EXAMEN ESPECIAL. AL SEÑOR MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO Dr. Jorge Taiana

Transcripción

1 EXAMEN ESPECIAL AL SEÑOR MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO Dr. Jorge Taiana En ejercicio de las facultades conferidas por el Artículo N 118 de la Ley N , la AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN ha practicado un seguimiento de la regularización de las observaciones relacionadas con las recomendaciones contenidas en el apartado correspondiente a Recomendaciones del Informe de auditoría aprobado por Resolución N 39/ 03-AGN elaborado en oportunidad de realizar un examen en las áreas de los organismos nacionales y secciones nacionales de los órganos del Mercosur que intervienen en el circuito operativo de información en los aspectos relativos se había procedido al análisis de la operatoria de tramitación, seguimiento y control de la normativa Mercosur susceptible de ser incorporada al ordenamiento jurídico nacional, a los fines de evaluar la legalidad, eficacia, economía y eficiencia con las que las actividades se desarrollaban. Ello en el marco de los acuerdos suscriptos en el seno de la Organización de las EFS de los países del Mercosur, Bolivia y Chile. 1- OBJETIVO DEL EXAMEN Verificar el grado de regularización, enmienda o subsanación de las deficiencias que originaran las observaciones y recomendaciones vertidas en oportunidad de realizar la auditoría sobre la que recayera la Resolución N 39/03-AGN. 2- ALCANCE DEL EXAMEN El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución N 145/93 1

2 dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119 inciso d) de la Ley N Asimismo se han realizado los análisis y practicado los procedimientos indicados en el Documento Técnico N 2 de la Organización de las EFS de los países del Mercosur, Bolivia y Chile Manual de Procedimientos de Auditorías Operativas aplicables al Circuito de Información del Mercosur, internalizado por la AGN como Documento Técnico N 19. En lo atinente al objeto, período y muestra de la auditoría, merece puntualizarse que el seguimiento de aquella auditoría realizada en el año 1999 constituye una obligación comprometida en el seno de la Organización de las EFS de los países del Mercosur, Bolivia y Chile de la cual la AGN forma parte- en el mes de mayo de 2000 en la ciudad de Santiago de Chile, República de Chile. En el ámbito señalado y en 1998, fueron seleccionadas 28 normas referidas al rubro Alimentos dictadas por los órganos del Mercosur entre los años 1995 y Cabe señalar que el conjunto de normas comunitarias que integró la base de análisis en la primera auditoría, se incrementó a 35 en virtud de que el presente seguimiento incluyó 7 normas modificatorias de las incluidas en la muestra original. El control del proceso de la incorporación de aquellas 28 normas comunitarias a los ordenamientos jurídicos nacionales de cada Estado Parte abarcó en la primera auditoría las operaciones de internalización desarrolladas por los distintos organismos intervinientes en la operatoria hasta el año En consecuencia cabe aclarar que la auditoría de seguimiento abarcó la operatoria nacional llevada a cabo desde el año 1999 hasta la fecha centrando la dimensión del análisis sobre la misma muestra de normas comunitarias, con más las modificaciones que sobre ésta se hubieran producido. Durante el presente seguimiento se desarrollaron tareas en los Ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, de Economía y Producción, y de Salud y Acción Social, en las dependencias ministeriales vinculadas al objeto de auditoría y en las Secciones Nacionales de los órganos del Mercosur. Las tareas propias del examen han sido ejecutadas en el período comprendido entre el mes de octubre de 2003 y el mes de agosto de ACLARACIONES PREVIAS 2

3 Resulta del caso recordar ciertas características del circuito bajo análisis por su marcada incidencia en la definición de las áreas, objeto y alcance de la labor encomendada El circuito operativo bajo análisis se encuentra conformado por acciones secuenciales ejecutadas alternadamente por los órganos Mercosur, la SAM (actualmente SM) y los Estados Partes Los órganos intervinientes en dicho circuito revisten distinta naturaleza jurídica, así como los ámbitos en los que desarrollan sus actividades, se encuentran enmarcados en ordenamientos jurídicos también diferentes En virtud de las consideraciones vertidas precedentemente cabe advertir que el abarcamiento integral del circuito cuyo análisis se pretende se ve afectado por la competencia de las EFS para abordarlo en esa dimensión. Por último cabe poner de relieve que el Informe de Auditoría que fuera aprobado por Resolución N 39/03-AGN se remitió previo a su aprobación al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto mediante la Nota N 01/2001-CS de fecha 30 de marzo del 2001, con el objeto de recabar sus comentarios, los que se recibieron en la AGN con fecha 11 de agosto de 2003 mediante Nota C.A.T. N Las consideraciones vertidas por el organismo auditado no alteraron el contenido del mencionado Informe de Auditoría, siendo del caso comentar que las novedades informadas por ese Ministerio han sido tenidas en cuenta en la presente auditoría. 4- OPINIÓN En nuestra opinión, basado en el examen realizado con el alcance descripto en el Anexo I: 1) las deficiencias que originaran las observaciones y recomendaciones obrantes en el Informe de Auditoría aprobado por Resolución N 39/03-AGN no han sido completamente regularizadas, ya que a la fecha subsisten cuestiones de fondo sin subsanar, relacionadas con el déficit de la capacidad institucional del Mercosur y de los organismos nacionales involucrados en la temática auditada que obstaculizan el desenvolvimiento de un derecho regional que garantice la seguridad jurídica de sus ciudadanos. 3

4 2) A pesar de la preocupación respecto del alto porcentaje de normas comunitarias pendientes de incorporación que las áreas intervinientes en el proceso han demostrado a través de las transformaciones en las estructuras y en los procedimientos impulsados, persiste la ineficacia en cuanto a la aplicación de la normativa Mercosur en la región. 3) La inadecuada articulación y coordinación de funciones sobre las cuales apoya su accionar el conjunto de organismos nacionales involucrados en la gestión auditada debilita la posibilidad de alcanzar los objetivos propuestos en la órbita comunitaria. 4) Se torna necesario que el dictado de las normas comunitarias que acompañen el avance del proceso de integración regional se constituya en un plexo normativo armónico y congruente. 5.- LUGAR Y FECHA 6.- FIRMA 4

5 Actuación 763/03 Observaciones anteriores resol.39/03-agn 1.-Deficiencias atinentes a la estructura orgánico funcional: ANEXO I 1.-Deficiencias atinentes a la estructura orgánico funcional: a: En lo referente a los órganos del Mercosur: 1-La flexibilidad de la estructura funcional del Mercosur ha permitido la creación de grupos ad-hoc para la solución de los problemas detectados. Sin embargo la falta de una visión integral de la temática ha impedido un tratamiento acorde, originando superposición de funciones y desaprovechamiento de los recursos disponibles. 2-Desde 1993 se han abocado a la internalización de normas, la SAM, el Grupo Ad-Hoc Aspectos Institucionales dependiente del Grupo Mercado Común (GMC), como la Comisión de Comercio, y desde principios del año 1998 el Grupo de Trabajo también creado por el GMC- destinado a estudiar mecanismos para el seguimiento sistemático de la incorporación normativa en el Mercosur. a: En lo referente a los órganos del Mercosur: 1-Durante el período auditado se han detectado sucesivas adaptaciones de estructura sin adecuada interrelación y articulación de funciones entre los distintos órganos. Ello se pone de manifiesto en la falta de optimización de los resultados esperados a través de las medidas impulsadas. 2-La creación de grupos ad-hoc abocados a temas específicos fuera de su ámbito natural de discusión indica la priorización de la agenda Mercosur a la vez que refleja el tratamiento de un status diferenciado para las negociaciones con la Unión Europea. La transformación funcional de la SAM, órgano de apoyo operativo, en una secretaría de asesoramiento técnico actual Secretaría Mercosur (SM) excede las previsiones contenidas en el POP. Otro exceso respecto del POP se refleja en el tratamiento del sistema por el cual se posibilita que los nuevos Estados Asociados -categoría tampoco contemplada en el protocolo- adopten las normas comunitarias. La ausencia de actividades de control desde una visión integral sobre la operatoria desarrollada por los órganos del Mercosur, debilita el fortalecimiento institucional impulsado desde la órbita comunitaria. Esta debilidad institucional se evidencia asimismo en el hecho de que recién durante el año 2004 se encuentra en etapa de proyecto la reglamentación de las interrelaciones entre la Comisión Parlamentaria Conjunta -CPC- y el Consejo Mercado Común CMC- en la formulación de normas comunitarias. b: En lo referente a las estructuras nacionales afectadas a tareas

6 Observaciones anteriores resol.39/03-agn b: En lo referente a las estructuras nacionales afectadas a tareas Mercosur: Mercosur: 1-Se mantiene lo observado. 1-En el orden nacional no se identifican áreas y presupuestos diferenciados para las actividades Mercosur, salvo en la Dirección Mercosur dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, Culto y 2- Se mantiene lo observado. Comercio Internacional. La falta de adecuación de los mandatos comunitarios apropiados a las 2-Sólo los funcionarios titulares y alternos de las secciones nacionales de reales capacidades jerárquicas de los funcionarios responsables, los órganos del Mercosur cuentan con designaciones expresas. El resto de desarticula la posibilidad de su eficiente cumplimiento. los agentes afectados a tareas Mercosur desarrolla sus actividades paralelamente con el cumplimiento de las funciones asignadas por organismos de los que forman parte. De este modo surge una estructura informal en el ámbito nacional correspondiente a actividades Mercosur que en algunos casos se compone de personal contratado en funciones de responsabilidad ejecutiva, afectada por la alta rotación. 3- Se mantiene lo observado. 3-Las interrelaciones detectadas entre los organismos intervinientes se producen de manera informal y asistemática, debido al vacío normativo producto de la ausencia de legislación respectiva. 2-Deficiencias atinentes a las actividades auditadas: 2.Deficiencia atinentes a las actividades auditadas: 2.a.- Tramitaciones: 1-Se ha evidenciado el incumplimiento de las prescripciones del Art. N 40 del P.O.P.. y el principio de reciprocidad del Tratado de Asunción. Las normas no entran en vigencia simultáneamente en los cuatro países; cada país publica la norma incorporada a su legislación con independencia del estado de trámite que la misma tenga en los otros. 2-A la finalización delas tareas de campo, solo el 10,71% de las normas de la muestra se hallaba internalizado por los cuatro países. El desvío, normas Mercosur de la muestra incorporadas a los ordenamientos jurídicos internos en 1, 2 y 3 países, era del 68, 12 y 20%, respectivamente. La lentitud y asimetría del proceso se ponía de relieve verificando que el 2.a.- Tramitaciones: 1-Se mantiene lo observado. 2-Subsiste la lentitud y asimetría con que los países incorporan la normativa Mercosur a sus ordenamientos jurídicos internos. A pesar de que el porcentaje de incorporación de normas comunitarias se ha ido incrementando a lo largo del tiempo, aún se encuentra pendiente de internalización alrededor de un 50% de la normativa Mercosur.

7 Observaciones anteriores resol.39/03-agn lapso de demora de internalización de un país a otro variaba entre 2 y 15 meses. 3-El estado de revisión de normas comunitarias durante largos períodos de tiempo refleja la dificultad de los procesos de negociación, así como la existencia de normas vigentes en la región no plenamente aceptadas. 4-Respecto de la temática analizada, la República Argentina registra uno de los mayores porcentajes pendientes de incorporación en lo atinente a las normas comunitarias cuyo diligenciamiento concierne al SGT N 8 Agricultura-. 5-La tramitación de la incorporación normativa en la República Argentina presenta errores en su diligenciamiento, heterogeneidad entre las distintas actuaciones, demoras en el inicio y duración de los trámites sin justificación técnica alguna, y un marcado impulso según el interés que cada tema reviste. 2.a. 1: Actividades de los órganos del MERCOSUR 1-Los órganos del Mercosur han identificado del total de normas dictadas en el rubro alimentos correspondientes al período auditado ( ), el 13, 64 % presenta dificultades técnicas. Desde 1994 hasta la fecha de auditoría tales dificultades han disminuido año a año. 2-No se ha accedido a información proveniente de los órganos del Mercosur cualitativa y cuantitativa que permita identificar las normas pendientes de internalización cuya causa de demora no puede imputarse a dificultades técnicas, lo cual equivale a señalar que el 75 % del problema (normas pendientes de internalización) no ha sido abordado. 3-El sistema de difusión de la normativa Mercosur a cargo de la SAM a través del Boletín Oficial Mercosur (BOM)- no facilita el conocimiento del universo de normas vigentes. 4-La información de la SAM en cuanto al relevamiento del estado de trámite de las normas Mercosur presenta errores, omisiones y lentitud de actualización de la publicación de las normas internalizadas. 2.a.1 Actividades de los órganos del MERCOSUR: 1-Se mantiene lo observado. El desfinanciamiento de la SAM (actualmente SM) produce un impacto negativo en el resultado de las actividades comunitarias que deriva en controversias y un gran número de consultas entre los Estados Partes. 2-Se mantiene lo observado. 3-Se mantiene lo observado. 4-Se mantiene lo observado.

8 Observaciones anteriores resol.39/03-agn 5-Ausencia de procedimientos predeterminados con clara asignación de responsabilidades y el establecimiento de tiempos, secuencias y plazos, desde la elaboración de recomendaciones hasta la difusión a través del BOM). 6-Los procedimientos previstos no propenden a una vinculación de secuencias ordenadas para optimizar los resultados de cada una de ellas. 7-No se encuentra previsto en la etapa de elaboración de la recomendación, el análisis jurídico correspondiente. 8-No se contempla el control del contenido de las normas internalizadas con respecto al contenido de la norma Mercosur que le da origen. 9-Faltan mecanismos para encauzar el trámite de normas pendientes de internalización por problemas traducción oficial o solo burocracia. 10-No se encuentra previsto el respaldo documentado del giro de documentación. 11-La información de la operatoria, no sistematizada, impide cualquier análisis de gestión que aluda a plazos promedio de trámite, efecto de las recomendaciones de los Sub-Grupos de trabajo, cumplimiento de pautas del GMC y del Artículo 40 del POP, aprovechamiento de recursos, etc. 5-Se mantiene lo observado. 6- Se mantiene lo observado. 7-Se mantiene lo observado. 8-Se mantiene lo observado. 9-Se mantiene lo observado. 10-Se mantiene lo observado. 11-Se mantiene lo observado. 2.a.2: Actividades de los organismos nacionales. 1-En cada organismo las tramitaciones de expedientes se llevan a cabo con procedimientos informales, no homogéneos entre sí. 2-La previsión de la existencia de un organismo coordinador en la estructura Mercosur, no se refleja en el ámbito nacional. 3-No se visualiza visión integradora en el diseño de un circuito administrativo del accionar de las áreas intervinientes. Se constata ausencia de intervención de un técnico jurídico en la etapa de elaboración de la recomendación, de un código de acceso identificatorio de los expedientes en trámite, de una base de común de datos, de documentación respaldatoria propia de cada etapa y parámetros de gestión. 2.a.2:.Actividades de los organismos nacionales 1-Se mantiene lo observado. 2-Se mantiene lo observado. 3-Se mantiene lo observado.

9 Observaciones anteriores resol.39/03-agn Opinión; Parcialmente Regularizada 2.b.- Deficiencias en el Seguimiento y Control: 2.b.1 Actividades desarrolladas por los órganos del Mercosur. 1-Se desconoce el motivo de la demora de la falta de internalización de las normas MERCOSUR de la muestra en los cuatro países, aunque se asegura que el 14 % de las mismas presenta dificultades técnicas para su incorporación. El análisis realizado excluyó la etapa de recomendaciones excepto actividades del SGT 3 y el tratamiento de las normas afectadas por dificultades administrativas y jurídicas. 2-A pesar de que el artículo 25 del POP atribuye a la CPC la aceleración de los procedimientos internos para la entrada en vigor de las normas Mercosur, no se advierte su participación en las actividades del seguimiento y control del proceso bajo auditoría, careciéndose de procedimientos ad hoc. 2.b.2 Desarrolladas por organismos nacionales: 1-Las actividad de control llevadas a cabo por los organismos nacionales es asistemática y heterogénea. 2-Las unidades de Auditoría Interna de los organismos interactuantes en la operatoria auditada no contemplan su tratamiento en el plan de acción anual. 3-Ante diferencias entre la información brindada por la SAM y la sistematizada por las áreas, no se ha efectuado análisis causal. 2.b.- Deficiencia en el Seguimiento y Control 2.b.1 Actividades desarrolladas por los órganos del Mercosur. 1-Se mantiene lo observado. La sistematización de la información resultante de la actividad de seguimiento no facilita la ilustración de las dificultades de internalización. 2-La discontinuidad de criterios para realizar el seguimiento de las normas pendientes de internalización obstaculiza la detección de las causas de las demoras y la remoción de los problemas que se presentan a los Estados Partes para agilizar la incorporación de la normativa comunitaria. Las medidas implementadas para el control previo a la aprobación de las normas comunitarias son parciales, lo que no garantiza la eliminación de dificultades posteriores a dicha aprobación para el proceso de su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales. 2.b.2 Desarrolladas por organismos nacionales: 1-Se mantiene lo observado. Las actividades de seguimiento no generan oportunamente acciones correctivas a partir de los desvíos mutuamente detectados entre las áreas nacionales y la SM, a partir de una ineficiente articulación de actividades entre ambas. 2) Se mantiene lo observado. 3-Se mantiene lo observado. 4-Se mantiene lo observado.

10 Observaciones anteriores resol.39/03-agn 4-Las deficiencias de tramitación se trasladan a la etapa posterior de seguimiento y control de cada organismo interviniente, obstaculizando el control global de las actuaciones Mercosur. 5-No se han confrontado las normas aprobadas por el GMC con las recomendaciones de los Subgrupos de Trabajo N 3 y N 8, ni el análisis de su grado de evolución en el tiempo. 5-Se mantiene lo observado. Opinión; Regularizada parcialmente