TRANSFORMAR LAS INSTITUCIONES RURALES. con el fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio

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1 TRANSFORMAR LAS INSTITUCIONES RURALES con el fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio D O C U M E N T O T E M Á T I C O

2 EL FIDA DE 1978 A 2003 Orígenes El acuerdo por el cual se estableció el FIDA en 1976 fue el resultado de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, organizada por la comunidad internacional en respuesta al persistir del hambre y la malnutrición generalizadas en el mundo. En la Conferencia se reconoció que el hambre y la inseguridad alimentaria no han de relacionarse únicamente con los déficit que se registran en la producción y el suministro de alimentos a nivel nacional o internacional, sino que deben entenderse más bien como el producto de problemas estructurales profundamente arraigados, asociados al subdesarrollo y la pobreza, en especial porque afectan a la población rural pobre. El FIDA aprobó su primer préstamo para un proyecto en Mandato Así pues, en el mandato del Fondo consistente en combatir el hambre y la pobreza rural en los países en desarrollo, en especial los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, y en mejorar de manera sostenible los medios de subsistencia de la población rural pobre el hambre no se define simplemente como un problema de producción y suministro de alimentos, sino también como un problema de medios de subsistencia. Creación de un papel específico Al cumplir con su mandato, el FIDA se ha dado cuenta de que la población rural pobre podrá mejorar su seguridad alimentaria y aumentar sus ingresos solamente si el diseño y las actividades de los proyectos se basan en sistemas de producción y estrategias de subsistencia, y los recursos se asignan en consecuencia. Por eso, para que las inversiones destinadas a reducir la pobreza sean eficaces, deben basarse en una comprensión adecuada de los procesos que inducen la pobreza y de cómo éstos afectan a los diferentes grupos de la población pobre, y de distinta manera a las mujeres y los hombres. Con este fin, el FIDA ha colaborado en medida creciente con las partes interesadas locales en la formulación de sus operaciones. Ha diseñado y ejecutado proyectos y programas en una amplia gama de ambientes naturales, socioeconómicos y culturales, en regiones remotas y con los sectores más pobres y más marginados de las poblaciones rurales. Gracias a su experiencia, el Fondo ha acumulado un acervo de conocimientos sobre los procesos que contribuyen a la generación y perpetuación de la pobreza. También ha extraído unas enseñanzas valiosas acerca de lo que funciona y lo que no funciona para propiciar condiciones que permitan a la población rural aumentar su productividad, su producción y sus ingresos. Contribución del FIDA La contribución del FIDA a la reducción de la pobreza rural se basa desde hace mucho tiempo en el reconocimiento de que la potenciación de la capacidad económica de la población rural pobre no se producirá exclusivamente como consecuencia del efecto de filtración de las inversiones de carácter macroeconómico o sectorial. Las medidas adoptadas deberán hacer frente a los obstáculos con que se topan los hombres y las mujeres pobres del medio rural, y ayudarles a aprovechar las oportunidades que se les ofrecen en sus diferentes circunstancias y actividades concretas. Además, dado que en muchos países de bajos ingresos la mayor parte ESFERAS DE INTERVENCIÓN TRADICIONALES acceso a los recursos productivos (en especial tierras y aguas) producción agrícola sostenible, incluida la pesca y la ganadería ordenación del agua y riego (principalmente en pequeña escala) servicios financieros rurales, incluida la microfinanciación microempresas rurales almacenamiento/elaboración de los productos agrícolas comercialización y acceso a los mercados investigación/extensión/capacitación infraestructura rural en pequeña escala (carreteras secundarias, etc) aumento de la capacidad de los grupos y organizaciones de pequeños productores

3 VOLUMEN DE OPERACIONES Nº de proyectos: 628 en 115 países y territorios Inversiones totales del FIDA: USD millones Recursos nacionales movilizados: USD millones Cofinanciación movilizada: USD millones Valor total de los proyectos: USD millones Beneficiarios estimados: 250 millones de la población en situación de pobreza y extrema pobreza (con unos ingresos inferiores a un dólar diario) vive en las zonas rurales, ayudar a los productores pobres a aumentar su producción a menudo constituye la manera más eficaz, y en algunos casos la única, de promover un crecimiento general más rápido. Por lo tanto, el FIDA ha propugnado un crecimiento económico de base amplia, en cuyo ámbito se otorgue una atención explícita a la iniciativa y la capacidad de los productores rurales pobres. Un enfoque de ese tipo reconoce las necesidades de consumo de las personas pobres, pero también hace especial hincapié en su capital social y su potencial económico en tanto que productores y trabajadores. Ello, a su vez, ha hecho necesario conocer a fondo la complejidad de los medios de subsistencia rurales y las diferentes funciones de la mujer y el hombre dentro de estos mecanismos de subsistencia. También ha requerido una atenta orientación de las intervenciones en función de las personas y de sus actividades (agricultores, jornaleros agrícolas, pescadores, personas que se dedican a la caza y la recolección de productos silvestres, pastores y pequeños empresarios rurales). La experiencia del FIDA en los últimos 25 años demuestra sin lugar a dudas que la población rural pobre cuenta con la capacidad necesaria tanto para integrarse en el cauce principal del desarrollo social y económico como para contribuir activamente a la mejora de los resultados económicos a nivel nacional, siempre y cuando se conozcan las causas de su pobreza y se creen condiciones propicias a sus iniciativas. Por muy cuantiosa que sea la asistencia nacional o internacional que se proporcione, la situación en el medio rural sólo podrá mejorar radicalmente si dicha transformación se basa en las aspiraciones, los activos y las actividades de la población rural y si las personas pobres hacen suyo el propio proceso de cambio. Es necesario desplegar mayores esfuerzos para eliminar los obstáculos materiales, institucionales y políticos, de importancia crucial, que impiden a la población rural pobre aprovechar las oportunidades de mejorar su subsistencia. No se puede promover el desarrollo en su lugar. Lo que se puede hacer es crear las condiciones para que las personas pobres lleguen a ser agentes impulsores del cambio. Nuevas orientaciones estratégicas del FIDA Los objetivos de desarrollo del Milenio representan el compromiso contraído por la entera comunidad internacional de adoptar todas las medidas que se necesiten con el fin, ante todo, de reducir a la mitad la proporción de personas que viven en condiciones de extrema pobreza para el año El Marco Estratégico del FIDA ( ) constituye la respuesta del Fondo, ya que en él se exponen tanto los problemas capitales que han de afrontarse como las esferas a las que el FIDA otorgará prioridad en el marco del esfuerzo más amplio de la comunidad internacional. El Marco Estratégico se basa en años de experiencia y reflexión del Fondo, y reformula la misión del FIDA en una declaración muy sencilla: dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza. Concretamente, esta misión se traduce en tres objetivos estratégicos en los que el Fondo está concentrando sus inversiones, iniciativas de investigación y de gestión de los conocimientos, diálogo político y actividad de promoción: fortalecer la capacidad de la población rural pobre y sus organizaciones; fomentar un acceso más equitativo a los recursos naturales productivos y la tecnología; y aumentar el acceso a los servicios financieros y los mercados. En el Marco Estratégico también se reconoce que el FIDA debe ampliar su compromiso para ir más allá del impacto inmediato de sus proyectos y programas e influir en la dirección y el contenido de los procesos nacionales e internacionales de reducción de la pobreza. Así pues, se hace hincapié en el establecimiento de asociaciones complementarias y de alianzas de gran alcance que permitan al FIDA contribuir al máximo al esfuerzo más amplio de reducción de la pobreza desplegado por la comunidad internacional.

4 TRANSFORMAR LAS INSTITUCIONES RURALES con el fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio Documento temático para la mesa redonda que se celebrará durante el período de sesiones del Consejo de Gobernadores en el 25º Aniversario del FIDA Febrero de 2003

5 ÍNDICE 3 LA POBREZA RURAL Y LAS INSTITUCIONES 4 EL MARCO ESTRATÉGICO DEL FIDA ( ) 6 REFORZAR LA CAPACIDAD DE LOS POBRES DE LAS ZONAS RURALES Y SUS ORGANIZACIONES Organizaciones de la población pobre Gobierno 10 MEJORAR EL ACCESO EQUITATIVO A LOS RECURSOS NATURALES PRODUCTIVOS Y LA TECNOLOGÍA El acceso a la tierra El acceso al agua El acceso a la tecnología 17 AUMENTAR EL ACCESO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS Y LOS MERCADOS El acceso a los servicios financieros 22 CONCLUSIONES 25 Notas 27 Referencias

6 LA POBREZA RURAL Y LAS INSTITUCIONES La pobreza es hambre, bajos ingresos y falta de servicios. Es también una situación de vulnerabilidad, exclusión e impotencia, esto es, una grave disminución de la capacidad de las personas para hacer escuchar sus opiniones. La inexistencia de representación es particularmente grave para la población rural pobre, que representa la mayoría unas tres cuartas partes de los millones de seres humanos que viven con menos de un dólar al día. Las mujeres conforman uno de los grupos más desfavorecidos de la población pobre, pues su acceso a los conocimientos, los activos y los servicios es mucho menor, y estas desigualdades menoscaban su capacidad para desempeñar sus funciones no sólo sociales sino también económicas, que son esenciales para la economía rural. La población rural en general y las mujeres en particular, rara vez controlan las condiciones que determinan sus medios de subsistencia. Muchas de estas personas pequeños agricultores, jornaleros sin tierras y aparceros, pequeños empresarios, pastores nómadas, pescadores artesanales, pueblos indígenas, minorías étnicas y miembros de castas registradas experimentan esa impotencia como incapacidad para influir en las decisiones que afectan a sus vidas, negociar mejores relaciones de intercambio y hacer que las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG) les rindan cuentas. Asimismo está estrechamente vinculada a una gestión deficiente de los asuntos públicos en el ámbito local. La impotencia es consecuencia de la pobreza y también una de sus causas más importantes. La interdependencia mundial, la descentralización y la rápida aparición de organizaciones de la sociedad civil deparan oportunidades, a condición de que la población rural pobre pueda influir en las instituciones, políticas y decisiones que conforman sus vidas y que determinan los beneficios que extraen de las actividades económicas. Si se logra modificar estas desiguales relaciones de poder se contribuirá apreciablemente a reducir la pobreza. Además, si los productores pobres, especialmente en las zonas rurales, tienen la oportunidad de explotar plenamente su potencial, podrán convertirse en la fuerza impulsora del desarrollo. Reducir la pobreza significa poner a las mujeres y los hombres pobres en condiciones de poder transformar sus vidas y sus medios de subsistencia, y respaldar a los gobiernos y a la sociedad civil para que creen y mantengan las condiciones necesarias para que la población rural pobre no quede rezagada. La tarea estriba en ponerlos en condiciones de superar los obstáculos materiales, institucionales y normativos que les impiden aprovechar las oportunidades. En los últimos dos decenios muchos países en desarrollo han efectuado importantes modificaciones en su marco de política económica. Se ha abandonado en gran parte la planificación económica centralizada y se han suprimido las juntas de comercialización de los productos básicos y otros tipos de control estatal de los precios y la producción. Se ha reducido o incluso detenido la prestación de servicios económicos 3

7 4 por parte de los organismos estatales y, cada vez más, la producción, los servicios y las inversiones están impulsados por las fuerzas del mercado. Estos cambios han creado enormes posibilidades de aumentar la eficiencia, la productividad y los ingresos. Al mismo tiempo, los mercados precarios no favorecen necesariamente la reducción de la pobreza. Los pequeños agricultores y otros productores pobres son numerosos y están desperdigados, y en todos los casos su nivel de producción es bajo. Además, los caminos rurales y otras infraestructuras suelen ser insuficientes, lo que aumenta enormemente los costos de transacción de la población rural pobre. Con frecuencia, los productores rurales pobres no tienen información actualizada y fiable sobre los mercados, lo que hace que estén en clara desventaja, tanto para vender sus productos como para adquirir los bienes y servicios que necesitan, cuando tratan con comerciantes y otros intermediarios del mercado, que son poco numerosos y poseen un poder económico mucho mayor. Por lo tanto, se corre el grave peligro de que la población pobre obtenga escasos beneficios de las reformas que se hagan, y de que incluso se empobrezca aún más, a menos que se desarrollen mercados e instituciones eficientes, que sean más receptivos a las necesidades de los productores y consumidores pobres de las zonas rurales. El desarrollo de esas instituciones receptivas, ubicadas en las zonas rurales y que influyen en la vida de la población rural pobre, es una cuestión decisiva para la formulación de políticas económicas, conforme los gobiernos intentan acelerar el desarrollo rural y la reducción de la pobreza, en economías que se basan cada vez más en los mercados. En este contexto, se entiende por instituciones las organizaciones económicas, sociales y políticas, junto con las normas que rigen su interacción 1. El marco institucional actúa como mediador en el acceso de la población pobre a los activos, los servicios financieros y de otra índole, las tecnologías y los mercados, y además determina el grado en que los grupos que la forman se benefician de la producción generada por esos activos y servicios. Asimismo, las instituciones públicas y sus "reglas del juego" determinan cómo se asignan los recursos e imponen marcos reglamentarios que producen un fuerte impacto en las vidas de las personas pobres. Para que el proceso de desarrollo rural y reducción de la pobreza sea más rápido es fundamental establecer organizaciones que potencien a los pobres y formular normas y políticas que aseguren su acceso sostenible a activos como la tierra y el agua, la tecnología, servicios financieros y de otro tipo, y a mercados eficientes, y que les permitan además participar en el proceso de adopción de decisiones. Más adelante se examinan las principales enseñanzas extraídas de la experiencia acumulada por el FIDA en los últimos 25 años acerca de la transformación institucional en estas esferas.

8 EL MARCO ESTRATÉGICO DEL FIDA ( ) 2 En la Cumbre del Milenio (2000), los gobiernos se comprometieron a reducir a la mitad la proporción de personas que viven en condiciones de pobreza extrema, lo que representa el primero de los objetivos de desarrollo del Milenio. En el Marco Estratégico del FIDA se define la manera en que el Fondo contribuirá a conseguir esos objetivos para el año 2015 mediante la reducción de la pobreza rural, como se ha definido más arriba. Para contribuir a reducir a la mitad la pobreza extrema, el FIDA se esfuerza por dar a la población pobre de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza, de acuerdo con la percepción que de ella tienen los propios pobres. El Fondo concentra sus programas por países, el diálogo sobre políticas y su labor de promoción en la consecución de los tres objetivos estratégicos siguientes: reforzar la capacidad de los pobres de las zonas rurales y sus organizaciones; fomentar un acceso equitativo a los recursos naturales productivos y la tecnología; y aumentar el acceso a los servicios financieros y los mercados. Se presta particular atención a las diferentes oportunidades y limitaciones de las mujeres y los hombres, así como a las fuentes de vulnerabilidad y los medios para incrementar la resistencia. Además, si se considera la pobreza en tanto que impotencia, una meta del FIDA consiste necesariamente en dar a los pobres de las zonas rurales y sus organizaciones la oportunidad de influir en las políticas que guardan pertinencia con la reducción de la pobreza rural. A medida que se hagan progresos, esa labor de promoción dejará de consistir principalmente en un diálogo directo entre el FIDA y los gobiernos y pasará a ser más bien uno de los resultados de su apoyo al aumento de la capacidad de las organizaciones de los pobres. Sin embargo, el FIDA debe también desempeñar una función de defensa de la población rural pobre en los foros nacionales sobre políticas hasta que la capacidad de esas personas haya aumentado lo suficiente como para que puedan promover sus propios intereses. 5

9 REFORZAR LA CAPACIDAD DE LOS POBRES DE LAS ZONAS RURALES Y SUS ORGANIZACIONES Poner a la población rural pobre y sus organizaciones en condiciones de influir en las instituciones (con inclusión, como se ha dicho antes, de las normas, las leyes y los reglamentos) y en las políticas pertinentes para la reducción de la pobreza rural exige fortalecer la capacidad de esas personas y organizaciones. En concreto, entraña una transformación institucional: crear y reforzar las organizaciones de los pobres para hacer frente a las cuestiones que éstos consideran fundamentales; aumentar el acceso al conocimiento para que los pobres puedan aprovechar las oportunidades y superar los obstáculos; ampliar la influencia que los pobres ejercen en las políticas e instituciones públicas, con inclusión de los gobiernos locales y nacionales; y mejorar su poder de negociación en el mercado. ORGANIZACIONES DE LA POBLACIÓN POBRE Los grupos y comunidades organizados tienen más probabilidades de hacer oír su voz y de que se satisfagan sus demandas. En los casos en que los grupos de carácter asociativo se federan a niveles superiores, pueden influir con mayor peso y estar representados en los procesos de diálogo y adopción de decisiones acerca de las políticas que influyen en su bienestar. En consecuencia, la población pobre necesita ante todo que se le dé la oportunidad de crear capacidades individuales y colectivas para tener acceso a oportunidades económicas y a servicios e infraestructuras sociales básicos. La mejora de la base de capital humano y social de las personas rurales pobres les permitirá relacionarse de forma más equitativa y con mayor información con quienes tienen poder y negociar así de manera más eficaz las cuestiones que influyen en su bienestar. Clases de organizaciones. El FIDA colabora con muchas clases diferentes de organizaciones de personas pobres (por ejemplo, grupos de trabajo tradicionales, en las aldeas o de menor alcance; pequeños grupos de autoayuda; asociaciones de ahorro y crédito; asociaciones de regantes y cooperativas de agricultores). Más adelante se examinan con mayor exhaustividad las organizaciones que influyen en las políticas y aseguran el acceso a los activos y servicios (tierra, agua, tecnología, servicios financieros) a las personas pobres de las zonas rurales en calidad de productores y usuarios. El FIDA respalda asimismo a las organizaciones que actúan para que los pobres de las zonas rurales expresen sus opiniones en su condición de ciudadanos. Asimismo, desarrolla capital humano y social en el plano local para propiciar la participación activa de los pobres de las zonas rurales en la adopción de decisiones de ámbito local, que constituye lo que podríamos denominar "demanda" de una gestión local integradora de los asuntos públicos. Problemas que plantea la transformación de las organizaciones. La experiencia del FIDA demuestra que la creación de capacidad en las organizaciones, si bien requiere tiempo, es fundamental para una reducción eficaz de la pobreza. Además, como ilustra la experiencia del FIDA en Viet Nam (véase el recuadro), dado que las mujeres son promotoras y participantes dinámicas de las organizaciones populares y ponen en mar- 6

10 Lecciones extraídas del programa del FIDA en Viet Nam En las zonas rurales, las personas pobres no pueden expresar sus opiniones ni participar en los procesos de adopción de decisiones. No podrá lograrse una descentralización real sin la participación de la base. Las juntas de autogestión instituidas en los municipios para promover la conservación sostenible de los bosques son un medio de institucionalizar esa participación. La representación de las mujeres oscila entre sólo el 18% en Ha Giang y el 26% en Quang Binh. Es necesario que estén representadas en todos los niveles en los puestos directivos de las instituciones públicas que se ocupan de desarrollo rural. Un primer paso importante al respecto ha consistido en otorgar a las mujeres la posibilidad de hacer oír su voz en las aldeas, como por ejemplo durante las evaluaciones rurales participativas, en las agrupaciones de ahorro y crédito y en las juntas de desarrollo rural. Otras estrategias para alentar a las mujeres a expresar más sus opiniones podrían consistir en la discriminación positiva en las organizaciones comunitarias y en la formación de grupos de autoayuda integrados únicamente por mujeres. Fuente: FIDA, 2002b cha y mantienen con eficiencia iniciativas locales de autoayuda, deben ser un elemento central de los programas de transformación de las organizaciones, normas y políticas. Para ello, es preciso lograr el máximo nivel de participación de las mujeres pobres, junto con otros interesados directos, en las organizaciones que tienen por finalidad la planificación de las políticas y la ejecución y seguimiento de las actividades. Se logrará de ese modo que las decisiones en materia de diseño y aplicación de políticas se basen en las necesidades y percepciones de los pobres mismos, y también se dará a éstos la posibilidad de elaborar los instrumentos que necesitan para efectuar cambios duraderos. GOBIERNO 3 Para estar a la altura del surgimiento de una demanda real de un régimen de gobierno integrador en el medio rural, debe transformarse la administración de los asuntos políticos e incorporar la esfera rural. En este sentido, hay que tener por mira el fortalecimiento de la capacidad de los poderes públicos (nacionales y locales) para atender más eficazmente las necesidades de la población rural pobre, representada por sus organizaciones, lo cual conlleva la democratización, la institucionalización de la participación, la instauración de procesos que aumenten la responsabilización y la transparencia de la prestación de servicios rurales dentro de un marco descentralizado de adopción de decisiones. Un diseño adecuado de los sistemas y su gestión descentralizada redundan en una capacidad de respuesta y transparencia mayores y contribuyen a reducir la pobreza. Invertir en la transformación de los regímenes de gobierno. Desde su creación, el FIDA, en colaboración con sus asociados nacionales, ha procurado aumentar la calidad de los órganos de gobierno y el nivel de atención que prestan al entorno rural, especialmente la de las organizaciones que se dedican a las actividades de desarrollo, ayudándolas a fortalecer sus capacidades y su pericia estructurales para respaldar a los pobres y sus organizaciones en su lucha contra la pobreza. A este respecto, es fundamental apoyar los procesos de descentralización de los órganos centrales que se ocupan de las actividades de desarrollo rural en el plano local. La descentralización es un "proceso" por el que se transfieren los poderes, las funciones y la autoridad fiscal centrales 4 a instituciones públicas que actúan en el ámbito local y que abarca: la mejora de la capacidad administrativa; la transferencia de responsabilidades y facultades; una mayor responsabilización; y la retención de las economías de escala en determinadas funciones gubernamentales. Como puede observarse en el programa por países para el 7

11 Uruguay (véase el recuadro), el apoyo del FIDA se concreta en cuatro formas diferentes que se refuerzan mutuamente: i) fortalecimiento de las organizaciones de los pobres y prestación de asistencia para que puedan influir en las organizaciones, las inversiones y los servicios públicos, tanto oficialmente (con arreglo al derecho de consulta y participación) como extraoficialmente (mediante una presencia más significativa en las agrupaciones políticas en general); ii) prestación de apoyo a los órganos centrales respecto de la descentralización de las estructuras, el personal y los presupuestos. Es necesario que las instituciones descentralizadas posean las debidas facultades para adoptar decisiones en relación con las políticas de desarrollo rural, las inversiones en el sector de los servicios y la ejecución de programas y proyectos de desarrollo rural; iii) respaldo a la creación de capacidad en los procesos de planificación y ejecución públicos a nivel local; y iv) asignación de recursos de los programas para crear o reforzar sistemas públicos de presupuestación y auditoría a nivel local (por lo general en los distritos o subdistritos) en relación con actividades de desarrollo rural, con especial hincapié en la transparencia. La descentralización en el Uruguay En el marco del Proyecto Nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario Fase II, el Ministerio de Agricultura ha creado una Oficina Especializada de Desarrollo Rural a Nivel Central, así como diversas secretarías de desarrollo rural en los departamentos municipales en los que se concentra la pobreza rural. En las secretarías se instituyen Mesas de Desarrollo Rural, que deben contar obligatoriamente con la participación de las organizaciones de la población rural pobre. El Ministerio conserva sus funciones en materia de formulación de políticas y aportación de orientaciones generales para los procesos de desarrollo. Ahora bien, estas políticas, así como las medidas destinadas a combatir la pobreza, se están transfiriendo hacia el nivel local sin por ello suprimir las responsabilidades de los ministerios. Las municipalidades cumplen una importante función en materia de infraestructura social y rural, si bien son tan sólo uno de los agentes del proceso de desarrollo, pues las organizaciones de minifundistas desempeñarán el papel principal, al "controlar" o solicitar la prestación de servicios. También el sector privado toma parte en las Mesas de Desarrollo Rural, que se ocupan de facilitar el encuentro entre la demanda y la oferta de servicios. Las instituciones gubernamentales centrales es decir, los prestatarios de los fondos del FIDA y locales tienen a su cargo el control parcial de los servicios prestados al sector privado. Gracias a su amplia gama de programas, el FIDA ha aprendido diversas lecciones generales acerca de la transformación institucional. Reconsideración del papel del gobierno central. La experiencia pone de relieve la importancia de volver a examinar el papel de las instituciones centrales por lo que se refiere a las políticas de desarrollo rural y a las inversiones e intervenciones en ese sector. Las instituciones estatales desempeñan una función de importancia decisiva en la formulación y la aplicación de políticas e inversiones que reducen eficazmente la pobreza, entre otros motivos porque muchos de los factores que forjan las oportunidades de la población pobre no están determinados a nivel local. Con frecuencia, los órganos centrales están muy alejados de la población rural pobre, se ocupan de diferentes segmentos de la población, no se les ha encomendado el mandato específico de combatir la pobreza rural y carecen de la competencia profesional o el nivel técnico apropiados para llevar a cabo las intervenciones del caso. Sin embargo, la experiencia 8

12 indica que, si existe la oportuna voluntad política, las instituciones centrales pueden abordar directamente los problemas del desarrollo rural, acercarse más a la población rural pobre y abrirse a su influencia. Especificidad contextual de la transformación. La transferencia de la facultad de adoptar decisiones de las autoridades centrales a las locales puede suponer una verdadera transformación de las disposiciones institucionales consagradas al desarrollo rural y la agricultura. No existe un modelo único adecuado a todos los casos para llevar a cabo esta transformación, pues la naturaleza de los cambios dependerá del tipo de estructura política y de constitución administrativa de cada país y de la importancia política que el gobierno atribuya a la descentralización y al desarrollo rural. El modelo de desarrollo depende asimismo del grado de organización de la población rural pobre y de la presencia y fortaleza de las ONG y las organizaciones comunitarias que colaboran con ellas. Por consiguiente, es preciso que los procesos del cambio sean flexibles, se basen en la demanda de los clientes y se ajusten a cada contexto. Aclaración de la función de los poderes públicos locales. Hace falta precisar la función de las autoridades locales, que prestan una gran variedad de servicios esenciales, entre otros, programas sanitarios y educativos y la infraestructura correspondiente, y que en algunos países participan en la elaboración de los presupuestos y los planes de inversión nacionales. Ahora bien, las autoridades locales representan a todos los ciudadanos y por lo tanto no pueden hacer distinciones y elegir a un único grupo por ejemplo, la población rural pobre, y desarrollar programas y actividades exclusivamente para él, aunque constituya la mayoría de la población. Como se desprende de la experiencia del FIDA en Ghana y Guinea, los poderes públicos locales también tropiezan con dificultades para crear oportunidades generadoras de ingresos. En resumidas cuentas, sería muy difícil para un gobierno local ser el agente principal de las políticas de desarrollo rural y el único en luchar contra la pobreza. Además, cabe la posibilidad de que las élites locales "absorban" a los gobiernos locales, por lo que es fundamental crear salvaguardias que lo eviten. La importancia de invertir en la capacidad de los ciudadanos. Una mejor gestión de los asuntos públicos en el plano local es crucial para prestar mejores servicios y mostrar una mayor receptividad a los problemas prioritarios de los pobres. Hasta ahora, la descentralización y la reforma de los gobiernos locales se han centrado en el aspecto que podríamos llamar "oferta" de los sistemas oficiales, en lugar de en el fortalecimiento de la "demanda", aplicando medidas que permitieran a los ciudadanos aprovechar el espacio creado por los nuevos reglamentos y normas. Los gobiernos locales que estén facultados (con la autoridad y los recursos necesarios) deben potenciar las comunidades locales por medio de mecanismos que aumenten el acceso de los ciudadanos a la información, favorezcan la integración y la participación, aumenten la rendición de cuentas de las autoridades a los ciudadanos e inviertan en la capacidad local de organización. Por lo general, no se ha prestado la debida atención a la relación entre los ciudadanos y los poderes públicos locales y muy rara vez se han hecho inversiones con el propósito de fortalecer las organizaciones de la población pobre u otros intermediarios de la sociedad civil local para que pudieran desempeñar eficientemente nuevas funciones. Las intervenciones en el marco de los proyectos son procesos útiles para mejorar la gestión local de los asuntos públicos, ya que pueden lograr un buen nivel de participación de la población, entre otras cosas porque suelen aportar recursos. 9

13 MEJORAR EL ACCESO EQUITATIVO A LOS RECURSOS NATURALES PRODUCTIVOS Y LA TECNOLOGÍA EL ACCESO A LA TIERRA 5 Uno de los factores más importantes que provocan la pobreza arraigada es la inexistencia de un acceso seguro a recursos naturales como tierras, bosques, otros recursos de propiedad colectiva y el agua. La tierra desempeña una función indispensable en la producción agrícola, tanto directamente como constituyendo una garantía para obtener créditos, acumular riqueza y transferirla de una generación a otra. Además, la tierra confiere prestigio social e identidad. En algunos países, hay una pauta enormemente desigual de propiedad de las tierras. Una característica notable de la pobreza rural crónica es la existencia de personas que carecen de tierras y, según cálculos recientes de las Naciones Unidas, hoy día las mujeres apenas poseen el 1% de los bienes raíces del mundo. Además, los pobres de las zonas rurales carecen de capacidad para adoptar decisiones acerca del uso a que se dedican las tierras. Los campesinos no tienen incentivos para invertir en ordenación de las tierras si no poseen derechos de propiedad seguros. La incertidumbre acerca de la tenencia de las tierras y los derechos a ellas son obstáculos graves para la adopción de tecnologías mejores, el uso racional de las tierras e inversiones que las mejoren. Cada vez es más frecuente que los derechos a las tierras y los regímenes de tenencia, los derechos al agua y el acceso de las comunidades rurales a los bosques y otros recursos de propiedad colectiva puedan generar tensiones sociales e incluso conflictos. Reducir esas tensiones y mejorar la planificación con miras a una explotación sostenible y justa de los recursos son tareas esenciales en todo el mundo en desarrollo. Una distribución más equitativa de (el acceso a) las tierras puede propiciar la armonía social, la productividad y la reducción de la pobreza. La propiedad de tierras, el acceso a ellas, su transferencia y su explotación se rigen por el marco institucional, que comprende los derechos consuetudinarios y codificados al uso de las tierras, y el poder de las élites con intereses creados. El que la distribución no sea equitativa se debe en gran parte a prácticas tradicionales y culturales arraigadas. Recientemente, la reforma agraria ha vuelto a surgir como problema importante en muchos países en los que los gobiernos buscan modelos económicos para llevarla a cabo de manera que no menoscabe la seguridad de los derechos de propiedad. Invertir en el acceso a la tierra. El FIDA ha respaldado un amplio abanico de programas relativos a la tenencia y el uso de las tierras, mejorando la seguridad de su tenencia, regularizando su propiedad, facilitando la concesión de títulos de propiedad de tierras vinculados a su mejora y mejorando el acceso a los recursos de propiedad colectiva (véase en el recuadro sendos ejemplos de Bangladesh y Mauritania). El FIDA también patrocinó, junto con el Fondo Belga de Supervivencia (FBS), la Conferencia sobre el Hambre y la Pobreza de 1995, que dio lugar a la formación de la Coalición Popular para Erradicar el Hambre y la Pobreza, un consorcio mundial 10

14 Ejemplos de programas del FIDA La mejora del acceso a los recursos de propiedad colectiva en Bangladesh En el Proyecto de Pesca Artesanal en Lagos de Aguas Estancadas en Bangladesh se arrendaron lagos a los habitantes más pobres de las aldeas. El proyecto demostró que la constitución de "vallas sociales" permite salvaguardar los beneficios de las inversiones y que la distribución compartida de los ingresos conforme a las contribuciones en trabajo puede preservar el principio de la equidad. El apoyo del FIDA consistente en inversiones permitió a ex jornaleros sin tierras y pescadores pobres aumentar sus ingresos hasta el nivel de los pequeños campesinos de la comunidad. Los estanques piscícolas más pequeños arrendados a grupos de mujeres aumentaron sus ingresos y mejoraron su situación general dentro de la familia y de la sociedad. Consolidación de títulos de bienes raíces en Mauritania En el marco del Proyecto de Mejoramiento del Cultivo de Tierras Inundables en Maghama, la posibilidad de aumentar las superficies cultivadas en zonas inundables, en un área en que predominan procedimientos tradicionales en materia de uso de las tierras, constituyó una oportunidad para efectuar cambios de política, entre otras cosas, retrocediendo las cuestiones referentes a la tenencia de las tierras a las poblaciones aldeanas pertinentes. A tenor de ello, se promulgó un decreto que establecía la participación de los beneficiarios en la solución de los problemas en materia de tenencia de tierras. Un acuerdo marco general y distintos acuerdos concretos garantizan un acceso seguro durante por lo menos 15 años a las tierras en las que se efectúen mejoras. Las organizaciones comunitarias desempeñan una función esencial en el establecimiento y la observancia de los procedimientos referentes a la tenencia de tierras. Se ha creado una agrupación cooperativa de todas las organizaciones de las aldeas para administrar el plan relativo a las tierras inundables. de organizaciones gubernamentales, intergubernamentales, de la sociedad civil y bilaterales que trabaja para aumentar el acceso de los pobres de las zonas rurales a activos productivos, sobre todo tierra y agua, y recursos de propiedad colectiva, mediante una amplia gama de medidas complementarias de apoyo a los programas del FIDA y del Mecanismo Mundial de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CLD). Esas actividades respaldadas por el FIDA han puesto de relieve que es menester abordar varias tareas en el terreno de la transformación institucional. La especificidad contextual de la reforma agraria. El historial de las reformas agrarias clásicas no abunda en resultados prometedores. Es importante comprender los regímenes de derechos a la tierra y determinar dónde y cómo han experimentado cambios en los últimos años. Es menester tener en cuenta factores como la presión demográfica (Burundi y Rwanda), la historia (Lesotho, Malawi, Sudáfrica y Zimbabwe), o bien la topografía, al concebir intervenciones para mejorar el acceso a las tierras. Organizaciones. Las inversiones en creación de capacidades institucionales de las organizaciones que gestionan tierras conforme a regímenes de tenencia consuetudinarios arrojan rendimientos sociales y económicos elevados. Transformar las reglas de acceso a los recursos de tierras. Además de una redistribución de tierras, políticamente compleja, consistente en una reforma agraria negociada u obligatoria, la transformación con buenos resultados de las reglas que rigen el acceso de los pobres de las zonas rurales a los recursos naturales comprende: dar acceso a los pobres a recursos de propiedad colectiva; establecer a familias pobres en tierras mejoradas recientemente y/o de propiedad estatal; mejorar la seguridad de la tenencia; regularizar la propiedad de las tierras y facilitar la concesión de títulos de las mismas junto con (distintas formas de) 11

15 intervenciones que mejoren las tierras; instaurar catastros informatizados de fácil acceso para los campesinos pobres; el fomento de mercados de tierras activos y diversos gracias a medidas como: la puesta en práctica de topes a la superficie que se puede poseer; el fomento de iniciativas de reforma agraria gracias a la cual los terratenientes venden pequeñas parcelas a beneficiarios que reúnen determinadas condiciones 6 ; la implantación de un impuesto sobre los bienes raíces para inducir a los propietarios de tierras a vender o arrendar parte de ellas; velar por que exista un conjunto diverso de mercados de arrendamiento de tierras en los que haya diferentes contratos y que mejoren el acceso de los pobres a las tierras; instauración de un programa de concesión de títulos de tierras para estimular indirectamente el mercado del arrendamiento; la supresión de las prohibiciones de subdividir las tierras; y la introducción de medidas que disminuyan los costos de transacción del arrendamiento y la compra de tierras. Acceso con asistencia del mercado. En el plano nacional 7, la amplitud de la reforma varía de un país a otro. Se da una tendencia a pasar de la distribución de tierras de propiedad privada a programas de asentamiento, a reformas con asistencia del mercado y, en algunas economías en fase de transición, a transformar las explotaciones agrícolas o las tierras de propiedad estatal en pequeñas explotaciones de propiedad privada. La importancia de unos servicios rurales sustentadores. Una reforma agraria eficaz comprende la mejora de la tenencia de las tierras y otras medidas de desarrollo rural. La experiencia demuestra que el acceso a la tierra debe ir acompañado de un acceso más eficaz a capacitación, financiación, tecnología y a los mercados. De no ser así, es probable que las reformas agrarias fracasen porque los beneficiarios no realizarán las oportunas mejoras de la productividad y, o bien venderán las tierras para atender las necesidades de alimentos de sus familias, o bien se endeudarán por ese mismo motivo y acabarán por perder la tierra. Es importante mejorar los créditos agrícolas, la oferta de insumos y su comercialización, y ampliar los servicios para facilitar la explotación productiva de tierras (re)asignadas. Allá donde los gobiernos están aplicando una reforma agraria con asistencia del mercado y hay problemas para definir y aplicar los derechos de propiedad de la tierra, la concesión de créditos a campesinos pobres con aval colectivo y sin garantías materiales se ha convertido en una característica habitual de los programas de reforma agraria. Tienen especial importancia los servicios de crédito y ahorro para las personas sin tierra y los aparceros. EL ACCESO AL AGUA 8 Muchas veces el agua es un factor que limita enormemente la productividad agrícola y el acceso a ella determina el valor de la tierra, ya que se trata de activos complementarios. Asimismo, si los derechos de propiedad de las tierras están bien definidos y es difícil modificarlos por motivos políticos, pero los derechos a las aguas subsuperficiales están definidos menos claramente, las iniciativas en el mercado del agua pueden sustituir parcialmente a la reforma agraria. Así pues, las instituciones que aumentan el control de los pobres sobre los activos de recursos hídricos 9 contribuyen a una reducción sostenible de la pobreza. 12

16 Invertir en el acceso al agua. El FIDA ha respaldado un amplio abanico de programas de fomento del regadío y el agua en todas las regiones en que actúa. El Fondo ha invertido en programas (públicos) concebidos previa consulta con las comunidades locales, y puestos en práctica por ellas, para establecer y mantener sistemas de regadío superficial y subsuperficial y de abastecimiento de agua corriente potable. En muchos países, las inversiones en regadío a gran escala por lo general no han dado resultados satisfactorios 10 y han sido una sangría del capital y los presupuestos ordinarios del Estado. A medida que los donantes han ido retirando gradualmente su financiación, muchos planes de regadío han sido abandonados o reducidos drásticamente 11. En una evaluación patrocinada por el FIDA de la experiencia en materia de pequeño regadío en el África subsahariana 12, se han extraído varias enseñanzas en materia de transformación institucional de las que se habla en continuación. Importancia de las organizaciones y de la participación. Un fallo grave es la inexistencia casi total de participación significativa de los campesinos en la planificación de los perímetros, la elección de los cultivos y la tecnología, la organización de la utilización del agua y de las bombas, y la solución de las diferencias en torno a la tenencia de las tierras. Muchas veces, la participación en proyectos de riego apenas ha sobrepasado el plano de la retórica. Por lo general, no ha habido un acuerdo acerca del concepto, la significación y el contenido de un proceso en participación, ni tampoco sobre las maneras de implantar ese proceso. Donde la elección de la tecnología ha dado buenos resultados, los han obtenido las tecnologías que mejoran métodos existentes y que siguen estando bajo el control de las comunidades o de personas, por ejemplo, la mejora de las tierras inundables, la utilización y el desvío de agua de los ríos y sistemas individuales de bombeo de baja presión. En tales casos, se concibieron tecnologías innovadoras basadas en un análisis a fondo de las prácticas locales y en una evaluación de los conocimientos teóricos y prácticos de los agricultores. Para mejorarlos, los planificadores e ingenieros compararon esa información con otros análisis técnicos (de los suelos, el agua, la topografía y la agronomía) a fin de proponer modificaciones. También son esenciales mecanismos institucionales para intermediar en los conflictos entre regantes. La necesidad de crear capacidades de organización. Se debe prever y reconocer que todo el proceso de producción requiere mucho tiempo y que la ejecución de los proyectos de riego se efectúa a ritmo lento, habida cuenta del tiempo necesario para poner en práctica planteamientos orientados por la demanda. De esta manera se puede capacitar y establecer grupos de regantes viables y se asegura más plenamente su participación en todas las actividades de ejecución, al tiempo que se tiene en cuenta las limitaciones de la capacidad de los organismos de ejecución. La flexibilidad, por lo que se refiere al ámbito de la ejecución, su orden y las disposiciones al respecto, debería ser la norma. Además, la definición cuidadosa de los criterios para seleccionar el lugar y los procedimientos de focalización son la defensa más adecuada contra injerencias políticas arbitrarias y externas en las intervenciones de los proyectos. Los criterios socioeconómicos son especialmente importantes, y deben determinarse a la luz del contexto político y del marco jurídico existente (comprendida la capacidad para hacerlo observar). Transformar las normas de funcionamiento y mantenimiento. No basta con crear la infraestructura necesaria. Para que los efectos sean duraderos y sostenibles, es esencial una organización de la comunidad y de grupos en torno al punto de aguada. 13

17 Muchas veces se pasa por alto esta faceta "inmaterial" del establecimiento de infraestructuras, lo cual ocasiona un gran derroche de recursos y que no se obtengan resultados. La sostenibilidad de la infraestructura hídrica depende en gran medida de la motivación de la gente y de la capacidad de sus organizaciones de llevar a cabo las necesarias actividades de funcionamiento y mantenimiento. En algunos contextos, pueden ser útiles mecanismos adecuados de recuperación de costos, que habrá que elaborar basándose en las tecnologías que se adoptarán (con bombas y equipo o sin ellos), el sistema de cultivos (cultivos de elevado valor o cultivos de alimentos básicos) que se implantará y las características de la organización de los campesinos (individual o colectiva). Por ejemplo, en Ghana, dentro del Programa de Rehabilitación y Desarrollo de Pequeñas Explotaciones Agrícolas, el mantenimiento de los pozos es responsabilidad de los comités de agua y saneamiento creados por el programa en las aldeas beneficiarias. Los residentes pagan de buena gana cuotas de usuario para asegurar el adecuado mantenimiento. La participación y autogestión, en el contexto de las organizaciones de regantes, suelen asegurar servicios eficaces y un funcionamiento y mantenimiento eficientes, y aumentan la aceptabilidad de los mecanismos de recuperación de costos, por ejemplo, las cuotas de usuarios. EL ACCESO A LA TECNOLOGÍA 13 Donde se ejerce gran presión sobre las tierras y el agua, la degradación de los recursos naturales alcanza niveles alarmantes, lo cual constituye un grave problema para los pobres de las zonas rurales, que muchas veces viven en zonas medioambientalmente frágiles. Muchos campesinos pobres deben elegir entre restablecer la fertilidad de sus pequeñas parcelas familiares y recursos de propiedad colectiva o emigrar a las ciudades. Son esenciales tecnologías e investigaciones adecuadas para mejorar la productividad de las explotaciones dando un gran impulso a la rentabilidad de las tierras y la mano de obra para que la primera posibilidad sea una opción viable. Como las soluciones dependen muchas veces del contexto, es necesario elaborar tecnologías mediante investigaciones adecuadas y convalidarlas colaborando con los pobres de las zonas rurales algo que todavía se hace muy raras veces. Debe prestarse suma atención a las estrategias existentes de gestión de riesgos de los pequeños campesinos, que muchas veces difieren según se trate de hombres o de mujeres y que, por consiguiente, exigen planteamientos diferenciados para unos y otras. Invertir en el acceso a la tecnología. Para respaldar el acceso a la tecnología, el FIDA apoya el desarrollo y la difusión de tecnología entre los pequeños campesinos, sobre todo las mujeres, mediante programas de inversión localizados cada vez en mayor medida en territorios marginales con escasos recursos, en entornos en los que no existen tecnologías agrícolas sostenibles a las que sea fácil recurrir. El planteamiento aplicado es pluralista, pues los distintos modelos se ajustan al marco institucional local. El FIDA también encabezó la creación del Foro Mundial sobre Investigación Agrícola (FMIA), que constituye una alianza estratégica de interesados directos clave en las investigaciones agrícolas que se llevan a cabo en el mundo: sistemas agrícolas nacionales de países de desarrollo; universidades; ONG y organizaciones de campesinos, que aportan sus sistemas de conocimientos autóctonos; el sector privado; centros de investigación agrícola internacionales; y la comunidad de donantes. Los programas respaldados por el Fondo tienen por objeto abordar los problemas del acceso de las comunidades campesinas desfavorecidas pobres a la tecnología, a fin 14

18 de disminuir la pobreza, alcanzar la seguridad alimentaria y conservar y gestionar la diversidad biológica y los recursos naturales. Además, el FIDA participa en el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) (con el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD] y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación [FAO]), que facilita recursos para investigaciones efectuadas por organizaciones del mismo relativas a tecnologías pertinentes para los pequeños campesinos. En sus actividades de apoyo a estos programas de desarrollo y difusión de tecnología, el FIDA ha extraído varias enseñanzas relativas a la transformación de las organizaciones y las políticas en favor de los pobres. Desarrollo de organizaciones. Se mejora el acceso a la tecnología de los muy distintos productores rurales adoptando planteamientos pluralistas (diversidad y elección de organizaciones y normas de acceso). En algunos casos, se aplican planteamientos en materia de investigación y extensión con patrocinio público. En otros, el FIDA aplica un planteamiento basado en el mercado, que promueve el crecimiento de los abastecedores privados de servicios de tecnología, o bien combina ambos planteamientos. Es útil, pues, explorar las combinaciones adecuadas de financiación por los sectores público y privado de las actividades de investigación y extensión. La organización de sistemas de extensión local con miras a la eficacia de la difusión de nuevas tecnologías entre los campesinos pobres y a la transmisión de las reacciones de los campesinos sobre la rentabilidad y la sostenibilidad de las tecnologías se complementa oportunamente identificando nuevas maneras de prestar servicios de extensión, por ejemplo, escuelas agrarias sobre el terreno y vales para estudios. Arrojan beneficios importantes los esfuerzos encaminados a reforzar las capacidades de organización de los centros o sistemas nacionales de investigación agrícola 14 y los vínculos entre el GCIAI y los sistemas o centros nacionales de investigación agrícola. Transformar las normas que rigen el acceso. Para que el desarrollo y la difusión de la tecnología den buenos resultados es necesario que los interesados directos clave intervengan en la concepción de los sistemas de investigación y extensión; potenciar la capacidad de actuación de las entidades de la sociedad civil, las asociaciones de Honduras: Programa de Desarrollo Agrícola de la Región de Occidente (PLANDERO) La región occidental de Honduras es una zona deprimida, cuya población rural es muy diversa, desde campesinos muy pobres con poquísima tierra y sin derecho a su tenencia hasta los que tienen parcelas mayores y poseen los títulos de propiedad correspondientes. Esas distintas situaciones exigen soluciones diferenciadas en lo que se refiere a la asistencia técnica y a los tipos de producción y tecnología que habrán de promoverse. El FIDA determinó fomentar un mercado de servicios de asistencia técnica. El programa PLANDERO ha contribuido a aumentar el suministro de servicios de asistencia técnica, promoviendo la formación de 15 proveedores privados. El programa ha fomentado el establecimiento de un mercado de servicios de asistencia técnica, aunque a los productores que trabajan tierras pobres no les es fácil adquirir la capacidad necesaria para pagar esos servicios: no pueden tener acceso a ellos mediante los mecanismos de mercado. En cambio, las cooperativas de productores que ofrecen servicios múltiples a sus miembros pueden facilitar el acceso a asistencia técnica a los productores más pobres. El programa PLANDERO ha demostrado que estas cooperativas pueden generar ganancias gestionando créditos y comercializando insumos y productos; las cooperativas pueden utilizar luego esos recursos para financiar la asistencia técnica a sus miembros. De esta manera se puede prestar asistencia gratuita o a muy bajo costo a los productores. Fuente: FIDA, 2002b 15

19 16 campesinos y las estructuras de organización conexas, e integrarlas en el proceso de generación de tecnología. Además, es fundamental asignar inversiones públicas suficientes a actividades de investigación y extensión agraria referentes a los cultivos y el ganado que los pobres producen o consumen. Es una difícil tarea hallar maneras nuevas de financiar las actividades de investigación y extensión agraria, comprendido el establecimiento de mercados internos para esas actividades basados en relaciones entre clientes y contratistas y el fomento de asociaciones estratégicas con empresas privadas nacionales e internacionales para tener acceso a tecnologías modernas. Habrá que tener en cuenta el hecho de que la limitada capacidad de compra de los productores rurales pobres inhibe la respuesta de la oferta (véase en el recuadro el ejemplo de Honduras). Servicios rurales complementarios. Para respaldar una mejora de la tecnología es crucial hacerlo con canales de distribución suficientes y sostenibles de semillas, servicios de financiación rural, canales de comercialización y canales de comercialización de productos, todo ello dentro de un entorno normativo propicio.

20 AUMENTAR EL ACCESO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS Y LOS MERCADOS En sus esfuerzos encaminados a aumentar la productividad agrícola o a diversificar los ingresos, muchas veces los pobres necesitan inversiones y capital de explotación, a pesar de lo cual los mercados financieros rurales siguen estando subdesarrollados. Como los montos de que se trata son pequeños y los pobres carecen de garantías, normalmente los bancos no están interesados en tratar con ellos. La asistencia debe centrarse en desarrollar organizaciones de financiación rural profesionales y receptivas, que hagan hincapié no solo en proporcionar crédito, sino también en fomentar el ahorro. Los esfuerzos dirigidos a aumentar la productividad agrícola sólo pueden ser eficaces si están vinculados a una estimación del potencial del mercado. Un número demasiado grande de inversiones agrícolas han fracasado por haberse centrado únicamente en aumentar la producción y no haber prestado atención al desarrollo de los vínculos comerciales. Son necesarios planteamientos integrados que abarquen plenamente la producción, la elaboración y la comercialización para aumentar los ingresos rurales y contribuir de manera significativa al crecimiento económico y la reducción de la pobreza. La infraestructura de transportes también es esencial para establecer vínculos con el mundo exterior. Es igualmente necesario diversificar las fuentes de ingresos, ya sea produciendo y comercializando cultivos no tradicionales, ya sea explotando más a fondo oportunidades no agrícolas. La diversificación de los ingresos disminuye los riesgos que comporta la rápida evolución del mercado y puede ayudar a nivelar las fluctuaciones estacionales de los ingresos y el consumo. La cuestión del acceso a los mercados se aborda en el documento de la mesa redonda correspondiente, titulado Promover el acceso a los mercados para que la población pobre rural pueda alcanzar los objetivos de desarrollo de Milenio. EL ACCESO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS 15 No debe pensarse que la financiación rural es la panacea que nos permitirá reducir la pobreza, pero un acceso eficaz a servicios financieros, junto con tecnología y otros servicios, puede tener consecuencias de gran importancia en el aumento de las opciones y oportunidades de los pobres, ayudarles a aumentar su base de activos y disminuir su vulnerabilidad a los choques y crisis externos. Además, la mayoría de los clientes de las actividades de microfinanciación son mujeres, que es más probable que inviertan los ingresos complementarios generados gracias a los servicios financieros en la educación, la salud y la nutrición de sus hijos y de toda la familia. A ese respecto, el impacto socioeconómico de la financiación rural va mucho más allá de un aumento de los ingresos y se traduce en una transformación del nivel de vida de las familias. Por último, innovaciones que han dado buenos resultados han ayudado a acercar más la financiación rural a los muy pobres, prestando servicios y estableciendo mecanismos de difusión adaptados a sus limitaciones y necesidades concretas