La nueva gestión pública: evolución y tendencias

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1 Presupuesto y Gasto Público 47/2007: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2007, Instituto de Estudios Fiscales La nueva gestión pública: evolución y tendencias ISABEL MARÍA GARCÍA SÁNCHEZ Universidad de Salamanca Recibido: Marzo 2007 Aceptado: Mayo 2007 Resumen La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuariosyasuvez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana. El presente trabajo tiene como objetivo sintetizar las diversas actuaciones y reformas llevadas a cabo en el sector público en el ámbito internacional. Previamente se analizarán las principales teorías que sustentan este paradigma emergente, lo que permitirá entender la razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán lugar en las administraciones. Palabras clave: Nueva Gestión Pública, Administración Pública. Clasificación JEL: H83. Abstract New public management pursues the creation of an efficient and effective administration, that is, an administration that satisfies the real needs of citizens at the lowest possible cost. To do so, it favors the introduction of competition mechanisms that permit user choice and in turn promote the development of better quality services. All of this is surrounded by systems of control that grant full transparency to the processes, plans and outcomes, in order to, on the one hand, perfect the system of choice, and on the other, to favor citizen participation. The present article aims to synthesize the diverse actions and reforms carried out in the public sector in the international sphere. The main theories upholding this emerging paradigm are also analyzed, permitting an understanding of the reasons behind each of the policies or changes that have taken place, are taking place or will take place in the public administrations. 1. Introducción En la práctica generalidad de los textos clásicos de economía se detecta un dilema respecto al tamaño óptimo del sector público yala eficiencia mostrada en el desarrollo de sus funciones. En un primer momento, el debate se centra en seleccionar al gestor que mejor pu

2 38 Isabel-María García Sánchez diese gestionar los intereses de la sociedad: la función pública o la iniciativa privada. Las desigualdades de la renta en la sociedad del siglo XIX, y el incumplimiento de la eficiencia de los mercados favorecieron que el estado asumiese un papel más activo, intentado con su intervención enmendar los «fallos del mercado». Posteriormente, en la década de los 70 del siglo XX, comienza la preocupación por las ineficacias detectadas en la ejecución de los programas públicos, surgiendo el planteamiento de «los fallos de la intervención del estado» en la economía, asociados a la burocracia, la competencia política o derivados de la propia naturaleza de los bienes públicos. La pérdida de credibilidad del sector público como gestor del bienestar ciudadano viene acompañado de manifestaciones que exigen y obligan a que las instituciones públicas actúen aplicando principios de economía, eficiencia y eficacia. Estas nuevas demandas, cada vez más importantes como consecuencia de la magnitud del déficit público en prácticamente la totalidad de países, tuvieron en un primer momento un importante impacto en los procesos de construcción de políticas públicas, pero en la actualidad no se circunscriben únicamente a la esfera política o ministerial, sino que se han ampliado a todas las actuaciones de la administración en sus diferentes órdenes territoriales. Así, las administraciones estatales, autonómicas, provinciales y locales se ven envueltas en procesos de regeneración, de cambio. Nuevos patrones de actuación y comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han llevado a diseñar un nuevo sistema operativo público, una nueva filosofía de actuación: la nueva gestión pública. El objetivo de esta nueva forma de actuar es la consecución de un sector público que opere exclusivamente en aquellas áreas donde no exista un proveedor más adecuado y lo realice de forma eficiente y eficaz. Para ello, compite o colabora con el sector privado, allí donde es posible, con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas, otorgándoles a sus ciudadanos un papel cada vez más activo en el campo público. Realizando, además, reestructuraciones internas encaminadas a eliminar la burocracia, a la adopción de procesos más racionales, a una mayor autonomía en la gestión, etc. Pero, como se ha puesto de manifiesto en países pioneros como el Reino Unido, todos estos cambios carecen en absoluto de validez si no existe un férreo control que permita contrastar la bondad de la intervención pública. Así, en las últimas décadas han comenzado a perfeccionarse los tradicionales sistemas de control orientados hacia la verificación del cumplimiento de la legalidad, encaminándose asimismo a contrastar los principios anteriormente enunciados. El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma emergente permitirá entender la razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán lugar en las administraciones, y que serán tratados posteriormente. Hay que partir de la base de que la nueva gestión pública extrae las ideas claves de distintos enfoques teóricos, analiza sus características y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervención más adecuada al bienestar de la sociedad en general. Es precisamente la amplitud teórica sobre la que se fundamenta su marco de acción lo que le permite no rechazar unas preferencias de actuación frente a otras por mera ideología, sino en función del análisis de las distintas alternativas posibles 1.

3 La nueva gestión pública: evolución y tendencias Fundamentación teórica La nueva filosofía de gestión pública, utilizando palabras de Hood (1991, pp. 5-6), es un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y la gerencia profesional. Lapsley y Oldfield (2001, p. 217) indican que frente a la teoría de la elección racional, donde se asume que las decisiones colectivas son meros agregados de los intereses individuales, el Nuevo Institucionalismo considera que las instituciones públicas son relevantes para entender y explicar las interacciones entre los individuos, pues están dotadas de una lógica propia que condiciona la preferencias individuales. Y es que como Serna (2001) indica, se define el concepto de institución como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuación desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su comportamiento. Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas sobre las que se construye el Nuevo Institucionalismo, Hood (op. cit., pp. 5-6) destaca su formación a partir de las ideas de la Teoría de la Elección Pública, la Teoría de los Costes de Transacción y la Teoría de la Agencia. Doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante ideas como la competencia, elección, transparencia y control. Así, los partidarios del Public Choice focalizan en la relación entre propiedad pública o privada en el desarrollo de la actividad pública, siendo la delegación de autoridad y las divergencias en la consecución de los objetivos, el campo de estudio de la Teoría de la Agencia y los Costes de Transacción. Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas de los Neo-Tailoristas (Pollitt, 1993), se centra en el estudio de la organización burocrática interna de la administración. Abogando por romper el supuesto mito de las diferencias de gestión entre el sector privado y el sector público (Arellano, 2002, p. 10). A continuación se analizan más detenidamente cada una de estas teorías La teoría de la elección pública o «public choice» Esta teoría 2 puede definirse, utilizando para ello las palabras de Mueller (1989, pp. 1-2), como el estudio económico de las decisiones que se adoptan al margen del mercado o, sencillamente, como la aplicación de la Economía a la Ciencia Política. Sus propuestas giran en torno a los problemas que la burocracia administrativa plantea en la obtención de la eficiencia en la actuación pública, criticando implacablemente el monopolio estatal bajo el que actúan (Downs, 1967, p. 257). Sus hipótesis, aunque basadas en la necesidad de contratar servicios en el exterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran que no se alcanzan por la simple conversión de lo público en privado mientras se mantiene el régimen de monopolio, sino en la introducción de mecanismos de mercado, independientemente de si la producción es de titularidad pública o privada (Buchanan, 1954, p. 334). Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrático pueden resumirse en las siguientes (Niskanen, 1971, p. 78): Más competencia en el desarrollo de los servicios públicos.

4 40 Isabel-María García Sánchez Privatización o contratación externa para reducir el gasto. Mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios públicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes comparados. Controles más estrictos sobre la burocracia Teoría de los costes de transacción En la teoría clásica de la elección pública la competencia es vista como la panacea para la resolución de los problemas burocráticos. Asumiendo que el monopolio público puede ser remplazado por la gestión de los servicios mediante contratos puntuales en mercados atomizados donde compradores y vendedores poseen una completa información (McMaster y Sawkis, 1996). La Teoría de los Costes de Transacción sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la elección pública sobre el beneficio de la competencia no es totalmente correcta. Pues, la competencia puede generar costes adicionales los cuales están ausentes en la tradicional forma burocratica de provisión de los servicios. Williamson (1975, p. 8) identifica costes de transacción asociados a la firma de los contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes contractuales. Estos costes varían por un lado, con las características de las decisiones de los gestores que participan en la transacción, y con los objetivos propios del mercado por otra. Por ejemplo, la producción interna será más eficiente cuando los activos específicos sean importantes, existan incentivos para que las partes muestren comportamientos oportunistas, el número de potenciales usuarios será reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea incierta. La existencia de costes de transacción en los intercambios realizados en el mercado proporciona una explicación de las ventajas comparativas de organizar la producción dentro o fuera del ámbito público: cuanto mayores sean los costes de las transacciones externas, mejor será producir dentro de la administración, situándose el límite de la intervención pública en el punto donde se igualen sus costes con los de contratar en el exterior. Así, la arquitectura pública, entendida está como la estructura organizativa óptima (Jackson, 2001, p. 15), se realizará en función de los costes de transacción, lo que llevará a la administración pública a incorporar condiciones similares a las del mercado como mecanismos de control cuando aseguren un mantenimiento de dichos costes equilibrados con los intereses que todos los artífices de procesos sociales y colectivos merecen (Boston et al., 1996, p. 50) El neo-tailorismo Dentro de la teoría que aquí analizamos, la causa de una mala gestión tiene que ver con la administración en sí misma. Para el neo-tailorismo, el carecer de un sistema de gestión adecuado información fidedigna relativa a los costes de las actividades y a los logros conseguidos y el perfil tradicional de los gestores públicos son los factores más importantes

5 La nueva gestión pública: evolución y tendencias 41 que impiden la consecución de la ansiada eficiencia (Martín, 1983; Peters y Waterman, 1982). En esta teoría, se habla de reinvención 3 del gobierno, refiriéndose «a la transformación fundamental de los organismos y sistemas públicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformación se logra cambiando su propósito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder y su cultura» (Osborne y Plastric, 1998, p. 30). Podemos concluir que las técnicas propuestas por esta teoría son fundamentalmente: Separación entre política y gestión. Reducción de las normas de actuación, especialmente las referidas a los órganos directivos, pues se persigue el gerencialismo o profesionalización del gestor. Incremento de los controles económicos y financieros que permiten exigir responsabilidades personales. Introducción de mecanismos incentivadores para premiar logros y sancionar fallos La teoría de la agencia Como resume Gimeno Ruiz (1997, p. 47), la Teoría de la Agencia, entendiendo cualquier ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a otro (agente) delegando en él la ejecución de una determinada tarea, viene definida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las partes del contrato. A esta situación debe añadirse la posibilidad de que el agente cuente con información preferente o asimétrica que impida un control exhaustivo sobre él por parte del principal. Así, bajo esta teoría la consecución de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, las cuales se ven afectadas por la información preferente que este último posea. En el ámbito público la definición de principal y agente es compleja al encontrarnos en presencia de múltiples figuras. Mayston (1993, pp ) se cuestiona quien es el principal en dicha relación, descubriendo tres posibles respuestas a dicha pregunta: el electorado a través de los procesos democráticos de elecciones y los controles parlamentarios ; los consumidores de los servicios públicos; y los políticos del gobierno central en el poder. Albi et al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de la gestión pública, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y empleados públicos; ampliadas por Pina Martínez y Torres Prada (1996, p. 17) bajo la teoría de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes legítimamente interesados. Por nuestra parte, entendemos que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles básicos en la relación de agencia dentro del sector público: a) La provocada por la delegación sucesiva de responsabilidad que representa la cadena: Ciudadanos Políticos Gestores b) La relación ínter - administraciones.

6 42 Isabel-María García Sánchez a) La relación Ciudadanos Políticos Gestores Esta delegación sucesiva de responsabilidad se produce en todos los ámbitos territoriales de la administración, como pueden ser el estatal, autonómico, local, etc., pues la elección de los representantes y la delegación de gestión en los subordinados es común a todas ellas. Para realizar un análisis más concreto, hemos procedido a examinar cada una de los enlaces independientemente. a.1.) La relación Ciudadanos Políticos Los ciudadanos eligen a representantes políticos de acuerdo con los objetivos plasmados en un programa electoral, cuyo íntegro cumplimiento queda a merced de la existencia de grupos organizados de poder con intereses propios, la obtención de minoría parlamentaria, o la función de utilidad del partido gobernante en su totalidad, o de cada miembro político individualmente. Esto se deriva en una relación de agencia, donde los ciudadanos aportan su capital de forma coercitiva, y los políticos toman decisiones que pueden no generar un beneficio colectivo para la ciudadanía. a.2.) La relación Políticos Gestores La función política se encarga de diseñar programas o políticas, fijando los objetivos a alcanzar, siendo los gestores la mano ejecutora de las actividades que permitan su logro. Ante esta división de funciones, la relación principal-agente tiene pleno sentido, pues son numerosos los factores que pueden originar desviaciones por parte de los gestores de las pautas marcadas por los políticos. Es latente en la bibliografía presupuestaria que la función de utilidad de los gestores viene definida por la necesidad de incremento de poder a través de su partida en presupuestos; por el número de niveles jerárquicos bajo su control; la posible mejora de la relación laboral o su vinculación a la escena política. Anteponer su función de utilidad a los objetivos políticos, partiendo de la inexistencia de controles exhaustivos, es misión posible. La unión de estos dos niveles complica la relación de agencia, pues existen múltiples agentes en la relación ciudadano - administración, con distintas funciones de utilidad cada uno, que pueden ocasionar graves distorsiones en los principios que deben guiar a la administración en su actuación. También puede hablarse de un tercer eslabón en la cadena, en aquellos bienes o servicios donde además se produce una separación entre su provisión y su producción, consecuencia de la decisión de comprar en vez de hacer. b) La relación ínter - administraciones Bajo lo que Arenilla (1991, pp ) denomina luchas de poder entre las distintas administraciones territoriales, entendemos que existe un afán de obtener mayor supremacía en un ámbito territorial determinado a través de la sustracción de competencias estatales con la consiguiente desviación de los recursos financieros necesarios. Estas actuaciones pueden, en ocasiones, realizarse sin considerar su efecto en el bienestar social de todos los ciudadanos, sino que vienen justificadas por la necesidad que los gobernantes ejercientes en territorios inferiores tienen de incrementar su poder político. Así, es posible encontrarnos con relaciones

7 La nueva gestión pública: evolución y tendencias 43 de agencia entre los distintos niveles de administración, las cuales, además, pueden producir importantes divergencias entre los servicios recibidos por habitantes de las distintas comunidades y provincias que forman el territorio español. Estas relaciones de agencia, que pueden venir ocasionadas como consecuencia de las funciones de utilidad que presente un ámbito respecto a otro, se verán agravadas cuando el partido en el gobierno de la de ámbito superior difiera en orientación política de la de nivel inferior. Estos conflictos de carácter político entre distintas administraciones, término utilizado por Palacios Gómez (1994, p. 97), provocan mayores diferencias entre los ciudadanos derivados de la consecución de beneficios partidistas, en numerosas ocasiones alejados del interés general. Bajo las propuestas de esta teoría, es esencial la existencia de un adecuado sistema de control, así como una perfecta delimitación de la responsabilidad de los agentes. Todo ello facilitaría una mejor comunicación con los ciudadanos, favoreciendo la transparencia administrativa. Identificados los aspectos fundamentales de las teorías básicas que han dado lugar a la nueva gestión pública, debe indicarse que cada una de ellas aporta elementos significativos que permiten obtener «un gobierno que cueste menos y trabaje mejor» (Gore, 1993). Las líneas principales de actuación dentro de cada una de las teorías analizadas diseñan las distintas acciones que deben realizarse para lograr la reforma del sector público se encuentran resumidas en el Cuadro 1. Teniendo en cuenta, como señala Barzelay (2003), que «si Cuadro 1 Pilares de la nueva gestión pública PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSACCIÓN NEO-TAILORISMO TEORÍA DE LA AGENCIA Introducción del sector privado en la producción pública. Introducción de mecanismos de competencia Reestructuración organizativa en relación con la función de coste más óptima Reducción de la burocracia y sus normas de actuación. Simplificación de la estructura jerárquica. Perfeccionamiento de los mecanismos de motivación, vinculados a sistemas de control Implantación de herramientas de control vinculadas al ejercicio de responsabilidades. Implantación de procesos de rendición de cuentas J Fuente: Elaboración propia. J J NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Reformas en la estructura orgánica Racionalización normativa y cultural Transparencia de la Administración J

8 44 Isabel-María García Sánchez concebimos a la nueva gestión pública como un debate en torno a estas cuestiones, debemos descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestión pública sea una corriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organización de servicios públicos, o una pura teoría. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura en este campo, serían secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, según las circunstancias, a las cuestiones de cómo estructurar, gestionar y controlar, individual y colectivamente, los sistemas burocráticos públicos». 3. Conceptos y tendencias de la nueva gestión pública Para Leeuw (1996, p. 92) la nueva gestión pública enfatiza en la aplicación de los conceptos de economía, eficiencia y eficacia en la organización gubernamental, así como en los instrumentos políticos y sus programas, esforzándose por alcanzar la calidad total en la prestación de los servicios, todo ello, dedicando menor atención a las prescripciones procedimentales, las normas y las recomendaciones. Es decir, el actual sistema de actuación pública se mueve en un nuevo escenario con dos diseños básicos de coordinación. En primer lugar, el sector público reduce las diferencias respecto al sector privado en términos de personal, sistemas de remuneración y métodos de gestión; y, en segundo lugar, existe una disminución del volumen de reglas y procedimientos que articulan la actuación de gestión de los departamentos, sujetos a reglas uniformes para contratar e incurrir en costes (Dunleavy y Hood, 1994, p. 10). Quizá la presencia en todas las teorías anteriormente analizadas de la necesidad de desarrollar y perfeccionar herramientas de control, especialmente orientadas a la evaluación de los logros o resultados obtenidos, se asocia en la literatura a la nueva gestión pública con la introducción de conceptos, prácticas y técnicas procedentes del sector privado (Fernández Rodríguez, 2000, p. 108), destinadas exclusivamente al control de resultados (Boden et al., 1998, p. 267 y Broadbent y Laughlin, 1998, p. 403), o se amplia a la introducción de mejoras en la gestión, mediante la desregulación, descentralización, y la introducción de competencia y transparencia en la rendición de cuentas (Coninck-Smith,1991; Ladner,1999; Montesinos, 1999). Podríamos resumir que la nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios yasuvez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana. Para ello, se han desarrollado una serie de actuaciones 4, cuyas líneas básicas se encuentran desglosadas en el Cuadro 2, que analizaremos en los apartados siguientes.

9 La nueva gestión pública: evolución y tendencias 45 Cuadro 2 La Nueva Gestión Pública TEORÍA PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSACCIÓN NEO-TAILORISMO TEORÍA DE LA AGENCIA Reformas en la estructura organizativa Racionalización normativa y cultural Transparencia de la Administración ACTUACIONES Reducciones puras de la dimensión Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión Modificaciones en el diseño organizativo Racionalización normativa Racionalización cultural Comunicación externa Participación ciudadana Privatizaciones Gestión indirecta de servicios Introducción de competencia externa Cooperación o colaboración Creación de competencia interna Simplificación de la estructura jerárquica: La descentralización Racionalización procedimientos administrativos Desburocratización Desarrollo de políticas de personal Introducción de técnicas privadas Innovación tecnológica La clasificación primaria utilizada para sintetizar estas actuaciones se basa en la ordenación secuencial lógica en el desarrollo de estas acciones tal y como se expone en el trabajo de Barea (1997). La taxonomía secundaria refleja una agrupación de las acciones atendiendo a la Teoría que sustenta las mismas. Así, dentro de un marco temporal, inicialmente debe comenzarse por determinar que actividades deben ser realizada por las administraciones públicas y cuales pueden ser cedidas al sector privado en caso de que este último sea el productor más eficiente de las mismas. Seguidamente, debe cuestionarse las acciones más adecuadas para introducir la competencia como mecanismo que fomente la eficiencia y calidad de aquellos servicios que permanecen definidos como de competencia pública. Estas actuaciones, fundamentadas principalmente en los paradigmas de la Public Choice y los Costes de Transacción, se han englobado en Reformas en la estructura organizativa debido a que suponen cambios en la dimensión o en la organización del sector público. Una vez delimitado claramente el ámbito público, y con el mismo fin que la introducción de la competencia, las administraciones públicas deben (i) desburocratizarse, o en otras palabras, simplificar tanto su propio contexto interno como la normativa que regula la prestación de sus competencias en relación con los administrados y (ii) adoptar determinadas actuaciones con gran éxito en el ámbito privado encaminadas a promover la motivación de los trabajadores y a mejorar los procesos de toma de decisiones mediante el feedback proporcionado por los instrumentos de planificación y control. Estas acciones se agrupan en Racionali

10 46 Isabel-María García Sánchez zación normativa y cultural, sustentándose teóricamente en las recomendaciones de los neotailoristas y de los defensores de la Teoría de Agencia. Finalmente, las actuaciones a desarrollar se centrarán en favorecer las relaciones con los ciudadanos, explicando que se pretende hacer y que se ha hecho para servir los intereses generales, fijados estos a partir de la participación de los ciudadanos en el proceso público de decisión. Estas recomendaciones propias de la Teoría de la Agencia han sido recogidas en la denominada Transparencia de la Administración Las reformas de la estructura organizativa Las medidas de adecuación de la estructura organizativa propuestas no implican que deba existir una generalización 5 en la aplicación de un tipo concreto, sino que cada organismo necesitará de una en particular, de varias combinadas o de todas, de acuerdo a la dolencia diagnosticada y el tratamiento que se considere más eficaz. Las reformas o modificaciones que agrupamos bajo el punto de vista organizativo pueden venir dadas por la desaparición permanente o temporal de lo público en la producción de bienes o servicios; por su coexistencia con el sector privado; o simplemente, por una modificación en la distribución de funciones y poder en el ámbito público. Esta clasificación nos permite realizar un estudio sobre las mismas, agrupándolas en los siguientes apartados: a) reducciones puras de la dimensión; b) reducciones híbridas o intermedias de la dimensión; c) modificaciones en el diseño organizativo Reducciones puras de la dimensión Las reducciones puras de la dimensión, como mecanismos que persiguen la adopción de afilados incentivos que mejoren el bienestar social (Craggy Dyck, 2003, p. 177), comprenderán las actuaciones de privatización y gestión indirecta de los servicios. Bajo estas figuras, el sector público cede la gestión de los bienes y servicios de forma permanente en el caso de las privatizaciones, o de forma temporal en el de la gestión indirecta. Los objetivos que sustentan las decisiones de privatización son de muy diversa índole. En general, como señala Eguiagaray (1995, p. 5), la estrategia de privatización se fundamenta en torno a dos enfoques, uno macro y otro micro 6. En el primero de ellos, se persigue un sector público de menor tamaño, y en el segundo, la introducción de mejoras en la gestión en dichas empresas. En su totalidad, podríamos considerar, de acuerdo con Carrau (1995, pp ), los siguientes: Objetivos de índole financiero-fiscal, donde la venta de activos supondría un ahorro de intereses por la deuda cancelada que compensaría los ingresos futuros; la desaparición de compromisos presupuestarios venideros a través de subvenciones de funcionamiento; y por ultimo, la ausencia de compromiso con posibles necesidades futuras de capital.

11 La nueva gestión pública: evolución y tendencias 47 Objetivos ideológicos o políticos, que abarcarían aspectos como una mejora de la eficiencia, una mayor estabilidad en la dirección para el desarrollo de estrategias, así como una disminución de la vulnerabilidad a las actuaciones sindicales, sin olvidar el deseo de restringir la presencia del sector público en el conjunto de la economía. Dentro de otros objetivos, podría señalarse la voluntad de incrementar la cohesión social mediante el capitalismo popular con la colocación de títulos en los mercados de valores. A esto hay que unir el hecho de pertenecer a la Unión Europea cuya normativa comunitaria persigue la desregulación, desmonopolización, y la defensa de la competencia, así como la prohibición de la concesión de subvenciones de explotación a sociedades inviables, para favorecer la introducción de mecanismos de mercado en el sector público. En relación con la gestión indirecta de servicios, la mayoría de los gobiernos consideran en su renovación legislativa este mecanismo, con el objetivo «value for money» (Ezzamel y Willmott, 1993, p. 111), maximización que persigue junto a la reducción de los costes de producción, la relevancia de términos como satisfacción del cliente, interés público, honestidad, equidad, justicia, etc. Señalando que incluso la contratación con una empresa privada 7 supone introducir la competencia ex ante en las actividades y servicios reservados al sector público (Torres Prada y Pina Martínez, 1998, p. 54). Dentro de la contratación de servicios a terceros, podemos encontrarnos con diversas figuras, que de acuerdo a la amplitud de las actividades que comprenden pueden clasificarse en: gestión indirecta de servicios en su totalidad, de una determinada actividad o contratación de servicios de apoyo interno. Esta última modalidad, la contratación de servicios de apoyo interno, recibe cada vez un mayor número de críticas. Cada vez de forma más común se les denomina consultocracia, con el objetivo de describir el significativo incremento de poder de los consultores privados en el ámbito público (Lapsley y Oldfield, 2001, p. 524). Las ventajas que pueden citarse de la gestión indirecta engloban desde el ahorro de costes, el incremento de la flexibilidad e innovación en la prestación de los servicios, a la existencia de mayor libertad para que los directivos del sector público se dediquen a las grandes prioridades (Industry Commision, 1996). Pero debe tenerse presente que pueden presentarse inconvenientes como costes de transacción, riesgo moral, etc. (Boyne, 1998, pp ). Ccontratar los servicios a terceros debe consistir, como indica Mulgan (1997), en un trade-off entre eficiencia y responsabilidad: la eficiencia se obtendrá si se otorga plena autoridad sobre la gestión del servicio, residiendo en la administración la obligación continua de controlar la actuación privada Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión Dentro de este apartado reflejaremos las acciones en las que no existe un traspaso directo de funciones públicas al sector privado, sino que ambos sectores compiten o cooperan en la prestación de un mismo servicio.