influyendo en la política social de los estados, participantes o no en el Programa y conocer más de la visión estatal de la política social, sus criterios de definición de prioridades, sus estrategias, sus instrumentos programáticos, su complementariedad con la política federal, así como los recursos que destinan a la política social, en el presente apartado se presentan y discuten los resultados de la encuesta aplicada a funcionarios de estados apoyados o no con recursos del Programa en 2003 y 2004. De igual modo, se toman en consideración las aportaciones provenientes de la revisión de los proyectos presentados por los estados a concurso y de las evaluaciones estatales, así como de la información proveniente de entrevistas realizadas a funcionarios de los gobiernos estatales y de las delegaciones. En relación a la encuesta, cabe hacer algunas aclaraciones: i) la unidad muestral son funcionarios encuestados y no estados, por lo que los resultados deben interpretarse teniendo en cuenta esta consideración; ii) en lo que se refiere a preguntas de tipo cuantitativo (relativas a montos o porcentajes de inversión) la proporción de no respuestas fue muy elevada, en virtud de que los funcionarios encuestados argumentaron, entre otras cosas, que dicha información no se encontraba reunida y procesada en el sentido que se solicitaba y correspondía a un ejercicio (2003) que ya había concluido y tenían archivado; por ello, los resultados de la encuesta e interpretaciones sobre estos aspectos presupuestales deben ser tomados como meramente indicativos y con las reservas del caso; iii) en los casos en los que el punto que se indaga pudo ser fundamentado mejor con otra fuente, como las bases de datos e informes oficiales del programa, se recurrió a ellas, señalando la fuente de la cual proviene dicha información. En opinión de los funcionarios encuestados prácticamente todos los estados, participantes o no en el Programa, cuentan con una estrategia estatal para combatir la pobreza, como puede verse en la Figura No. 5.1.
161 Figura No. 5.1. Existe una estrategia estatal para combatir la pobreza? Entre los aspectos más relevantes que se mencionan como característicos de la política social que llevan a cabo los estados están: a) diferentes ejercicios de regionalización y focalización de programas para orientar recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad (niños, mujeres, ancianos, migrantes, minusválidos, gente en diferentes condiciones de pobreza), c) dotación de servicios básicos (salud, alimentación, educación, caminos, agua, electrificación, etc.), d) apoyos productivos y generación de empleos (en menor medida). En pocos casos se mencionan la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales y el cuidado ambiental. En cuanto a si la estrategia estatal de combate a la pobreza es complementaria con la política federal, en su gran mayoría los estados -independientemente de si participaron en alguna modalidad del programa o no- respondieron afirmativamente, como se muestra en la Figura No. 5.2.
162 Figura No. 5.2. La estrategia estatal de combate a la pobreza es complementaria con la política federal? Asimismo, los estados señalan que su estrategia de combate a la pobreza es complementaria con la política federal básicamente porque: persiguen los mismos objetivos (alineados con el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Desarrollo Social), tienen programas similares o afines, una misma estrategia territorial o una focalización complementaria. En cuanto a los criterios que los gobiernos estatales toman en cuenta para distribuir su gasto social, los más relevantes son: a) la demanda, que en la modalidad de innovación fue más importante (89%) que para la modalidad de corresponsabilidad (63%) y para los no participantes en el programa (65%) y b) los índices de marginación, con un valor similar para ambas modalidades (83%) y un poco menor para los no participantes (75%). En menor medida le siguen: el mayor impacto esperado, la participación municipal y la participación organizada, como se observa en la Figura No. 5.3.
163 Figura No. 5.3. Qué criterios toma en consideración el gobierno del estado para distribuir su gasto social? Por lo que respecta al porcentaje del presupuesto estatal, que se destina a gasto social, el 59% de las respuestas señaló que correspondía al rango entre 41% y 60%, el 18% señaló que dicho gasto social estaba en el rango entre el 61% y el 80%, el 12% indicó que su gasto social estaba entre el 0% y el 20% y, finalmente, el 10% indicó que su gasto social estaba dentro del rango del 21% al 40%, como se muestra en la Figura 5.4. Cabe señalar, sin embargo, que los criterios para definir qué es el gasto social no son homogéneos en los estados, pues algunos consideran además del gasto en salud y educación, aspectos tales como alimentación, vivienda, apoyo asistencial, apoyo para grupos vulnerables, para actividades productivas de grupos desfavorecidos, etc.; otros etiquetan los recursos destinados a poblaciones marginadas para caminos, electrificación, drenajes etc., en otras categorías del gasto, como infraestructura, que no es considerado gasto social.
164 Figura No. 5.4. Qué porcentaje del presupuesto estatal se destina al gasto social? En relación al presupuesto estatal destinado a gasto social, se observa una gran disparidad entre los montos de los recursos de que disponen los estados. Como puede observarse en la Figura No. 5.5, casi una tercera parte de las respuestas (32%) señalan tener un presupuesto estatal para gasto social de entre 5 a 30 millones de pesos, seguidas de un 21% que dicen contar con un presupuesto de entre 1,000 a 4,000 millones de pesos; luego, un 14% informa contar con un presupuesto en entre 100 a 200 millones de pesos y un porcentaje igual indica que su presupuesto está entre 5,000 a 10.100 millones de pesos; a su vez, un 7% dicen contar con recursos entre 15,000 y 16,000 millones de pesos y, finalmente, un 11% de las respuestas apuntan contar con presupuestos que van de los 22,000 a los 29,000 millones de pesos.
165 Figura No. 5.5. Cuál fue el monto del Presupuesto Estatal para Gasto Social en 2003? En cuanto al punto que indaga sobre el porcentaje del gasto social que representa la inversión destinada a micro regiones, el 48% de los encuestados respondió que estaba entre el 0% y el 20%, el 24% señaló que correspondía al rango entre 21% y 40%, el 18% dijo que estaba dentro del rango entre 41% y 60% y, finalmente, el 9% indicó que estaba en el rango entre 61% y 80%, como se muestra en la Figura No. 5.6. Cabe señalar que algunos estados consideran que los recursos que han recibido y reciben las micro regiones definidas en su entidad son suficientes para atender las necesidades más urgentes de su población y que otras localidades y zonas en su entidad requieren de mayores recursos por lo que tratan de orientar más inversión hacia estas últimas.
166 Figura No. 5.6. Qué porcentaje del gasto social estatal se destina a las micro regiones? Por lo que respecta al porcentaje del gasto social estatal que se destina a localidades y municipios de alta y muy alta marginación, en la Figura No. 5.7 se muestran las respuestas dadas en conjunto por los encuestados. Como puede verse, un poco menos de la mitad dijeron destinar un porcentaje de entre 0 y 20% de su presupuesto para gasto social en localidades de alta y muy alta marginación (48% y 45%, respectivamente); a su vez, un poco menos de la tercera parte dijeron destinar entre 21% y 40% de sus recursos de gasto social a localidades de alta y muy alta marginación (32% y 25%, respectivamente); asimismo, el 19% y el 15%, respectivamente, dijeron destinar entre el 41% y 60% de su gasto social en localidades de alta y muy alta marginación, respectivamente; finalmente, un 15% señaló que destina entre el 61% y el 80% de su gasto social en localidades de muy alta marginación.
167 Figura No. 5.7. Qué porcentaje del gasto social estatal se destina a localidades y municipios de alta y muy alta marginación? En cuanto a los recursos estatales que se destinan complementariamente a los programas del ramo 20, en la Figura No. 5.8 se observa que más de las dos terceras partes de las respuestas (67%) señalan que se ubican entre 0% y 20%, una quinta parte (20%) refieren que es entre 21% y 40%, un 2% indica que corresponden a un rango de entre 41% y 60% y el 11% que dichos recursos alcanzan el rango entre 61% y 80%. Esta tendencia en las proporciones de los recursos destinados a complementar los del ramo 20, es semejante a las de los recursos destinados a micro regiones, a localidades de alta y muy alta marginación y sigue la pauta que establece el porcentaje de inversión en gasto social estatal que en promedio destinan los estados, que en su mayor parte está dentro del rango del 0-20% de su presupuesto estatal.
168 Figura No. 5.8. Qué porcentaje de recursos del estado se destina de forma complementaria a los programas de ramo 20? En cuanto a la proporción del gasto programable estatal que se destina a educación básica y media superior, atención a la salud de población abierta y para programas estatales de combate a la pobreza, las respuestas obtenidas de los funcionarios encuestados arrojan lo siguiente: a) para educación básica y media superior el 38% señaló que destinaban entre un 41% y 60% de su gasto social, un porcentaje semejante indicó que destinaban entre el 0% y el 20%, un 16% indicó que destinaban entre el 21% y el 40% y un 9% dijo destinar entre el 61% y el 80% de su gasto social; b) en atención a la salud de población abierta, el 75% dijo destinar entre el 0% y el 20% de su gasto social, el 19% indicó que estaba en el rango entre 21% y 40% y el 6% dijo destinar entre el 41% y 60% de su gasto social; c) para programas estatales de combate a la pobreza, el 64% dijo gastar en este rubro entre el 0% y el 20% de su gasto social, el 15% indicó que gastaba entre el 41% y el 60%, el 12% de los encuestados dijo que se destinaba entre el 21% y el 40% y el 9% entre el 61% y el 80% de su gasto social, tal como se muestra en la Figura No. 5.9.
169 Figura No. 5.9. Qué proporción del gasto programable estatal es destinado a programas o acciones sociales en los rubros de Educación básica y media superior, Atención a la salud de población abierta y Programas Estatales de combate a la pobreza? Por lo que respecta al destino que le dan a los recursos recibidos a través del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33, en su gran mayoría los encuestados responden que los estados lo destinan para la creación de infraestructura social, estatal y municipal (agua potable, drenaje, urbanización, electrificación, infraestructura básica de salud y educación, vivienda, caminos rurales, etc.) Por otra parte, al indagar sobre el destino que se le da a los recursos del Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas, las respuestas más frecuentes hacen referencia al saneamiento de las finanzas públicas, la creación de infraestructura (educativa, de salud, deportiva, caminos, drenaje, agua potable, electrificación, pavimentación, vivienda, etc.) y el apoyo a reservas actuariales o fondos de pensiones; también se mencionan, en menor medida, otros rubros como: seguridad pública, gasto corriente estatal. En cuanto a la proporción que existe entre cada peso aportado por la federación a través de Sedesol y lo que es la aportación del estado, en la Figura No. 5.10 se presentan las respuestas a este punto (sin distinguir si se trata de alguna modalidad o de estados no apoyados). Como puede observarse, el 30% de ellas corresponde al rango entre 0.41 y 0.80 pesos, seguido de porcentajes similares
(23%), para los rangos de 0.21 a 0.40 pesos y el de 0.81 a 1 peso; finalmente, un 11% correspondió al rango que va de los 2.6 a los 4 pesos. Figura No. 5.10. Por cada peso que pone la federación a través de Sedesol para el combate a la pobreza, cuánto aporta el estado? 170 Respecto a los criterios que los gobiernos estatales emplearon para elegir el proyecto a ser apoyado por el IE en 2003, en la Figura No. 5.11 se muestran las respuestas dadas por modalidad. Como puede observarse, los tres criterios fundamentales, en ambas modalidades, son: el que exista una demanda social, que el proyecto esté contemplado en el programa estatal de política social y considerando también los índices de marginación de las localidades beneficiadas; otros aspectos que consideran, aunque en menor medida, son: la participación municipal (29% en ambas modalidades), la disponibilidad presupuestal (26% en corresponsabilidad y 29% en innovación, seguidas de otros criterios de menor importancia.
171 Figura No. 5.11. Con base en qué criterios eligió el gobierno estatal el proyecto propuesto para ser apoyado por el programa Incentivos Estatales en 2003? Desde el punto de vista de los funcionarios estatales encuestados, los criterios que los estados toman en consideración para orientar los recursos del IE les permiten, en gran medida, lograr una focalización efectiva de dichos recursos hacia la población en condiciones de pobreza, tal como se muestra en la Figura No. 5.12, donde el 97% de las respuestas en la modalidad de innovación y el 91% en la modalidad de corresponsabilidad así lo afirman. No obstante, estos resultados contrastan con los reportados en el apartado de cobertura y focalización, en donde se muestra que en 2003 el 13% de las localidades de muy baja y baja marginación (colonias populares) recibieron el 56% de la inversión, en tanto que el 59% de las poblaciones de alta y muy alta marginación (poblaciones rurales) recibieron el 28% de la inversión. Sin embargo, hay que señalar que esta tendencia se ha ido modificando gradualmente, de modo que en 2004 las poblaciones de baja y muy baja marginación recibieron una proporción un poco menor de recursos de inversión (48%) y las de alta y muy alta marginación un porcentaje un poco mayor (30%). Como puede verse, en el tema de la focalización se requiere un mayor esfuerzo conjunto del Programa y de la Sedesol con los estados para definir y precisar criterios que permitan lograr una mejor focalización y llegar con los apoyos a quien más los necesita.
172 Figura No. 5.12. Los criterios utilizados por el estado para orientar los recursos del IE permiten una focalización efectiva hacia la población en condiciones de pobreza? Por lo que se refiere al punto que indaga si los gobiernos estatales programaron recursos para coinvertir con el IE en 2004, una buena parte de los funcionarios encuestados contestó afirmativamente, como se muestra en la Figura No. 5.13 donde el 88% en la modalidad de innovación y el 90% en corresponsabilidad así lo señalaron. Figura No. 5.13. Para 2004 el gobierno estatal programó recursos para coinvertir con el IE?
173 Asimismo, de acuerdo a la información proporcionada por los funcionarios estatales encuestados, el porcentaje de su gasto social que representan dichos recursos para la coinversión con el IE cae mayormente en el rango entre 0% y 20% (41% en innovación y 5% en corresponsabilidad) y sólo un 5% en la modalidad de innovación señaló que representan entre el 41% y el 60%, tal como su muestra en la Figura No. 5.14. Figura No. 5.14. Qué porcentaje del gasto social estatal representan los recursos para la coinversión con el IE 2004? Con respecto al monto que representa la coinversión con el IE 2004 realizada por los estados, en la Figura No. 5.15 se muestran las cifras para ambas modalidades del programa. Como puede observarse, los montos de la coinversión son iguales, pero en muchos casos mayores al recurso federal aportado a través del programa.
174 Figura No. 5.15. Monto de la coinversión con el IE 2004, realizada por los estados. Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos del IE 2004 y del cierre del ejercicio (preliminar) 2004. En la Figura No. 5.16 se presentan las respuestas proporcionadas por funcionarios estatales en relación a la pregunta de qué porcentaje del gasto social del estado representan los recursos para la coinversión con el IE 2004? Como puede observarse, prácticamente todas las respuestas coinciden en un valor que está entre el 0% y el 20% de su gasto social; sólo uno de los casos (Yucatán) consideró que los recursos de coinversión con el IE estaban en un rango de entre 21% y 40% de su gasto social.
175 Figura No.5.16. Qué porcentaje del gasto social del estado representan los recursos para la coinversión con el IE 2004? Comentarios finales Consideramos que la información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye, además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de estudios a profundidad por estado y otro a nivel general. Por otra parte, podemos señalar que a poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos, sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que se buscan. De acuerdo a la experiencia conocida en distintas entidades y a lo señalado en las entrevistas y encuesta, sí se ha logrado incentivar la corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el desempeño estatal en el ejercicio de los
176 programas federales. La entrega de información periódica de los avances en las obras o acciones comprometidas, la buena comunicación y coordinación que, en general, se tiene con el Programa y los operadores en los estados, la adopción de la práctica estatal de crear comités de beneficiarios que realicen acciones de contraloría social (apoyados en algunos casos con capacitación y supervisión de la contraloría estatal), el levantamiento de padrones de beneficiarios (con las deficiencias que aun puedan tener), la entrega recepción de las obras con su acta correspondiente, etc., son prueba de ello. De igual modo, la coinversión por parte de los gobiernos estatales, como lo señalan las ROP, se está cumpliendo, incluso en una proporción mayor al 50%, que en general es de alrededor de 60 centavos de recurso estatal por cada peso de inversión conjunta. También, tal como lo reconocen beneficiarios y funcionarios estatales y de las delegaciones se ha logrado apoyar algunos programas y proyectos estatales muy significativos para la población y la entidad, que forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California, Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.). También se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos casos, su concurrencia con recursos, no así de organizaciones públicas y privadas, nacionales e internacionales. Un aspecto en el que poco se ha avanzado es el lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de pobreza y marginación. Los aspectos en los que existen diferencias de visión entre estados y federación son: la definición de en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social. Es este uno de los terrenos en donde se debe trabajar más a fondo.